Sentencia 2001-00402 de febrero 20 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 30183

Rad.: 25000232600020010040201

Consejero ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: María Cristina Rubio Hernández y otros

Demandado: Nación-Ministerio de Educación-Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes.

Naturaleza: acción de reparación directa.

Bogotá, D.C., veinte de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

7. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía (fl. 18, cdno. 1)(3), tiene vocación de doble instancia.

II. Validez de los medios de prueba

8. Al presente proceso fueron allegadas algunas copias simples de documentos elaborados por el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, las cuales podrán ser valoradas de acuerdo con el criterio recientemente establecido por la Sala Plena de Sección Tercera según el cual, cuando las reproducciones informales de documentos han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido susceptibles de contradicción por las partes sin que éstas las tacharan de falsas, dichos documentos pueden ser valorados y son idóneos para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocerían el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que a su vez iría en contra de las nuevas tendencias del derecho procesal(4).

III. Hechos probados

9. Valoradas las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:

9.1. Según certificación allegada con el libelo introductorio, expedida el 8 de septiembre de 2000 por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia es una institución educativa que fue regularmente inscrita ante las autoridades competentes, en los siguientes términos:

Que la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, con domicilio en Santafé de Bogotá D.C., es una institución técnica profesional, privada, de educación superior, de utilidad común, sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida mediante resolución 21994 del 20 de diciembre de 1985, expedida por el Ministerio de Educación Nacional (fl. 8, cdno. pruebas).

9.2. En el año 1995, la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia remitió al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la documentación que era necesaria para la inscripción del programa de “técnico profesional en enfermería”, el cual quería ser ofertado por la mencionada institución educativa. En el año 1996, el Icfes incluyó el programa académico en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, todo lo cual se hizo constar con las pruebas que pasan a reseñarse.

9.2.1. Por un lado, la existencia e inscripción del programa denominado “técnico profesional en enfermería”, fue certificada por el Icfes en oficio 610-0027 del 3 de enero de 2000, dirigido a la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia, ANEC, en los siguientes términos:

En atención a su comunicación ASC-319 de fecha 14.IX.99, con Rad. Icfes 17236 del 22.IX.99 mediante la cual solicita información relacionada con el programa de “técnica profesional en enfermería”, de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, me permito precisar lo siguiente:

1. En 1995, se recibió la documentación con la que notificó la Fundación el programa ante este instituto.

2. Para esa fecha no había impedimento legal para ofrecer dicho programa, en ese número de semestres y el programa fue registrado en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, en 1996, con el código 470416100731100111400 (fl. 26, cdno. pruebas)(5).

9.2.2. Del mismo modo, en el expediente son visibles las versiones impresas de unos documentos descargados por Internet de la página del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, en los cuales se hacen constar los principales datos del programa académico ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, entre ellos su nivel “técnico profesional”:

Código: 4704416100731100111400

Institución: Fundación para la Educación Superior Real de Colombia

(...)

Título: Técnico profesional en enfermería

(...)

Duración: 8 semestres

Jornada: Mixta

Metodología: Presencial

Nivel académico: Técnica profesional

Valor matrícula: 626 000

Puntaje Icfes: 220

Fecha de registro en el SNIES: 14/05/1996 (fl. 28 y 29, cdno. pruebas).

9.3. En el año 1997(6), los señores María Cristina Rubio Hernández, José Aníbal Arias Velasco, Óscar Emel Cepera, Elizabeth Bohórquez Barrero, Angélica María Ospina Reyes, Adriana Fernanda Poveda Parra, Jenny Andrea Vera Gutiérrez, Mónica Liliana Pinto Quintero y Cruz Elena Oviedo Segura, quienes obran como demandantes en el proceso de la referencia, se matricularon en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia para cursar el programa académico denominado “técnico profesional en enfermería”, según se hace constar en los numerosos certificados de notas, recibos de pago por semestres cursados, carnets, órdenes de matrícula y otros documentos, en donde se relacionan los nombres de los hoy accionantes, en su calidad de estudiantes de la mencionada fundación educativa (fls. 58 a 125, cdno. pruebas).

9.4. A finales del año 1999 y comienzos del 2000, varios estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, entre ellos quienes aparecen como demandantes dentro del proceso de la referencia, inconformes con la situación de desorganización que se presentaba en el desarrollo del programa académico “técnico profesional en enfermería”, presentaron varias quejas ante las asociaciones relacionadas con el ejercicio y la enseñanza de la enfermería(7), en las que informaron que la referida institución educativa no contaba con instalaciones adecuadas, ni cumplía con la intensidad horaria correspondiente, además de que sus docentes no estaban suficientemente capacitados para el desarrollo de las asignaturas. Del mismo modo, los estudiantes informaron que la fundación estaba realizando convenios con otras universidades, los cuales no eran válidos frente a las normas aplicables(8). Las solicitudes formuladas por los estudiantes generaron algunos pronunciamientos por parte de las asociaciones de enfermeros y de facultades de enfermería.

9.4.1. En efecto, frente a la queja radicada en la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia, ANEC, dicha colectividad formuló varias solicitudes ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, a quien manifestó su preocupación por el funcionamiento del programa académico denominado “técnico profesional en enfermería” en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia. Al respecto, en el oficio ASC-319 del 14 de septiembre de 1999, suscrito por el presidente de la junta directiva de la ANEC y dirigido al Icfes, se dijo lo siguiente:

Para esta asociación es motivo de preocupación la situación que está generando la “Fundación para la Educación Superior Real de Colombia”, como consecuencia del programa de enfermería que se está desarrollando en este centro de formación y según información recibida en el mes de diciembre termina la primera promoción como técnicos profesionales en enfermería y como es de su conocimiento hace mucho tiempo en el País se han establecido dos niveles de formación laboral en enfermería, que son:

1. Profesional de enfermería

2. Auxiliar de enfermería

Por lo tanto solicitamos la información del registro de la “Fundación para la Educación Superior Real de Colombia”, en lo relacionado al (sic) programa de Enfermería (nivel, título otorgado, licencia y contenido del programa).

Todo lo anterior para responder y aclarar las expectativas de los estudiantes que han acudido a quejarse a esta asociación (fl. 30, cdno. pruebas)(9).

9.4.2. Por su parte, la Asociación Colombiana de Facultades de Enfermería, Acofaen, respondió a las inquietudes de los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, mediante el oficio E-200 del 22 de mayo de 2000, en el cual sugirió a los quejosos dirigirse ante el Icfes:

En respuesta a su comunicación del 5 de mayo, me permito informarles que la Fundación Real de Colombia no pertenece a Acofaen, pues esta institución agrupa unidades docentes de nivel universitario que cumplen con un proceso riguroso de afiliación.

Con relación a su preocupación sobre el convenio entre la Fundación Real de Colombia y la universidad Mariana de Pasto, les sugerimos dirigirse al Icfes, tanto a la subdirección de monitoreo y vigilancia como a la oficina de registro de programas donde les pueden informar sobre el estado legal del programa.

Sugiero también consultar a la señora directora del Icfes, sobre sus preocupaciones frente al cobro que les realiza la institución y el registro o no del convenio de la universidad Mariana de Pasto (fl. 31, cdno. pruebas).

9.5. Los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia presentaron una queja formal ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, mediante oficio radicado el 18 de mayo de 2000, en el que informaron la irregular situación de la fundación educativa, tal como pasa a citarse en lo pertinente:

También queremos hacer saber las irregularidades que se han venido presentando en el desarrollo de la carrera de enfermería ofrecida por la institución:

Se nos han asignado docentes falsos supuestos médicos, odontólogos dictadores (sic) de materias importantes como son patología, farmacología y morfofisiología. En varios de estos semestres que llevamos no hemos tenido profesores para el desarrollo de estas materias registradas en la prematrícula, entre ellas enfermería básica, salud pública, patología, entre otras.

Inconvenientes con docentes que se retiraron en cuarto semestre por falta de pago... las directivas no tomaron ningún correctivo para nombrar nuevos docentes y el programa se dio por terminado (dos meses de clase nada más).

A nivel de recursos didácticos no contamos con laboratorio de enfermería, únicamente hay un cuarto asignado donde se encuentra una cama sin sábanas hasta el momento, después de seis semestres en la fundación.

(...).

En repetidas ocasiones el rector Diego Santana nos ha manifestado verbalmente que existe un convenio con la universidad Mariana de San Juan de Pasto, dicho convenio no posee validez jurídica ya que dicha universidad nos confirma por vía telefónica que nunca ha existido ni existirá convenio con la fundación porque no cumple los requisitos requeridos para otorgar el título profesional, para ello anexamos copia del convenio con el cual el rector está recibiendo alumnos para matricularse en la fundación.

En respuesta del Icfes a la ANEC por derecho de petición se nos informa que la Fundación para la Educación Real de Colombia tiene aprobación oficial para otorgar el título de técnico profesional en un tiempo de 8 semestres, nuestro cuestionamiento radica en que porque (sic) una carrera profesional tiene el mismo tiempo de duración. Teniendo en cuenta que el título otorgado no tiene ningún campo laboral porque en el área de la salud existe solamente en dos áreas: auxiliar de enfermería y enfermería profesional, para ello solicitamos que sea reevaluado el código que faculta a esta institución para otorgar dicho título, según el Icfes el código es 470416100731100111400.

Por todo lo anteriormente expuesto hemos tomado la determinación de no matricularnos en la Fundación para la Educación Real de Colombia, para adelantar semestre hasta que el Icfes nos dé respuesta a esta denuncia, ya que no estamos en capacidad de seguir pagando el aumento del 30% del supuesto convenio y hasta que no se nos corrijan las irregularidades que viene presentando en la formación académica, creadas por la institución, rogamos de inmediato proceder a la investigación correspondiente (fls. 32 y ss. cdno. pruebas).

9.6. En respuesta al requerimiento hecho por la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia, ANEC, el Icfes corroboró la existencia de la inscripción del programa académico de “técnico profesional en enfermería”, mediante oficio 3010 calendado el 30 de octubre de 2001, en los siguientes términos:

Con un cordial saludo, le doy respuesta a su comunicado en el que hace referencia a la información precisa acerca del código de la Universidad Real de Colombia, el registro del programa de Enfermería, el nivel de formación, el título otorgado y el contenido del programa. Al respecto le informo, que después de consultada la página web del Icfes, www.icfes.gov.co, en el Sistema Nacional de la Información de la Educación Superior (Snies), se registra lo siguiente:

Nombre de la institución: Fundación para la Educación Superior Real de Colombia

Código de la institución: 4704

Programa registrado: Técnica profesional en enfermería

Nivel de formación: 8 semestres

Título otorgado: Técnico(a) profesional en enfermería

Jornada: Mixta

Metodología: presencial

Referente al contenido del programa de técnico profesional en enfermería, le sugiero acercarse a nuestra institución, al departamento de archivo, y solicitar este documento, para que pueda realizar las fotocopias que considere necesarias, las cuales serán generadas a su cargo, debido a la política institucional para estos casos. Para mayor información le recomendamos consultar nuestra página web (fl. 249, cdno. pruebas).

9.7. De forma paralela a la situación antes ilustrada, la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia decidió suscribir unos convenios de cooperación institucional con otras instituciones educativas, con miras a tratar de solventar la situación de irregularidad que se estaba presentando con los estudiantes de su programa “técnico profesional en enfermería”.

9.7.1. Inicialmente, intentó establecer un nexo de colaboración con la universidad Mariana de San Juan de Pasto. En el marco de dichas negociaciones se llegó a suscribir un convenio con la mencionada universidad el cual, en todo caso, fue posteriormente “cancelado” pues, según informó el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, se trataba de una colaboración académica que no cumplía con los requisitos legales.

9.7.1.1. Al respecto, dijo el Icfes en el oficio del 3 de enero de 2000, dirigido a la rectora de la Universidad Mariana, que no era legalmente aceptable la suscripción de un convenio entre una universidad que ofrecía la carrera de enfermería en un nivel técnico profesional —como lo era la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia—, y una universidad que tenía el programa curricular en el nivel profesional —Universidad Mariana—. En los términos del oficio mencionado:

Hemos recibido de la subdirección jurídica copia del convenio de cooperación interinstitucional, suscrito entre esa universidad y la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia con domicilio en Santa Fe(sic) de Bogotá, una vez revisado y analizado suficientemente encontramos lo siguiente:

1. A la luz del Decreto 837 de 1994, el convenio presentado, correspondería a uno de los requisitos para la extensión del programa de enfermería de la universidad Mariana a esta ciudad, numeral 16 del formato, para lo cual la Universidad Mariana, titular del programa, debe notificar la extensión del programa, en las fechas establecidas, presentando el formato completamente diligenciado y anexando la información requerida en el artículo 2º del Decreto 1225 de 1996.

2. La Ley 30 de 1992, no contempla la formación por ciclos, luego se tiene que extender el programa integralmente y no una porción del él.

3. La responsabilidad académica (incluida la promoción) de un programa del nivel universitario y de postgrado, no puede ser asumida, ni siquiera compartida con una institución técnica profesional, puesto que sería violatorio de la Ley 30 de 1992, en sus artículos 17, 18 y 25.

4. El programa de “técnico profesional en enfermería” de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, está registrado a 8 semestres en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, luego no se entiende cómo se pretende iniciar el segundo ciclo en el segundo semestre académico.

5. El convenio no contempla todos los aspectos relacionados en la circular del Icfes 1540 de 26.VI.96.

Por todo lo anterior, le estoy devolviendo el citado convenio.

Se les recuerda que el ofrecimiento (incluye la promoción e inscripción) de dicho programa en una jornada diferente a la registrada en el SNIES, sin el registro propio correspondiente, constituye desconocimiento de las normas de educación superior, con las consiguientes consecuencias para las instituciones (fl. 137 y ss., cdno. pruebas)(10).

9.7.1.2. Según manifestaron posteriormente los directivos de la universidad Mariana, no era posible proseguir con la ejecución de un acuerdo de cooperación académica con un centro educativo que, como la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, no tenía su programa de enseñanza profesional en enfermería debidamente acreditado ante el Icfes. Las vicisitudes de la negociación que se viene aludiendo en este punto, fueron descritas por las directivas de la Universidad Mariana en el oficio 2255 del 19 de noviembre de 2001, dirigido al tribunal a quo, en el cual se dijo:

... conforme a su solicitud radicada en esta universidad el 6 de noviembre de 2001 bajo el número 7865 me permito manifestar que no existe convenio suscrito entre la Institución que represento y la Fundación Superior Real de Colombia con miras a desarrollar conjuntamente el programa de enfermería.

Si bien dicho convenio se suscribió por la entonces representante legal de la universidad Mariana, Hmna. Martha Stella Santa Castrillón y por Diego Santana Sierra, representante legal de dicha fundación, mediante comunicaciones enviadas al mencionado señor Santana, fechadas el 18 de mayo y el 31 de mayo del año 2000... se le informó la imposibilidad de continuar la ejecución del convenio, por cuanto la universidad Mariana, basada en la normatividad vigente y en precisiones realizadas por el Icfes procedió a darlo por terminado (fl. 129, cdno. pruebas)(11).

9.7.2. Fracasada la posibilidad de colaboración mencionada en el punto inmediatamente anterior, la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia suscribió un convenio de cooperación con la Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales, UDCA, con el que se pretendía permitir a los estudiantes de la fundación, acceder a un título profesional en enfermería otorgado por la UDCA. A continuación se resaltan los puntos más importantes de dicho convenio, y su desarrollo.

9.7.2.1. El día 10 de agosto de 2000 se suscribió el “Convenio General de Cooperación Académica celebrado entre la Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales UDCA y la Fundación Real de Colombia”, que tenía por objeto fijar las bases de un traslado que se haría de algunos estudiantes de la fundación hacia la universidad, de forma tal que los alumnos pudieran alcanzar el título de profesionales en enfermería, previa obtención del título técnico profesional que otorgaba la fundación. En lo relevante, el convenio contiene las siguientes cláusulas:

... PRIMERA: Objeto del convenio. La UDCA y la Fundación Real de Colombia, de común acuerdo se comprometen a adelantar en la ciudad de Santa Fe de Bogotá el programa de Enfermería: ofreciendo a la Fundación la carrera técnica profesional en cinco (5) semestres, conducente al título de “Técnico profesional en enfermería” y UDCA facilitará la continuación de los estudios universitarios en la misma área, con una duración de (5) períodos académicos, incluido uno de transición con miras a integrar la fase de “Profesional Universitario en enfermería”. SEGUNDA: La UDCA adoptará estrategias pedagógicas para facilitar la admisión y reconocimiento del título de técnico profesional en enfermería... CUARTA: Obligaciones de la UDCA. La UDCA se compromete con la Fundación Real de Colombia a: a) Facilitar la admisión de los graduados como técnicos en enfermería de la Fundación Real de Colombia al programa de formación universitaria de la UDCA, b) supervisar el desarrollo del nivel técnico profesional para garantizar su calidad académica, c) adelantar conjuntamente el proceso de autoevaluación del programa, el cual debe ser continuo y permanente, cuyo objetivo básico es el de garantizar la calidad del programa académico, d) brindar la asesoría profesional de enfermería cuando la Fundación así lo demande, e) aceptar en el programa universitario a los egresados de la Fundación que acrediten el respectivo título técnico profesional de enfermería debidamente expedido por la fundación. QUINTA: Obligaciones de la fundación. La Fundación se compromete a acoger las recomendaciones de la UDCA, para garantizar el óptimo nivel académico en la etapa de formación del técnico profesional en enfermería y de esta manera facilitar el futuro ingreso a la UDCA... (fl. 353, cdno. pruebas).

9.7.2.2. Con ocasión del convenio antes mencionado, varios estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia suscribieron sendas actas de compromiso con dicha institución, y con un representante de la UDCA, en las que aquellos se obligaron, entre otras cosas, a cursar las materias correspondientes al programa profesional en enfermería ofrecido por la universidad, con la salvedad de que sería la fundación quien pagaría el excedente de lo que costara la matrícula por un determinado número de semestres. Se dice en las aludidas actas de compromiso:

PRIMERO: La Fundación, realiza hoy el pago real y efectivo de la suma de un millón doscientos diez mil pesos m/cte. ($ 1.210.000), valor correspondiente al cincuenta por ciento (50%) del costo de la matrícula de los semestres académicos primero (1º) y segundo (2º) del año dos mil uno (2001) a EL ESTUDIANTE quien cursa en la Corporación Universitaria de Ciencias Aplicadas y Ambientales UDCA, la carrera de enfermería, quien así mismo recibe a satisfacción el valor mencionado, quedando entonces a PAZ Y SALVO por todo concepto LA FUNDACIÓN con EL ESTUDIANTE.

(...).

CUARTO: Toda vez que con el presente pago se da por finalizada cualquier relación existente entre LOS ESTUDIANTES y LA FUNDACIÓN, habrá de solicitarse por parte de quien las promoviera, LA CESACIÓN de todas las actuaciones que por la relación institución-estudiantes se hayan generado ante las diversas autoridades administrativas, judiciales, de vigilancia y control, etc. En consecuencia, satisfecha la obligación, EL ESTUDIANTE ha de entregar a LA FUNDACIÓN —si los tuviere— todos aquellos documentos que establecían vínculos entre aquellos y ésta (fl. 52 y 53, cdno. pruebas).

9.7.2.3. Un grupo de 98 estudiantes, entre ellos algunos de los hoy demandantes en reparación(12), accedió a firmar las aludidas actas de compromiso, lo que implicó que la UDCA llevara a cabo programas de nivelación para poder admitirlos en las materias de su propio programa curricular del nivel profesional. El proceso de asimilación a la UDCA de los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, fue descrito por el rector de la universidad en el oficio del 11 de diciembre de 2000, en los siguientes términos:

Efectivamente, a la luz de la potestad que nos otorga la Ley 30 de 1992 en su artículo 14 y la autonomía universitaria, la Corporación Universitaria de Ciencias Aplicadas y Ambientales recibió, estudió y aceptó transferencias de estudiantes de la Fundación Real de Colombia a nuestro programa de enfermería, solicitudes estas que fueron presentadas en nuestro criterio, y así lo entendemos, por iniciativa y plena libertad de los estudiantes que tuvieron a bien presentarse en nuestra institución y a quienes se les practicó (sic) los procedimientos de transferencia que la UDCA tiene establecidos para tal efecto.

En atención al número de estudiantes que esta institución recibió en transferencia de la Fundación Real de Colombia, me permito informarle que recibimos noventa y ocho (98) estudiantes, quienes solicitaron por escrito y previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la UDCA su transferencia a nuestra institución. Dichos estudiantes ingresaron a la UDCA a cursar una programación académica especial y que se compartió con los mismos, previa decisión de matrícula.

(...).

Es así como se organizaron los grupos de la siguiente manera:

— A quienes cursaron primer semestre se inscribieron en primer semestre de la UDCA a cursar las asignaturas, a excepción de técnicas de comunicación que por el contenido y la intensidad horaria se equiparó a la ya cursada.

