Sentencia 2001-00355 de mayo 8 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 630012331000-2001-00355-01 (25834)

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Stella Patricia Muñoz Pinilla

Demandado: municipio de Armenia y Empresas Públicas de Armenia

Asunto: acción de reparación directa (sentencia)

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia

La corporación es competente para conocer el asunto(1), en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante(2), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío el 31 de julio de 2003, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Advierte la Sala, que puesto que se trata de apelante único, la Sala afrontará para decidir el recurso, se centrará en los argumentos expuestos por la parte demandante, única apelante, en desarrollo de lo previsto por el artículo 357 del código de procedimiento civil que establece que el juez superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso(3).

2. Consideraciones previas

2.1. Valoración de las copias simples: dentro del plenario obran algunos documentos en copia simple, tales como la Resolución 16 de 1999 mediante el cual el alcalde de Armenia en uso de sus atribuciones conferidas por el Decreto 919 de 1989 y la Ley 136 de 1994, ordenó la ejecución de demolición inmediata de toda edificación que amenazara ruina o que por el estado de deterioro pusiera en peligro la seguridad y tranquilidad pública (fl. 12 cdno. 1); Decreto nacional 919 de 1989 por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres (fls. 13 a 36 cdno. 1); Decreto nacional 1802 de 19 de octubre de 1995 mediante el cual se declaró como monumento nacional la plaza de mercado de Armenia (fls. 37 a 39 cdno. 1); copia de la Resolución 616 de 14 de mayo de 1999, mediante la cual el gerente general de Empresas Públicas de Armenia dio por terminado el contrato de arrendamiento celebrado con la Cooperativa Cooplazas Ltda. (fls. 46 y 47 cdno. 1); copia simple de la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 mediante la cual la inspectora quinta municipal de Policía y Tránsito de Armenia ordenó la demolición de obra parcial de la plaza de mercado (fls. 48 a 52 cdno. 1); copia simple del contrato de arrendamiento 007 de 29 de septiembre de 1997 suscrito entre las Empresas Públicas de Armenia y la Cooperativa de comerciantes de la plaza de mercado central de Armenia Cooplazas Armenia Ltda. (fls. 53 a 60 cdno. 1); copia simple de la adición al contrato de arrendamiento 007 de 1997 (fls. 61 y 62 cdno. 1);

Así mismo, obra copia de diferentes estudios de evaluación realizados en su momento por distintas firmas de ingeniería (fls. 104 a 107 cdno. 1); por la Sociedad Colombiana de Ingenieros (fls. 108 a 111 cdno. 1); la Universidad de Cauca (fls. 114 a 116 cdno. 1); copia del Acta 19 de 2 de marzo de 1999 de la Comisión técnica mediante la cual se recomendó la demolición parcial de la plaza de mercado (fls. 117 y 118 cdno. 1); copia del Decreto 016 de 26 de enero de 1999 mediante el cual el alcalde de Armenia dictó normas sobre la demolición de inmuebles en el municipio de Armenia (fl. 119 cdno. 1); Decreto 22 de 4 de febrero de 1999 por medio del cual se adicionó el artículo segundo del Decreto 16 de 1999 (fl. 120 cdno. 1); copia del Decreto 084 de 1999 por medio del cual se creó el Comité coordinador del programa municipal de los inquilinos de las plazas de Mercado central (fls. 121 a 123 cdno. 1); el Decreto 3737 de 17 de junio de 1999 por medio del cual se ordenó la demolición del pabellón de granos de la Galería o Plaza de Mercado (fls. 140 a 142 cdno. 1) y el Acta 29 de 26 de abril de 1999 del Comité Técnico. (fl. 145 cdno. 1). Estos documentos fueron allegados por el Municipio de Armenia junto con la contestación de la demanda.

Si bien, la Sección Tercera(4) ha sostenido que las copias simples carecen de valor probatorio por cuanto no cumplen con las exigencias establecidas en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil(5), según las cuales los documentos públicos y privados aportados en fotocopia simple por personas que no los suscriben no pueden ser tenidos en cuenta, en consideración a que únicamente tienen valor probatorio aquellos aportados en original o en copia autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, secretario de oficina judicial o autenticada por notario, previa comparación con el original o con la copia autenticada que se le presente, en este caso una de las entidades demandadas (EPA) en su contestación de la demanda admitió tener como pruebas los documentos allegados por la parte actora e incluso de la lectura del libelo, sus argumentos estuvieron fundamentadas tales documentos(6). Por su parte, el municipio de Armenia, si bien no coadyuvó a tenerlas como pruebas dentro del proceso, éstas fueron utilizadas para la defensa de sus intereses en el proceso debatido. Por su parte, el demandante también tuvo en cuenta los documentos obrantes en el expediente para la defensa de sus pretensiones.

Por lo tanto, las partes no desconocieron los documentos, ni los tacharon de falso, sino que conscientemente, fueron utilizados para la defensa de sus argumentos en el presente caso. En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad de los documentos allegados por las partes en copia simple.

Es dable precisar que la interpretación que hoy se efectúa no puede entenderse como la exoneración de la carga de cumplir con las reglas contenidas en la ley procesal civil frente a la aportación de copias de documentos que siguen vigentes y en pleno rigor. Lo que sucede en esta ocasión, es que ambas partes aceptaron que los documentos fueran apreciables y coincidieron en la valoración de los mismos en forma recíproca, no solo al momento de su aportación, sino durante el transcurso del debate procesal(7), por lo tanto serán valorados por la subsección para decidir el fondo del asunto(8).

