Sentencia 2001-00384 de junio 11 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2001-00384

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío

Actora: Villa Ligia E.U.

Bogotá D.C., once de junio de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

A través de la Resolución 799 de 14 de noviembre de 2000, acusada, la Corporación Autónoma Regional del Quindío denegó el permiso ambiental solicitado por el Arquitecto Luis Fernando Sierra Arbeláez, para la ejecución del proyecto urbanístico Villaligia, concebido en el sector suburbano “La María”, municipio de Calarcá (fls. 129 a 138, cdno. ppal.).

En la parte motiva de dicho acto se lee que la negativa para dicho permiso tuvo como fundamento los siguientes hechos:

1. Que el 25 de julio de 2000 el mencionado arquitecto solicitó a la subdirección de calidad ambiental permiso ambiental para el citado proyecto, cuyo propósito era la construcción de 1.000 viviendas en el sector de La María, municipio de Calarcá, para lo cual anexó a la solicitud el concepto de uso del suelo de 6 de febrero de 1998, de las Empresas Públicas de Calarcá, entidad esta que manifestó que el suelo es suburbano y no cuenta con disponibilidad de servicios públicos.

2. Que la subdirección de calidad ambiental, mediante Oficio 2719 de 31 de agosto de 2000 le comunicó al solicitante sobre la inconveniencia del proyecto, desde el punto de vista ambiental, a saber: la intervención del terreno localizado en la parte media de la ladera, conformado por terrazas de pendientes moderadas, lo cual altera las condiciones naturales de los terrenos e induce factores de amenaza por remociones en masa sobre el sector de La María que de por sí ya está sometido, por su localización, a amenazas por inundación y avalanchas; el tratamiento de aguas residuales para 1.000 viviendas (5.000 personas aproximadamente), que requiere de la instalación, operación, mantenimiento y supervisión de una planta de alta tecnología; el área del proyecto se localiza en un radio de influencia directa de la zona de curtiembres La María, lo que contraviene el artículo 21 de la Resolución 0493 de 1999.

3. Que mediante escrito de 5 de septiembre de 2000, el referido arquitecto interpuso reposición contra el Oficio 2719 de 31 de agosto de 2000, el cual fue resuelto desfavorablemente, ya que, a juicio de la entidad, la ejecución del proyecto afecta los recursos naturales; la construcción de 1.000 viviendas y la infraestructura vial y de servicios implica la ejecución de movimientos de tierra, excavaciones, cortes y llenos, además de alteraciones drásticas de procesos de escorrentía que infiltración, que afectan severamente la parte menos pendiente de la ladera e inciden negativamente en la estabilidad de sectores aledaños; y el Decreto 1594 de 1984 establece los requisitos mínimos a cumplir en cuanto al tratamiento y condiciones de calidad de aguas servidas antes e ser vertidas a corrientes naturales y faculta a la autoridad ambiental para imponer mayores niveles de calidad de los vertimientos.

4. Que la Secretaría de Planeación Municipal de Calarcá envió a la CRQ copia del Oficio PMC 1513 de 29 de septiembre de 2000, dirigido al arquitecto Luis Fernando Sierra, en el cual se le ordena la paralización inmediata del movimiento de tierras que está llevando a cabo en el predio Villaligia, ya que no cuenta con permiso de construcción, urbanismo o movimiento de tierras por parte de la Secretaría de Planeación o de la CRQ.

5. Que la CRQ mediante la Resolución 669 de 26 de septiembre de 2000 ordenó la suspensión de actividades de descapote.

6. Que la actora en reiterados escritos ha solicitado el permiso, los cuales han sido resueltos en el sentido de manifestarle a la peticionaria la improcedencia desde el punto de vista ambiental, del proyecto mencionado, no obstante lo cual, procede a resolver nuevamente de fondo la petición.

7. Trae a colación el concepto técnico que la oficina de planeación presentó a la CRQ el 19 de octubre de 2000, sobre el proyecto urbanístico Villaligia, en el cual se concluye su inviabilidad, ya que existe una alta posibilidad de que esté expuesto a la ocurrencia de deslizamientos; no existe claridad sobre la disponibilidad de acueducto; persiste la carencia de soluciones técnicas y eficientes por parte del propietario respecto del tratamiento de aguas residuales; el propietario no posee estudios técnicos que soporten la baja contaminación atmosférica por las curtiembres.

