Sentencia 2001-00440 de agosto 5 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 200100440.

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de agosto de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Aerovías Nacionales de Colombia Avianca S.A.

Bogotá, D.C., cinco de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS:« V. Consideraciones de la sala

Según se extrae del acervo probatorio allegado al expediente, el grupo de exportaciones de la administración especial de servicios aduaneros aeropuerto El Dorado informó mediante oficios suscritos el 15 de diciembre de 1997, el 12 de febrero de 1998 y el 27 de febrero del mismo año, a la división de fiscalización de la administración especial de operación aduanera de Santafé de Bogotá sobre la extemporaneidad o inconsistencia por parte de Avianca en la entrega de los manifiestos de carga correspondientes a la operación de exportación transcurridas las 48 horas siguientes al embarque de la mercancía lo que, a juicio de la entidad, tipificaba la infracción aduanera descrita en el artículo 9º del Decreto 1144 de 1990.

Tramitada la averiguación respectiva, se formuló pliego de cargos el 28 de mayo de 1998, los que fueron contestados por Avianca; la administración aduanera expidió los actos demandados al no encontrar desvirtuados los hechos endilgados; y sancionó a la actora con la multa de $ 8.297.364 en cuanto concierne a los vuelos 502, 945, 3502, 915, 078 (por el vuelo de oct.19/97); vuelo 079 (oct. 7/97) y 006 de 21 de octubre de 1997 (fls. 56a 58, cdno. ppal).

Del texto de los actos acusados; de los cargos de la demanda y su contestación, así como del análisis de la sentencia de primer grado, la Sala extrae lo siguiente:

La actora parte de la premisa de que actuó en relación con la mercancía a que se hace mención en los actos acusados, en calidad de “holding” o manejador de carga en apoyo logístico en el cargue y descargue de aeronaves, pero nunca como transportador; que en aquellos se trasladó la obligación de otras aerolíneas a Avianca solo por el hecho de que esta presta el servicio de cargue y descargue de la mercancía, creando una solidaridad que no existe legalmente.

En torno de este argumento se citan los vuelos 502, 945, 3502, 915 y 078 que no fueron realizados por Avianca S.A.

“Documento de transporte
12914
Número de vuelo
502
Corresponde a un nuevo efectuado por la compañía Sociedad Aeronáutica de Medellín Consolidada S.A. —Sam S.A.—
“Documento de transporte
12913
Número de vuelo
945
Corresponde a un nuevo efectuado por la compañía Ecuatoriana de Aviación.
“Documento de transporte
221
Número de vuelo
3502
Corresponde a un nuevo efectuado por la compañía Sociedad Aeronáutica de Medellín Consolidada S.A. —Sam S.A.—
“Documento de transporte
356
Número de vuelo
3502
Corresponde a un nuevo efectuado por la compañía Sociedad Aeronáutica de Medellín Consolidada S.A. —Sam S.A.—
“Documento de transporte
317
Número de vuelo
915
Corresponde a un nuevo efectuado por la compañía Ecuatoriana de Aviación.
“Documento de transporte
487
Número de vuelo
078
Erradamente se anuncia como vuelo 078 de Avianca, pero corresponde un vuelo de Lloyd Aéreo Boliviano, registrado con el Nº. 11240 de octubre 20 de 1997”

 

Para efectos de precisar la Sala si la actora podía o no ser destinataria de la sanción impuesta, es menester señalar que el artículo 9º del Decreto 1144 de 1990 prevé:

“Presentación de documentos por el transportador. Dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes al embarque de la mercancía y con el objeto de comprobar este hecho las compañías transportadoras deberán presentar a la administración de aduanas respectiva una copia debidamente certificada del manifiesto de carga o sobordo, relacionando las mercancías según las autorizaciones de embarque concedidas por las administraciones de aduana. Cuando sin justa causa se incumpla el plazo de esta obligación o se aprecien errores en el diligenciamiento del documento, el administrador de aduanas impondrá una multa por valor de 50 gramos oro o 10 gramos oro, respectivamente” (negrilla fuera de texto).

Por su parte, la Resolución 3492 de 1990, que reglamenta las exportaciones de mercancías distintas de café, y que fue dictada por el director general de aduanas en uso de las facultades conferidas por el artículo 3º, literal e) del Decreto 2694 de 1988 y teniendo en cuenta especialmente lo previsto en el Decreto 1144 de 1990, señala en el punto 5, relativo al trámite general para el embarque sobre la entrega del manifiesto de carga por el transportista, que el transportista que lleva las mercancías al exterior debe entregar a la oficina de recepción y despacho de naves de la aduana por la que se efectúa el embarque el manifiesto de carga, dentro del plazo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la salida efectiva del medio de transporte con destino al exterior, relacionando con su número de aceptación las autorizaciones de embarque correspondientes a cada documento de transporte; que este plazo se contará dentro de la jornada de trabajo de la oficina de recepción y despacho de naves de la aduana.