2.2. Prueba trasladada: obra así mismo prueba trasladada de un dictamen pericial con los soportes del mismo, practicado dentro del proceso de acción contractual que promovió la Cooperativa Cooplazas Ltda., contra Empresas Públicas de Armenia, pruebas allegadas por el Tribunal Administrativo de Quindío por solicitud de la parte demandante (fls. 43 a 212 cdno. 2)

Sobre la valoración de la prueba trasladada es importante anotar que los mismos serán apreciados en el sub lite con el valor legal que les corresponda, aunque dependerá si el traslado atiende a las formalidades que la ley ha establecido. Según la corporación

“Finalmente, las inspecciones judiciales y los dictámenes periciales no pueden trasladarse a procesos distintos de aquéllos en los que fueron practicados, cuando ello no se hizo a petición o con audiencia de la parte contra la cual se aducen. En efecto, para garantizar el derecho de contradicción, estas pruebas deben practicarse, en todo caso, dando oportunidad a las partes de estar presentes, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 237 y 246 del Código de Procedimiento Civil, lo que, obviamente, no podrá lograrse con el simple traslado posterior del acta o del informe respectivos. Por lo anterior, la inspección o el peritazgo (sic) deberán practicarse nuevamente en el nuevo proceso (…)”(9).

En el presente caso, la prueba, si bien fue practicada con audiencia de EPA dentro del proceso de acción contractual, ésta no se realizó a petición o con audiencia de la alcaldía de Armenia, por lo que la misma no cumple con las ritualidades establecidas en el 185 del Código de Procedimiento Civil. En atención a lo anterior, no será valorada respecto de esta última entidad y los demás documentos allegados mediante prueba trasladada, podrán ser apreciados, toda vez que estuvieron en el expediente a disposición de las partes, quienes tuvieron la oportunidad de controvertirla(10).

2.3. Objeto de la acción de reparación directa: Advierte la Sala que se hizo un esfuerzo mayúsculo para interpretar sistemática y armónicamente el escrito de demanda, toda vez que contiene variada información que conllevaría a dirigir, en un primer momento, el estudio del caso en el análisis de la legalidad o no de los actos administrativos proferidos por la administración que, consecuentemente, arrojaría una conclusión derivada de la acción impetrada, al determinar que la acción de reparación directa no es la idónea para analizar el caso, por cuanto aquélla no es procedente para discutir la legalidad de los actos.

Sin embargo, revisando las pretensiones, los hechos de la demanda y el concepto de la violación, el sub lite se dirige cuestionar la operación administrativa realizada por la administración al demoler inicialmente de manera parcial la Plaza de Mercado Central de Armenia, considerada como monumento nacional, la ausencia de notificación de los actos administrativos, así como la terminación del contrato de arrendamiento entre EPA y Cooplazas Ltda., que a la postre, dejó sin efecto el contrato de subarriendo suscrito entre el actor y la cooperativa(11).

Para dejar claridad en el asunto, y atendiendo a que en el recurrente, de manera equivocada, incoherente e inconexa, en el desarrollo de los cargos en que dividió la alzada, afirmó que el Tribunal se equivocó al indicar que la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento, lo que ni por asomo se lee en el fallo de primera instancia, toda vez que el Tribunal concluyó exactamente lo contrario, esto es, que la acción idónea era la acción de reparación directa; en virtud de esta circunstancia, es menester reiterar los argumentos expuestos por la Corporación respecto de los límites de la acción de reparación directa cuando se discute una operación administrativa. Para ello, se ha establecido que ésta se trata de un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo. Sin embargo, si se discute la ilegalidad de la decisión administrativa, se deberá interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero si el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración. Así mismo, será resorte de la acción de reparación directa cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. Por otra parte, situaciones que pueden ser susceptibles de reparación directa son los eventos en que se ejecuta anticipadamente un acto administrativo, o se notifica indebidamente, o no se notifica antes de quedar en firme la decisión o el recurso o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada(12). En este caso lo que se concluye es que existirá una conducta ilegal de la administración, que la jurisprudencia la ubica en una operación administrativa ilegal(13).

Con fundamento en lo anterior, la Subsección después del análisis de la demanda, concluye que en el presente caso no se está discutiendo la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración, cuestión esta que conlleva a definir que las resoluciones 2227 de 13 de abril de 1999, 3737 de 17 de junio de 1999 y la Resolución 616 de 14 de mayo de 1999 por medio del cual EPA decidió terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento a Cooplazas Ltda., están cobijados bajo la presunción de legalidad(14). Por lo tanto, la subsección avoca el conocimiento de los cargos formulados por el actor en contra de la operación administrativa los cuales se concretan de la siguiente manera:

3. Objeto del recurso de apelación:

De acuerdo con lo reseñado en precedencia, los dos cargos formulados en el escrito de sustentación del recurso presentan tres acusaciones contra el fallo de primera instancia.

1. Que el Decreto 182 de 1999, por el cual se declaró la existencia de una situación de desastre en varios municipios y poblaciones de los departamentos del Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, y el Decreto 919 de 1989, normatividad que fue aplicada para la orden de demolición del edificio donde funcionaba la Plaza de Mercado de Armenia; no podía ser aplicada al caso sub judice, según el recurrente, puesto que tal edificación estaba catalogada como monumento nacional.

2. Que se violaron los artículos 44 y 46 del Decreto 01 de 1984 (CCA), al omitir la notificación de la actuación administrativa a la demandante, que tenía la condición de tercero afectado por la misma.