Advierte la Sala que en sentencia de 25 de octubre de 2007 (Exp. 2001-009922, Actora: Villa Ligia E.U., C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), esta corporación se pronunció en virtud de la demanda que presentó la misma parte actora en este proceso, frente a las resoluciones 669 expedidas por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital de Bogotá, D.C.: 26 de septiembre de 2000; 079 de 25 de enero de 2001, y 389 de 9 de abril de 2001, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), las cuales están íntimamente relacionadas con los hechos y fundamentos de derecho controvertidos en este caso.

En efecto, como se dejó reseñado en el punto 5 de los hechos que sirvieron de sustento a los actos que aquí se acusan, por los cuales se negó el permiso ambiental solicitado por el representante legal de Villaligia E.U., la CRQ mediante la Resolución 669 de 26 de septiembre de 2000 ordenó la suspensión de actividades de descapote.

En el proceso que dio lugar a la sentencia antes mencionada se demandó dicha resolución, frente a la cual se consideró que por disponer una medida preventiva y de aplicación inmediata, como lo es la suspensión de actividades de descapote y movimiento de tierras que estaba desarrollando el ingeniero Luis Fernando Sierra Arbeláez, en el predio Villa Ligia, sector de La María, municipio de Calarcá; amén de que se ordenó iniciar de inmediato el proceso sancionatorio, se estaba en presencia de un acto de trámite no enjuiciable.

Empero, que las otras resoluciones, esto es, las números 079 de 25 de enero de 2001, y 389 de 9 de abril de 2001, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), pusieron fin a la actuación administrativa del procedimiento sancionatorio que se adelantó e impusieron sanción de multa, al encontrar que hubo infracción a la Ley 99 de 1993, al Decreto 1541 de 1978 y a la Resolución 541 de 1994 por parte del señor Luis Fernando Sierra Arbeláez, representante legal de la Urbanización Villa Ligia, por alterar las condiciones del terreno al remover la cobertura vegetal influyendo en el régimen de escorrentía que ocasiona arrastre y sedimentos, formación de surcos, cárcavas y posibles deslizamientos en masa, sin haber obtenido el permiso de la CRQ; además de que al resolver el recurso de reposición se atendió el concepto técnico de una comisión que visitó el predio, donde se demostró que las actividades en cuestión se iniciaron sin el previo permiso de la CRQ y que ello constituye violación a la normatividad ambiental vigente; que el sancionado acató la orden de suspensión de esas actividades y se verificó que el terreno recuperó su cobertura vegetal rápidamente, presentándose una situación favorable que permitió contrarrestar los problemas de escorrentía y desprotección del área, por lo cual se le requirió para que en lo sucesivo se abstuviera de reiniciar labores.

Lo que ha quedado reseñado pone de manifiesto, como ya se dijo, la estrecha relación entre los actos que impusieron la multa por falta del permiso de la CRQ, que fueron hallados ajustados a la legalidad por esta jurisdicción en la precitada sentencia de 25 de octubre de 2007, y los que son objeto de análisis en esta oportunidad, que negaron el permiso por la inviabilidad del proyecto, y que, como se verá más adelante, en la transcripción de la parte motiva de la sentencia mencionada, en esta se estudiaron los mismos cargos que se endilgan en este proceso. De ahí que la Sala se remita a lo allí expuesto, para prohijarlo.

En efecto, dijo la Sala en la pluricitada sentencia de 25 de octubre de 2007:

“Así las cosas, las cuestiones a dilucidar en la alzada se quedan en el plano jurídico, concretamente al punto de si el proyecto requería o no licencia o permiso ambiental y, por tanto, si hay o no falsa motivación; si la decisión enjuiciada se adoptó o no con competencia, y si hubo o no violación del debido proceso; pues los hechos o actividades materiales que sirven de motivo o causa de los actos enjuiciados, esto es, el movimiento de tierras y el descapote del predio, están aceptadas por las partes, es decir, que el señor Luis Fernando Sierra Arbeláez, representante legal del proyecto Villaligia, no discute en los cargos de la demanda que las hubiera desarrollado, aunque niega que hubieran tenido los efectos nocivos ambientales que inicialmente se le endilgaron.