— A quienes cursaron dos semestres se les organizó un plan con asignaturas de uno (I) y dos (II) semestres y se determinó II nivelatorio.

— A quienes cursaron tres (3) y cuatro (4) asignaturas de I, II, III y IV semestres con intensidad horaria igual al 70% de la aprobada para nuestro programa a este grupo, se denominó III nivelatorio.

A quienes cursaron V, VI, VII semestres se les organizó un programa en el mismo sentido que el anterior, y se denominó IV nivelatorio (fl. 85 y 86, cdno. pruebas).

9.7.2.4. A pesar de la suscripción del convenio, de la firma de las actas de compromiso y de la realización de cursos “nivelatorios”, el traslado de los estudiantes a la UDCA resultó ser traumático, debido al bajo nivel académico de aquellos y a la falta de cooperación por parte de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia. Ello lo hizo notar la UDCA en el oficio del 7 de mayo de 2001, dirigido a la fundación, en el que se advertía lo siguiente:

1. En criterio del Grupo de Trabajo de Enfermería de la UDCA, no se contó con la total voluntad de la Fundación Real de Colombia para conformar los equipos de trabajo previstos por las partes desde agosto del 2000 y ratificadas posteriormente en reunión de febrero 20 de 2001, para adelantar las acciones que solo hasta abril 17 de 2001 se trató de precisar y que obedece a la presión del tiempo frente a una nueva admisión (II/2001), aspecto que no es fácil concluir con estas expectativas.

2. Existe incertidumbre por parte del equipo de trabajo de la UDCA en cuanto a conocer con certeza el real grado del programa de la Fundación Real de Colombia ante el sistema nacional de información (Icfes), puesto que el registro existente es de un programa a ocho semestres y los estudiantes matriculados a la fecha sostienen estar cursando a una oferta de cinco semestres, oferta ésta que no conocemos en la UDCA.

3. Es preciso que la Fundación Real de Colombia constituya un equipo de trabajo integrado por profesionales de la enfermería que elaboren la propuesta de perfiles ocupacionales que se pretende dar a los estudiantes, documentos éstos sobre los cuales la UDCA brinda la asesoría pertinente ya que de lo contrario sería demasiado arduo y demorado el proceso de consolidación de planes de estudios.

4. Adicionalmente no se sabe cuál es el plan de estudios de los actuales estudiantes, ni cuáles los ajustes hechos al plan vigente de ocho semestres, situación que se agrava al encontrar que los estudiantes recibidos en la UDCA tienen serias dificultades cognoscitivas y de habilidades para soportar un proceso de profesionalización (fl. 354 y 355, cdno. pruebas).

9.8. Durante el tiempo de vinculación de los hoy demandantes como estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, dicha institución expidió certificaciones en las que hacía constar que los estudiantes estaban matriculados y cursando un programa académico en enfermería del nivel profesional. Por ejemplo, en una certificación que se expidió el 10 de junio de 1999 a nombre de la demandante Adriana Fernanda Poveda, se dijo lo siguiente:

Que la alumna Adriana Fernanda Poveda Parra... cursó y aprobó en esta institución los estudios correspondientes al cuarto semestre de la carrera profesional de enfermería, en el periodo comprendido entre enero y junio de 1999... (fl. 58, cdno. pruebas)(13).

9.9. Todas las situaciones anteriormente relatadas, que como se vio fueron conocidas tanto por el Icfes como por el Ministerio de Educación Nacional, implicaron la apertura de una investigación administrativa sancionatoria en contra de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, trámite del cual es importante resaltar los siguientes hitos.

9.9.1. Por medio de Resolución 3372 del 12 de diciembre de 2000, “por la cual se ordena la apertura de una investigación y se dictan otras disposiciones”, el Ministerio de Educación Nacional determinó “... Abrir investigación administrativa a la entidad educativa denominada Fundación para la Educación Superior Real de Colombia... con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de educación superior y establecer las responsabilidades a que haya lugar, con fundamento en la parte motiva de esta providencia...”. Para tal efecto, el Ministerio de Educación tuvo en cuenta las repetidas quejas presentadas por los estudiantes de la institución educativa, las cuales podrían evidenciar la violación de varias normas sobre educación superior. En palabras del acto preparatorio en cita:

Que este Ministerio ha tenido conocimiento del ofrecimiento y desarrollo del programa Profesional en Enfermería en la ciudad de Bogotá, por parte de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, con domicilio en la ciudad de Bogotá, sin contar con el debido registro en el Sistema Nacional de Información, según se desprende de la comunicación interna que remite la coordinadora grupo de evaluación y registro de programas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, al coordinador grupo de investigación administrativa del mismo instituto.

Que con ocasión de las quejas y denuncias penales formuladas por los estudiantes de los programas de Bacteriología y Enfermería de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, por no contar dichos programas con los requisitos mínimos de calidad, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto de Fomento para la Educación Superior Icfes, han tenido conocimiento de posibles infracciones a las normas de educación superior cometidas por la fundación antes mencionada (fl. 219, cdno. pruebas).

9.9.2. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, mediante decisiones calendadas el 18 de julio de 2001, formuló pliego de cargos respecto de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia y en contra del señor Diego Santana Sierra, este último en su calidad de rector de la aludida institución educativa. Los motivos para la formulación de cargos fueron, en esencia, el hecho de haberse ofrecido irregularmente un programa profesional en enfermería, haberse efectuado una modificación no autorizada de los programas académicos ofrecidos por los investigados, y la omisión en el cumplimiento de los requisitos relacionados con la calidad del programa académico ofertado; falencias todas ellas que se hicieron manifiestas también en otros programas educativos ofertados por la fundación. En los oficios donde se remite la documentación correspondiente, el Icfes precisa que la investigación administrativa fue ordenada mediante resolución 3372 de 2000 —referida en el punto inmediatamente anterior del presente acápite de hechos— (fls. 101 a 141, cdno. pruebas).

9.9.3. Mediante resolución 2968 del 25 de noviembre de 2003 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, “por la cual se resuelve una investigación a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia y al doctor Diego Santana Sierra”, se decidió cancelar el programa de técnico profesional en enfermería, y también otros tres programas académicos, que eran ofertados por la mencionada institución educativa. Del mismo modo, se resolvió imponer unas multas a cargo de los investigados. Para esos efectos, el Ministerio de Educación Nacional consideró:

En lo correspondiente al ofrecimiento y desarrollo de los programas de técnico profesional en enfermería, técnico profesional en bacteriología y técnico profesional en asistencia... sin cumplir con los requisitos de calidad consagrados en la Ley 30 de 1992 y decretos reglamentarios (de acuerdo con los informes presentados por los profesionales especializados en el área de la salud, doctoras Claudia Eugenia Moreno Morales y Patricia Barrero), se encuentra que:

a) Con relación al programa de técnico profesional en enfermería la estructura curricular y el plan de estudios no corresponden al registrado por la institución ante el Icfes, en el documento de notificación de programas. El que actualmente viene desarrollándose presenta modificaciones en el contenido temático y en la duración. El número de asignaturas aumentó y por consiguiente los contenidos temáticos variaron. La reducción de la duración del programa implica la desviación de los objetivos propuestos, así como el perfil del egresado.

En cuanto a los docentes se encuentra que en su mayoría no reúnen el perfil ni las condiciones académicas para la formación de técnicos profesionales en enfermería.

La planta física no presenta las condiciones mínimas de asepsia y bioseguridad con que debe contar una institución de educación superior que ofrece y desarrollo programas del área de la salud. En general, la infraestructura física requiere algunas remodelaciones y mantenimiento.

Del informe presentado por la doctora Claudia Eugenia Moreno Morales, profesional especializado del grupo de evaluación y registro de programas del Icfes, en la visita efectuada a la institución el día 22 de febrero de 2001, quedó establecido con relación al plan de estudios, que los contenidos no brindan elementos conceptuales para cumplir los objetivos y la justificación propuestos en cada asignatura, que no se presenta una intensidad horaria de teoría ni de práctica, que no aparece una malla curricular que permita visualizar el programa académico en su conjunto, que no existen elementos conceptuales que sustenten la diferenciación entre el nivel técnico y la posibilidad del nivel profesional; la tecnología de punta es escasa, no existe guía de laboratorio. Y en cuanto a los recursos bibliográficos y de hemeroteca, se estableció que los libros son escasos, no alcanzan un cubrimiento suficiente para las diferentes áreas del plan de estudios, no existen revistas especializadas en el campo, mientras que el recurso de hemeroteca no existe.

(...).

Lo anterior es suficiente para concluir que las condiciones bajo las cuales se desarrollan los programas de técnico profesional en enfermería, técnico profesional en bacteriología y técnico profesional en asistencia, promoción y laboratorio dental, no son garantía de buena calidad.

Por otra parte, en lo que tiene que ver con el ofrecimiento y publicidad de los programas académicos con que cuenta la institución educativa sin cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 1º del Decreto 1225 de 1996, este despacho encuentra que las publicaciones realizadas por la institución en la revista Business Line Boom de fecha 16 de febrero de 2002 y el diario hoy de fecha 18 de julio de 2001, son plena prueba de ello, pues en efecto, en la publicación de la institución en la revista Business Line Boom de fecha 16 de febrero de 2002, se encontró que los programas publicitados allí, no corresponden al nombre registrado en el SNIES ni el título al cual conducen.

Entre tanto, en la publicación realizada en el diario hoy de fecha 18 de julio de 2001, se encuentra que en la publicidad del programa de técnico profesional en enfermería, se menciona una duración de cinco semestres y el código no corresponde; en los programas de técnico profesional en bacteriología, técnico profesional en fisioterapia y técnico profesional en fonoaudiología, igualmente el código no corresponde; en el programa de técnico profesional en asistencia promoción y laboratorio dental el nombre publicitado no corresponde al de el(sic) programa y el título al cual conduce; en el de técnico profesional en terapia ocupacional, la duración no corresponde a la registrada en el programa.

De allí que la institución omitió publicitar el programa en los términos establecidos en el artículo 1º del Decreto 1225 de 1996, toda vez que esta disposición prevé que la oferta y publicidad de los programas académicos, además de ser clara y comprensible, debe contener la siguiente información: 1) nombre de la institución de conformidad con el reconocimiento oficial, número y fecha de personería; 2) nombre del programa y título al cual conduce; 3) duración del programa; y 4) número de código de registro del programa en el Sistema Nacional de la Educación Superior con la expresión del número de registro Icfes.

En cuanto a los convenios docente asistenciales para la realización de las prácticas estudiantiles, se encuentra que estos no satisfacen el cumplimiento de lo consagrado en el artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y lo regulado en el Decreto 190 del 25 de enero de 1996, el cual fija las normas que reglamentan la relación docente-asistencial en el sistema de seguridad social en salud, pues así se desprende de las quejas de los estudiantes quienes manifiestan que no cuentan con docentes que los supervisen y no hay guías de prácticas. Argumentan que al final de las prácticas no son evaluados, no hay objetivos ni cronograma de actividades en las prácticas y no cuentan con materiales para trabajar.

Todo lo anterior, nuevamente muestra cómo la institución presenta una baja calidad en el desarrollo de los programas referidos, lo cual, de pleno derecho desconoce los objetivos de la educación superior, en especial el de prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución. En este mismo sentido se pronunció la comisión consultiva de instituciones de educación superior, en el concepto que emitiera con fecha 14 de enero de 2003, y con el cual recomendó a este despacho la cancelación de dichos programas (fls. 182-209, cdno. pruebas, también visible a fls. 221 y ss.).

9.9.4. Recurrida en reposición la decisión antes mencionada, la misma fue confirmada en todas sus partes por el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 1295 del 14 de mayo de 2004. En relación con la proporcionalidad de las sanciones impuestas en la decisión recurrida, dijo la autoridad disciplinaria lo siguiente:

Por ello, es necesario aclarar al respecto que la función social que le atribuye la Carta Política a la educación conlleva en sí la calidad del servicio público que se presta; en efecto, un programa con deficiencias como las que presentan los programas investigados resultan deficientes cognitiva y académicamente, lo que directamente proyecta unos efectos negativos sobre la sociedad, la cual se va a ver afectada en las diferentes ramas del conocimiento por profesionales sin la adecuada formación, lo cual presupone un enorme riesgo social. De ahí la importancia de una adecuada intervención del Estado que pretende evitar la mediocridad académica y sus efectos en la comunidad.

Ese tipo de deficiencias en la prestación del servicio público en la educación superior son las que conducen al despacho a hacer uso del ejercicio de unas atribuciones de manera responsable, como las que le confiere la facultad sancionatoria.

Las actuaciones administrativas sancionatorias, no pretenden en ningún momento el resarcimiento de derechos o daños causados a los administrados, pues por el contrario éstas son de naturaleza correctiva. En el caso que nos ocupa, la imposición de una sanción como la cancelación de los programas, se justifica en la medida en que se evita poner en riesgo a los administrados frente a unos profesionales egresados de unos programas con serias deficiencias de calidad (fl. 254 y 255, cdno. pruebas).

IV. Problema jurídico

10. Para emitir un pronunciamiento de fondo frente al sub lite, es necesario que la Sala dé respuesta a las siguientes cuestiones:

10.1. En primer lugar, es necesario pronunciarse sobre las excepciones propuestas por la entidad demandada, quien consideró que estaba caducada la acción de reparación directa y que, adicionalmente, no existía legitimación en la causa por pasiva a cargo del Ministerio de Educación Nacional y del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior. En la solución de este interrogante, la Sala arribará a la conclusión de que dichas excepciones no están llamadas a prosperar.

10.2. Acto seguido, en lo que tiene que ver con el fondo del asunto y previa determinación de la existencia del daño antijurídico que alegan los demandantes, debe analizar la Sala cuál es el régimen de imputación de responsabilidad cuya utilización es procedente para el juzgamiento del caso concreto, punto en el cual se sostendrá la tesis de que el sub lite debe ser estudiado bajo la óptica de la falla del servicio, por tratarse de un caso en el que se alega la existencia de un menoscabo surgido de una supuesta omisión de la administración.

10.3. Analizado el caso concreto bajo el régimen de falla del servicio, con miras a determinar la imputabilidad del daño a las entidades demandadas, deberá establecer la Sala la configuración de los elementos propios de la responsabilidad administrativa por omisión.

10.3.1. Así, en primer orden, es necesario revisar las normas aplicables y las pruebas allegadas al proceso, para establecer si el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, incurrieron en una falla del servicio, la cual fue alegada por la parte accionante en dos dimensiones: 1) en relación con el manejo del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, y 2) en lo tocante con el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia.

10.3.1.1. Frente a la inscripción del programa de “técnico profesional en enfermería” ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, es necesario revisar si ello se efectuó con base en las normas vigentes en aquel momento, y si las entidades demandadas llevaron a cabo una rigurosa labor de revisión de las condiciones en que iba a ser ofertado el mencionado programa curricular.

10.3.1.2. En lo atinente al cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia que radican en cabeza del Ministerio de Educación Nacional y el Icfes, deberá establecerse si las mencionadas entidades intervinieron de forma tardía e inadecuada para vigilar y controlar las actividades que estaba desplegando la mencionada institución educativa.

10.3.2. En segundo lugar, la Sala proseguirá el análisis de imputación para determinar si las omisiones administrativas cometidas por las entidades demandadas —probadas según lo que resultará del estudio de los puntos anteriores—, fueron las causantes de los daños antijurídicos que resultaron evidenciados dentro del proceso. Frente a este tema, es necesario establecer si una adecuada y oportuna intervención de las demandadas en las condiciones en las que estaban facultadas por la normatividad pertinente, habría podido evitar los detrimentos padecidos por quienes obran como demandantes en el presente proceso.

10.4. Finalmente, como se dirá que el daño alegado por los demandantes es imputable a las entidades accionadas, entonces es necesario efectuar la liquidación de las condenas a que hay lugar en el presente caso. También será necesario establecer la situación de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia —en su calidad de llamada en garantía—, frente a las condenas que se impondrán como culminación del proceso de la referencia.

V. Análisis de la Sala

11. En relación con las excepciones propuestas por una de las entidades demandadas, la Sala considera que las mismas no tienen vocación de prosperidad, según las consideraciones que pasan a exponerse.

11.1. Frente a la falta de legitimidad en la causa por pasiva que alega el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, quien considera que la demanda no debió ser dirigida contra esa entidad —ni contra el Ministerio de Educación Nacional— sino únicamente contra la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, esta subsección se percata de que las razones que sustentan el medio exceptivo no son obstáculo para el estudio del fondo del asunto y, antes bien, están relacionadas con lo que debe ser resuelto al estudiar el mérito de las pretensiones. En efecto, según se vio de la formulación del problema jurídico, en la presente contención será necesario establecer cuáles eran las cargas legales que, para la época de los hechos, debían cumplir las aludidas entidades, y aunque es cierto que en los hechos de la demanda se refieren numerosas conductas dañosas que habrían sido cometidas por la institución educativa en la que estudiaron los hoy demandantes, también es verdadero que esos no fueron los únicos fundamentos alegados como cimiento del petitorio, pues igualmente se observan varios reproches en relación con la actividad de la administración, cuya omisión es considerada la causa de los daños alegados, situación ésta que implica que el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes sí están legitimados en la causa por pasiva para concurrir al proceso de la referencia. Ello hace improcedente la excepción estudiada en el presente párrafo.

11.2. En lo atinente con la caducidad de la acción, considera la Sala que dicho fenómeno no está configurado en el caso de autos, pues la demanda de reparación directa fue presentada cuando aún no habían transcurrido dos años desde el momento en que los hoy demandantes comenzaron a padecer el menoscabo que alegan, el cual no tuvo una ocurrencia concomitante con los hechos dañosos alegados, que lo fueron, por un lado, una omisión al revisar los requisitos que debía cumplir la institución educativa para que su programa fuera registrado en sistema SNIES y, de otra parte, la omisión relacionada con el incumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia. Para efectos de sostener los planteamientos anteriores, la Sala principiará por una descripción dogmática del fenómeno de la caducidad de la acción y, acto seguido, se analizarán las dos omisiones alegadas en la demanda para sostener que la misma, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, fue presentada de forma oportuna.

11.2.1. La caducidad de la acción es una figura que el legislador instituyó para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, en aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un momento procesal adecuado, en el entendido de que las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley, toda vez que de no hacerlo en tiempo oportuno, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo el derecho protegido por la acción. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia y el juez debe declararla, en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial correspondiente(14).

11.2.1.1. De conformidad con el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(15), para ejercer la acción de reparación directa se estableció un término de dos años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público, so pena de que se produzca su caducidad.

11.2.1.2. En este sentido, la acción referida debe ejercitarse, en principio, dentro de los dos años siguientes contados a partir del hecho que da origen al daño correspondiente y, por ende, para la aplicación de la regla mencionada, resulta suficiente en la mayoría de los casos verificar el día en el cual ocurre cualquiera de los eventos descritos —hecho, omisión, operación administrativa u ocupación causantes del daño—, con el fin de que sea posible contabilizar el plazo señalado a partir del mismo.

11.2.1.3. Sin perjuicio de lo anterior, bajo ciertas circunstancias es posible que el cómputo del término en mención varíe, como por ejemplo cuando el daño surge o se conoce de forma posterior a su causa, o cuando el hecho dañoso es de causación continuada. A este respecto dijo la Sala Plena de Sección Tercera en reciente pronunciamiento:

28. La aplicación de dicha regla general se exceptúa cuando el conocimiento del hecho solo fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del mismo, siempre y cuando que se observe que el interesado no pudo conocer el hecho dañoso en un momento anterior.

29. En dichas situaciones el término de caducidad se cuenta a partir de que el interesado tiene conocimiento del daño cuya indemnización pretende(16), o desde la cesación del mismo cuando el daño es de tracto sucesivo o causación continuada(17)(18).

11.2.1.4. Cuando se constata que la demanda fue presentada pasados más dos años después del momento en que se causó el daño cuyo resarcimiento se persigue, o desde que el interesado tuvo conocimiento del detrimento padecido, entonces se entiende que la acción ha sido presentada en forma extemporánea, punto en el cual es necesario distinguir aquellos hechos relacionados con la ocurrencia del daño, de los que tienen que ver con sus consecuencias, de tal forma que la extensión de las consecuencias del daño no conlleva un ensanchamiento del término de caducidad. Lo anterior ha sido expresado por la sección tercera en una sentencia del año 2010, así:

Precisado así el objeto de la litis, la Sala evidencia que en el presente caso ha operado la caducidad de la acción de reparación directa, según pasa a verse.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época de presentación de la demanda prescribía que la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.

En punto de la omisión administrativa como supuesto de la responsabilidad estatal, ha de advertirse que como tal, se entiende “el incumplimiento de la obligación que debió ejecutarse dentro de cierto término y con determinadas cualidades”(19).