3. Que el juez a quo se equivocó al valorar las pruebas, pues omitió la valoración de los dictámenes que daban cuenta que no se configuraban las circunstancias que ameritaran la demolición total de la edificación.

4. Problemas jurídicos específicos derivados del recurso de apelación.

4.1. ¿Es aplicable el Decreto 182 de 1999, mediante el cual el Gobierno declaró la existencia de una situación de desastre de carácter nacional en la ciudad de Armenia, con base en el cual, el alcalde de dicha ciudad expidió el Decreto 016 de 1999, mediante el cual ordenó la demolición inmediata de toda edificación que amenazara ruina, el cual a su vez, fue el fundamento de las resoluciones expedidas por los Inspectores municipales que ordenaron la demolición de la plaza de mercado, aun cuando tal edificación haya sido declarada como monumento nacional?

Conforme a lo alegado por la parte actora, es importante destacar que el 25 de enero de 1999 se produjo un movimiento telúrico en gran parte del país, lo que constituye un hecho notorio(15). Con fundamento en lo anterior, las autoridades de la República tomaron las medidas tendientes a contrarrestar los efectos de este hecho de la naturaleza, motivo por el cual, el Presidente de la República declaró mediante el Decreto 182 de 26 de enero de 1999 la situación de desastre nacional y especificó los departamentos y municipios del país afectados por el movimiento telúrico. Así mismo, ordenó la aplicación de un régimen normativo especial que contemplaba disposiciones excepcionales, entre otras materias, aquella relativa a la demolición de inmuebles(16). Así mismo, las autoridades municipales, facultadas por la ley y los decretos reglamentarios, tomaron las medidas pertinentes, razón por la cual, el alcalde de Armenia mediante el Decreto 16 de 26 de enero de 1999 dictó las normas sobre demolición de inmuebles en el municipio, en uso de sus facultades otorgadas por el Decreto 919 de 1989(17) y la Ley 136 de 1994(18) (fl. 46 cdno. 1).

En dicho acto administrativo (D. 16/99) se dispuso, con fundamento en el Decreto 919 de 1989, que faculta al alcalde para que en circunstancias de especial urgencia, prescindiera del régimen de notificaciones y recursos de la vía gubernativa para proceder a demoler los inmuebles de firma inmediata, lo siguiente:

“ART. 1º—Ordenar y ejecutar la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública, de acuerdo al inventario y concepto técnico rendido por la comisión que se crea por el artículo segundo de este decreto.

ART. 2º—Créase la comisión técnica que evaluará y determinará la demolición en cada caso concreto según informe escrito, integrada así: El secretario de infraestructura y valorización municipal y la Sociedad de Ingenieros del Quindío.

ART. 3º—Deléguese en los inspectores municipales de Policía la facultad de ordenar las demoliciones de que trata este decreto y en el secretario de infraestructura y valorización municipal la ejecución de las mismas.

PAR.—Los inspectores municipales de Policía procederán mediante resolución motivada, previo el concepto técnico, el cual hará parte integral de la respectiva resolución.

ART. 4º—Copia de la resolución que ordene la demolición será fijada en la sede provisional de la alcaldía municipal, ubicada en las instalaciones de la Defensa Civil, carrera 19 calle 36 norte, por el término de 10 días hábiles.

ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Armenia, Quindío, a los veintiséis días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) (…)”. (Subrayado por la Sala)

De la lectura del decreto mencionado, este establecía que las autoridades delegadas, en este caso, la inspección quinta municipal de Policía y Tránsito de Armenia, al expedir el acto administrativo que ordenaba la demolición de algún inmueble que amenazara ruina o peligro para la comunidad, debía motivarlo, previo concepto del comité técnico que se creó para tales efectos.

Con fundamento en tales consideraciones, previo al concepto emitido por el comité técnico (compuesto por el secretario de infraestructura valorización municipal, la Sociedad de Ingenieros de Quindío, el presidente de la Sociedad de Arquitectos de Quindío y el director del Departamento Administrativo de Planeación y Evaluación Municipal o su delegado, de conformidad con el Decreto 22 de 4 de febrero de 1999 mediante el cual se adicionó el artículo 2º del Decreto 16 de 1999), se efectuaron una serie de evaluaciones de diferentes entidades, a saber:

a) Evaluación realizada por 4 ingenieros con fecha de 6 de febrero de 1999 dirigido al alcalde municipal en el que indicaron lo siguiente: (fls. 104 y 105 cdno. 1).

“(…) La estructura presenta desprendimiento del concreto de recubrimiento, tanto en vigas como en la unión (nudos) de estas y las columnas, así como asentamientos producidos por las ampliaciones exageradas de las cargas por el terremoto.

Este modelo estructural no cumple las exigencias de la norma sismo-resistente NSR-98 y de aceptar su reparación ajustándola a estas normas, la administración municipal se vería afectada a un gasto más alto que una solución encaminada a una construcción nueva.

Aproximación de costos de reparación:

Área de los pabellones afectados:8500 m2
Valor de los diseños estructurales y reparación:$ 350. 000 /m2
Valor total:$ 2.975.000.000

La circunstancia referida, nos permite afirmar que la mejor solución a las galerías de Armenia debería ser su demolición y nueva construcción (…)”

b) Informe de evaluación de las edificaciones sección carnes, verduras, comisaría central y mercancías de 9 de febrero de 1999 suscrita por la firma Camco Ltda.: (fls. 106 y 107 cdno. 1).