2.3. En cuanto a si el proyecto estaba o no exento de licencia y permisos ambientales, cabe precisar lo siguiente:

2.3.1. El proyecto Urbanización Villaligia, de propiedad de la empresa unipersonal Villaligia, constituida por el ingeniero Luis Fernando Sierra Arbeláez, quien también oficia como representante legal de la misma, ciertamente fue declarado elegible por el comité evaluador de la vitrina inmobiliaria, del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, según consta en documentos que militan a folios 218 a 221 del cuaderno principal del expediente.

Pero también es cierto que, según se advierte en el acto respectivo, esa elección no le otorgaba ningún derecho o facultad para su ejecución, y es así como de manera perentoria se señala, de una parte, que esa elegibilidad “en manera alguna garantiza el éxito y cristalización de la propuesta aquí elegida; no responsabiliza al Forec, ni a la ONG Cámara de Comercio, ni a ninguno de los miembros del comité evaluador ni de los comités de apoyo, de la buena marcha del programa elegido”, ni crea vínculo contractual ni jurídico de índole alguna” y, de otra parte, que “no sustituye en manera alguna la autoridad competente en cada una de las instancias administrativas en cuanto hace a los trámites para obtener licencias de construcción y urbanismo”.

En certificación suscrita por el secretario del Forec, visible a folio 218, se anota que a la fecha, 6 de octubre de 2000, el proyecto no tenía licencia de urbanismo ni de construcción, y se pone de presente que en caso de no contar con las mismas no podía firmar promesa de compraventa ni endosar subsidios ni iniciar obras.

2.3.2. Los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, “por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999”, prescriben:

“ART. 35.—El Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales de Risaralda —Carder—, Quindío —CRQ—, Tolima —Cortolima—, y Valle —CVC—, formularán conjuntamente, un plan de acción ambiental para hacer frente a los factores de deterioro y riesgo ambiental originados por el evento sísmico en la región, y garantizar la incorporación de la dimensión ambiental en las actividades de reconstrucción, recuperación y reactivación de los sectores productivos de los municipios afectados por el desastre, a fin de impulsar su desarrollo sostenible.

Dichas autoridades deberán elaborar el plan de acción ambiental en un término máximo de dos meses contados a partir de la publicación del presente decreto.

PAR. 1º—El Ideam, el Ingeominas, el IGAC y demás entidades del Sistema Nacional Ambiental, SINA, prestarán asesoría y asistencia técnica en la elaboración y puesta en marcha de dicho plan.

PAR. 2º—El plan de acción ambiental tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

— Mitigación de los efectos del deterioro ambiental derivados del sismo y prevención de la extensión de sus efectos.

— Prevención, mitigación y control de los impactos ambientales generados por el proceso de reconstrucción.

— Incorporación de criterios de identificación de amenazas naturales, mitigación de riesgos y prevención de desastres en los planes de ordenamiento territorial.

— Manejo integral de residuos y escombros.

— Prevención de la contaminación y mejoramiento de la competitividad de los sectores productivos mediante estrategias para una producción más limpia.

— Recuperación de cuencas hidrográficas y de áreas amenazadas o en proceso de degradación.

— Incremento de la oferta de bienes y servicios ambientales competitivos que genere empleo y fortalezcan la economía regional.

— Promoción de modelos de desarrollo urbano sostenible.

— Capacitación comunitaria para el manejo del riesgo y la participación en el proceso de reconstrucción.

— Diseño y puesta en marcha del sistema de información ambiental como soporte de las acciones del plan.

PAR. 3º—Los planes de acción y los planes de gestión ambiental regional de las corporaciones anteriormente enunciadas, deberán ser revisados y ajustados atendiendo las necesidades de la emergencia y las previsiones contenidas en el plan de acción ambiental al que se refiere el presente artículo.