A efectos de la contabilización de dicho término ha de tenerse en cuenta que “por regla general, la fecha para la iniciación del conteo de ese término es el del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”(20). Así mismo, que “la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando este se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos”(21), de manera que “el hecho de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr”(22).

Así mismo, ha dicho la Sala que “debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquella en que el daño ha sido efectivamente advertido”(23) ...

(...).

En atención a los mencionados criterios, la Sala encuentra que en el presente caso el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que el cauce del caño comenzó a afectar los predios de los demandantes, comoquiera que la inundación ocurrida en el año 1993 es apenas una consecuencia de la desviación del caño, es decir una agravación del daño, al igual que la alegada depreciación del inmueble en tanto que esta, de existir, se estaría dando o generando desde la misma época en la cual el caño empezó a invadir los predios de los demandantes, es decir que la causa de este daño también se sitúa en hechos acaecidos con anterioridad(24).

11.2.1.5. En el mismo sentido, en una sentencia del año 2005 la sección tercera había recogido una extensa línea jurisprudencial en torno al tema del cómputo de la caducidad, con la claridad de que no era posible confundir una ejecución continuada del daño con el hecho de la derivación de unos perjuicios de carácter permanente, en la medida en que estos últimos no tienen virtud para prolongar de manera indefinida el cómputo del término de caducidad. En todo caso, en la sentencia se precisó que no es posible aplicar criterios absolutos para determinar la configuración de la caducidad de la acción, en la medida en que cada caso concreto puede ofrecer diversos desafíos al respecto. Se dijo en aquella oportunidad:

La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción. Lo pretendido por la actora consiste en lograr, mediante la acción de reparación directa, que se declare patrimonialmente responsables a las demandadas, por la utilización de un predio de su propiedad como botadero de basuras de la ciudad de Cúcuta. En la demanda se afirma, al determinar el perjuicio, que la ocupación del inmueble se había presentado 6 años antes. La demandada formuló la excepción de caducidad, sin embargo, en la sentencia apelada, el tribunal consideró que se trataba de una situación de carácter permanente, por lo que, al momento de presentarse la demanda, solo habían caducado los daños causados en un término superior a los dos años anteriores a la presentación de la demanda.

Sobre el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, la Sala, en sentencia del 7 de septiembre de 2000, se pronunció en los siguientes términos:

“La determinación del momento a partir del cual se produce la caducidad de la acción no presenta problemas cuando la realización del hecho, operación, ocupación u omisión coincide con la producción del daño. No obstante, cuando el perjuicio se produce o se manifiesta en un momento posterior o se trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo, surgen dificultades para su determinación.”

(...).

“Una primera regla puede inferirse de las providencias citadas(25): no es posible aislar las afirmaciones que en ellas se hace relacionadas con el fenómeno de la caducidad de la acción, para deducir criterios de aplicación general, pues deben tenerse en cuenta las circunstancias particulares del caso. Es decir, dichas afirmaciones deben ser entendidas dentro del concepto de la decisión”.

“Una segunda regla que ha sido adoptada por la Sala en varias providencias(26) es la de preferir en la interpretación de los casos complejos la aplicación del principio pro damato, lo cual implica un alivio de los rigores de la caducidad con respecto a las víctimas titulares del derecho al resarcimiento.”

(...).

“En síntesis, en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de equidad y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio”.

“Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios solo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria”.

“Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no omita por razones formales la reparación de los daños que la merecen(27)”.

Debe agregarse a lo anterior que, el hecho de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, ya que en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo indicó la Sala en sentencia del 18 de octubre de 2000:

“Debe advertirse, por otra parte, que el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho y no desde la cesación de sus efectos perjudiciales, como parecen entenderlo el a quo y la representante del Ministerio Público. Así, el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad empiece a correr. Si ello fuera así, en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. Así lo advirtió esta Sala en sentencia del 26 de abril de 1984, en la que se expresó, además, que la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando este se actualiza o se concreta, y cesa cuando se vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos(28).(29) “.

En el presente caso, el hecho de la administración coincide con la consolidación del daño, dado que se reclama por la utilización del predio como depósito de basuras. Por lo tanto, el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que comenzó a usarse el terreno para desarrollar esa actividad(30).

11.2.1.6. Del mismo modo, es pertinente hacer énfasis en la regla también fijada por la jurisprudencia de la sección tercera del Consejo de Estado, de acuerdo con la cual en los casos en los que el hecho causante del daño es de ejecución continuada, el término de caducidad empieza a contabilizarse desde que cesa la conducta causante de la vulneración, salva excepción hecha de los casos en que el conocimiento del daño es posterior —según se vio antes—, evento en el cual la caducidad cuenta a partir de este último momento. Al respecto se ha dicho:

“Adicional a lo anterior, debe señalarse la importancia para la consideración de esta tipología de daño, se observa principalmente, con ocasión de la contabilidad del término de caducidad. En efecto, al igual que en la categoría de daño anterior, también aquí lo que importa es la noticia que se tenga del mismo, y no su efectiva ocurrencia; de nada sirve verificar si un daño se extiende en el tiempo si las víctimas no conocen la existencia del mismo. Solo que en este caso, aunque las víctimas hayan tenido conocimiento de la existencia del daño antes de que este haya dejado de producirse, el término de caducidad, en atención a su esencia, se contabilizará desde el momento en que cesó su prolongación en el tiempo”(31).

11.2.1.7. Del anterior recuento jurisprudencial es pertinente resaltar, entonces, las siguientes reglas vigentes para el cómputo del término de caducidad:

a) Cuando la ocurrencia del hecho dañoso no coincide en el tiempo con el momento de surgimiento del daño, se toma este último como referencia de contabilización del término para demandar, en el entendido de que la existencia del daño es presupuesto indispensable del interés para accionar en reparación;

b) Cuando la conducta causante del daño es de tracto sucesivo o ejecución continuada, la caducidad se cuenta desde cuando cesa el hecho dañoso;

c) Cuando el daño y la conducta causante del mismo se conocen en un momento posterior a su ocurrencia, sin que el interesado pudiera conocerlos antes, la caducidad de la acción de reparación directa empieza a correr desde que el interesado advierte la existencia de una causa para demandar.

11.2.1.8. Ahora bien, cuando el daño que se alega proviene de una omisión administrativa, la Sección Tercera ha tenido la ocasión de precisar que, por regla general, el término para demandar inicia a correr desde la ocurrencia de la omisión, a menos de que se presenten las eventualidades excepcionales antes mencionadas. Según se verá, se entiende que la omisión se configura cuando la administración deja de llevar a cabo una conducta a la que estaba obligada. Este último criterio quedó plasmado en reciente sentencia de esta Subsección “B”:

11. De acuerdo con el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el inicio del término para intentar la acción es al día siguiente al de la ejecución del hecho, operación administrativa y ocupación temporal o permanente del inmueble. Cuando el daño por el cual se reclama indemnización proviene de una conducta omisiva de la administración, tal término empezará contarse a partir del día en que se consolidó la omisión, es decir, del momento en el cual se puede predicar el incumplimiento de un deber por parte de aquella(32).

11.2.2. En el caso concreto, es necesario revisar la posible ocurrencia del fenómeno de caducidad de la acción, con base en los hechos dañosos alegados por la parte actora, que son dos: (1) la supuesta indebida inscripción de un programa académico de educación superior en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, con omisión de los controles de calidad que eran necesarios; y (2) la presunta omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia frente al desarrollo de los programas de estudios ofertados por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia. Respecto de ambos hechos dañosos se predica la producción de un único daño de ejecución continuada o sucesiva, que lo es la erogación de gastos y el hecho de que los demandantes recibieran una educación de mala calidad por parte de la institución de educación superior a la que pertenecían.

11.2.2.1. En relación con la inscripción del programa de “técnico profesional en enfermería”, en la demanda se dice que tanto el Ministerio de Educación como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, incurrieron en una falla del servicio por “... permitir a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia... desarrollar ilegalmente el programa académico de profesional de enfermería...” —pretensión 1 de la demanda—. En los fundamentos de dicha pretensión, se asevera que fue ilegal la inscripción del programa académico, en razón de que no era posible el ejercicio de la enfermería con base en un título académico como el ofertado, según la reglamentación legal para el ejercicio de la referida profesión.

11.2.2.1.1. Al respecto, aunque es claro que el hecho dañoso alegado por los demandantes ocurrió más de cuatro años antes de la interposición de la acción de reparación directa que dio lugar al sub lite —el 14 de mayo de 1996 según quedó visto en el párrafo 9.2.2 de los hechos probados de la presente providencia—; también es cierto que el detrimento alegado no ocurrió concomitantemente con el hecho generador y, además, los demandantes conocieron los daños que alegan cuando ya llevaban varios semestres de estar matriculados en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, circunstancia esta que les llevó a manifestar su inconformidad con el funcionamiento del programa académico, en varias solicitudes radicadas en el segundo semestre del año 1999 —párrafo 9.4—.

11.2.2.1.2. Así las cosas, no les era exigible a los demandantes ejercer la acción de reparación directa dentro de los dos años posteriores a la inscripción del programa “técnico profesional en enfermería” en el sistema SNIES, pues para esa época aún no conocían unos daños que, en todo caso, tuvieron un surgimiento posterior al hecho que les dio origen, razonamiento este que lleva a la Sala a concluir que la caducidad no se configuró frente a la falla del servicio aquí estudiada, supuestamente ocurrida en mayo de 1996, pues la demanda fue radicada el 22 de febrero de 2001 y los daños fueron conocidos a finales del año 1999.

11.2.2.2. En lo pertinente a la falla relacionada con la omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia, en el proceso se demostró que la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia –ANEC– y los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, solicitaron la intervención del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, mediante sendos oficios radicados el 14 de septiembre de 1999 y el 18 de mayo del 2000, respectivamente. Ello implica que la omisión se habría configurado trascurrido el término legal para dar respuesta a la solicitud de la ANEC —que fue la primera de las presentadas—, lo que implica que la acción habría caducado dos años después, el 5 de octubre de 2001, cosa que no ocurrió por haber sido radicado el libelo introductorio el día 22 de febrero de dicho año.

11.2.2.3. También es necesario tener en cuenta que la primera intervención del Icfes en los programas académicos ofertados por la Fundación, se dio el 3 de enero de año 2000, momento en que habría cesado la omisión que se imputa a las entidades demandadas, de tal forma que tomando dicha fecha como punto de referencia para el cómputo de la caducidad, se tiene que dicho fenómeno jurídico no se configuró.

11.2.2.3.1. Al respecto, según los criterios jurisprudenciales citados en precedencia, para el cómputo de la caducidad es necesario tener en cuenta el momento en el que quedó configurada la omisión, en caso de resultar probada, lo que no obsta para la aplicación de las reglas que tienen que ver con el surgimiento y conocimiento del daño en un momento posterior a su causación.

11.3. De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se encuentran configurados los fenómenos de falta de legitimidad en la causa por pasiva y de caducidad de la acción, lo que implica que son imprósperos los medios exceptivos formulados por el Icfes y, a su vez, posibilita el estudio de los demás extremos, relacionados con el fondo de la presente litis.

12. La Sala observa que en el presente caso se encuentra demostrado el daño antijurídico alegado por los demandantes, consistente en las erogaciones realizadas como consecuencia de haberse matriculado para estudiar en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, situación acreditada con numerosos certificados y comprobantes de pago obrantes en el expediente —párrafo 9.3 de los hechos probados—, los cuales son medios de convicción conducentes y suficientes para tener por evidenciado el daño material que se alega en la demanda, en su dimensión de daño emergente.

12.1. En lo que tiene que ver con el lucro cesante, solicitan los accionantes que se les reconozcan todas las sumas que dejaron de percibir en su condición de enfermeros profesionales, así como también por lo que dejaron de ganar por el hecho de haber empleado su tiempo como estudiantes de la Fundación, y no devengando dinero en el ejercicio de otras actividades productivas.

12.1.1. En relación con lo que supuestamente habrían ganado los demandantes en su condición de enfermeros profesionales, considera la Sala que ese menoscabo carece de algunas de las características esenciales del daño, como lo son que el menoscabo sea actual —o inminente— y cierto(33). En efecto, en la demanda se solicita la indemnización de un detrimento que resulta ser incierto, toda vez que no existe seguridad de que si los demandantes se hubieran matriculado en otra institución educativa o en otro programa de educación superior, habrían obtenido de manera indubitable el título de enfermeros profesionales. Mucho menos puede saberse si ostentando tal condición, los demandantes habrían podido conseguir un empleo como enfermeros, y tampoco es posible evidenciar cuánto sería la remuneración por dicha actividad, lo que implica que carece de certeza el daño aquí discutido. Además, debe tenerse presente que el daño que se alega frente a este punto, corresponde a una situación que aleatoriamente —no inminentemente— podría haberse producido en el futuro, hecho este que implica que el menoscabo aquí estudiado carece de la característica de actualidad, la cual es indispensable para que el daño sea indemnizable.

12.1.2. Otro tanto debe decirse frente al lucro que los demandantes dicen haber dejado de percibir, por el hecho de emplear su tiempo estudiando en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, y no en el ejercicio de otras actividades que podrían reportar un lucro económico. En efecto, en el proceso no existen pruebas de otras actividades económicas en las que se desempeñaran los accionantes, ni de que las mismas se vieran truncadas por causa de haberse matriculado ellos en la mencionada institución educativa.

12.2. Ahora bien, en las pretensiones también se solicita la indemnización de los perjuicios de orden inmaterial padecidos por quienes obran como demandantes dentro del proceso de la referencia, quienes alegan haber sufrido una gran frustración y tristeza por no haber podido obtener el título profesional en enfermería, lo cual era una aspiración de vida y una ilusión para el desarrollo laboral en el futuro, que se vieron truncadas por las circunstancias que se discuten en el presente proceso.

12.2.1. En relación con ese daño, en el expediente no reposa prueba alguna que dé cuenta de la situación de frustración a que aluden los demandantes. No obstante, la Sala considera que por aplicación de las reglas de la experiencia, y al observar todas las gestiones que los hoy accionantes llevaron a cabo para averiguar la situación legal del programa académico que estaban cursando, es posible tener por demostrado dicho daño, en el entendido de que para las personas resulta una situación de evidente congoja y dolor el hecho de ver truncadas sus expectativas de vida —en los ámbitos profesional, académico y laboral—, como consecuencia de no poder llevar a feliz término el estudio de la profesión que escogieron.

12.2.1.1. En efecto, tanto el derecho a la educación —artículo 67 superior—(34) como el derecho a la libertad de escoger profesión y oficio —artículo 26 ibídem—(35), son derechos positivamente consagrados en la Constitución Política y, por tanto, han de verse como intereses jurídicos tutelados por el ordenamiento jurídico. En ese orden, la negativa afectación de la educación como derecho y como servicio, además de comportar la pérdida de un activo de interés social, repercute desfavorablemente en la esfera de derechos de la persona en cuya cabeza existen las aludidas garantías, lo que constituye un menoscabo antijurídico indemnizable, siempre y cuando el mismo sea imputable a la administración demandada.

12.2.1.2. En el presente caso, se observa que los señores María Cristina Rubio Hernández, José Aníbal Arias Velasco, Óscar Emel Cepera, Elizabeth Bohórquez Barrero, Angélica María Ospina Reyes, Adriana Fernanda Poveda Parra, Jenny Andrea Vera Gutiérrez, Mónica Liliana Pinto Quintero y Cruz Elena Oviedo Segura, se matricularon en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, con la intención de cursar y culminar un programa académico en enfermería que les había sido ofrecido, y de ejercer profesionalmente la aludida disciplina u oficio. No obstante, las nombradas personas se vieron imposibilitadas de cumplir con dicho objetivo, pues la educación recibida era de mala calidad y, adicionalmente, la institución educativa —que era de carácter técnico profesional— no estaba acreditada para otorgar el título profesional cuya consecución perseguían los hoy demandantes en reparación.

12.2.1.3. Dicha situación constituyó una clara transgresión del derecho a la educación de los accionantes, tal como está consagrado el mismo en el citado artículo 67 de la Constitución Política(36), y del derecho a escoger libremente una profesión u oficio, establecido en el artículo 26 ibídem(37), lo que a su vez implicó para ellos, de acuerdo con las reglas de la experiencia, una situación de congoja y dolor.

12.2.1.4. Así las cosas, considera la Sala que el daño moral alegado en la demanda se encuentra demostrado, con lo que resta solo definir cuál es la persona o autoridad a la que le es imputable, tema que será materia de reflexión en los acápites subsiguientes de la presente providencia.

12.3. En caso de estimarse prósperas las pretensiones de la demanda, la estimación de las condenas a que hay lugar como reparación por los daños que se tienen por probados —daño emergente y daño moral—, se hará en el acápite pertinente a la liquidación de perjuicios.

13. Al estudiar el régimen de responsabilidad aplicable para el juzgamiento del caso concreto, la Sala reitera los pronunciamientos emitidos en otras oportunidades, según los cuales la responsabilidad de la administración por omisión en sus funciones, debe ser analizada bajo la óptica de la falla del servicio(38).

13.1. Al respecto, la sección tercera tiene establecida la dogmática según la cual el concepto de ‘omisión administrativa’ implica, de suyo, la necesidad de revisar la actuación desplegada por la administración, en comparación con el contenido obligacional previsto por el ordenamiento jurídico a cargo de aquella, análisis este que es —a su vez— el que caracteriza el régimen de responsabilidad orientado por la falla del servicio. Del mismo modo, se ha dicho que una vez determinado el incumplimiento —por omisión de las obligaciones a cargo de la administración, debe proseguirse a estudiar si ese defecto en el servicio fue el causante del daño que alega la parte actora en un caso determinado, esto es, si el cumplimiento de las atribuciones administrativas habría evitado el surgimiento del menoscabo.

13.2. En la sentencia del 29 de agosto de 2007, donde se hizo un recuento extensivo de la jurisprudencia existente en relación con la responsabilidad de la administración por omisión en sus funciones, se establecieron las siguientes reglas acerca del análisis de imputación del daño y la responsabilidad:

“Según lo advirtió la Sala en reciente pronunciamiento(39), la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que, en casos como el que es objeto de estudio en el presente proveído –en los cuales se endilga a la administración una omisión derivada del supuesto incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo–, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio. En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión, por parte de una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado y, de otro, el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto. En este sentido se ha sostenido que la

“... responsabilidad derivada del incumplimiento de obligaciones de control que a ella le corresponden [se refiere a la policía vial] (...) no es objetiva, pues se requiere que los perjuicios que se reclamen puedan imputarse al incumplimiento de una obligación determinada.”

Esta responsabilidad, incluso bajo la óptica del artículo 90 de la C.P., solo puede surgir cuando se evidencia la existencia de una falla del servicio, teniendo en cuenta que tal concepción es relativa. Su régimen fue precisado por la Sala en sentencia del 5 de agosto de 1994 (exp. 8487, actor VÍCTOR JULIO PARDO, ponente, Carlos Betancur Jaramillo), en la cual se señaló:

“1. En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fue inadecuada. Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de dicha conducta inadecuada, o lo que es lo mismo, de una falla en el servicio.

(...)

“2. Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; y, solo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende”.

“La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como “anormalmente deficiente”.”

“No se trata entonces de determinar si el Estado tiene o no recursos para cubrir condenas, como lo afirma el recurrente. Se trata de establecer si, teniendo en cuenta la realidad concreta en la cual se presta un determinado servicio, puede considerarse que dicho servicio fue inadecuadamente prestado y dicha circunstancia así puede considerarse como la causa del daño sufrido por el demandante”“ (mayúsculas dentro del texto original, negrillas fuera de él)(40).”

Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido —o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa— al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado —por omisión— del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su poder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada...(41)

(...).

En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse —temporalmente hablando— de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta(42).

13.3. Dicho criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Subsección “B”, tal como pasa a citarse:

“13.2. Ha considerado la Sala que en los eventos de responsabilidad del Estado por omisión, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios(43) ; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño(44).

13.3. A propósito del vínculo causal entre la omisión y el daño, la Sala precisó que en este tipo de eventos lo decisivo es la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión [(45) ](46).

13.4. Así las cosas, para determinar la imputabilidad del daño a las entidades demandadas en el presente caso, es necesario revisar el contenido de las obligaciones y atribuciones que por fuente normativa recaían en el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –Icfes– y en el Ministerio de Educación Nacional, en relación con las fallas del servicio alegadas por la parte demandante. En caso de que se establezca que la administración demandada incurrió en omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, será necesario analizar si el daño padecido por los accionantes habría podido evitarse con un cabal cumplimiento de las potestades existentes en cabeza de las entidades accionadas. Ello quiere decir que el análisis debe realizarse primero en relación con la imputación jurídica del daño y, posteriormente, frente a la imputación causal del mismo.