“(…) En al (sic) visita de inspección que hemos realizado a las edificaciones donde se encuentran las secciones de carnes, verduras, comisaría central, de la Galería de Armenia, ubicada en la calle 17 con carrera 16, se observó lo siguiente:

1. Las vigas al borde del acartelamiento se encuentran fracturadas y las armaduras expuestas (sin recubrimiento) y en algunos casos el hierro doblado.

2. Las bases de las cartelas contra las columnas se encuentran en su mayoría fisuradas.

3. En algunas partes de la placa se encuentran humedales con colaboración oxido (sic), lo que indica corrosión del hierro.

4. Teniendo en cuenta la edad de la estructura, esta no fue construida siguiendo las normas sismoresistentes (sic) establecidas en el Decreto 1400 de 1984, mucho menos cumple el Decreto 33 de 1998.

5. Por otra parte la reconstrucción de la estructura debe cumplir con las normas previstas en el capítulo A. 10 del NSR 98, lo que implicaría prácticamente, en términos de costos, volver hacer la estructura.

6. La mampostería de la comisaría se encuentra agrietada, con filtraciones de humedad, con riesgo de desplome.

7. Se observó un gran deterioro en la mampostería de fachadas.

Conclusión

Teniendo en cuenta los puntos anteriores, nuestra recomendación es demoler estas construcciones, ya que las personas que allí trabajan corren el peligro de perder sus vidas, ante un posible colapso de la estructura (…)”. (Subrayado por la Sala)

c) Evaluación presentada por la Universidad del Cauca el 19 de febrero de 1999 (fls. 112 a 116 cdno. 1)

“(…) Pabellones de carnes, verduras y mercancías

Aunque las tres estructuras son similares el efecto del sismo del 25 de enero de 1999, es más notorio en el pabellón de carnes que en los otros dos.

Se observó sobre la viga de los pórticos longitudinales fisuración en los extremos de la misma, y más pronunciadas en las vigas del pabellón de carnes, en donde hay vigas falladas. Sobre las vigas se pudo observar que habían sido afectadas similarmente en sismos pasados, pues estas tenían reparaciones menores en los extremos de las mismas. (…)

(…) Recomendaciones

Pabellón de carnes

Esta estructura se recomienda demoler, ya que su capacidad sísmica es muy limitada.

Pabellones de verduras y mercancías

Se espera un comportamiento estructural al de carnes en un futuro, al menos que la estructura se demuela o que se adicione sísmicamente.

Pabellón de granos

Esta estructura no presenta ningún problema estructural (…)”.

Bajo estas evaluaciones, el comité técnico conformado para el efecto, en Acta 19 de 2 de marzo de 1999, que hizo parte integral de la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999, concluyó lo siguiente: (fls. 117 y 118 cdno. 1)

“(…) Estudiados y analizados los conceptos anteriormente anotados, esta comisión se permite recomendar a la alcaldía del municipio de Armenia la demolición de las edificaciones consideradas en el estudio estructural realizado por la Universidad del Cauca (…)” (Subrayado por la Sala)

Lo anterior permite afirmar que, de acuerdo con la evaluación realizada por la Universidad del Cauca, se recomendaba la demolición de los pabellones de carnes, verduras y mercancías, dejando intacto el pabellón de granos, por lo que el establecimiento de comercio de la demandante, como se encontraba en el pabellón de carnes, su recomendación era la demolición de dicho pabellón por la deficiencia en su estructura.

d. Obra también la evaluación de la Sociedad Colombiana de Ingenieros el 23 de marzo de 1999 solicitado por el Ministerio de Cultura (fls. 108 a 111 cdno. 1). En su estudio indicaron lo siguiente:

“(…) Se recorrió perimetralmente toda la Galería, que muestra la mampostería de las fachadas considerablemente agrietadas y aleros en placas macizas en concreto reforzado, en general, en muy mal estado, con recubrimientos saltados que muestran sus armaduras originalmente mal clocadas y ubicadas (…) y alto grado de corrosión de las armaduras. (…)

Los daños son generalizados en todos los pabellones excepto en el de granos, donde por razón de un incendio fue cambiada la estructura de cubierta por una Metálica, mas (sic) liviana, que simula la misma geometría de los pórticos de concreto (…) pero que alteró la arquitectura original del Pabellónx, variación que no se ha debido permitir siendo la edificación patrimonio arquitectónico.

Da la impresión de que el pabellón de carnes fue el más afectado, pero no creemos que haya sido solo por el terremoto, sino por la misma actividad de este, carnes, neveras, humedad, mayor ambiente corrosivo, etc. (…).

Conclusiones y recomendaciones

(…) 4.1. El sismo del 25 de enero de 1999, afectó severamente la estructura del Mercado Público de Armenia, que se encontraba ya altamente deteriorada por sismos anteriores, pero principalmente por el alto grado de corrosión de las armaduras. Es notable el descuido en el mantenimiento de toda la edificación, adicionado a los errores en el diseño y construcción originales, que se notan sistemáticamente en los sitios donde se ha saltado los recubrimientos, por mala colocación de los refuerzos.

4.2. En el estado actual la estructura del mercado público de Armenia, es incapaz de resistir el verdadero valor arquitectónico del mercado de Armenia, que podría ayudar al Ministerio de Cultura a tomar una determinación.

4.3. No se conoce en este momento un concepto de arquitectos especialistas que justifiquen el verdadero valor arquitectónico del mercado de Armenia, que podría ayudar al Ministerio de Cultura a tomar una determinación.