Conjuntamente con Ingeominas el sistema nacional ambiental apoyará los proyectos de microzonificación e instrumentación sísmica”.

“ART. 36.—Quedarán eximidos del requisito de licencia ambiental los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo, en los municipios a los que se refiere los decretos 195 y 223 de 1999, así como las obras geotécnicas encaminadas a la prevención y mitigación de desastres en los mismos municipios.

Para su ejecución se requerirá de la obtención previa de los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales expedidos por la corporación autónoma regional competente”.

“ART. 37.—Los proyectos, obras o actividades de que trata el artículo anterior, deberán incorporar la variable ambiental en las fases de factibilidad, diseño y ejecución de acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las guías de manejo ambiental que para tal propósito expidan las autoridades ambientales”.

2.3.3. Con fundamento en ese decreto, los organismos mencionados en el artículo 35 adoptaron la guía ambiental para la reconstrucción de edificaciones, plan de manejo ambiental para la reconstrucción del Eje Cafetero, visible a folios 354 a 381 del cuaderno principal del expediente.

— En su Introducción se dice que tiene como fin “prevenir, corregir, mitigar, evitar y manejar los impactos que sobre el medio ambiente pueda generar la construcción de edificaciones destinadas a usos residenciales, comerciales, industriales e institucionales”.

— Entre sus objetivos específicos señala el de “ garantizar a las autoridades ambientales regionales y a la comunidad localizada en el área de influencia directa, que las actividades relacionadas con el proceso de reconstrucción y todas las demás inherentes al levantamiento de edificaciones en cualquier tiempo y lugar, se realizarán teniendo en cuenta consideraciones ambientales”.

— En el marco jurídico prevé que el Decreto 350 de 25 de febrero de 1999 eximió del requisito de licencia ambiental a los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo en los municipios afectados, pero dispone que estos deberán adelantarse en sus fases de factibilidad, diseño y ejecución de acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las guías de manejo ambiental que expidan las autoridades del ramo para prevenir impactos ambientales negativos.

— De su estructura y aplicación o utilidad dice que ha sido elaborada para ser utilizada en actividades de la construcción de edificaciones, consideradas como las destinadas al uso de residencia, comercial, industrial e institucional, entre otros; y que el proceso de reconstrucción debe ser entendido como las actividades que tengan por objeto ‘volver a construir’ en el mismo sitio o en la misma área de influencia directa, las edificaciones afectadas por el sismo, siempre y cuando se cumplan las previsiones relativas a seguridad y sismo-resistencia adoptadas por las entidades locales, en coordinación con las autoridades ambientales regionales.

— En cuanto a permisos, concesiones o autorizaciones para usar el suelo o afectar los recursos naturales, está, entre otros, la autorización para erradicar vegetación y, concordante con ello, en recomendaciones generales, acápite final de la guía, pone de presente que “Acorde con lo establecido en el inciso segundo del artículo 36 del Decreto 350 de 1999, previamente a la iniciación de las actividades de reconstrucción de la infraestructura de vivienda, el ejecutor del proyecto deberá obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales ante la corporación autónoma regional competente” (los énfasis son de la Sala).

2.3.4. Lo anterior significa que aunque estuviera exento de la licencia previa en la medida en que el proyecto o la urbanización Villaligia tuviera como objeto “’volver a construir’ (sic) en el mismo sitio o en la misma área de influencia directa, las edificaciones afectadas por el sismo, de todos modos estaba sometido a la dimensión ambiental, para lo cual debía estructurar un plan de manejo ambiental consultando la guía en comento, de suerte que ese plan hacía las veces de o sustituyó la licencia ambiental. Igualmente estaba sujeto a permisos ambientales para su ejecución, y las actividades en comento eran una forma de ejecutarse, pues como el mismo representante legal de la actora lo admite, ellas estaban dirigidas a preparar el terreno para la construcción respectiva.