14. Al revisar los elementos de análisis tocantes con la imputación jurídica del daño, la Sala debe precisar, como se ha venido diciendo a lo largo de la presente sentencia, que en el escrito de la demanda se endilga la falla del servicio a las entidades demandadas, en dos dimensiones, a saber: por un lado, (1) la supuesta omisión de revisar adecuamente el cumplimiento de los requisitos concernientes al registro de programas académicos en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, Snies, y, por otra parte, (2) el no ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia sobre el programa académico de “técnico profesional en enfermería” ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia. Para analizar el grado de verdad de las imputaciones así formuladas por la parte demandante frente a las demandadas, la Sala considera que es necesario revisar, en primer lugar, las normas de rango constitucional y legal que tienen que ver con el carácter de la educación superior y las funciones que, de manera general, recaen en el Estado y sus entidades frente a la protección de ese bien jurídico. Acto seguido, se procederá al análisis del contenido obligacional de las entidades demandadas, frente a las dos dimensiones de falla del servicio que se endilgan al Icfes y al Ministerio de Educación Nacional.

14.1. Al observar las normas superiores relacionadas con la protección de la educación, se advierte que en el ordenamiento jurídico colombiano existen preceptos de rango constitucional y legal que desarrollan el aludido bien jurídico, el cual es concebido no solo como un activo de interés de la comunidad en general —en su calidad de servicio público—, sino también como un derecho en cabeza de los coasociados, susceptible de protección subjetiva por las vías administrativas y judiciales que sean pertinentes(47). Al respecto, dispone el artículo 67 de la Constitución Política:

“ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y de la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.

14.1.1. De la anterior norma se observa que corresponde al Estado y sus entidades velar por la suprema inspección y vigilancia de la educación, función ésta que, a su vez, tiene por objetivo garantizar la calidad del servicio, así como también el cumplimiento de sus principios y objetivos establecidos por la Constitución, la ley y los reglamentos. No obstante, el ordenamiento jurídico distinguió las potestades que en ese sentido fueron otorgadas a diferentes ramas del Estado y, con base en dicha diferenciación, atribuyó al legislador las atribuciones de desarrollo legal de las normas constitucionales relacionadas con la prestación del servicio público, mientras que las funciones de inspección y vigilancia las radicó en cabeza del poder ejecutivo.

14.1.2. En efecto, es la misma Constitución la que fija a cargo del legislador ordinario, según lo dispuesto en la cláusula general de competencias del Congreso —artículo 150—(48), la función de expedir normas para regular en abstracto el servicio de educación y, por su parte, en los numerales 21 y 22 del artículo 189(49) ibídem, dispone que al Presidente de la República le corresponde ejercer la inspección y vigilancia del servicio de educación, facultades todas ellas que han sido comentadas por la Corte Constitucional, como pasa a citarse:

Tal como se ha señalado, la Constitución concibe la educación como un derecho de la persona y como un servicio público (art. 67). La propia Carta define, en esos dos frentes, la articulación de las fuentes de producción normativa.

El artículo 67 de la Constitución señala que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación. Se trata de un principio general, que, en cuanto no se refiere a un órgano específico del Estado, no contiene atribución específica de competencias, las cuales, para los efectos previstos en la norma constitucional, deben establecerse con base en las reglas generales de distribución de competencias contenidas en la propia Constitución, y en las previsiones específicas que en relación con la educación o con los servicios públicos, se realizan en ella.

De acuerdo con la distribución general de competencias, la función de regulación, entendida en este caso en su dimensión genérica, no como modalidad de intervención administrativa, sino como referida a la expedición de normas imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la República, por medio de leyes, en virtud de la cláusula general de competencia que tiene para el desarrollo de la Constitución (C.P. arts. 14 y 150). A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 21 y 22 del artículo 189, la función de inspección y vigilancia de los servicios públicos en general y de la educación, en particular, corresponde al Presidente de la República.

De este modo, en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el Presidente de la República “conforme a la ley” (C.P. art. 189, num. 21)”(50).

14.1.3. El Congreso de la República cumplió su papel de desarrollo legislativo de las previsiones constitucionales antes comentadas, mediante la expedición de la Ley 30 de 1992(51), que en su artículo 3º consagró la regla general —de rango legal— sobre suprema inspección y vigilancia de la educación que debe efectuar el Estado, tal como pasa a citarse:

“ART. 3º.—El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente Ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior”.

14.1.4. Obsérvese cómo el legislador hizo una consagración normativa que, a primera vista, puede implicar una situación de tensión, como lo es la coetánea estipulación de las prerrogativas relacionadas con la autonomía universitaria(52), y aquellas atinentes al ejercicio de la inspección y vigilancia por parte del Estado(53). No obstante, a pesar de que la autonomía universitaria implica, en principio, la no intromisión del Estado en la forma en cómo se presta el servicio al interior de las instituciones educativas, tal garantía está circunscrita a ciertos aspectos específicos que pueden autodeterminar las universidades —fijar reglamentos, estatutos, autoridades académicas, administración, etcétera—, los cuales, en todo caso, dejan salva la obligatoria intervención del Estado para velar por la calidad del servicio y el cumplimiento de sus fines, tal como lo establecen las otras normas —de rango constitucional y legal— a las que se ha hecho alusión. Al respecto, en relación con la autonomía universitaria, dispone el artículo 28 de la Ley 30 de 1992:

“ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.

14.1.5. Es así como el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia —por contraposición a la autonomía universitaria— significa, de suyo, que las autoridades estatales en materia de educación tienen la potestad de verificar las condiciones en que se presta el servicio en las diferentes instituciones educativas, de conformidad con los principios y potestades establecidos en los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992; y también de imponer las sanciones que establece dicho cuerpo normativo en sus artículos 48 y siguientes, sin que ello implique el desconocimiento de la garantía consagrada en el artículo 69 constitucional pues, como se ha sostenido en una prolífica y uniforme línea jurisprudencial, la autonomía universitaria no autoriza a las instituciones de educación superior para que actúen como ‘ruedas sueltas’ dentro del sistema educativo(54). Al respecto ha dicho la Sección Primera del Consejo de Estado:

“En fin, el principio constitucional de la autonomía universitaria está inserto en un contexto de facultades del Estado para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza superior, con miras a garantizar su calidad y el cumplimiento de los objetivos legales y estatutarios en la actividad de las instituciones de educación superior”(55).

14.1.5.1. No obstante, en los nombrados artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992, antes que consagrarse unos procedimientos específicos y unas causales de inspección y/o intervención en la actividad de las instituciones de educación superior, el legislador optó por fijar un catálogo programático contentivo de los fines que se persiguen con el ejercicio de tales funciones, así como también una enumeración de los principios que orientan dicha actividad, con lo que no es posible determinar una dogmática de casos en los cuales sea perentoria la intervención estatal, y en los que la ausencia de inspección o vigilancia implicaría una omisión en el ejercicio de dichas funciones. Solo marginalmente se consagraron algunas consecuencias jurídicas específicas, cuando se verifica el incumplimiento por parte de las instituciones educativas, de los fines para los cuales está establecido el servicio público.

14.1.5.1.1. Así, en el artículo 31 eiusdem se dispone que las atribuciones de fomento, inspección y vigilancia, estarán orientadas a la consecución de objetivos primordialmente relacionados con el desarrollo de la educación, y solo algunos de los principios previstos en la norma están relacionados con las actividades de inspección y vigilancia, las cuales tienen una configuración programática, en el sentido de fomentar los mecanismos de control, pero sin indicar la forma en como éstos deben materializarse. Al respecto dice la norma:

“ART. 31.—De conformidad con los artículo 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a:

a) Proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.

b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía universitaria.

c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de Educación Superior conforme a la ley.

d) Adoptar medidas para fortalecer la investigación en las instituciones de educación superior y fortalecer las condiciones especiales para su desarrollo.

e) Facilitar a las personas aptas el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al arte y a los demás bienes de la cultura, así como los mecanismos financieros que lo hagan viable.

f) Crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes.

g) Fomentar la producción del conocimiento y el acceso del país al dominio de la ciencia, la tecnología y la cultura.

h) Propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior.

i) Fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en directivos y docentes de las instituciones de educación superior.

14.1.5.1.2. Y en el artículo 32, por su parte, se habla de forma muy genérica sobre unos procesos de evaluación que deben apoyar, fomentar y dignificar la educación superior, pero ninguna previsión específica se estipuló acerca de los mecanismos concretos que deberían permitir la consecución de esos fines, ni tampoco se definieron los pasos comprendidos en los procedimientos evaluadores, hecha la salvedad de alguna estipulación sobre las consecuencias penales de invertir los recursos de la educación en finalidades diferentes a los objetivos normativamente establecidos para dicho servicio público. El tenor literal de la norma es el siguiente:

“ART. 32.—La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33(56) de la presente Ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por:

a) La calidad de la educación superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.

b) El cumplimiento de sus fines.

c) La mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.

d) El adecuado cubrimiento de los servicios de educación superior.

e) Que en las instituciones privadas de educación superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores. Por consiguiente, quien invierta dineros de propiedad de las entidades aquí señaladas, en actividades diferentes a alas propias y exclusivas de cada institución será incurso en peculado por extensión.

f) Que en las instituciones oficiales de educación superior se atienda a la naturaleza del servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.

El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”.

14.1.5.1.3. La Sala debe aclarar, en todo caso, que el hecho de la generalidad de los postulados citados, antes que significar una ausencia total de regulación en los procesos de inspección y vigilancia de la educación, implica la necesidad de que dicha materia sea reglamentada por el ejecutivo, a quien corresponde fijar los mecanismos específicos que servirán para controlar la prestación del servicio por parte de las instituciones de educación superior. Según se verá más adelante, dicha reglamentación se realizó mediante la expedición de decretos, algunos de ellos relacionados con los temas concretos que conciernen al caso de autos, que lo son la inscripción, inspección y vigilancia de los programas académicos ofertados por las mencionadas instituciones.

14.1.5.2. Ahora bien, la Ley 30 de 1992 también dotó a las entidades encargadas de ejercer las funciones de inspección y vigilancia, de sendas facultades para imponer sanciones a las instituciones educativas que, después del agotamiento del proceso pertinente, fueran consideradas incursas en violación de los principios y objetivos del servicio de educación, lo cual fue previsto en los artículos 48 y siguientes. De dichas normas resulta pertinente resaltar las siguientes previsiones.

14.1.5.2.1. En el artículo 48, la ley dispone que podrán ser sancionadas las instituciones de educación superior que incurran en violación de los postulados de la ley, previo cumplimiento del debido proceso. Las sanciones van desde la amonestación y la imposición de multas, hasta la cancelación de los programas académicos y de la personería jurídica del correspondiente establecimiento educativo(57).

14.1.5.2.2. En el artículo 49, se consagra el catálogo de conductas que se consideran merecedoras de las sanciones previstas en el artículo anterior, entre ellas las relacionadas con la oferta de programas académicos sin el cumplimiento de los requisitos correspondientes. También se estima como comportamiento susceptible de sanción, el desvío de los objetivos para los cuales está fijada la educación. El texto de la norma es el siguiente:

“ART. 49.—Las sanciones a que se refieren los literales d), e), f) y g) del artículo anterior, solo podrán imponerse previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) por el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada en los siguientes casos:

a) Por desconocer, incumplir o desviarse de los objetivos señalados a la educación superior en el artículo 6º de la presente ley.

b) Por incumplir o entorpecer las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Gobierno Nacional.

c) Por ofrecer programas sin el cumplimiento de las exigencias legales.

Contra los actos administrativos impositivos de sanciones procederá el recurso de reposición que deberá interponerse en la forma y términos previstos por el Código Contencioso Administrativo.

14.1.5.2.3. En el artículo 50 se estipulan las funciones de investigación y registro que corresponden al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, en relación con el ejercicio de las facultades sancionatorias que se vienen aludiendo. Al respecto, dice la norma que el Ministerio de Educación Nacional puede ordenar la apertura de investigaciones a través del Icfes quien, a su vez, tiene a su cargo la función de “... llevar el registro de las sanciones impuestas y adoptar las medidas conducentes para que se hagan efectivas...”.

14.1.5.2.4. Y en el artículo 52, se prevé la caducidad de la acción sancionatoria en un término de “... tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta...”.

14.1.6. También deben señalarse las previsiones de la Ley 30 de 1992 en relación con los sistemas de acreditación e información de instituciones de educación y programas académicos, según lo dispuesto en los artículos 53 a 56, de los cuales es pertinente resaltar que el legislador previó la creación de dos tipos de sistemas: uno denominado Sistema Nacional de Acreditación para Instituciones de Educación Superior(58), y otro con el nombre de Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES(59), ambos orientados al objetivo de garantizar que los usuarios del servicio tengan al alcance de la mano toda la información relacionada con las cuestiones objeto de los referidos sistemas. Muchas de las funciones de verificación de la calidad del servicio dependen de los procesos de autoevaluación que, para efectos de la acreditación, efectúen las mismas instituciones, según lo dispone el artículo 55 eiusdem, en los siguientes términos:

“ART. 55.—La autoevaluación institucional es una tarea permanente de las instituciones de educación superior y hará parte del proceso de acreditación.

El Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), cooperará con tales entidades para estimular y perfeccionar los procedimientos de autoevaluación institucional”.

14.1.6.1. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia que bajo las previsiones de la Ley 30 de 1992 relacionadas con el registro de programas e instituciones, se produjo una suerte de “desregulación” del sistema de educación, en la medida en que las funciones de inspección y vigilancia sobre la calidad de la educación, quedaron mediatizadas por la forma como se hiciera la autoevaluación al interior de las instituciones de educación superior. Ello se dijo por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 12 de junio de 2008, providencia en la cual se pone de presente que, por la “desregulación” del servicio de educación ocurrida en vigencia de la Ley 30 de 1992, se propició la proliferación de instituciones educativas de baja calidad, en la medida en que los programas académicos e instituciones dejaron de requerir acreditación previa para su entrada en funcionamiento. Se cita in extenso la mencionada providencia, por su pertinencia con los temas que se discutirán más adelante en el análisis de la falla del servicio en el caso concreto:

Según los artículos 67 de la Constitución Política y 3º de la Ley 30 de 1992, compete al Estado velar por la calidad de la educación mediante el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia.

La educación superior y sus instituciones deben encaminarse a prestar a la comunidad un servicio de calidad que comprenda los medios y procesos empleados, la infraestructura institucional, las condiciones en que se desarrolla en cada IES, así como los resultados académicos en términos de logros de los educandos.

El Presidente de la República está habilitado para crear mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos que ofrecen las instituciones de educación superior (L. 30/92, art. 31).

Los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad (art. 32 íd.).

5.5. Los antecedentes de la institucionalización del registro calificado de los programas académicos universitarios, para asegurar la calidad de la educación superior.

Antes de la expedición de la Ley 30 de 1992, el Estado ejercía por conducto del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, un control previo sobre la calidad de los programas curriculares, en cuya virtud debían obtener aprobación previa para que las instituciones de educación superior pudieran ofrecerlos y desarrollarlos.

Como consecuencia de la desregulación de la educación superior que en el marco de la autonomía universitaria hizo la Ley 30, se suprimieron el control y aprobación previos de los programas curriculares que el Estado ejercía por conducto del Icfes, en desarrollo de su función de inspección y vigilancia de la educación.

En ese contexto, el papel del Icfes fue redefinido y su función –que antes comprendía la aprobación del contenido de los programas académicos– en la Ley 30 quedó circunscrita a registrarlos en el Sistema Nacional de Información sobre la Educación Superior (SNIES), conforme a la reglamentación que de esta exigencia hicieron los decretos 837 de 1994(60) y 1225 de 1996(61), con fines informativos y no de evaluación de su calidad.

El control previo y directo que en el régimen anterior ejercía el Icfes fue reemplazado por la acreditación institucional... que las instituciones de educación superior universitaria cumplen en forma voluntaria ante el Consejo Nacional de Acreditación.

El nuevo régimen tuvo por premisa que el sistema aseguraría la calidad de la educación superior ejerciendo su propia calidad de autorregulación y que la competencia entre las instituciones educativas por matrículas actuaría como incentivo para promoverla. Se consideró además que la injerencia del Estado en el contenido de los programas resultaba contraria a la autonomía universitaria y que los trámites le restaban dinamismo y agilidad al proceso.

La desregulación de la educación propició prácticas distorisionadas(sic) que condujeron a la proliferación de instituciones y programas en detrimento de la calidad y pertinencia de la educación superior colombiana(62).

La deficiente calidad de los programas académicos ofrecidos por las instituciones de educación superior (IES) al amparo de una mal entendida autonomía universitaria obligó al Estado a instituir en forma obligatoria el registro calificado de los programas académicos, de cuya regulación normativa se ocupa el decreto acusado(63).

14.1.6.2. Comoquiera que una parte de la falla del servicio endilgada a la entidad demandada, está relacionada con el registro de un programa académico en el sistema Snies, la Sala se ocupará de las previsiones normativas que le son pertinentes a dicho sistema, en apartes ulteriores de la presente providencia, al estudiar en concreto las imputaciones que se hacen a la entidad demandada.

14.1.7. De las consideraciones generales anteriormente expuestas, la Sala extrae las siguientes conclusiones en relación con las previsiones generales estipuladas en la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, frente a las facultades de inspección y vigilancia que le atañen al Gobierno Nacional en relación con la prestación del servicio de educación superior, y la protección de ese bien jurídico en su calidad de derecho subjetivo:

— La educación, en su calidad de bien jurídico, está estipulada en la Constitución Política y las leyes, no solo como un servicio público de interés de la comunidad, sino también como un derecho subjetivo en cabeza de los ciudadanos, susceptible de ser protegido por las vías judiciales y administrativas que sean pertinentes.

— De conformidad con la Constitución y las leyes sobre educación, las atribuciones de suprema inspección y vigilancia deben ser ejercidas por el Estado a través de los órganos competentes. Al Congreso de la República le corresponde expedir las leyes generales sobre educación, mientras que al presidente de la República le atañe la función de reglamentar —con base en la ley— lo pertinente a la inspección y vigilancia en términos concretos, funciones éstas que, además, ejerce a través de la puesta en movimiento de las facultades sancionatorias y de registro relacionadas con las instituciones educativas y los programas académicos por ellas ofrecidos.

— Las funciones de inspección y vigilancia atribuidas al Estado por las normas que se vienen comentando, deben ser interpretadas de forma sistemática con la prerrogativa de la autonomía universitaria, de tal manera que el ejercicio de esta última no implique que queden vedados a la administración algunos terrenos susceptibles de supervisión, los cuales deben ser controlados a efectos de garantizar la calidad y el cumplimiento de los fines de la educación.

— En las normas sobre educación no se consagran eventualidades concretas en las que se considere obligatorio el inicio de procedimientos de inspección, vigilancia y/o control respecto de la actividad de las instituciones educativas, por lo que debe considerarse —en principio— que se trata de una potestad que depende de la discrecionalidad de las autoridades en materia educativa, quienes deben determinar las situaciones y los mecanismos que consideren más adecuados para el ejercicio de las aludidas funciones.

— La ausencia de normatividad que regule en forma pormenorizada los procesos de inspección y vigilancia de las actividades desplegadas por las instituciones de educación superior, contrasta con la expresa y minuciosa consagración de las facultades sancionatorias a cargo del Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –Icfes–. En este punto es posible verificar, con base en la sola lectura de las normas constitucionales y la Ley 30 de 1992, el contenido obligacional a cargo de las mencionadas entidades solo en lo relacionado con las facultades disciplinantes, pero no tanto así frente a las atribuciones de inspección y vigilancia, cuya consagración resulta ser más programática y etérea.

— Aunque las funciones de vigilancia y control son mencionadas de forma reiterativa en las normas sobre educación, es muy general y programática la previsión que de dichas atribuciones se hizo, de tal forma que para precisar el contenido obligacional a cargo de la administración en este sentido, resulta indispensable consultar las regulaciones que por vía de decreto haya expedido el gobierno nacional en ese sentido.

— En lo que tiene que ver con los sistemas de registro e información de la educación, en la Ley 30 de 1992 se propició un proceso de “desregulación” del servicio, en la medida en que la inscripción de instituciones y programas académicos tiene finalidades meramente informativas, y no implica la revisión previa de su calidad, la cual quedó supeditada a los procesos de autoevaluación que hicieran los establecimientos de educación superior. Ello sin perjuicio de las regulaciones que después se expidieron en relación con los sistemas de información(64), las cuales serán tratadas en los acápites subsiguientes de la presente sentencia. En todo caso, aclara la Sala que la comprobación de la situación aludida en este punto, no puede implicar que se pase por alto la finalidad última para la cual fueron establecidos los sistemas de información, que lo es proveer los mecanismos idóneos para poder garantizar la calidad en la prestación del servicio de educación superior.