4.4. El recuperar y mantener la edificación, tiene costos elevados y se requería ponerla al día en cuanto a normas sísmicas, haciendo los refuerzos necesarios que garanticen mantenerla como lo merece un monumento nacional. (…) En todo caso la recuperación, tendría que iniciarse y ejecutarse en el menor tiempo posible, dado el peligro que ofrece.

4.5. Por todo lo expuesto, que incluye fundamentalmente evaluación de las condiciones estructurales del inmueble y la apreciación pragmática de que los posibles costos de rehabilitación pueden alcanzar un nivel justificable, es nuestra conclusión recomendar la demolición del mercado público de Armenia. (…)”. (Subrayado por la Sala)

Ahora bien, mediante la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 la inspectora quinta municipal de Policía y Tránsito dispuso la demolición de obra parcial de la plaza de mercado con fundamento en el Acta 19 de 2 de marzo de 1999, motivando la necesidad de demoler de forma parcial e inmediata parte de la edificación y no su demolición total como lo indicó el recurrente. Puede observarse el contenido del acto administrativo en los siguientes términos:

“(…) Hechos:

a) Que debido al movimiento telúrico presentado en esta ciudad el día 25 de enero de 1.999 el señor alcalde municipal dispuso mediante el Decreto 16 del 26 de enero del presente año y con base en el Decreto 919 de 1989, la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública.

b) Que el mismo decreto creó la comisión técnica encargada de evaluar y determinar los casos concretos en que se debe proceder a la demolición e igualmente delegó en los inspectores municipales de Policía la facultad de ordenar las demoliciones en aquellos casos que así lo amerita, y en el secretario de infraestructura y valorización la ejecución de la misma.

c) Que la comisión técnica presentó un informe ante esta inspección, donde se da cuenta de la existencia de una construcción denominada Galería Central de Armenia (Plaza de Mercado), ubicadas dentro de las carreras 16 y 18 y calles 15 y 17, ocupando cuatro manzanas urbanas dentro de las cuales se alojan sendos pabellones de ventas aldetal(sic) a saber: 1. carnes; 2. verduras: 3. granos: 4. misceláneas encerrados perimetralmente por locales comerciales que abren sus puestas sobre las carreras 16 y 18 y la calle 15, y haciendo fachada sobre la calle 17, una plataforma de tres pisos, cuyo nivel superior aparece adicionado a la construcción original, partido en dos por un torre de cinco pisos, que impide la continuidad de la calle 17 destinada al área administrativa y de la cual se hicieron las siguientes valoraciones:

— Evaluación preliminar realizada el día 6 de febrero de 1.999 por los ingenieros Arturo Naranjo Vélez, Michel Bolaños G., Eduardo Palacios, William Castillo V.; quienes conceptuaron la demolición de la totalidad de la estructura.

— Evaluación estructural detallada realizada el día 9 de febrero de 1.999 por parte de la firma Camco Ltda., que conceptuó la demolición parcial de la galería en sus pabellones de carnes, verduras y comisaría central.

— Estudio detallado de la facultad de Ingeniería de la Universidad del Cauca quienes presentaron la evaluación manifestando que la galería centra (sic), consta de cuatro pabellones (…)

— Respecto del pabellón de carnes, verduras y mercancías: Aunque las tres estructuras son similares el efecto del sismo del 25 de enero de 1.999, es más notorio en el pabellón de carnes que en los otros dos.

Se observó sobre la viga de los pórticos longitudinales fisuración de los extremos de la misma, y más pronunciadas en las vigas del pabellón de carnes en donde hay vigas falladas. Sobre las vigas se puede observar que habían sido afectadas similarmente en sismos pasados, pues estas tienen reparaciones menores en los extremos de las mismas.

Varios de los pórticos superpuestos a los pórticos principales serán articulados en la base, la unión con la viga horizontal está fallada. En el pabellón de mercancías la culata que cierra el pórtico descrito se desplomó.

En alguna de las columnas centrales existe fisuración incipiente los elementos de cierre vertical conformados en ladrillo tolete y bocadillo se desprendieron de la estructura.

Los elementos externos paralelos a los pórticos principales sufrieron notoriamente durante el sismo, tanto a nivel de estructura la cual presenta nudos fallos, como también el de la mampostería de cierre, la cual se agrietó notoriamente.

— Pabellón de grano: este pabellón no sufrió daño alguno.

— Edificio de cinco pisos: se observó agrietamiento grave en las columnas y mampostería del edificio presentas (sic) daño considerable en el tercer nivel donde puede observarse desviaciones laterales de la estructura y desplazamiento de la mampostería y es posible fisuración de las columnas.

Que de esta manera la comisión técnica recomienda la demolición del pabellón de carnes, la comisaría central y el pabellón de verduras y mercancías, por encontrarse en avanzado estafo de deterioro y amenazando ruina.

Consideraciones

Que con base en los anteriores estudios y en las insinuaciones del Ministerio de Cultura por considerar la plaza de mercado monumento nacional se procedió a solicitar a la Sociedad Colombiana de Ingenieros, un estudio más detallado al respecto; quienes finalizan su análisis recomendado la demolición del mercado público de Armenia.

Analizando la actuación procesal en conjunto como son todos los estudios realizados sobre dicha edificación es necesario concluir, que de esta forma es deber de la administración municipal tomar las medidas necesarias para proteger la vida y el patrimonio de las personas que hacen uso de la plaza de mercado de la ciudad y de aquellas que transitan o residen por dicho sector; que no es dable para la administración abstenerse de demoler una edificación que por su alto estado de deterioro pueda representar un peligro inminente.