2.3.5. En este caso concreto, el permiso o autorización ambiental a que estaba sujeto, además del plan de manejo ambiental que previamente debía estructurar y someter a aprobación de la CRQ, era justamente el de erradicación de vegetación, pues ello fue lo que se hizo con el descapote y movimiento de tierras, según consta en autos, pues se trata de una zona suburbana y de media ladera, cubierta de vegetación. Tales actividades a su vez implicaban disposición de residuos sólidos, para lo cual también se requería permiso ambiental, tal como se advierte en el numeral 8º de la Guía Ambiental, y por ello se invocó la Resolución 541 de 14 de diciembre de 1994.

De modo que en el evento de que el proyecto tuviera efectivamente el objeto que prevé el artículo 36 en comento, lo cual solo se ha dado como supuesto en el proceso por las circunstancias o, en palabras de la actora, el escenario en que se dio, pues no hay prueba directa de que su objeto realmente fuera volver a construir viviendas afectadas, y que por esa situación estuviera exento de la aludida licencia ambiental previa, ello no significaba libertad o exoneración del constructor para dejar de lado las implicaciones o variables ambientales del proyecto, ya que de todas formas estaba sometido a la previa elaboración de un plan de manejo ambiental, que debía ser valorado por la CRQ, y a permisos o autorizaciones ambientales para su ejecución, dadas las características del terreno donde estaba previsto construirse.

En ese sentido es como hay que entender la decisión acusada que, como se ha precisado, terminó siendo un requerimiento o prevención al representante legal de la actora para que solicitara previamente los permisos respectivos para poder reanudar cualquier actividad que afectara el medio ambiente en el predio relacionada con el proyecto, so pena de hacerle efectiva la multa.

Ese requerimiento es totalmente armónico con la normatividad antes comentada y la guía ambiental que con fundamento en ella se adoptó por los organismos encargados de su elaboración, sin que tenga relevancia alguna la circunstancia de que inicialmente se hubiere aludido a la falta de licencia ambiental, pues sustancialmente tienen el mismo alcance para las actividades en cuestión, esto es, habilitar al interesado para su realización, de allí que finalmente lo que se tuvo en cuenta en el acto que desató el recurso de reposición fue “el inicio de las actividades sin el previo permiso de la CRQ”.

A lo anterior se agrega que en ese momento la actora tampoco había presentado su plan o guía de manejo ambiental en aplicación de la guía ambiental en la cual fundamenta su ataque al acto acusado, que para el caso dicho plan hace las veces de o sustituía la licencia previa y no excluía los permisos y autorizaciones ambientales previstas en esa guía y en el artículo 36 en comento. Según se relata en la demanda, dicho plan lo presentó la actora el 30 de octubre de 2000, mientras que los hechos fueron constatados el 22 de septiembre anterior por funcionarios de la CRQ. Incluso, ni siquiera tenía licencia de urbanización y menos de construcción.

Por lo tanto, la Sala no encuentra que la decisión acusada sea violatoria de los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, sino que, por el contrario, es la obvia aplicación y efectividad de los mismos y de la guía ambiental que en cumplimiento de ellos se elaboró para los planes de manejo ambiental tendiente a la reconstrucción de edificaciones en el Eje Cafetero.

En ese orden, la decisión finalmente adoptada en el procedimiento sancionatorio, no está viciada de falsa motivación ni de desviación de poder por cuanto sí fue cierto que el representante legal de la actora adelantó actividades en el predio del proyecto; que esas actividades consistieron en remoción de la capa vegetal en una zona suburbana y de media ladera; que a las luz de las normas y la guía ambiental comentadas requerían autorización o permiso previo de la CRQ; que las mismas se llevaron a cabo sin que el ejecutor contara con esa autorización previa y que no se observa que la decisión acusada se haya proferido con un fin distinto al de velar por la preservación del medio ambiente en lo que hace al área donde se tenía proyectado realizar la urbanización Villaligia.

Esa medida está dentro de la competencia que incluso los mismos artículos anotados, y se reitera en la guía ambiental, le otorgan a las corporaciones autónomas regionales, amén de la que ya tienen por sus funciones legales y reglamentarias en cuanto hace al control ambiental de las actividades relacionadas con uso del suelo y demás elementos y recursos de la naturaleza y medio ambiente dentro de sus respectivas jurisdicciones, pudiéndose destacar como una de las normas atinentes a esa competencia, el artículo 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, invocado en la Resolución 079 de 2001.