A juicio de la Sala, de lo anterior se colige:

a. El sujeto destinatario de la obligación es la empresa transportadora.

b. El objeto de la obligación es que se compruebe el embarque de la mercancía.

c. El término para la comprobación es el de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la salida efectiva o momento del embarque de la mercancía.

La DIAN en los actos acusados trae a colación el documento de transporte 12914 correspondiente al vuelo 502 de Avianca, que es la aerolínea que recepciona los vuelos tipo charter a Sam, cuyo manifiesto de carga fue entregado 8 meses y 15 días después; el documento de transporte 12913, correspondiente al vuelo 945 de Avianca, que es la línea que recepciona los vuelos charter de Ecuatoriana de Aviación, cuyo manifiesto de carga fue entregado 5 meses y 9 días después; el documento de transporte 00221 correspondiente al vuelo 3502 de Avianca, que es la que recepciona el vuelo charter de Sam, cuyo manifiesto de carga fue entregado 9 meses después; el documento de transporte 487 correspondiente al vuelo 078 de Avianca, que es la que recepciona vuelos charter de Lloyd Boliviano, cuyo manifiesto de carga fue entregado 2 meses y 26 días después; el documento de transporte 13118 correspondiente al vuelo 081 de Avianca, cuyo manifiesto de carga fue entregado 3 meses y 8 días después; el documento de transporte 1441 correspondiente al vuelo 078 de Avianca, cuyo manifiesto de carga fue entregado 3 meses y 8 días después.

Ahora, es menester dilucidar el momento desde el cual debe contarse el término de caducidad de la facultad sancionadora de la administración para efectos de aplicar la sanción por la falta consistente en extemporaneidad en la entrega de los manifiestos de carga.

Para la administración dicho término debe contarse desde el momento en que la jefe de la división de fiscalización de la administración especial de operación aduanera de Bogotá recibió los oficios 010-308 de diciembre 15 de 1997, 010-47 de enero 28 de 1998, 010-84 de febrero 12 de 1998 y 010-94 de febrero 27 de 1998, suscritos por el grupo de exportaciones de la administración especial de servicios aduaneros aeropuerto El Dorado, dando cuenta de la extemporaneidad en la entrega de los documentos de carga para comprobar la real salida de la mercancía al exterior.

Para la parte demandante y para el tribunal de primera instancia, dicho término debe contarse a partir del momento siguiente a las 48 horas a partir del embarque de la mercancía al exterior, teniendo en cuenta que la DIAN es una sola entidad y que controla todo el proceso de exportación de la mercancía, conclusión que comparte la Sala, pues el inicio del conteo del término de que dispone la administración aduanera para desplegar su facultad sancionadora no puede depender de la diligencia o del tardío cumplimiento de sus funciones de parte de un funcionario de la propia DIAN, ya que con el aviso que dio el grupo de exportaciones de los servicios aduaneros del aeropuerto El Dorado fue que se inició la respectiva actuación administrativa.

Caso distinto ocurre cuando la administración aduanera no tuvo conocimiento de la falta aduanera, es decir, cuando no estuvo a su alcance conocer de la infracción, evento en el que varía el momento desde el cual se debe iniciar la contabilización del término para ejercer la facultad sancionatoria.

El artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, citado por la parte demandante, señala:

“La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de la ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión”.

Comoquiera que dicha norma no se encontraba vigente para la fecha en que se aduce que se incurrió en omisión por parte de la empresa transportadora y, de otro lado, no resulta aplicable el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991,(1) mediante el cual se eliminó el carácter de delito de contrabando transmutándolo en infracción administrativa aduanera, pues tal artículo se refiere únicamente a las infracciones administrativas allí consagradas,(2) ante la ausencia de norma especial, para el caso en estudio debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, como lo predica la administración en la contestación de la demanda, y que establece:

“ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrarío, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

En este caso, los hechos objeto de investigación administrativa tuvieron ocurrencia entre los meses de mayo y octubre de 1997, porque la infracción de que se acusa a Avianca es la descrita en el artículo 9º del Decreto 1144 de 1990, que al efecto prevé:

“ART. 9º—El artículo 262 del Decreto 2666 de 1984, quedará así:

Presentación de documentos por el trasportador. Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al embarque de la mercancía y con el objeto de comprobar este hecho, las compañías transportadoras deberán presentar a la administración de aduana respectiva una copia debidamente certificada del manifiesto de carga o sobordo, relacionando las mercancías según las autorizaciones de embarque concedidas por la administración de aduanas.”