14.1.8. Como se observa, aunque la normatividad sobre educación es explícita y pormenorizada frente a la tutela ex post facto de la educación como bien jurídico, es decir, en cuanto a la sanción de las conductas que atentan contra ella, dicha legislación se torna demasiado general en lo que tiene que ver con el control ex ante de la calidad, por medio de actividades de vigilancia y control, situación ésta que dificulta la determinación, con base solo en las normas de rango legal y constitucional, del contenido obligacional que debe tenerse en cuenta para efectos de verificar la comisión de una falla del servicio por parte de las entidades encargadas del ejercicio de las atribuciones de inspección y vigilancia.

14.1.9. Tal situación de relativa indeterminación de los procesos y mecanismos de vigilancia y control, implica que sea necesario proceder a revisar las disposiciones reglamentarias expedidas por vía de decreto, frente al tema concreto de las fallas alegadas en el proceso de la referencia, que lo son las supuestas omisiones cometidas, por un lado, en el registro del programa académico ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia y, por otra parte, en el ejercicio de las funciones de vigilancia y control de dicho programa académico, por parte del Icfes y el Ministerio de Educación Nacional.

14.2. El contenido obligacional que existía a cargo del Icfes y el Ministerio de Educación Nacional, en relación con la inscripción y registro de programas académicos de educación superior en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, estaba consagrado en el Decreto 1225 del 16 de julio de 1996 el cual, a su vez, hacía una remisión expresa a lo dispuesto en los decretos 1403 del 21 de julio de 1993 y 837 del 27 de abril de 1994.

14.2.1. Así, el Decreto 1225 del 16 de julio de 1996, “por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior”, establece lo relacionado con los requisitos que deben ser cumplidos por los programas de pregrado ofertados por las instituciones de educación superior, previo a la inclusión de los mismos en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior –SNIES–. En el citado decreto también se consagra la posibilidad de que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior omitiera la inscripción del correspondiente programa en el SNIES, en los casos en que se estimara el no cumplimiento de los niveles de calidad necesarios.

14.2.1.1. No obstante, el Decreto 1225 no puede ser aplicado al caso de autos pues, según los hechos probados —párrafo 9.2—, para la época en que se produjo la inscripción del programa académico denominado “técnico profesional en enfermería” ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia —que lo fue el 14 de mayo de 1996—, la norma en cuestión no se encontraba vigente. Pero, la remisión que se hace en el artículo 7º sí es ilustrativa para determinar las otras normas que resultan aplicables al sub lite:

“ART. 7º—Las entidades que obtengan reconocimiento como instituciones de educación superior tendrán que notificar o informar los respectivos programas que hayan sido presentados y sustentados en el estudio de factibilidad socioeconómica de acuerdo con lo establecido en los decretos 1403 de 1993, 836, 837, 2790 y 2791 de 1994, y aquellos que los modifiquen o adicionen”.

14.2.1.2. Es pertinente señalar que, de las normas mencionadas en el artículo transcrito, solo los decretos 1403 del 21 de julio de 1993 y 837 del 27 de abril de 1994, estaban vigentes y eran aplicables para lo que se está discutiendo en el proceso de la referencia, preceptos en los cuales, según pasa a estudiarse, se hace evidente la falta de reglamentación relacionada con el control previo de la calidad de los programas académicos, la cual vino a ser objeto de reglamentación, precisamente, en el Decreto 1225 que se está estudiando en este punto pero que, se insiste, no es aplicable para la solución del caso sub iudice.

14.2.2. El Decreto 1403 del 21 de julio de 1993, “por el cual se reglamenta la Ley 30 de 1992”(65), estipula la información que las instituciones de educación superior deben remitir al Ministerio de Educación Nacional, con el fin de inscribir programas de pregrado en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior —SNIES—. Del mismo modo, el decreto establece la posibilidad de que se comisione al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, con la finalidad de que dicha entidad pueda, si lo considera necesario, formular recomendaciones para que el programa académico se adapte a los objetivos que le atañen a la educación superior, según las normas pertinentes.

14.2.2.1. Así, en el artículo 1º del decreto en mención se hace una enumeración pormenorizada de la información que debe ser remitida a las autoridades pertinentes y, adicionalmente, se dice que el envío de esos datos tiene por objeto “el cumplimiento de los fines de la educación”. No obstante, la norma en realidad no consagra parámetros de valoración, ni criterios de admisibilidad del programa académico. El texto es el siguiente:

“ART. 1º. Mientras se establecen los requisitos generales o especiales para la creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado que pueden ofrecer las instituciones de educación superior, éstas deberán presentar al Ministerio de Educación Nacional por conducto del Icfes, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines de la educación, la siguiente información referida al programa:

1. Nombre del programa.

2. Título a expedir.

3. Perfil profesional y ocupacional.

4. Plan de estudios.

5. Duración.

6. Estrategia metodológica.

7. Jornada.

8. Periodicidad en la admisión.

9. Justificación del programa.

10. Convenios para apoyar particularmente el programa.

11. Otros programas que ofrece la institución.

12. Recursos específicos para desarrollar el programa:

— Número de aulas previstas.

— Laboratorios y equipos.

— Lugares de práctica.

— Recursos bibliográficos y de hemeroteca.

— Ayudas educativas.

13. Personal docente específico para el desarrollo del programa:

— Número de docentes de tiempo completo y medio tiempo y niveles de formación.

14. Número de estudiantes para el primer período académico.

15. Valor de matrícula para el primer período académico.

16. Recursos financieros específicos para el programa.

PAR.—La información contenida en el presente artículo será diligenciada en los formatos que elabore el Icfes para el efecto.

14.2.2.2. Y por su parte, el artículo 6º consagra la posibilidad de que el Icfes lleve a cabo un estudio más profundo de la información y la documentación remitidas por la institución de educación superior, con el fin de verificar la calidad del programa académico postulado y de formular, con base en dicha revisión, recomendaciones en caso de que ello sea necesario. De todas maneras, es importante mencionar que esta última posibilidad se dejó en manos de la discrecionalidad de las instancias administrativas correspondientes, de tal guisa que para el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional no es obligatorio, sino meramente potestativo, efectuar una verificación in situ de lo consignado en la información remitida por quien postula el programa académico. La redacción de la norma es la siguiente:

“ART. 6º—Mientras el Gobierno Nacional, previa recomendación del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, expide la reglamentación sobre requisitos generales o especiales para la creación y funcionamiento de los programas académicos, la información que presenten las instituciones de educación superior referida a su creación, desarrollo y extensión, exigida en este decreto, se efectuará con el fin de que el Ministerio de Educación Nacional por medio del Icfes, pueda, si así lo considera, formular las recomendaciones que sean del caso, orientadas a que el programa se desarrolle en armonía con los objetivos y fines de la educación superior”.

14.2.2.3. Como se observa de las normas anteriormente aludidas, en la época de expedición del decreto aún no había sido elaborada la normatividad pertinente a los “requisitos generales o especiales para la creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado”, lo cual compagina perfectamente con la observación que se hizo en párrafos anteriores de la presente providencia, en los cuales se afirmó que el servicio de educación, en vigencia de la Ley 30 de 1992, incursionó en una tendencia de desregulación.

14.2.3. Posteriormente, en el Decreto 0837 del 27 de abril de 1994, “por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y especialización de educación superior”(66), se dispuso nuevamente que era obligación de los representantes legales de las instituciones de educación superior, notificar a las autoridades administrativas encargadas de la inspección y vigilancia de la educación —Ministerio de Educación Nacional e Icfes—, todo aquello que tuviera que ver con la creación, estado y desarrollo de los programas de pregrado llevados a cabo en los establecimientos educativos, lo cual tiene por objetivo mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior —SNIES— y, además, propiciar la instauración de procesos de autoevaluación dentro de las instituciones.

14.2.3.1. En el artículo 3º, se dispone que toda novedad en los programas académicos, debe ser informada de manera oportuna al Icfes y al Ministerio de Educación Nacional, lo cual debe hacerse a través de los formularios establecidos para tal fin por las autoridades correspondientes:

“ART. 3º—El representante legal de las instituciones clasificadas como instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas, instituciones tecnológicas e instituciones técnicas profesionales, deberá notificar por escrito observando los principios de la buena fe, la creación, estado y desarrollo de sus programas de pregrado y de especialización al Ministerio de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes”.

14.2.3.2. La actualización de la información consagrada en la norma antes citada, debe hacerse de forma periódica, lo cual es un presupuesto esencial para la actualidad de los datos registrados en los sistemas de información, así como también para facilitar el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia(67). Es por ello que en el artículo 6º se establece que la información debe renovarse cada cinco (5) años, so pena de no poder seguir funcionando el programa académico, a menos que los cambios en el mismo se hagan antes de que se cumpla ese período de tiempo:

“ART. 6º—Para continuar con el ofrecimiento de un programa académico, la notificación o información a que se refiere el presente decreto deberá renovarse cada cinco (5) años.

(...).

PAR. 3º—En el caso de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según sea el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa, se anexará el convenio respectivo”.

14.2.3.3. Ahora bien, tal como ocurría con algunas de las previsiones del ya analizado Decreto 1403 de 1993, la norma que ahora se estudia habilita al Ministerio de Educación Nacional para efectuar, si lo considera necesario, visitas de campo en las instituciones educativas para efectos de verificar la información reportada a los sistemas de información, lo cual es una manifestación del ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia. Las inconsistencias detectadas en los datos reportados al momento de la correspondiente notificación, pueden dar lugar a la imposición de las sanciones establecidas en la Ley 30 de 1992, todo lo cual está normado por el artículo 7º del Decreto 837 que se viene comentando:

“ART. 7º—Sin perjuicio del ejercicio responsable de la autonomía de que son titulares las instituciones de educación superior, el Ministro de Educación Nacional con la inmediata colaboración del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, en cumplimiento de la función de suprema inspección y vigilancia delegada, verificará, cuando así lo estime necesario, la información suministrada por las instituciones de Educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio público educativo y por la función social de la educación. La comprobación de inexactitudes o deficiencias en la información suministrada por las instituciones o la inobservancia de las condiciones en ella previstas para la creación y funcionamiento de programas académicos de pregrado y especialización, dará lugar a la aplicación de lo establecido en el capítulo IV del título II de la Ley 30 de 1992”.

14.2.3.4. Y en el artículo 8º eiusdem se dispone que, una vez efectuada la notificación en debida forma, es obligación del Ministerio de Educación Nacional y del Icfes llevar a cabo el registro del programa académico en el sistema SNIES:

“ART. 8º—Una vez el Ministro de Educación Nacional manifieste por escrito estar notificado de los programas a que se refiere el artículo 3º de este decreto, ordenará al Icfes su registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior mediante resolución. En los casos de estar la institución solo obligada a la información sobre programas, una vez haya sido informado el Icfes, se procederá a su registro.

14.2.3.5. Así, es pertinente resaltar que la actualización de los datos que reposan en los sistemas de información, es presupuesto indispensable para que el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior puedan ejercer las funciones de inspección y vigilancia que les corresponde. Además, la mayor carga relacionada con la actualización de los sistemas de información, según la normatividad aplicable al sub lite, reposa sobre el cumplimiento de la obligación de notificación que existe a cargo de las instituciones que son vigiladas y controladas, mientras que la verificación de los datos depende de la discrecionalidad de las autoridades que deben ejercer el control sobre el servicio de educación.

14.2.3.6. Ello implica que, según establecen los decretos aplicables al caso concreto, una vez remitida en debida forma la información correspondiente, debe el Icfes inscribir el programa académico sin que sea necesaria una acreditación previa de la calidad del mismo, requisito este que, en relación con los programas de formación técnica, solo fue establecido en la normatividad posterior relacionada con el registro calificado de programas académicos(68).

14.2.4. De conformidad con lo expuesto respecto de los decretos analizados, para la Sala es claro que en los sistemas de información de la educación superior, se optó por una regulación que no obligaba a las entidades que tienen a su cargo la inspección y vigilancia, a efectuar una verificación de la información previamente a la inscripción del programa académico, sino que dicha revisión quedaba a instancias de la discrecionalidad de las mencionadas entidades, quienes podían efectuar visitas o investigaciones sobre las condiciones de oferta del programa, solo si “así lo estiman necesario”.

14.2.4.1. En el marco de esa discrecionalidad, cabe preguntarse si la verificación de los requisitos para la inscripción de un programa en los sistemas de información, debe hacerse solo con base en los decretos pertinentes —que tan solo imponen la obligación de remitir una información—, o si la revisión debe hacerla el Icfes verificando la legalidad del programa también frente a otras normas jurídicas, como por ejemplo aquellas que tienen que ver con el ejercicio de la profesión cuyo título se pretende otorgar después de cursarse el programa académico postulado, bajo el entendido de que la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, establecen que el principal objetivo de las funciones de inspección y vigilancia, es velar por la calidad de la educación.

14.2.4.2. Frente a esa cuestión, la Sala considera pertinente reiterar que, si bien la discrecionalidad implica cierta libertad a la hora de desplegar las funciones administrativas dotadas de ese atributo, las decisiones que en ese sentido asuma la administración deben estar siempre orientadas a la consecución de los fines establecidos por las normas jurídicas, no solo por aquellas que autorizan la facultad discrecional(69), sino también por todas las que tienen que ver con el cumplimiento de los fines del Estado(70), máxime cuando ésta es la causa final para la cual está instituida la administración(71). Al respecto ha dicho la jurisprudencia:

“Sin embargo, en el seno de un Estado de derecho, las decisiones de la Administración, a la que se encomienda la gestión de los intereses generales, no pueden adoptarse por mero capricho o siguiendo el libérrimo arbitrio del decisor de turno. La salvaguarda de esos intereses generales obliga a sus gestores a decidir, por imperativo constitucional, con acatamiento de los principios de objetividad e interdicción de la arbitrariedad —artículo 209 de la Constitución Política. Ello implica que la elección entre las diferentes alternativas que la discrecionalidad comporta debe realizarse atendiendo a criterios objetivos, fijados en sede aplicativa por la autoridad administrativa en cuanto no previstos por la norma (que por tal razón ha dejado abierta la posibilidad de opción entre una o varias consecuencias jurídicas). De ahí que resulte mucho más acorde con la función constitucionalmente encomendada a la administración en un Estado de derecho, sostener que la discrecionalidad administrativa consiste en habilitación para completar el supuesto de hecho de la norma habilitante...

(...).

Es ésta, igualmente, a juicio de la Sala, la concepción de la discrecionalidad administrativa que subyace a la redacción de la norma que, en el Código Contencioso Administrativo colombiano, se ocupa de la figura en cuestión. No de otra forma habría de entenderse la exigencia formulada por el artículo 36 de dicho Estatuto en el sentido de que el contenido discrecional de una decisión administrativa debe adecuarse a los fines de la norma que la autoriza, así como ser proporcional a los hechos que le sirven de causa. Solo un criterio objetivo y razonable que justifique la elección entre la pluralidad de alternativas de las que dispone la administración en el caso concreto, permitirá constatar si la opción por la que se decanta respeta los límites establecidos por el referido artículo 36 Código Contencioso Administrativo...”(72).

14.2.4.3. Así las cosas, la verificación de los requisitos consagrados en el citado artículo 1º del Decreto 1403 de 1993 —ver supra párr. 14.2.2.1—, debe realizarse teniendo en cuenta una hermenéutica que favorezca la realización de las finalidades para las cuales fueron consagradas dichas facultades de revisión, mediante una interpretación a partir de la cual sea posible advertir, como ahora lo resalta la Sala, que muchos de los ítems de la información que las instituciones de educación superior debían remitir al Icfes y al Ministerio de Educación Nacional, no podían ser comprobados solo con una simple lectura de los formatos que para esos efectos se diligenciaran, sino que necesariamente debían implicar una revisión, no solo conceptual —como ocurre con el nombre del programa académico o el título a expedir— o normativa —como ocurre al compararse la duración del programa con el nivel profesional o técnico del mismo—, sino también empírica respecto de ciertos aspectos que solo pueden verificarse con una inspección in situ, tal como ocurre, por ejemplo, con las instalaciones de que dispone el establecimiento educativo para poder ofertar adecuadamente la instrucción en el programa académico.

14.2.4.4. En el mismo sentido, la interpretación de los factores consagrados en los correspondientes decretos, debía realizarse desde una perspectiva sistemática, de tal forma que se tuviera en cuenta la normatividad que fuera relevante para todos los aspectos relacionados con los programas académicos, lo que implicaba que la revisión a fondo de las condiciones de inclusión de los mismos en los sistemas de información, tenía que hacerse necesariamente de cara al ejercicio de la profesión u oficio que iba a ser objeto de instrucción, pues solo de esa forma sería posible garantizar la calidad de la enseñanza en la educación superior.

14.2.4.5. Lo anterior significa que, tratándose de la inclusión de programas académicos en los sistemas de información de la educación superior, era obligación a cargo del Ministerio de Educación Nacional y del Icfes revisar exhaustivamente la concordancia del plan de estudios postulado, con todas aquellas normas que afecten el desarrollo de la actividad académica, entre ellas las que regulan la profesión u oficio cuyo ejercicio se pretende instruir, y no solo a la luz de los requisitos formales establecidos en los decretos que se vienen estudiando.

14.2.5. Además, es pertinente resaltar que si los ciudadanos informan a las autoridades vigilantes e inspectoras, sobre la existencia de irregularidades en el desarrollo de programas académicos o en la actividad de las instituciones de educación superior, entonces resulta ser carga de la administración proceder a efectuar las verificaciones que sean del caso, si consideran que ello es pertinente y, en caso negativo, manifestar a los interesados los motivos que justifican razonablemente la decisión de no intervención en la situación, tal como lo regula el artículo 23 superior(73).

14.3. En lo que tiene que ver con las obligaciones relacionadas con la inspección y vigilancia de programas de pregrado, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2790 del 22 de diciembre de 1994, “por el cual se dictan normas para la inspección y vigilancia de los programas académicos de pregrado de educación superior”, en cuyos considerandos se dijo que el objetivo de la aludida reglamentación, era regular parcialmente el control estatal sobre la actividad de las instituciones de educación superior, hasta tanto fueran expedidas reglamentaciones más precisas acerca de los sistemas nacionales de información a que se refirió la Ley 30 de 1992 en sus artículos 53 a 56(74), ya referidos en un aparte anterior de la presente providencia.

14.3.1. Así, en el decreto que pasa a estudiarse se establecieron una serie de normas orientadas a propiciar procesos de verificación por parte del Ministerio de Educación Nacional(75), en relación con la creación, modificación y desarrollo de los programas ofertados por las instituciones de educación superior, mecanismos cuya puesta en marcha depende de que la autoridad inspectora lo considere necesario, es decir, la inspección y vigilancia —tal como ocurre con las otras funciones referidas en las normas anteriormente estudiadas—, sigue siendo determinada por la discrecionalidad de las autoridades administrativas, sin que en el decreto se hubieran establecido mecanismos de acreditación que sean previos a la entrada en funcionamiento de los nuevos programas de educación superior, o que condicionen la permanencia de aquellos que ya se encontraran en marcha.

14.3.2. Además, en la mencionada norma se estableció como presupuesto para que fuera posible el ejercicio de la inspección y vigilancia, que los representantes legales cumplieran con su obligación de notificar al Ministerio de Educación Nacional y al Icfes sobre cualquier cambio en el desarrollo o creación de programas académicos, todo lo cual está consagrado en los artículos 2º y 3º, tal como pasa a transcribirse:

“ART. 2º—Para los fines previstos en el artículo anterior, los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán notificar o informar, según el caso, al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, sobre la creación, organización, desarrollo y extensión de los programas de pregrado con una antelación de seis (6) meses a la fecha prevista para la inscripción de aspirantes a ingresar al programa respectivo.

ART. 3º—Dentro del término señalado en el artículo anterior, el Ministro de Educación Nacional, si lo considera necesario, con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior –CESU– y con el apoyo técnico del Icfes, ordenará visitas a las instituciones de educación superior para verificar las condiciones bajo las cuales se proyecta ofrecer y desarrollar programas académicos.

En el desarrollo de la visita se deberá tener en cuenta que los programas permitan garantizar la calidad y el cumplimiento de los fines y objetivos de la educación superior previstos en la Ley 30 de 1992, así como los demás requisitos de creación y funcionamiento de programas...”.

14.3.3. Lo anterior implica que si tales informaciones no son notificadas a las aludidas instancias administrativas, entonces nada las obliga —en principio— a poner en marcha los mecanismos de verificación regulados en el decreto bajo análisis, a menos que ello se considere necesario desde un punto de vista discrecional. Otro tanto se dispuso respecto de los programas que se encontraran en marcha para la época de entrada en vigencia del decreto, en cuyo artículo 7º se consagró lo siguiente:

“ART. 7º—Los programas de educación superior creados después de la vigencia de la Ley 30 de 1992, y actualmente en funcionamiento, podrán ser sometidos al proceso contemplado en el artículo 1º del presente decreto para verificar las condiciones bajo las cuales se desarrollan y si de la evaluación correspondiente se concluye que presentan deficiencias en la calidad básica, o en los objetivos de la educación superior, o en la formación integral de los estudiantes, el Ministerio de Educación Nacional, con asesoría del CESU formulará y conforme con sus orientaciones, a través del Icfes, las observaciones que sean del caso, señalando las medidas correctivas necesarias para sanear las deficiencias encontradas”.