En esas circunstancias es irrelevante que en la precitada resolución se hubiera invocado también la Resolución 541 de 14 de diciembre de 1994, cuyas disposiciones ciertamente no tienen una relación directa con los hechos, pese a que su objeto enunciado es regular “el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y de capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación” (énfasis de la Sala), pues de todas formas existen otras disposiciones, como las atrás comentadas, que sí le dan a las corporaciones autónomas regionales facultades relacionadas directamente con la materia correspondiente a tales hechos.

Esa competencia no se afecta en el caso del sub lite por el hecho de que la decisión acusada hubiera sido adoptada en virtud de delegación que el director de la CRQ hizo en cabeza de un subalterno suyo de nivel directivo, pues esa delegación se hizo mediante acto administrativo que está amparado con la presunción de legalidad, la Resolución 000-0112 de 23 de febrero de 1995, que a su turno fue proferida con fundamento en otro acto administrativo, también amparado de la presunción de legalidad, el Acuerdo 12 de 25 de marzo de 1994, mediante el cual la junta directiva de la CRQ autorizó al director general para hacer esa delegación, que obran en copia auténtica a folios 190 a 193, y para cuya aplicación bastaba la comunicación a los funcionarios destinatarios de los mismos, pues se trata de actos internos de la corporación, ya que sus efectos directos se dan en su interior y en desarrollo de la organización o distribución internas de las funciones de la corporación que están en cabeza del director general.

Conviene precisar que la indelegabilidad de la facultad sancionatoria que se invoca en el cargo de incompetencia, y prevista en el artículo 32 de la Ley 9ª de 1993, se refiere a la delegación externa por el Consejo Directivo, es decir, a otros entes públicos o personas jurídicas privadas, y no a la delegación interna por el director general de la corporación, según se puede constatar en el texto de dicho canon, que a la letra dice:

“ART. 32.—Delegación de funciones. Los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa. La facultad sancionatoria es indelegable”.

2.4. Respecto del debido proceso, la Sala encuentra que el trámite surtido respetó el debido proceso y permitió al sancionado ejercer el derecho de audiencia y de defensa, según se puede apreciar a continuación:

— El proceso sancionatorio se inició mediante proveído de 28 de septiembre de 2000, en el cual se dispuso declarar legalmente abierta la investigación y recepcionar las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos.

— Con Auto de cargos 055, de 6 de octubre de 2000, se le formuló el siguiente:

“Realización de movimiento de tierra y descapote en una zona de media ladera en un área aproximada de 2 hectáreas. Dicha actividad se estaba ejecutando en la zona suburbana de este municipio, sin la respectiva licencia ambiental, en tal sentido el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 establece:...”. Seguidamente se invoca también el artículo 8º, numeral 1º, del Decreto Reglamentario 1753 de 1994.

— El inculpado presentó descargos negando los hechos.

— La subdirección de calidad ambiental rindió concepto sobre los hechos, en el sentido de que el proyecto Villaligia no puede ser enmarcado en el Decreto 350 de 1999; que las condiciones naturales del terreno fueron alteradas al remover la cobertura vegetal influyendo en el régimen de escorrentías, y los trabajos fueron realizados sin permiso de la CRQ. Por ello recomiendan la imposición de multa en 10 salarios mínimos mensuales vigentes y exigir la empradización y/o revegetalización del área intervenida.

— Con base en lo anterior se profirió la Resolución 079 de 25 de enero, mediante la cual se le declaró responsable de la infracción que se le había endilgado y se le impuso la multa recomendada al Ingeniero Luis Fernando Sierra Arbeláez, y se le ordenó la revegetalización del área que fue intervenida. Se le informó que contra ese acto procedía el recurso de reposición y las condiciones para su interposición.