“Cuando sin justa causa se incumpla el plazo de esta obligación, o se aprecien errores en el diligenciamiento deldocumento, el administrador de aduana impondrá una multa por el valor de cincuenta (50) gramos oro o diez (10) gramos oro, respectivamente, a la compañía transportadora” (negrilla y resalta fuera de texto).

Para la Sala, la empresa de transporte tiene un plazo de 48 horas, contado a partir del momento de la salida de la carga del país, para entregar a las autoridades aduaneras copia del manifiesto de carga. Vencido dicho plazo se entiende que tiene ocurrencia la infracción aduanera.

Debe resaltar la Sala que del texto de la norma transcrita claramente se advierte que se trata de una obligación del transportador, calidad que en este caso posee Avianca, pues esta es la que tiene la responsabilidad de presentar la documentación ante la autoridad aduanera y quien tiene el manejo de la caga.

Ahora, a juicio de la Sala, para efecto de tener por cumplida la obligación aduanera que se consagra en las normas transcritas no basta el hecho de presentar copias de los manifiestos de carga, sino que su diligenciamiento sea correcto, a menos que, como se verá más adelante, hubo casos en los cuales la DIAN consideró que los errores no eran sustanciales y autorizó su corrección, lo que, a no dudarlo, no permite considerar las ocurrencias de extemporaneidad cuando se presenta la copia del manifiesto debidamente corregida, previa autorización de la autoridad aduanera.

En efecto, la DIAN había aceptado en la Resolución 20770 de 5 de octubre de 2000 que en relación con los vuelos 079 del 13 de septiembre de 1997; 087 del 19 de septiembre de 1997; 082 del 15 de septiembre de 1997, 020 del 5 de agosto de 1997, 079 del 27 de octubre de 1997 y 020 del 30 de septiembre de 1997, los manifiestos de carga iniciales fueron presentados dentro de término y, por esa razón, no se tuvieron en cuenta para la aplicación de la sanción (ver fl. 37, cdno. ppal). Adujo la administración que los errores que se presentaron en los manifiestos iniciales fueron equivocaciones en los números de los documentos de exportación y que en aras de los principios de eficiencia y justicia consagrados en el artículo 2º del Decreto 2685 de 1999, no tendría en cuenta la sanción propuesta en el pliego de cargos (fl. 36, ibídem).

El tribunal accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, esto es, declarando la nulidad de los actos acusados, salvo en lo tocante con la operación relacionada con el vuelo 078, con fecha de sobordo 19 de octubre de 1997, por cuanto tuvo en cuenta que no había operado el fenómeno de caducidad de la acción, atendiendo la fecha de notificación de la Resolución 20770 (oct. 17/2000, fl. 39 vto.).

Sin embargo, estima la Sala que la operación a que alude el vuelo 006, con fecha de vuelo 21 de octubre de 1997 (fl. 58), cuyo monto de sanción según se lee a folio 21 en el pliego de cargos asciende a la suma de $ 599.249 también debe exonerarse de la declaratoria de nulidad, pues respecto de la irregularidad endilgada no había operado el fenómeno de caducidad sancionatoria, habida cuenta que la notificación del acto principal se produjo con anterioridad vencimiento del término de los tres años, de que trata el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, la sentencia apelada debe modificarse para incluir como exonerada de la declaratoria de nulidad y, por ende, del restablecimiento del derecho, a que aluden los numerales primero y segundo de la parte resolutiva a la operación relacionada en el vuelo 06 de 21 de octubre de 1997.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE el numeral primero de la parte resolutiva del fallo apelado, en el sentido de exonerar de la declaratoria de nulidad igualmente lo relacionado con la operación hecha a través del vuelo 06 de 21 de octubre de 1997; y el numeral segundo, ibídem, para exonerar del restablecimiento del derecho a tal operación.

CONFÍRMASE la providencia apelada en todo lo demás.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 05 de agosto de 2010».

(1) El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 señala: “Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.

(2) Las infracciones administrativas aduaneras de que trata el Decreto 1750 de 1991 son: a) contrabando: 1) importar o exportar mercancías de prohibida importación o exportación. 2) Importar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o declararlas ante autoridad aduanera, o por lugares no habilitados. 3) Sustraer del control de la aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya autorizado régimen aduanero alguno. 4) Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la dirección general de aduanas. 5) Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la dirección general de aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión. 6) Intervenir, sin permiso de la autoridad competente, en el traspaso o matrícula irregular de automotor importado temporalmente o de contrabando 7) Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación, mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo. B) Infracciones especiales: 1. Cambiar la destinación de la mercancía despachada para consumo restringido, a lugares, personas o fines distintos de los autorizados 2. Tener o poseer mercancía importada temporalmente, vencido el plazo de permanencia en el país. 3. Alterar la identificación de mercancías que no se encuentren en libre circulación.