14.3.4. En el anterior orden de ideas, es claro que también el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia propiamente dichas, depende de las informaciones remitidas a la administración por parte de las instituciones educativas y, además, el despliegue de esas labores de control está sometido al imperio de la discrecionalidad de las entidades responsables, la cual, se reitera, debe ser ejercida de conformidad con la finalidad y objetivos de las normas que autorizan la facultad discrecional.

14.4. En conclusión, después de la revisión de todas las normas aplicables al caso sub iudice, que regulan las funciones administrativas relacionadas con el registro de programas académicos en los sistemas de información de la educación, por un lado, y también con la inspección y vigilancia de la actividad desarrollada por las instituciones de educación superior, por el otro, observa la Sala que los procesos de verificación in situ respecto de la calidad de las cuestiones vigiladas tanto por el Ministerio de Educación Nacional como por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, no se inician de manera previa a la puesta en funcionamiento de los programas académicos, sino que se realizan a posteriori solo en aquellos casos en los que las entidades lo consideren pertinente. Del mismo modo, la inscripción de un programa académico en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, se lleva a cabo por parte del Icfes una vez que dicha entidad ha recibido la información correspondiente, y el programa puede entrar en funcionamiento sin que sea necesaria una inspección previa para verificar la calidad de aquel. En todo caso, las funciones de inspección y vigilancia a cargo de las entidades encargadas de dichas atribuciones, pueden propiciarse a través del derecho de petición regulado en el artículo 23 de la Constitución y normas concordantes.

14.4.1. También debe insistirse en que la discrecionalidad en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, no puede interpretarse en contravía de los propósitos normativamente establecidos para el desarrollo de esas atribuciones —garantizar la calidad del servicio—, de tal manera que los requisitos para la inscripción de los programas en los sistemas de información no pueden interpretarse de manera meramente formal, sino que su revisión debe ser mucho más profunda en aquellos ítems que impliquen una constatación de las condiciones reales en las que se pretende ofertar determinado programa curricular. Además, debe efectuarse una verificación de la normatividad general que pueda tener alguna influencia en el desarrollo del programa académico, todo lo cual está en consonancia con los postulados generales fijados tanto por la Constitución Política como por la Ley 30 de 1992.

14.5. En el caso concreto, al revisar las actuaciones realizadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –Icfes– y el Ministerio de Educación Nacional, en comparación con el contenido obligacional que les atañía a dichas entidades frente a la inscripción del programa académico denominado “técnico profesional en enfermería” ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, y en relación con la inspección y vigilancia que las entidades debían realizar sobre el mismo, la Sala considera que está demostrada la falla del servicio alegada por la parte demandante.

14.5.1. Por un lado, los medios de convicción obrantes dentro del proceso, y las normas pertinentes, indican que nunca debió autorizarse la inscripción dentro del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, del programa “técnico profesional en enfermería” postulado en el año 1995 por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, de conformidad con las razones que pasan a exponerse:

14.5.1.1. En efecto, aun cuando al proceso no fueron remitidos los antecedentes administrativos que condujeron a la inscripción del programa académico dentro del SNIES, también se observa que el Icfes en reiterados oficios informó que tanto la institución educativa como los programas por ella ofertados cumplían con los requisitos legales, sin que en ninguna de dichas comunicaciones la entidad especificara cuáles fueron los trámites que se realizaron con anterioridad a que se efectuara el trámite —párrs. 9.2.1, 9.4.2 y 9.6—, situación en la cual es dable entender que la entidad demandada optó por decidir dicho asunto, tan solo con base en la verificación de los requisitos formales establecidos en los decretos comentados en apartes anteriores de la presente providencia, sin que para el efecto se verificara —mediante la realización de visitas o cualquier otro tipo de procedimientos de inspección— la documentación que en su oportunidad fue remitida por la fundación, y que sirvió de base para la inclusión del programa académico en el sistema de información, en especial todos aquellos datos cuya constatación podía hacerse solo por la vía empírica, como por ejemplo, se repite, lo que tenía que ver con la plataforma física y de infraestructura con la que contaba el establecimiento educativo.

14.5.1.2. La Sala considera entonces que el actuar del Icfes no se ciñó a las finalidades para las que fue estipulado el proceso de inscripción de programas académicos, en la medida en que para el caso concreto de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, no era suficiente que se efectuara una revisión solo formal de los documentos e informaciones por ella remitidos, los cuales, y hay que insistir en ello, en ningún caso son suficientes para verificar cabalmente la calidad de la educación que se pretendía ofrecer, sino que era necesario establecer un mecanismo que permitiera asegurar que las plantas físicas y docentes fueran las adecuadas para el cumplimiento de las finalidades establecidas en la Ley 30 de 1992 y normas concordantes.

14.5.1.3. Frente a este último punto, podría argumentarse que el ordenamiento jurídico autorizaba a la entidad demandada para efectuar la inscripción del programa académico, solo con base en la información que fuera notificada por la institución educativa, razonamiento este que no es de recibo para la Sala en la medida en que, según se vio más arriba, la normatividad también facultaba al Icfes para ejercer labores de verificación sobre dicha información, y en ninguna de las intervenciones procesales de la parte accionada, ni en las pruebas visibles en el plenario, se observa justificación alguna para que el Icfes omitiera la labor de revisar exhaustivamente las condiciones en que sería desarrollado el plan académico en la fundación en la que se matricularon quienes hoy demandan la indemnización de perjuicios.

14.5.1.4. Además, considera la Sala que, aunque es verdadero que los decretos expedidos para la regulación del trámite de registro de programas académicos permite que la inscripción se haga sin que medie previa acreditación de los mismos, también es cierto que las consecuencias desfavorables de la laxitud —o desregulación— en ese tipo de reglamentación, no pueden hacerse recaer sobre los usuarios del sistema educativo, pues esa es una situación que iría en contra de los postulados constitucionales —referidos antes en esta sentencia— que establecen la obligación a cargo de las autoridades administrativas, de actuar en cumplimiento de los fines del Estado, entre ellos aquel objetivo establecido por el artículo 67 constitucional, que reza que la educación “... busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura...”, lo cual solo puede conseguirse a partir de una educación de calidad, controlada esta última por las entidades estatales que tienen a su cargo el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia sobre el bien jurídico consagrado en la citada norma constitucional.

14.5.1.5. Y es que no podría sostenerse que los problemas ocurridos con el programa académico ofertado por la Fundación, eran inexistentes para el momento en que se hizo la inclusión del mismo en el sistema SNIES, pues los hechos probados del proceso son suficientes para construir varios indicios que señalan que la mencionada institución educativa, no contaba con las condiciones necesarias para la prestación de un servicio de calidad, no solo en relación con la carrera que pretendían estudiar los hoy demandantes en reparación, sino también frente a otros programas académicos, lo que posteriormente ameritó la imposición de las correspondientes sanciones por parte del Ministerio de Educación Nacional.

14.5.1.6. A este respecto, cuando se expidió la resolución 2968 del 25 de noviembre de 2003, que resolvió una investigación administrativa proseguida respecto de los hechos que ahora concitan la atención de la Sala —parr. 9.9.3—, en sus motivaciones se pusieron de relieve las dificultades de la planta física y docente, así como también la ausencia de una ‘malla curricular’ y una adecuada infraestructura para consultas bibliográficas, situaciones éstas que difícilmente se configuraron en un corto período de tiempo antes de que se iniciara la investigación y que, antes bien, muy seguramente existían ya para la época en que se efectuó la inscripción del programa curricular.

14.5.1.7. La Sala considera que si se hubiera ejercido una labor de verificación más minuciosa al momento de la inscripción del programa académico, el Icfes se habría percatado de las deficiencias de la institución educativa y, de conformidad con dicha constatación, habría cerrado la posibilidad de que la Fundación ofreciera el programa curricular en tales condiciones.

14.5.1.8. Igualmente, la Sala debe resaltar el hecho de que para la época en que se efectuó la inscripción del programa académico en el sistema SNIES —trámite que fue realizado el 14 de mayo de 1996—, ya se encontraba vigente la Ley 266 de 1996(76), en cuyo artículo 22 se dijo de forma categórica que el oficio de la enfermería solo podía ser ejercido legalmente por quien ostentara la calidad de profesional:

“ART. 22.—Del ejercicio ilegal. Entiéndase por ejercicio ilegal de la profesión de enfermería, toda actividad realizada dentro del campo de competencias de la presente ley, por quien no ostenta la calidad profesional de enfermería y no esté autorizado debidamente para desempeñarse como tal...”.

14.5.1.9. Ello quiere decir que no era posible para una institución técnica profesional, como lo era la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, llevar a cabo la enseñanza de un programa académico en el área de la enfermería, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 30 de 1992(77), las instituciones de enseñanza técnica profesional no están autorizadas para conceder títulos del nivel profesional, y la profesión de enfermería solo puede ser ejercida en dicho nivel.

14.5.1.10. De manera que no son ciertas las reiteradas afirmaciones hechas por el Icfes, en el sentido de aseverar que el registro del programa se hizo en forma legal, pues es contrario a lo establecido en la citada Ley 266 de 1996 que regula el oficio de la enfermería, y a lo normado por el citado artículo 25 de la Ley 30 de 1992, el que se le diera autorización a una institución técnica profesional, para que ofertara un programa curricular relacionado con la enseñanza del mencionado oficio profesional.

14.5.1.11. Sobre este último punto, debe recordarse que era obligación del Icfes verificar, al momento de realizar la inscripción del programa académico, no solo lo que tiene que ver con los requisitos meramente formales establecidos en los decretos sobre los sistemas de información de la educación, sino que la entidad debía observar si el programa postulado estaba acorde con las normas que regían la profesión u oficio que iba a ser objeto de enseñanza, en la medida en que la observancia del ordenamiento jurídico es uno de los presupuestos esenciales para el ejercicio legal de la atribución discrecional que en su cabeza tenía la entidad demandada.

14.5.1.12. También debe resaltarse que, aunque las falencias hasta este punto resaltadas son predicables de la actividad o inactividad del Icfes como institución encargada de efectuar el registro del programa académico en el sistema SNIES, ello no salva la responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional, pues la constitución, la ley y los decretos atribuyen a este último la función de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la calidad de la educación superior, y en el proceso no se observa que la mencionada entidad haya efectuado gestión alguna con miras a controlar previamente la calidad del programa académico que iba a ser ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia.

14.5.1.13. En el orden de ideas anteriormente expuesto, considera la Sala que está demostrada la falla del servicio que se endilga al Icfes y al Ministerio de Educación Nacional, en relación con la inscripción del programa académico de “técnico profesional en enfermería”, en el cual se matricularon quienes aparecen como demandantes en el presente proceso de reparación.

14.5.2. Ahora bien, la falla del servicio también está demostrada en relación con la función de inspección y vigilancia que debía desplegarse en relación con el desarrollo del programa académico ofertado por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, pues en el expediente se observa que fueron insuficientes y tardías las gestiones que para el efecto adelantaron el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional, según lo que se explica en lo subsiguiente:

14.5.2.1. En el proceso se observan las varias solicitudes enviadas al Icfes por la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia —párr. 9.4.1— y por quienes obran como demandantes en el sub lite —párr. 9.5— a finales del año 1999, en donde informaban sobre la situación irregular que se estaba llevando a cabo en el programa curricular, frente a lo cual el Icfes se limitó a responder que la inscripción de este último se había efectuado en forma legal —párrs. 9.2.1, 9.4.2 y 9.6—, sin que se observe el adelantamiento de labores especiales de verificación al respecto. Y aunque se demostró que el 3 de enero de 2000 el Icfes manifestó ciertos reparos en relación con la situación —párr. 9.7.1.1—, en el proceso no se aprecia el adelantamiento de labor de verificación alguna sobre las condiciones en las que se estaba prestando el servicio en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia.

14.5.2.2. Del mismo modo, en el plenario se acreditó que el Icfes se apercibió de que la Fundación estaba llevando a cabo convenios no autorizados con la Universidad Mariana de la ciudad de Pasto, los cuales tenían por objeto culminar el programa académico que la Fundación le había ofertado a sus estudiantes —párr. 9.7.1.1—. Ante esa situación, el Icfes requirió a la universidad, mediante el ya referido oficio del 3 de enero de 2000, para que se abstuviera de proseguir con los acuerdos celebrados con la fundación, pero esa fue la única gestión en ese sentido adelantada por la entidad demandada pues, posteriormente, la Fundación suscribió otros acuerdos de cooperación con la Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales —UDCA—, que implicaron mayores gastos para los hoy demandantes en reparación y que, en todo caso, no tuvieron un desarrollo adecuado —párrs. 9.7.2.3 y 9.7.2.4—, situación ésta que no ameritó intervención alguna por parte de la administración demandada.

14.5.2.3. La Sala tampoco pierde de vista la investigación que fue adelantada conjuntamente por el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional, la cual tuvo su punto de inicio en la Resolución 3372 del 12 de diciembre de 2000 —párr. 9.9.1—, esto es, transcurridos más de 12 meses desde que las asociaciones profesionales de enfermería y los estudiantes de la Fundación radicaron sus correspondientes solicitudes ante la primera de las entidades mencionadas —párrs. 9.4.1 y 9.5—. Al respecto, en el proceso no se acreditó situación alguna que justificara esa tardanza, la cual se prolongó por un periodo mucho mayor que el que establecen las normas legales para que las autoridades administrativas resuelvan las peticiones formuladas por los administrados.

14.5.2.4. Frente al mismo punto, la Sala tampoco observa razón alguna que justifique el hecho de que una investigación iniciada el 12 de diciembre de 2000, tuviera su primera decisión de sanción el 25 de noviembre de 2003 —párr. 9.9.3—, cuando habían pasado ya casi dos años, lo que constituye un lapso demasiado prolongado para enfrentar una situación tan urgente, como lo es el desarrollo ilegal de un programa académico por parte de una institución de educación superior.

14.5.2.5. Del mismo modo, es pertinente resaltar que, según lo dicho en los actos administrativos de sanción proferidos por el Ministerio de Educación Nacional, el programa de “técnico profesional en enfermería” no era el único de los ofrecidos por la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, que presentaba problemas graves en su desarrollo, sino que existían varias carreras más en la misma situación, hecho que constituye un indicio de la deficiente situación estructural de la aludida institución educativa, así como también de la tardía y poco expedita intervención del Icfes y el Ministerio de Educación Nacional con miras a solventar dicha situación.

14.5.2.6. Así las cosas, para la Sala es claro que las entidades demandadas también violaron el contenido obligacional que les correspondía, en relación con la inspección y vigilancia de las actividades de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, en la medida en que permanecieron largo tiempo impasibles frente a las solicitudes que en ese sentido les fueron presentadas, y porque cuando intervinieron lo hicieron en forma tardía, frente a una situación que ameritaba una inmediata intervención, desde un ejercicio prudente y diligente de las mencionadas atribuciones normativamente establecidas.

14.6. De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que en el presente caso el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional sí incurrieron en una falla del servicio por omisión y defecto en las funciones que debían desempeñar, razón por la cual es procedente ahora el estudio del nexo de causalidad entre dicha falla y el daño demostrado, con miras a determinar si es procedente la declaratoria de responsabilidad.

15. Al estudiar el nexo de causalidad entre la demostrada falla del servicio y los evidenciados daños padecidos por los demandantes, la Sala considera que el mismo está demostrado, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

15.1. Como antes se dijo, en el análisis de la responsabilidad estatal por omisión en las funciones, es necesario determinar si la actuación de la administración habría podido impedir la producción del daño sufrido por los interesados, evento en el cual habrá de entenderse que el menoscabo le es causalmente atribuible a las demandadas.

15.2. En el presente caso, para la Sala es claro que si el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional hubieran desplegado oportunamente sus funciones de control, entonces no habrían permitido, en primer lugar, la inscripción del programa académico en los sistemas de información de la educación superior. En segundo lugar, aún en el evento de que se hubiera aprobado el funcionamiento del programa académico, si las entidades demandadas hubiesen sido más ágiles en la atención de las solicitudes que les fueron presentadas, entonces ello hubiera impedido que el programa académico siguiera funcionando, y que los daños padecidos por los demandantes se hubieran prolongado en el tiempo.

15.3. Ahora bien, no puede pasarse por alto el hecho de que los detrimentos alegados por los demandantes, surgen también del hecho de que vieron frustrada la expectativa de convertirse en enfermeros profesionales, situación ésta que no puede ser imputada únicamente al Icfes y al Ministerio de Educación Nacional, en la medida en que el programa académico fue registrado ante dichas entidades en el nivel técnico profesional. La causa originaria del taño también podría ser atribuible a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, pues fue ella la que ofreció como de nivel profesional, un programa que había sido registrado ante el Icfes en el nivel técnico.

15.4. En relación con este último punto, la Sala debe precisar que la conducta de la institución educativa, quien es un tercero frente a la relación de responsabilidad existente entre los demandantes y la administración, no tiene virtud para romper el nexo causal que existe entre el daño y las omisiones cometidas por el Icfes y el Ministerio de Educación Nacional, pues la imputación causal es simultánea entre dichas entidades y la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, lo que si bien puede dar lugar a la existencia de una solidaridad por pasiva en los términos del artículo 2344 del Código Civil(78), no implica por ello la configuración de la causal eximente de responsabilidad de hecho del tercero, en la medida en que este último no es la causa exclusiva del daño(79).

15.5. En otros términos, la eventual existencia de una posible solidaridad por pasiva entre las entidades demandadas y el particular, no ocasiona el rompimiento del nexo causal existente entre la falla del servicio cometida por la administración, y el daño cuya indemnización solicitan los demandantes en reparación. Ahora bien, en apartes ulteriores de la presente providencia, se estudiarán las consecuencias que la misma podrá proyectar sobre la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, en su calidad de llamada en garantía.

VI. Conclusión

16. De conformidad con todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso está configurada la responsabilidad que se endilga a las entidades demandadas, razón por la que deberá revocarse la sentencia apelada para, en su lugar, proferir un fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones que pasan a exponerse en relación con la liquidación de perjuicios.

VII. Liquidación de perjuicios

17. Según fue precisado en un aparte anterior de esta providencia —párrs. 12 y siguientes—, en el presente caso procede la indemnización de los daños alegados por los demandantes, solo en su dimensión de daño moral y daño emergente.

17.1. En relación con el daño moral, el mismo consiste en la frustración que implicó para los demandantes el no poder recibir una educación de la calidad a la que aspiraban, y en el hecho de no poder acceder al título profesional en el oficio que habían escogido como una opción de vida, situación ésta que implicó, a su vez, una vulneración de sus derechos a la educación y a escoger libremente profesión u oficio, como garantías subjetivas protegidas por el ordenamiento jurídico. Al respecto, en casos semejantes al de autos, la Sala ha reconocido una indemnización equivalente a ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes(80), suma que procede decretar a favor de cada uno de los demandantes en el presente caso, en aplicación del principio de igualdad que debe regir la asación de los perjuicios inmateriales.

17.1.1. Cabe precisar al respecto que lo procedente es que la Sala fije en salarios mínimos la indemnización de perjuicios de orden moral a favor de los peticionarios(81), con aplicación de la facultad discrecional que le asiste frente a estos casos(82), la cual está regida por los siguientes parámetros: a) la indemnización del perjuicio se hace a título de compensación, pues “... la suma establecida no se ajustará nunca al monto exacto del perjuicio, pero buscará, de alguna manera, restablecer el equilibrio roto con su ocurrencia...”(83), mas no de restitución ni de reparación; b) la tasación debe realizarse con aplicación del principio de equidad previsto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998; c) la determinación del monto debe estar sustentada en los medios probatorios que obran en el proceso y que están relacionados con las características del perjuicio; y d) debe estar fundamentada, cuando sea del caso, en otras providencias para efectos de garantizar el principio de igualdad(84).

17.1.2. En el presente caso la existencia del perjuicio moral padecido por los demandantes, no está acreditada directamente con las pruebas allegadas al proceso, sino que se infiere a partir de indicios con aplicación de las reglas de la experiencia. Ello hace procedente que, en aplicación del criterio que ha sido sentado en otros casos similares, se reconozca a favor de cada uno de los demandantes María Cristina Rubio Hernández, José Aníbal Arias Velasco, Óscar Emel Cepera, Elizabeth Bohórquez Barrero, Angélica María Ospina Reyes, Adriana Fernanda Poveda Parra, Jenny Andrea Vera Gutiérrez, Mónica Liliana Pinto Quintero y Cruz Elena Oviedo Segura, una indemnización equivalente a ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del presente fallo.