De otro lado es claro que las normas de emergencia, con las que actualmente nos regimos para muchos eventos como el que nos ataña y por la especial urgencia en que nos encontramos y el deber de velar por toda la comunidad nos permito (sic) ordenar que dicha demolición se lleve a cabo en forma inmediata. (Subrayado por la Sala)

Que dicha situación se desprende la (sic) necesidad de ordenar la demolición de obra de la construcción indicada anteriormente, ya que al amenazar con ruina pone en peligro la seguridad y tranquilidad pública de todos los habitantes del municipio.

En mérito de lo expuesto, la suscrita Inspectora

RESUELVE:

ART. 1º—Ordenar la demolición de obra parcial de la construcción denominada Galería Central de Armenia, por lo antes expuesto.

PAR.—El concepto emitido por la comisión técnica el día 2 de marzo de 1999 hace parte de la presente resolución, así como los estudios previos complementarios.

ART. 2º—La demolición de la obra deberá realizarse en forma inmediata, por la secretaría de infraestructura y valorización del municipio o por la autoridad encargada para el efecto, por lo expuesto en la parte motiva de esta resolución.

ART. 3º—Copia de la presente resolución se fijará en un lugar visible de la sede provisional de la alcaldía municipal y de este despacho ubicada en las instalaciones del Museo Quimbaya Avenida Bolívar calle 40 N, por el término de diez (10) días hábiles.

Con fundamento en lo anterior, concluye esta subsección que mediante el acto administrativo 2227 de 13 de abril de 1999 no se procedió a la demolición total como lo sostiene la parte actora, sino que contrario a ello, se procedió a la demolición parcial con fundamento en el acta del comité técnico creado para el efecto, incluyendo el pabellón de carnes, lugar donde se encontraba el establecimiento de la demandante. Lo anterior ratifica que la autoridad delegada por el alcalde municipal cumplió a cabalidad el procedimiento establecido en el Decreto 16 de 26 de enero de 1999, especialmente el artículo 1º del mencionado acto administrativo, así como el Decreto 182 de 1999 por medio del cual el Presidente de la República ordenó a las autoridades municipales ejercer su actividad con fundamento en lo establecido en el Decreto 919 de 1989, especialmente los artículos 24 y siguientes. Tan importante y necesaria fue la motivación de la decisión, que el comité técnico antes de decidir sobre la suerte del inmueble, procedió a verificar el estado del mismo, basado en los estudios realizados por entidades competentes. Por lo tanto, la decisión de demoler de forma parcial y no total, como lo indicó el actor en atención a la resolución 2227 de 13 de abril de 1999, se efectuó de acuerdo al procedimiento establecido para el efecto.

Ahora bien, con posterioridad a la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999, mediante la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999 se ordenó la demolición del pabellón de granos, en atención al estado de deterioro y de la amenaza de ruina (fls. 140 a 142 cdno. 1). Tal fundamento se sostuvo en los establecido en el Acta 29 de 26 de abril de 1999 (fl. 145 y 146 cdno. 1). Por lo tanto, contrario a lo sostenido por la parte actora, la demolición total se realizó conforme a la orden impartida por la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999. Es por esta razón, que no se contravino lo establecido por el comité técnico al proferirse la Resolución 2227 de 1999, sino que contrario a ello, se ordenó la demolición inicialmente parcial por parte de la inspección quinta con fundamento en todos los estudios previos y la conclusión que el comité recomendó mediante acta de 2 de marzo de 1999. Posteriormente, con la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999 se efectuó la demolición del único pabellón, con fundamento en las razones expuestas en el acta de 26 de abril de 1999(19).

Por lo tanto, no le asiste la razón a la parte actora cuando indica en los hechos de la demanda que se procedió a la demolición total del inmueble aun cuando la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 ordenó la demolición parcial con fundamento en el concepto del comité técnico mediante acta de 2 de marzo de 1999, por cuanto, se reitera, su demolición total fue resultado de la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999.

En cuanto al argumento referente a que era el Ministerio de Cultura la única autoridad que tenía la facultad para poder definir la suerte de la edificación constituida como monumento nacional, contrario a lo sostenido por la parte actora, el Decreto 182 de 1999 proferido por el Presidente de la República, ordenó a las entidades municipales la aplicación de las normas excepcionales y especiales contenidas en el Decreto 909 de 1989 artículos 24 y siguientes, debido a la necesidad de tomar medidas urgentes para preservar la vida e integridad de las personas. Por lo tanto, si bien el Ministerio de Cultura es la máxima autoridad respecto de la definición del destino de los bienes catalogados como monumentos nacionales, lo cierto es que dichas facultades se ejercen en condiciones de normalidad, pero dada la magnitud del desastre ocasionado en gran parte del país, era imprescindible la ejecución de políticas y decisiones inmediatas no solo para prevenir desastres sino también para preservar la vida e integridad de la población.

Las anteriores consideraciones resultan suficientes para desechar el primer cargo del recurso de apelación. Se ocupa ahora la Sala del segundo problema jurídico derivado del primer cargo.

4.2 ¿Se violan los artículos 44 y 46 del Código Contencioso Administrativo, cuando la Administración de un municipio, en desarrollo de las facultades previstas por el Decreto 182 de 1999, ordenó la demolición de una edificación sin disponer de la notificación de quienes tenía la condición de subarrendatarios de parte del inmueble demolido?