— El sancionado hizo uso de dicho recurso, en virtud del cual y atendiendo concepto técnico de una comisión que visitó el predio, se profirió la Resolución 389 de 9 de abril de 2001, en la que se reitera que las actividades en cuestión se iniciaron sin el previo permiso de la CRQ y que ello constituye violación a la normatividad ambiental vigente; que el sancionado acató la orden de suspensión de esas actividades y en visita técnica se verificó que el terreno recuperó su cobertura vegetal rápidamente, presentándose una situación favorable que permitió contrarrestar los problemas de escorrentía y desprotección del área, por lo cual y considerando esa situación como atenuante de la sanción, se dice en el penúltimo considerando que “encuentra procedente resolver favorablemente el recurso de reposición, dejando sin efecto la multa impuesta y en su defecto” requerir al sancionado “para que previo al desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente solicite en la Corporación Autónoma Regional del Quindío los respectivos permisos”, para disponer en la parte resolutiva modificar el artículo primero del acto impugnado, en el sentido de “Requerir al señor Luis Fernando Sierra Arbeláez, representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia, con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para que en lo sucesivo se abstenga de reiniciar labores en el sitio so pena de realizar la CRQ el cobro de la suma anterior” (tomado palabra por palabra de su texto) y confirmarla en lo demás, esto es, en la orden de revegetalización.

Esta decisión final cabe entenderla, entonces, como que la decisión final del procedimiento sancionatorio fue la de “Requerir al señor Luis Fernando Sierra Arbeláez, representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia, para que previo al desarrollo de actividades relacionadas con ese proyecto que puedan afectar el medio ambiente solicite en la Corporación Autónoma Regional del Quindío los respectivos permisos”, y de confirmar la Resolución 079 de 25 de 2001 en cuanto ordenó a la actora revegetalizar el predio en la parte intervenida e implícitamente ratifica la suspensión de las actividades de descapote y movimiento de tierras en dicho predio; haciendo para el efecto una interpretación concordada de la parte resolutiva con la penúltima consideración atrás reseñada, pues vista de manera literal y fuera de contexto, esa parte resolutiva, resulta absurda e ininteligible.

El hecho de que le hubiera sido informado que solo procedía el recurso de reposición y no le fuera señalado el de apelación, pese a que la decisión sancionatoria fue adoptada por un subalterno del director general de la CRQ no implica violación del proceso, por cuanto, de una parte, aquél actuó como delegatario del segundo, y en ese caso sus actos son susceptibles de los mismos recursos que proceden para cuando el acto es expedido por el superior, tal como lo prevé el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, y en armonía con ello así se establece en el artículo segundo del acto de delegación, la Resolución 000-0112 de 23 de febrero de 1995, del director de la CRQ; y, de otra parte, en el evento de que un acto sea susceptible del recurso de apelación, que no es este el caso, y no se informe del mismo al notificado del acto, ello no afecta la validez del acto administrativo sino su eficacia en la medida en que puede incidir en la validez de la notificación del mismo, a menos que se dé la notificación por conducta concluyente; y de todas formas, esa omisión habilita al interesado a demandar directamente el acto, es decir, lo libera de la carga procesal de agotar la vía gubernativa, atendiendo el artículo 135, último inciso, del Código Contencioso Administrativo en cuanto dispone que “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.

Si la entidad demandada incurrió en alguna demora o irregularidad en otra u otras de las actuaciones que la actora promovió ante la CRQ en relación con el plurimencionado proyecto de vivienda, nada de ello puede justificar los hechos motivo de la decisión acusada, pues sería darle carácter de silencio administrativo positivo a esas supuestas situaciones, es decir, decisión presunta favorable o de otorgamiento de lo pedido, lo cual como es sabido solo es posible cuando exista norma especial que expresamente lo consagre y regule, y en este caso ni siquiera se hace mención de norma alguna en ese sentido por la actora.

2.5. En resumen, el recurso no tiene vocación de prosperar, toda vez que los motivos de inconformidad en que se sustenta no tienen asidero en la situación procesal.

En consecuencia, la sentencia apelada se confirmará por estar ajustada a los hechos que constan en el plenario y la normatividad atrás examinada...”.

Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de junio de 2009».

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón—Marco Antonio Velilla Moreno.

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