17.2. De otra parte, en lo atinente al daño emergente, el mismo corresponde a las sumas de dinero que los demandantes tuvieron que pagar para matricularse tanto en la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, como en la Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales, UDCA, según quedó dicho antes en esta providencia —párr. 12—, razón por la cual habrán de revisarse las pruebas que sobre ese punto fueron allegadas al proceso, en relación con cada uno de los demandantes. Para el efecto se tendrán en cuenta los recibos de consignación cuyo pago haya sido acreditado, y los valores serán actualizados a valor presente con la fórmula que para el efecto ha utilizado el Consejo de Estado, de acuerdo con la cual: [renta actualizada=renta histórica * {índice final de precios al consumidor ÷ índice inicial de precios al consumidor}].

17.2.1. En relación con la demandante María Cristina Rubio Hernández, se acreditó lo siguiente:

— El 2 de noviembre de 1996 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 543 000 (fl. 89, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero, se tiene lo siguiente:

Ra=543 000 * (113,98÷37,72)=$1 640 804

— El 18 de junio de 1997 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 533 000 (fl. 89, cdno.pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=533 000 * (113,98÷42,27)=$1 437 221

— El 8 de julio de 1998 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 638 000 (fl. 90, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=638 000 * (113,98÷51,27)=$1 418 358

— El 16 de diciembre de 1998 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 780 000 (fl. 90, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=780 000 * (113,98÷52,18481)=$1 703 645

— El 18 de junio de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 991 500 (fl. 91, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=991 500 * (113,98÷55,60033)=$2 032 563

— El 16 de diciembre de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 25 500 (fl. 91, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero, se tiene lo siguiente:

Ra=25 500 * (113,98÷57,00236)=$50 989

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 2 310 000 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero, se tiene lo siguiente:

Ra=2 310 000 * (113,98÷67,26002)=$3 914 566

Total: $12 198 146

17.2.2. Frente al demandante José Aníbal Arias Velasco:

— El 29 de enero de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $450 000 (fl. 93, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=450 000 * (113,98÷53,33761)=$961 629

— El 2 de agosto de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $700 000 (fl. 93, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=700 000 * (113,98÷56,05996)=$1 423 226

— El 2 de septiembre de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $187 880 (fl. 94, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=187 880 * (113,98÷56,23539)=$380 802

— El 9 de marzo de 2000 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 25 500 (fl. 94, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=25 500 * (113,98÷60,07697)=$48 379

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 1 099 999 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=1 099 999 * (113,98÷67,26002)=$1 864 077

Total: $ 4 678 113

17.2.3. En lo atinente con el accionante Óscar Emel Capera:

— El 2 de agosto de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 352 454 (fl. 97, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=352 454 * (113,98÷56,04996)=$ 716 730

— El 9 de marzo de 2000 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 25 500 (fl. 97, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=25 500 * (113,98÷60,07697)=$ 48 379

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $1 100 000 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=1 100 000 * (113,98÷67,26002)=$ 1 864 079

Total: $ 2 629 188

17.2.4. En relación con Elizabeth Bohórquez Barrero:

— El 19 de enero de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 780 000 (fl. 99, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=780 000 * (113,98÷53,33761)=$1 666 824

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 2 310 000 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=2 310 000 * (113,98÷67,26002)=$3 914 566

Total: $5 581 390

17.2.5. Frente a la demandante Angélica María Ospina Reyes:

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $4 760 050 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=4 760 050 * (113,98÷67,26002)=$8 066 464

Total: $8 066 464

17.2.6. En lo atinente con la accionante Adriana Fernanda Poveda Parra, se consignan en el expediente las siguientes pruebas:

— El 18 de junio de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $780 000 (fl. 60, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=780 000 * (113,98÷55,60033)=$1 598 990

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 5 008 501 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=5 008 501 * (113,98÷67,26002)=$8 487 493

Total: $10 086 483

17.2.7. En relación con Jenny Andrea Vera Gutiérrez:

— El 16 de diciembre de 1998 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 789 996 (fl. 103, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=789 996 * (113,98÷52,18481)=$1 725 478

— El 23 de julio de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 959 968 (fl. 103, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=959 968 * (113,98÷55,77382)=$1 961 801

— El 16 de diciembre de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 1 092 000 (fl. 104, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma se tiene lo siguiente:

Ra=1 092 000 * (113,98÷57,00236)=$2 183 526

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $4 222 000 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=4 222 000 * (113,98÷67,26002)=$ 7 154 675

Total: $ 13 025 480

17.2.8. Frente a la accionante Mónica Liliana Pinto Quintero:

— El 10 de diciembre de 1997 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 300 000 (fl. 105, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=300 000 * (113,98÷44,71589)=$764 695

— El 16 de diciembre de 1998 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 765 500 (fl. 105, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=765 500 * (113,98÷52,18481)=$1 671 975

— El 18 de junio de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 806 400 (fl. 106, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=806 400 * (113,98÷55,60033)=$1 653 110

— El 16 de diciembre de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 1 131 360 (fl. 106, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=1 131 360 * (113,98÷57,00236)=$ 2 262 229

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 4 547 088 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=4 547 088 * (113,98÷67,26002)=$7 705 574

Total: $ 14 057 583

17.2.9. En lo atinente con Cruz Elena Oviedo Segura:

— El 6 de julio de 1998 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 650 000 (fl. 111, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=650 000 * (113,98÷51,27197)=$1 444 981

— El 14 de diciembre de 1999 realizó un pago a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, correspondiente a matrícula, por valor de $ 852 500 (fl. 111, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=852 500 * (113,98÷57,00236)=$1 704 630

— Reposa en el expediente recibo de pago, sin fecha, realizado a favor de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, por concepto de matrícula, en un monto de $ 1 092 000 (fl. 119, cdno. pruebas). Igualmente, el mencionado recibo no cuenta con fecha de cancelación del banco, lo que ha imposible reconocer indemnización alguna por la aludida suma de dinero.

— Según certificación expedida por la UDCA, por concepto de los semestres cursados entre el segundo semestre del año 2000 y el primer semestre del año 2002, pagó la suma de $ 4 749 550 (fl. 253, cdno. pruebas). Actualizada dicha suma de dinero se tiene lo siguiente:

Ra=4 749 550 * (113,98÷67,26002)=$8 048 670

Total: $ 11 198 281

17.2.10. De conformidad con lo expuesto en los párrafos precedentes, a cada uno de los demandantes se les deberá pagar, como indemnización de perjuicios materiales —daño emergente—, las siguientes sumas de dinero:

— A favor de María Cristina Rubio Hernández, la suma de $ 12 198 146.

— A favor de José Aníbal Arias Velasco, la suma de $ 4 678 113.

— A favor de Óscar Emel Capera, la suma de $ 2 629 188.

— A favor de Elizabeth Bohórquez Barrero, la suma de $ 5 481 390.

— A favor de Angélica María Ospina Reyes, la suma de $ 8 066 464.

— A favor de Adriana Fernanda Poveda Parra, la suma de $ 10 086 483.

— A favor de Jenny Andrea Vera Gutiérrez, la suma de $ 13 025 480.

— A favor de Mónica Liliana Pinto Quintero, la suma de $ 14 057 583.

— A favor de Cruz Elena Oviedo Segura, la suma de $ 11 198 281.

VIII. El llamado en garantía

18. Frente a la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, en su calidad de llamada en garantía, la Sala considera que dicha figura procesal sí es procedente contra esa institución, por cuanto en el presente proceso se satisfacen los requisitos pertinentes. Lo anterior con base en los siguientes argumentos:

18.1. El artículo 57 del Código de Procedimiento Civil dispone:

“ART. 57.—Quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado se sujetará a lo dispuesto en los dos artículos anteriores”.

18.1.1. Con base en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esta Subsección “B” ha manifestado que no es dable confundir la existencia de una eventual solidaridad por pasiva, con el vínculo legal cuya demostración es requisito para que sea procedente el llamamiento en garantía, precisión que se ha hecho en los siguientes términos:

“18. Por su parte, el artículo 57 del Código de Procedimiento Civil dispone que el llamamiento en garantía consiste en una figura procesal en virtud de la cual una parte del proceso puede vincular a un tercero, con la finalidad de que este indemnice el perjuicio que aquel sufriera o reembolse el pago que tuviera que hacer como consecuencia de la sentencia, previa existencia de una relación jurídica entre ellos derivada de un derecho legal o contractual.

19. Es así como el llamamiento en garantía, cuya finalidad consiste en vincular a un tercero al proceso para que este responda por la eventual condena de la parte que lo formuló, no puede confundirse con la solidaridad... que surge entre varias personas para el cumplimiento de una obligación divisible, cuya exigibilidad en su totalidad se puede predicar inclusive respecto de uno solo de los que se encuentran obligados(85), observando igualmente que todas las personas que conforman la parte pasiva de esa relación jurídica puedan ser demandadas al encontrarse legitimadas por pasiva...”(86).

18.1.2. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de que el vínculo entre el llamante y el llamado en garantía tenga su origen, no solo en consideraciones correspondientes a la responsabilidad de origen contractual o extracontractual, sino también en nexos surgidos de disposiciones legales, casos en los cuales no es necesaria la demostración del nexo al momento de formularse el llamamiento, pues se trata de un punto que debe resolverse al momento de proferir la sentencia:

El juez al desatar el proceso, estudiará primero la relación sustancial existente entre demandante y demandado y si las pretensiones de aquel están llamadas a prosperar, deberá analizar la relación existente entre el llamante y el llamado con el objeto de determinar si se debe imponer alguna obligación al llamado. Sobre el particular, la Sala ha sostenido que si el llamamiento encuentra su origen en una relación legal y no contractual, bastará la mención y análisis de las disposiciones legales que lo permitan para que prospere la vinculación del tercero; a pesar, de que la parte que provoca el llamamiento tiene la carga en principio de acompañar la prueba sumaria de su existencia. Sin embargo, dicha afirmación, resulta válida siempre que la fuente de la obligación sea un contrato, pero, se insiste no sucede lo mismo cuando el título jurídico que respalda el llamamiento es la ley(87).

18.1.3. En el presente caso, la Sala considera que sí está demostrada la existencia de un nexo de origen legal, predicable entre las entidades demandadas —en su calidad de detentadoras de la facultad de vigilancia y control de la educación— y la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia —en su calidad de ente vigilado—, lo cual puede constatarse a partir de la remembranza de las normas a las que se hizo alusión en apartes anteriores del presente fallo.

18.1.3.1. En efecto, en los párrafos 14.1 y siguientes se hizo referencia a las normas de rango constitucional y legal que consagran la educación como un servicio público, lo que implica que los establecimientos privados de educación no actúan solo como un actor privado del mercado, sino también como prestadores de un servicio que incumbe a la administración como garante del cumplimiento de los fines estatales, lo que de suyo significa la existencia de una relación entre las entidades estatales y los establecimientos educativos.

18.1.3.2. Del mismo modo, la Sala precisa que si las entidades que vigilan y controlan la prestación del servicio público pueden imponer multas a los establecimientos educativos por la violación de las normas sobre educación —tal como se reseñó en los párrafos 14.1.5.2.1 y siguientes—, con mayor razón les está dado repetir contra estos últimos en los casos en que la administración sea condenada por daños que les son atribuibles causalmente, no solo a los organismos supervisores, sino también a los particulares que cumplen el papel de educadores.

18.1.3.3. En todo caso, la relación de las entidades con los establecimientos vigilados y controlados, no surge solo de la facultad sancionatoria que reposa en aquellas, sino también del trabajo mancomunado que ambos extremos deben desempeñar en los procesos de evaluación del servicio de educación, según se hizo alusión a tal situación en el párrafo 14.1.6.1. de las consideraciones de este fallo.

18.1.3.4. El fundamento de dicho trabajo mancomunado, es la concepción normativa del servicio de educación como un sistema, en el que es de esperarse que todas las partes actúen de forma cooperativa y coordinada dentro del mismo, y no como ruedas sueltas, lo que sustenta la afirmación de que entre los actores del sistema de educación existe una estrecha relación de origen legal.

18.1.3.5. Y es que una expresión del trabajo mancomunado y de la relación que existe entre las entidades que vigilan y controlan, por un lado, y los establecimientos de educación, por el otro, es la obligación que tienen estos últimos de informar a la administración acerca de cualquier cambio o incidencia en el desarrollo de los respectivos programas académicos, lo cual constituye una de las condiciones necesarias para que sea adecuado el control por parte de las entidades hoy demandadas en reparación.

18.1.4. En ese orden de ideas, es indiscutible el vínculo legal que existe entre la entidades encargadas de la vigilancia y el control del servicio público de educación, y las instituciones privadas que se dedican a la prestación del mismo, de tal manera que le es dable al Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, repetir contra los establecimientos privados de educación por las condenas que se imponen a la administración con base en la responsabilidad extracontractual, siempre y cuando esté demostrado que el origen de los daños puede ubicarse, no solo en los hechos de la administración, sino también en las actuaciones y/o las omisiones de los entes particulares, máxime cuando el ejercicio de los deberes del ente estatal está condicionado por la adecuada actuación de los particulares prestadores del servicio supervisado.

18.1.5. En el caso concreto, se observa que tanto las entidades públicas demandadas —Ministerio de Educación e Icfes— como el establecimiento de educación superior —Fundación para la Educación Superior Real de Colombia—, concurrieron en la causación del daño, lo que implica que la Sala deba autorizar a las entidades públicas para que repitan en contra de la universidad, en un porcentaje del 50% de las condenas que la administración pague a los demandantes en reparación.

18.2. En lo que tiene que ver con la obligación solidaria que recae sobre la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia, la Sala considera que no es posible condenar a dicha institución como solidariamente obligada, en la medida en que no se la hizo comparecer al presente proceso en dicha calidad. En efecto, en las oportunidades procesales en que tuvo participación la mencionada fundación, lo hizo presentando su defensa frente a los cargos que se le imputaron como llamada en garantía, y no como solidariamente obligada, razón por la cual sería violatorio de su derecho de defensa si se la condenara en calidad de obligada solidariamente.

IX. Costas

19. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección “B”—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2004 por la Sección Tercera –Sala de Descongestión– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se denegaron en primera instancia las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone lo siguiente:

1. DECLÁRASE a la Nación-Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, solidariamente responsables de los daños sufridos por los demandantes con ocasión de las omisiones que fueron discutidas en la parte motiva de la presente providencia.

2. En consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE solidariamente a la Nación-Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –Icfes– a pagar a los demandantes, como indemnización de perjuicios, las sumas de dinero que se mencionan en los siguientes acápites.

A) A título de indemnización de perjuicios inmateriales por daño moral, se ordena el pago a favor de cada uno de los demandantes, María Cristina Rubio Hernández, José Aníbal Arias Velasco, Óscar Emel Capera, Elizabeth Bohórquez Barrero, Angélica María Ospina Reyes, Adriana Fernanda Poveda Parra, Jenny Andrea Vera Gutiérrez, Mónica Liliana Pinto Quintero y Cruz Elena Oviedo Segura, la suma equivalente a ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de ejecutoria del presente fallo.

B) A título de indemnización de perjuicios materiales por daño emergente, se ordena el pago de lo siguiente:

i) A favor de María Cristina Rubio Hernández, la suma de $ 12 198 146

ii) A favor de José Aníbal Arias Velasco, la suma de $ 64 678 113

iii) A favor de Óscar Emel Capera, la suma de $ 2 629 188

iv) A favor de Elizabeth Bohórquez Barrero, la suma de $ 5 581 390

v) A favor de Angélica María Ospina Reyes, la suma de $ 8 066 464

vi) A favor de Adriana Fernanda Poveda Parra, la suma de $ 10 086 483

vii) A favor de Jenny Andrea Vera Gutiérrez, la suma de $ 13 025 480

viii) A favor de Mónica Liliana Pinto Quintero, la suma de $ 14 057 583

viv) A favor de Cruz Elena Oviedo Segura, la suma de $ 11 198 281

3. DECLÁRASE próspero el llamamiento en garantía formulado respecto de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia y, en consecuencia, autorízase a la Nación-Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, para que repitan en contra de la mencionada fundación por las condenas que se les impusieron, en un porcentaje del 50% de lo que efectivamente paguen a los demandantes, según lo establecido en la parte motiva de la presente providencia.

4. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

5. Por secretaría EXPÍDANSE copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien acredite estar actuando como apoderado judicial dentro del proceso.

En firme este proveído, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase».

(3) En la pretensión B.1 de la demanda se solicita reconocer una indemnización por perjuicios morales “... En dos mil (2000) gramos de oro fino... los cuales deben ser pagados a cada uno de los demandantes...”. Se aplica en este punto el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 2001 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 26 390 000. Para la fecha de presentación de la demanda, 2000 gramos de oro tenían un valor de $ 37 370 980.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —en pleno—, sentencia del 28 de agosto de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, radicación 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022), actor: Rubén Darío Silva Alzate y otros, demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación y otros.

(5) Copia del oficio también es visible a folio 244. Es importante mencionar que el documento aquí citado, corresponde a la respuesta que emitió el Icfes frente a una solicitud formulada por la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia –Anec–, a la cual se hará referencia en un punto ulterior del presente acápite de hechos probados.

(6) En ese año, la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia ofertó el programa de formación en enfermería, como un programa de carácter profesional, según se aprecia en los folletos de promoción visibles a folio 11 del cuaderno de pruebas del expediente.

(7) En el expediente reposa oficio del 15 de septiembre de 1999 radicado ante la junta directiva de la Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia (ANEC), en el que los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia informan la situación irregular de dicha institución educativa y, con base en ello, solicitan lo siguiente: “... Por tales motivos solicitamos a ustedes las correspondientes investigaciones a este caso, ya que en la actualidad no tenemos oportunidad laboral con el título de técnicos profesionales en enfermería, ni seguridad de que la fundación cumple con los requisitos indispensables para legalizar este convenio...” (fl. 239, cdno. pruebas).

(8) En oficio del 5 de mayo de 2000 manifestaron a la Asociación Colombiana de Facultades de Enfermería –Acofaen– lo siguiente: “La presente es con el fin de solicitar información acerca de si nuestra institución hace parte de su prestigiosa Asociación.// Esto debido a que en el Icfes nuestra carrera solo está aprobada como Técnica Profesional y según el rector de la mencionada Fundación existe un convenio hace un (1) año con la Universidad Mariana de la ciudad de Pasto y este aún no ha sido registrado ante el Icfes.// Por lo que esta es una situación verdaderamente preocupante, pues nosotros ya estamos en VI semestre y además estamos cancelando un incremento del 30% en la matrícula por la existencia de este supuesto convenio” (fl. 165, cdno. pruebas).

(9) Un nuevo requerimiento se dirigió en los mismos términos mediante solicitud calendada el 30 de noviembre de 1999. Posteriormente, mediante Oficio CMA 226 calendado el 31 de julio de 2001, la ANEC hizo la siguiente solicitud al Icfes: “... Para la ANEC es motivo de preocupación la situación generada por la Universidad Real de Colombia, como consecuencia del programa de Enfermería que se está desarrollando en dicho centro educativo.// Por lo anterior nos permitimos solicitar se sirvan informarnos sobre el registro de la Universidad Real de Colombia...// Esta información no permitiría poder responder y aclarar las expectativas de los estudiantes de dicha universidad”. Mediante Oficio MAC-111 del 18 de abril de 2002, dirigido por la ANEC al tribunal a quo, la mencionada asociación hizo un recuento de las actuaciones adelantadas con ocasión de la solicitud formulada por los estudiantes de la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia (fls. 236 y sgts, c. pruebas).

(10) A folios 12 y siguientes del c. pruebas, se aprecia copia del convenio suscrito el 26 de marzo de 1999. Según la cláusula “primera”, el objeto del convenio era “... establecer las bases de cooperación y facilitación académica, científica e investigativa que permita que la Fundación para la Educación Superior Real de Colombia... pueda desarrollar y cumplir los currículos que permitan a los estudiantes de esta institución en el programa de enfermería, culminar sus estudios en el segundo ciclo, es decir como carrera completa en el nivel de pregrado, optar por el título de enfermera(o)...”.

(11) Otro tanto dijo la rectora de la Universidad Mariana al Icfes en el Oficio 5657 calendado el 4 de noviembre de 1999: “... He considerado que por estos inconvenientes presentados, con el ofrecimiento de este programa académico sin previa autorización del Icfes y contemplando la cláusula novena del convenio se da por terminado este documento celebrado entre las partes...” (fl. 135, cdno. pruebas). Y en el Oficio 2731 del 22 de mayo de 2000, dirigido también al Icfes, se aseveró: “Deseamos manifestarle la seriedad y responsabilidad de nuestra Institución, por eso en muchas ocasiones telefónicamente le expresamos al rector de la Fundación para la Educación Superior o a la doctora Gladys Buitrago que para ofrecer el programa de enfermería en convenio se debía elaborar otro programa y notificarlo al Icfes para su respectivo registro, como no se obtuvo respuesta se envió la carta fechada 30 de junio de 1999, donde se vuelve a insistir en la elaboración de un nuevo programa de enfermería, sin efectuar inscripciones hasta tanto se obtuviera el código de registro del programa, condición expuesta a la decana y docentes de la institución que visitaron nuestra universidad.// Al no recibir respuesta, la rectora decidió dar por terminada la propuesta de convenio suscrito con dicha institución, decisión manifestada telefónicamente por la asesora jurídica de la Universidad Mariana...” (fl. 139, cdno. pruebas).