Respecto de este segundo problema jurídico, la Sala advierte que, con fundamento en la jurisprudencia de la Sección Tercera, se presenta una operación administrativa irregular cuando no se notifica, o se notifica indebidamente un acto administrativo. En el presente caso, contrario a lo sostenido por la parte actora, la actuación de la administración se encontraba amparada por las normas especiales consagradas en el Decreto 919 de 1989 al prescindir de las formas de notificación contenidas en el Decreto 01 de 1984, lo anterior por cuanto los actos administrativos se fundamentaron en especial urgencia ante el evento ocurrido el 25 de enero de 1999.

Es así como el Decreto 919 de 1989 en su artículo 32, inciso cuarto, dispuso que en los casos de especial urgencia la resolución proferida por el Alcalde o por la autoridad delegada por este (facultad otorgada conforme al parágrafo del artículo 33 del mencionado decreto) que ordene la demolición de un inmueble, podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual, no procede notificación alguna, sino que simplemente copia de la resolución se fijaría en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. El interesado en estos eventos, podría ejercer las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición(20).

En el presente asunto la Resolución 2227 de 1999 fue fijada en el lugar público de las instalaciones provisionales de la alcaldía por el término de diez días hábiles (fl. 99 a 104 cdno. 2). La misma suerte corrió la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999 (fl. 143 cdno. 1) que ordenó la demolición del pabellón de granos. Por lo tanto, de la lectura de las resoluciones anteriormente mencionadas y de acuerdo con su motivación, esto es, que se trataba de un caso de especial urgencia, se procedió a efectuar el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33 del Decreto 919 de 1989 prescindiendo de la forma de notificación que establece el Código Contencioso Administrativo, por cuanto dicha normatividad facultaba la actuación de la administración, especialmente de la alcaldía municipal.

De esta manera resulta evidente que no se desconoció el derecho de defensa ni el derecho al debido proceso alegado por la parte actora, y en gracia de discusión, si la demandante estaba cuestionando su inconformidad con los actos administrativos, tenía plena libertad para impugnar en sede gubernativa y con las acciones contenciosas pertinentes los mismos. Por lo tanto, ante la especial urgencia que determinaba la demolición de la Plaza de mercado, primero en forma parcial y posteriormente el pabellón que faltaba, se procedió con fundamento en la actuación facultada por las normas especiales de la materia.

Por último, el tercer problema jurídico que se estudia es el siguiente:

4.3 ¿Existe error en la valoración probatoria, cuando el juez de primera instancia aprecia unos dictámenes periciales que avalan la demolición de una edificación por amenazar ruina; y desconoce otros que indican que la edificación no está en estado ruinoso y que la misma puede ser restaurada?

No es de recibo la manifestación hecha por la parte actora, al indicar que no existía amenaza de ruina de la edificación, ya que, contrario a esto, los estudios previos elaborados por las autoridades en la materia, consideraban la necesidad o de demoler de manera total o de forma parcial la edificación, como en efecto se hizo en primera medida conforme a lo establecido en la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 y posteriormente con la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999. La existencia de divergencias entre expertos sobre si procedía o no su demolición en atención a que se trataba de una edificación declarada como monumento nacional, escapa de toda consideración debido a que se aplicaba de manera especial y preferente las normas sobre atención y prevención de desastres debido a la magnitud de la problemática social y económica que estaba padeciendo gran parte del territorio del departamento del Quindío y especialmente el perímetro urbano de la ciudad de Armenia.

Debe tenerse presente, además, que los mismos estudios que recomendaban la recuperación del edificio, advertían que la misma tendría costos elevados y tendría que debería hacerse con premura, dado el peligro que significaba mantenerla en pie.

En efecto, en la evaluación realizada por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, respecto de la plaza de mercado de la ciudad de Armenia, en el acápite de conclusiones y recomendaciones se lee:

“El recuperar y mantener la edificación, tienen costos elevados y se requería ponerla al día en cuanto a normas sísmicas, haciendo los refuerzos necesarios que garanticen mantenerla como lo merece un monumento nacional. Es inadmisible el descuido en que se ha mantenido y las varías intervenciones y construcciones adicionales que han afectado el proyecto arquitectónico original. En todo caso la recuperación tendría que iniciarse y ejecutarse en el menor tiempo posible, dado el peligro que ofrece” (fls. 110 y 111 cdno. 1).

Así las cosas, en momentos de total conmoción y riesgo como los que generó un sismo de la magnitud del que sufrió la ciudad de Armenia en enero de 1999, la Administración debía tomar decisiones rápidas y eficientes tendientes a proteger la seguridad de la población, y a garantizar la destinación de recursos a las necesidades básicas que habían quedado descubiertas dada la fuerza devastadora del fenómeno natural.

Con fundamento en los planteamientos y argumentos anteriormente confirma la sentencia de primera instancia y deniega las pretensiones de la demanda.

5. Condena en costas

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío el 31 de julio de 2003 por las consideraciones expuesta en esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.

(2) El Decreto 597 de 1988 consagró que para que un proceso de reparación directa que inició en el año 2001 tuviere vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la suma de $ 26.390.000. En efecto, para la fecha de presentación de la demanda —16 de abril de 2001— se solicitó por lucro cesante futuro el valor de $ 48.000.000 (2.000.000 por 24 meses), suma que supera la cuantía para que proceda la segunda instancia ante esta Corporación.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente: 21060 g.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, 4 de mayo de 2000, expediente 17566; 27 de noviembre de 2002, expediente 13541; 31 de agosto de 2006, expediente 28448; 21 de mayo de 2008, expediente 2675; 13 de agosto de 2008, expediente 35062, entre otras.