(12) En el expediente reposa constancia expedida el 4 de febrero de 2002 por la UDCA, en la que se certifica lo siguiente: “... En los listados anteriores efectivamente están los nombres de los estudiantes Óscar Emel Cepera, José Aníbal Arias Velasco, Cruz Elena Oviedo Segura, Elizabeth Bohórquez Barrero, Mónica Liliana Pinto Quintero, Adriana Fernanda Poveda Parra, Yenny Andrea Vera Gutiérrez, María Cristina Rubio Hernández y Angélica María Ospina Reyes, de quienes se anexan las respectivas historias financieras en la UDCA, de acuerdo a la solicitud” (fl. 349, c. pruebas).

(13) A folios 58 y siguientes se aprecian certificaciones similares, expedidas por la fundación a nombre de los demás demandantes en reparación.

(14) Al respecto la Sala ha señalado: “Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina “contra non volenten agere non currit prescriptio”, es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.//Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. Es que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo del 2000, Exp. 12.200, actor: Miguel Antonio Prada Jaimes, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(15) “ART. 136.-...// 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

(16) [5] Ver sentencia del 7 de mayo de 1998, proferida dentro del proceso Radicado 14.297, promovido por William Alberto Londoño contra el Instituto de Seguro Social. Los criterios contenidos en la citada providencia, han sido reiterados en los siguientes pronunciamientos: sentencia del 11 de mayo de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, Expediente 12.200; auto del 5 de octubre de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, Expediente 18.208; auto del 10 de noviembre de 2000, C. P.: María Helena Girlado Gómez, Expediente 18.805; sentencia del 29 de enero de 2004, C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Expediente 18.273; auto de 25 de marzo de 2004, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, Expediente 24.647; auto del 22 de marzo de 2007, C.P.: Alier Eduardo Hernández Henríquez, Expediente 32.935, entre otros.

(17) [6] En lo que tiene que ver con los daños de tracto sucesivo o ejecución continuada véase sentencia del 18 de octubre de 2007, C. P.: Enrique Gil Botero, radicación 2001-00029-01 (AG), en la cual se distingue el daño instantáneo del de tracto sucesivo, y se establecen reglas para el cómputo del término de caducidad para cada caso.

(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –en pleno–, auto del 9 de febrero de 2011, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicación 54001-23-31-000-2008-00301-01(38271), actor: Pablo Carvajalino Lázaro y otros, demandado: Empresa Electrificadora de Santander y otros.

(19) [8] Sentencia del 1 de noviembre de 2001. Expediente 13.002, Consejera Ponente Dra. María Elena Giraldo Gómez.

(20) [9] Sentencia del 11 de mayo de 2000. Expediente 12.200, Consejera Ponente Dra. María Elena Giraldo Gómez.

(21) [10] Sentencia del 26 de abril de 1984. Expediente 3393, citada en providencia del 5 de diciembre de 2005.

(22) [11] Sentencia del 5 de diciembre de 2005. Expediente 1481, Consejero Ponente Dr. Alier E. Hernández Enríquez. En el mismo sentido se encuentra la sentencia de 18 de octubre de 2000. Expediente 12.228.

(23) [12] Sentencia del 29 de enero de 2004. Expediente 18.273. M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(24) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de abril de 2010, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Radicación 13001-23-31-000-1994-09850-01(17815), actor: Bibiana Archbold Britton y otros, demandado: Distrito de Cartagena.

(25) [1] Se refiere a las sentencias del 27 de septiembre de 1993, Expediente 10.762 y de enero 28 de 1994, expediente 8610, así como al auto del 15 de febrero de 1996, Expediente 11.239.

(26) [2] En este sentido, ver por ejemplo, sentencia del 9 de diciembre de 1996, Exp: 12090 y del 10 de abril de 1997, Exp: 10.954.

(27) [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de diciembre de 2000, Expediente 13.126.

(28) [4] Expediente 3393, actor: Bernardo Herrera Camargo.

(29) [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 2000, radicación 12.228, demandante: Gerardo Pinzón Maldonado.

(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 54001-23-31-000-1993-07753-01(14801), actor: Sociedad Vargas Ramírez y Cía. S. en C., demandado: Empresas Municipales de Cúcuta.

(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, Radicación 25000-23-27-000-2001-00029-01(AG), actor: Gloria Patricia Segura Quintero y otros, demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros.

(32) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 28 de febrero de 2012, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicación 25000-23-26-000-1997-03362-01, actor: Luis Augusto Méndez Mejía, demandado: Universidad Francisco José de Caldas. También puede revisarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 30 de octubre de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicación 25000-23-26-000-2001-02432-01, actor: Ciro Antonio Amaya Caez y otros, demandado: Nación-Presidencia de la República y otros.

(33) Una exposición sobre las características esenciales del daño indemnizable, se hizo por esta Subsección “B” en reciente sentencia del año 2012. Ver al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 29 de mayo de 2012, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicación 66001-23-31-000-1999-0936-01 (23289), actor: Luis Alfonso López Saldarriaga, demandado: Municipio de Pereira.

(34) “ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura...”.

(35) “ART. 26.—Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social...”.

(36) “ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura...”.

(37) “ART. 26.—Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social...”.

(38) Lo anterior sin perjuicio de lo dicho por la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia del 19 de abril de 2012, C.P. Hernán Andrade Rincón, radicación 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515), actor: María Hermenza Tunubalá Aranda, demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Se dijo en dicha providencia: “... En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación”.// “En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado...”.

(39) [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007); radicación 250002326000200002359 01; expediente 27.434.

(40) [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de septiembre once de mil novecientos noventa y siete; Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo; Radicación: 11764; Actor: Olimpo Arias Cedeño y otros; Demandado: La Nación-Ministerio de Obras, Intra, Distrito Especial de Bogotá.

(41) En este punto, la sentencia que se viene citando transcribe in extenso las consideraciones de la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de septiembre de 1997, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, radicación 11764, actor: Olimpo Arias Cedeño, demandado: la Nación-Ministerio de Obras, Intra y Distrito Especial de Bogotá. Es la misma sentencia que ya había sido referida en la nota al pie Nº 9 de la sentencia que se viene transcribiendo, referida en la nota inmediatamente anterior de la presente providencia.

(42) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, radicación 25000-23-26-000-1995-00670-01(15526), actor: Flor Lilia Baquero Parrado y otros, demandado: Ministerio de Salud y otros.

(43) [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1994, Exp.: 7616, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(44) [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de septiembre de 2002, Exp: 14.122, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

(45) [10] “... conforme a los principios decantados por la jurisprudencia nacional, la relación de causalidad solo tiene relevancia para el derecho cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado; así, no parece necesario recurrir al análisis de la “virtualidad causal de la acción”, propuesto por el profesor Entrena Cuesta, para reemplazar el citado elemento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio de que dicho análisis resulte útil para demostrar, por la vía de un argumento activo, el nexo adecuado existente entre la omisión y el daño producido. A ello alude, precisamente, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño”. Sentencia de 21 de febrero de 2002, Exp.: 12789, M.P. Alier Hernández Enríquez.

(46) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 29 de agosto de 2012, C.P. (E) Danilo Rojas Betancourth, radicación 05001-23-31-000-1996-00409-01(25041), actor: Juan Ramón Molina Balbin, demandado: Municipio de Medellín. La misma postura ha sido sostenida por la Subsección “C” de la Sección Tercera. Ver al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 21 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación 50001-23-31-000-2001-00171-01(31093), actor: Gustavo Mendoza Sánchez y otro, demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional-Policía Nacional.

(47) Ver al respecto la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Radicación 25000-23-24-000-2002 (AP-02943) 01, actor: Eulalio Ramírez Brandt, demandado: Municipio de Soacha y otros. Se dijo en dicha providencia: “... Resulta claro para la Sala, que cuando una persona concurre a una institución de educación superior están en juego sus intereses personales y los de la Nación misma, cuestiones ambas que pueden ser amparadas por las normas jurídicas mediante la fijación de unas condiciones que garanticen la idoneidad y calidad de la formación superior que se le ofrece...”.

(48) “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:// (...) 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de servicios públicos...”.

(49) “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:// (...) 21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.// 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos...”.

(50) Corte Constitucional, Sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(51) “Por la cual se organiza el servicio público de educación”. También es necesario tener en cuenta la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la ley general de educación”, en cuyo artículo 4º se dispuso, en relación con la calidad del servicio de educación, lo siguiente: “ART. 4º.- Calidad y cubrimiento del servicio. Corresponde al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento.// El Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación; especialmente velará por la calificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos y métodos educativos, la innovación e investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la inspección y evaluación del proceso educativo”.

(52) Que también tiene estipulación de rango constitucional, en los siguientes términos: “ART. 69.- Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.// La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.// El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.// El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.

(53) La existencia de la aludida tensión, ha sido advertida por el Consejo de Estado en otros pronunciamientos. Ver al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de febrero de 2004, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, radicación 11001-03-24-000-2001-00289-01(7393), actor: Yesid Humberto Céspedes Calderón, demandado: Gobierno Nacional. Se dijo en esta providencia: “De manera que si bien, por un lado, se garantiza la autonomía universitaria que, como se vio, no es absoluta, por el otro, se encuentran las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Presidente de la República, que deben ejercerse a cabalidad, sin anular la mencionada autonomía”.

(54) Un recuento de la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional acerca del tema de la autonomía universitaria, se consignó en la Sentencia C-1019 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. Del Consejo de Estado, puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda –Subsección “B” –, sentencia del 26 de abril de 2012, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicación 13001-23-31-000-2002-01641-01(1804-11), actor: Universidad de Cartagena.

(55) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 23 de marzo de 2001, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación 11001-03-24-000-1999-5688-01(5488), actor: Universidad Cooperativa de Colombia, demandado: Ministerio de Educación Nacional.

(56) Nota de la Sala: el texto del artículo 33 es el siguiente: “ART. 33.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente ley.// La suprema inspección y vigilancia de las instituciones de Educación Superior será ejercida por el Gobierno Nacional con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de acuerdo con las disposiciones de la presente ley y con la cooperación de las comunidades académicas, científicas y profesionales, de las entidades territoriales y de aquellas agencias del Estado para el desarrollo de la ciencia, de la tecnología, del arte y de la cultura”.

(57) El texto del artículo 48 es el siguiente: “ART. 48.- El incumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente ley por parte de las instituciones de educación superior según lo previsto en el artículo siguiente, dará lugar a la iniciación de las acciones administrativas correspondientes y previa observancia del debido proceso, a la imposición de las sanciones que a continuación se indican:// a) Amonestación privada.// b) Amonestación pública.// c) Multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual vigente en el país.// d) Suspensión de programas académicos y de admisiones hasta por el término de un (1) año.// e) Cancelación de programas académicos.// f) Suspensión de la personería jurídica de la institución.// g) Cancelación de la personería jurídica de la institución.// Parágrafo. A los representantes legales, a los rectores y a los directivos de las instituciones de educación superior les podrán ser aplicadas las sanciones previstas en los literales a), b) y c) del presente artículo, las cuales serán impuestas por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), mediante resolución motivada, una vez adelantado y concluido el correspondiente proceso administrativo, con observancia de la plenitud de sus formas propias”.

(58) Dice la norma pertinente: “ART. 53.- Créase el Sistema Nacional de Acreditación para las instituciones de educación superior cuyo objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del sistema cumplen con los más altos requisitos de calidad y que realizan sus propósitos y objetivos.// Es voluntario de las instituciones de educación superior acogerse al Sistema de acreditación.// La acreditación tendrá carácter temporal. Las instituciones que se acrediten, disfrutarán de las prerrogativas que para ellas establezca la ley y las que señale el Consejo Superior de Educación Superior (CESU)”.

(59) “ART. 56.—Créase el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior el cual tendrá como objetivo fundamental divulgar información para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características de las instituciones y programas del Sistema.// La reglamentación del Sistema Nacional de Información corresponde al Consejo Nacional de Educación Superior (CESU)”.

(60) [7] “Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización” Diario Oficial 4.337 de 1994 (abr. 29) de Educación Superior.

(61) [8] “Por el cual se reglamenta la publicidad y registro de programas académicos de educación superior”. Diario Oficial Nº 42.834 de 1996 (jul. 18/96).

(62) [10] Ver: Gómez, V. M. “Cuatro temas críticos de la educación superior en Colombia: Estado, Instituciones, Pertinencia, Equidad Social”. UN-ASCUN. Alfaomega, 2000. Bogotá.

(63) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de junio de 2008, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, radicación 11001-03-24-000-2003-00492-01, actor: Ricardo Perilla Uribe, demandado: Presidencia de la República. En la citada sentencia se conoció la acción de nulidad simple presentada en contra del Decreto 2566 de 2003, “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones”.

(64) Es importante mencionar que la ley de educación también fue general al regular el tema del registro de programas académicos en los sistemas de información, lo que implica la necesidad de revisar los decretos a efectos de conocer la regulación concreta de este tema. Al respecto puede revisarse: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de septiembre de 2010, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, Radicación 11001-03-06-000-2010-00089-00(2026), actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: registro para los programas de educación superior ofrecidos por el SENA, régimen normativo aplicable. Se dijo en el aludido pronunciamiento: “... Si bien la Ley 30 de 1992 no confiere una regulación específica sobre el registro calificado de programas de educación superior, a partir de su vigencia el Ministerio de Educación inició un proceso orientado a asegurar la calidad de tales programas, que se plasmó en una serie de decretos que, en conjunto, configuraban el llamado Sistema Nacional de Educación Superior, del cual, entre otros instrumentos, hacían parte los estándares mínimos de calidad y el registro calificado de los programas de educación superior... Para el efecto, se invocaba como fundamento el deber del Estado de asegurar la calidad de la educación superior y la atribución del gobierno de ejercer la inspección y vigilancia en ese campo...”.

(65) Es importante resaltar que algunas previsiones de este decreto fueron expresamente derogadas por lo dispuesto en el Decreto 837 del 27 de abril de 1994, en cuyo artículo 10 se dispuso: “ART. 10. Este Decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga los artículo 3º, 4º y el inciso 2º y el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1403 de 1993 y demás disposiciones que le sean contrarias”. El Decreto 837 será analizado adelante (Infra párr. 14.2.3).

(66) Dispone el artículo 1º del decreto, lo siguiente: “... Establécense los requisitos para notificar e informar sobre la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y especialización de educación superior que se regirán por lo dispuesto en el presente decreto y por las normas que lo complementen...”.

(67) “ART. 5º—Las instituciones de Educación Superior, deberán periódicamente, actualizar la información de todos sus programas según el formato establecido por el Icfes, para efectos de mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y para el ejercicio de la función de inspección y vigilancia. Dichos formatos deberán estar acompañados de un documento de autoevaluación”.

(68) En el año 2002 se expidió la Ley 749, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”. En relación con este punto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de junio de 2011, C.P. María Elizabeth García González, Radicación 11001-03-24-000-2007-00386-00, actor: Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior Tecnológica –ACIET–, demandado: Gobierno Nacional, Ministerio de Educación Nacional. Se dijo en esta providencia: “... que según el artículo 113 de la Ley 115 de 1994, los programas en el área de educación deben estar acreditados en forma previa y que el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 dispone que para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica y profesional de pregrado o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo, correspondiendo al Gobierno Nacional su reglamentación...”. Es importante señalar que el artículo 113 de la Ley 115 de 1994, mencionado en la providencia citada, está referido únicamente a los programas de formación docente.

(69) Como lo ordena el Código Contencioso Administrativo: “ART. 36.- En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.

(70) De conformidad con el inciso segundo del artículo 209 de la Constitución Política “... Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado...”.

(71) Dice el inciso segundo del artículo 2º constitucional: “... Las autoridades de la República están instituidas... para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado...”.

(72) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación 11001-03-26-000-1995-03074-01(13074), actor: Jorge Eduardo Chemas Jaramillo, demandado: Ministerio de Transporte–Invías.

(73) Constitución Política, artículo 23: “... Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución...”.

(74) En la parte final de las consideraciones del Decreto 2790 de 1994, se dice lo siguiente:

“Que entre los objetivos fundamentales de los sistemas nacionales de acreditación e información se destacan los de garantizar a la sociedad que las instituciones de educación superior cumplan los más altos requisitos de calidad, que se realicen sus propósitos y objetivos y divulgar la información para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características de las instituciones y programas del sistema”.

“Que mientras se expiden e implementan las reglamentaciones citadas es necesario verificar la calidad de los programas de pregrado ofrecidos por las Instituciones de Educación Superior, con el fin de garantizar la eficiente prestación del servicio educativo”.

(75) De conformidad con el artículo 1º: “... El funcionamiento de los programas académicos de pregrado ofrecidos por las instituciones de Educación Superior estará sometido a un proceso de verificación por parte del Ministro de Educación Nacional, con el fin de garantizar a la comunidad la prestación de un servicio con calidad...”.

(76) “Por la cual se reglamenta la profesión de enfermería en Colombia y se dictan otras disposiciones”, publicada en al Diario Oficial Nº 42 706 del 5 de febrero de 1996.

(77) “ART. 25.—Los programas académicos de acuerdo con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una institución técnica profesional, conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá anteponerse la denominación de: “Técnico profesional en...”“.

(78) “ART. 2344.- Si un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa, salvas las excepciones de los artículo 2350 y 2355.// Todo fraude o dolo cometido por dos o más personas produce la acción solidaria del precedente inciso”.

(79) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 25000-23-26-000-1993-09409-01(16927), actor: Bing Hui Zhang y otros, demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-Departamento Administrativo de Seguridad.

(80) Ver al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 28 de febrero de 2013, C.P. Stella Conto Diaz del Castillo, radicación 23001-23-31-000-2000-02390-01(26133), actor: Manuel Pacheco Salgado, demandado: Universidad de Córdoba. Se trató en dicho caso de evaluar la posibilidad de indemnizar a un estudiante de una institución de educación superior de carácter público, a quien no se le pudo otorgar un título académico debido a la falta de acreditación del programa académico cursado. En esa ocasión se reconoció al demandante la suma de $ 4 205 252, que equivale a 8 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(81) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 66001-23-31-000-1996-3160-01(13232-15646), Belén González y otros – William Alberto González y otra, demandado: Nación – Ministerio de Transporte – Instituto Nacional de Vías –Invías-.

(82) Dicha facultad discrecional debe ser ejercida de acuerdo con los lineamientos de la jurisprudencia de la Sala, los cuales “... descartan toda fórmula mecánica o matemática y antes ilustran que esa decisión debe considerar las circunstancias que rodean los hechos y enmarcarse por los principios de razonabilidad...” (Sentencia del 16 de junio de 1994, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, Radicación 7 445, actor: María Luisa Perdomo Lozada). Igualmente pude verse, entre otras, la sentencia del 11 de febrero de 2009, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, Radicación 54001-23-31-000-1993-08025-01(N.I. 14726), actor: Domingo Antonio Bermúdez, decisión que constituye uno de los muchos ejemplos de aplicación de la facultad discrecional en la tasación de perjuicios inmateriales.

(83) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 2001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 13232.

(84) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Radicación 16205.

(85) [27] “Debe tenerse en cuenta que se trata de dos figuras diferentes, por cuanto el llamamiento permite que el llamado entre a responder por el llamante en caso de una condena en su contra, en tanto que en la solidaridad existe una pluralidad en la parte pasiva que permitiría que la obligación que tiene un objeto divisible le sea exigible a cada uno para que realice el pago en su totalidad”. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de marzo de 2010, Exp. 25000-23-26-000-2007-00569-01(37449), actor: María Dolores Ramírez Uribe, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(86) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 28 de septiembre de 2012, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicación 50001-23-31-000-1996-05134-01(22670), actor: Manuel Antonio Hernández Gutiérrez y otros, demandado: Municipio de Villavicencio.

(87) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de abril de 2006, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, radicación 05001-23-31-000-2000-04590-01, actor: Francisco Antonio Montoya Cadavid, demandado: Municipio de Medellín. Los apartes citados corresponden a una reiteración que la Sección Primera hizo de una providencia de la Sección Tercera, que fue referenciada así: “auto del 5 de marzo de 2004, expediente 25.203, Consejero Ponente doctor Ramiro Saavedra Becerra”.