(5) En cuanto a las normas de alcance no nacional, el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil establece que: el texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional y el de las leyes extranjeras, se aducirá al proceso en copia auténtica de oficio o a solicitud de parte.

(6) Visto a folio 175 cdno. 1 contestación de la demanda.

(7) Posición que puede verse en sentencia de la Subsección C, de 18 de enero de 2012, expediente 19920. Sobre la valoración de copia simple también puede verse las sentencias de 18 de septiembre de 1997, expediente 9666; 21 de febrero 21 de 2002, expediente 12789; 26 de mayo de 2010, expediente 18078; 27 de octubre de 2011, expediente 20450.

(8) Posición reiterada en sentencia de 18 de enero de 2012, expediente: 19920.

(9) Sentencia de 13 de abril de 2000, expediente 11898.

(10) Sentencia de 26 de marzo de 2008, expediente 34038.

(11) De acuerdo con el precepto 170 del Código Contencioso Administrativo “(…) La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas (…)”. Así mismo, el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil establece que: La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

(12) Ver sentencias de 17 de abril de 1991, expediente 6602; 30 de junio de 1992, expediente 4315 y 17 de agosto de 1995 expediente 7095.

(13) Ver sentencias de 17 de agosto de 1995, expediente 7095; 31 de agosto de 1991, expediente 8331; sentencia de 23 de agosto de 2001, expediente 13344.

(14) La presunción de legalidad “Es una prolongación de la legalidad al mundo de la eficacia del acto, legalidad que se presumen cuando el acto se hace ejecutorio. Por tal virtud, se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario (…)”. Santofimio, Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Tomo II, 4º edición, 2003, pág. 54.

(15) “(…) Se entiende por tal aquel que dadas las características que originaron su ocurrencia se supone conocido por la generalidad de los asociados, cualquiera que sea su grado de cultura y conocimientos, dentro de un determinado territorio y en una determinada época, pues la notoriedad puede ser mundial, continental, regional o puramente municipal y está referida a un determinado lapso, de modo que lo que en un determinado proceso podría erigirse como hecho notorio, en otro no necesariamente tiene esa connotación.

(…) Puede predicarse como característica tipificadora del hecho notorio su actualidad, es decir, que el conocimiento del mismo perdure con perfiles nítidos y así lo asimile la comunidad en general, lo cual destaca que con el paso del tiempo puede dejar de ser hecho notorio lo que en determinado momento lo fue, de ahí que lo que interesa es que esa actualidad prosiga cuando se adelanta el proceso y va a ser tomada la determinación pertinente, sin que sea del caso asignar determinados lapso como guía, pues sólo el que perdure el conocimiento en la memoria colectiva es lo que caracteriza el hecho notorio (…)”. López Blanco, Hernán Fabio. Pruebas. Procedimiento Civil. Dupré editores, Bogotá, 2008, págs. 58 y 59.

(16) El artículo 2º del mencionado decreto se expuso lo siguiente: Será de aplicación en los municipios señalados en el artículo anterior el régimen normativo especial para situaciones de desastre contemplado en los artículos 24 y siguientes del Decreto 919 de 1989, así como lo dispuesto por el artículo 56 del Decreto 1909 de 1992 y demás disposiciones concordantes. Igualmente se dará aplicación a las normas en materia de vivienda.

(17) Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones

(18) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

(19) Según el acta, la decisión de demolición inmediata del pabellón de granos se debió a lo siguiente: Alto porcentaje de acero de refuerzo expuesto. Losas perimetrales falladas en su mayoría por cortante, flexión y alta corrosión. Concreto de baja calidad en su totalidad. 15 columnas falladas por cortante, aplastamiento y flexión de todos los muros fallados por cortante (95%); Puestos de ventas falladas las estructuras de cerramiento; Un cimiento socavado por aguas negras; Columnas principales falladas en las bases (70); Recuperar estructura metálica; placas cubiertas de concreto falladas; desplome de muros de fachada carrera 18 (…)” (fl. 145 cdno. 1).

(20) ART. 32.—Orden de demolición. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 11 y 216 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), los alcaldes de los municipios comprendidos dentro de las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre, podrán ordenar la demolición de toda edificación que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad o salubridad de los habitantes de la misma o de otras personas.

La orden será impartida mediante resolución motivada que será notificada al dueño, o al poseedor y al tenedor del respectivo inmueble, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su expedición. Copia de la resolución a que hace referencia el inciso anterior será fijada por el mismo término en el inmueble cuya demolición se ordene, fijación, que suplirá la notificación personal si ella no puede realizarse.

Contra la resolución que ordene la demolición de un inmueble sólo cabe el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de notificación personal o de conclusión del término de fijación de la resolución en el inmueble, y se resolverá de plano por el alcalde respectivo.

En casos de especial urgencia la resolución que ordene la demolición podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual no se procederá la notificación alguna, sino que simplemente copia de la resolución se fijará en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. El interesado podrá ejercer las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición. 

ART. 33.—Ejecución de la demolición. Ejecutoriada la resolución que ordene la demolición por haberse decidido negativamente el recurso de reposición o por haber transcurrido el lapso legal sin que el recurso se hubiere interpuesto, se procederá a la inmediata demolición del inmueble.

Cuando por circunstancias de especial urgencia se haya prescindido del régimen de notificación y recursos en la vía gubernativa, la autoridad podrá proceder a la demolición en forma inmediata. 

PAR.—La competencia para ordenar y ejecutar la demolición de que trata el presente artículo y el precedente, podrá ser delegada por los alcaldes municipales en cualquiera otra autoridad pública municipal.