Sentencia 2001-00448 de noviembre 22 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad. 63001-23-31-2001-00448-02(1682-08)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Luz Patricia Rojas Arias

Demandado: Fiscalía General de la Nación

Bogotá, D.C., noviembre veintidós de dos mil once.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de los actos por medio de los cuales se impuso a la actora sanción de destitución.

Para entrar a decidir el fondo del asunto, es necesario, previamente, hacer las siguientes aclaraciones, en razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda por considerar que la parte actora no probó ninguno de los supuestos que adujo en relación con la ilegalidad de los actos acusados, pues para el efecto allegó como prueba, copias simples de todos los documentos que quería fueran apreciados dentro del proceso y en tal condición no tienen ningún valor probatorio.

Afirma el tribunal, que de los documentos que reposan en el plenario, tan solo las resoluciones que decidieron en primera y segunda instancia el proceso disciplinario, aparecen en copia auténtica. Los demás documentos aportados por el libelista se encuentran en copia simple.

La Sala no está de acuerdo con la argumentación expuesta por el tribunal para efecto de tomar la decisión apelada, por lo siguiente:

El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil dispone:

“Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad (…)”.

El Código de Procedimiento Civil permite adjuntar al proceso, los documentos en original o en copia y este último evento, tratándose de copias y además simples, no impide al juez que pueda valorarlas si se cumplen otras previsiones de la misma normatividad, entre ellas, aquella que dispone que la parte contra quien se aduzca un documento en copia puede solicitar, si lo considera necesario, su cotejo con el original y a falta de este, con una copia auténtica expedida con anterioridad a aquella.

Además de lo anterior, el artículo 289 ibídem, contempla a favor de esa misma parte la posibilidad de interponer tacha de falsedad en dos momentos procesales: El primero, en la contestación de la demanda, si el documento en cuestión fue aportado con la demanda y el segundo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto que ordene tenerlo como prueba.

Si la parte no adelanta ninguna de estas actuaciones, es decir, no solicita el cotejo del documento ni hace uso de la tacha de falsedad, el Código de Procedimiento Civil, en el artículo 276, trae la figura del reconocimiento implícito y por tanto le da el carácter de auténtico al documento que habiendo sido aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tacha de falso oportunamente (CPC., art. 252, num. 3º).

En consecuencia, considera la Sala que las pruebas aportadas en copia simple, debieron ser valoradas por el tribunal con el fin de tomar una decisión que resolviera los argumentos que contra los actos acusados, expusiera la parte actora.

Dilucidado lo anterior, se entra al estudio de los cargos propuestos por la demandante.

1. Vencimiento del término para la indagación preliminar y la investigación disciplinaria.

La demandante considera que las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria superaron el término establecido en los artículos 141 y 146 de la Ley 200 de 1995, dentro del cual el operador disciplinario debió proferir auto de apertura de investigación o archivo de las diligencias, desconocimiento que constituye una vulneración del derecho fundamental al debido proceso y viola de forma flagrante disposiciones constitucionales.

En el expediente obra el auto que dispuso la apertura de investigación disciplinaria, el cual fue dictado el 20 de octubre de 1998 y comunicado el 29 del mismo mes y año, es decir, fue proferido nueve meses después de la providencia que ordenó la indagación preliminar, con lo que es evidente que se superó el término de seis meses señalado en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, que disponía:

Término. Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos: al vencimiento de este término perentorio el funcionario solo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente(1).

No obstante lo anterior, el hecho de que dicho término haya superado el previsto en la norma transcrita, por sí mismo, no conlleva la vulneración de las garantías del investigado, ni afecta de nulidad la actuación. Tampoco conduce a la afirmación de que la Fiscalía General de la Nación incurrió automáticamente en una afectación grave de garantías constitucionales y a que, como consecuencia de esta, toda la actuación cumplida carezca de validez.

Lo anterior, por cuanto como lo ha dicho reiteradamente la Corte Constitucional, la inobservancia del término de duración de la indagación preliminar (6 meses) solo vulnera los derechos del disciplinado y sus garantías constitucionales, cuando con posterioridad al vencimiento de ese límite temporal, se practiquen pruebas y se desarrollen actuaciones sin la debida justificación.

En efecto, la Corte Constitucional expresó:

56. Ahora bien, en consideración a la presunta vulneración de derechos fundamentales que aquí se considera, la Corte debe determinar qué consecuencias sobrevienen al incumplimiento del término de indagación preliminar en materia disciplinaria.

(…).

De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de esta toda la actuación cumplida carezca de validez. Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si esta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del solo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional. De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación.

De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, estas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento.

57. En el caso sometido a consideración de la Corte, se advierte que si bien el término de duración de la indagación preliminar se inobservó, de ese hecho no se siguió la vulneración de los derechos del disciplinado ni tampoco la afección de sus garantías constitucionales de índole procesal. Ello es si en tanto, tras el vencimiento de ese término —que empezó a correr el 5 de mayo de 1999 y que venció el 4 de noviembre de ese año— no se practicaron pruebas y, mucho menos, sin el conocimiento y posibilidad de contradicción del actor, pues solo hubo lugar a la evaluación de aquellas que se habían practicado dentro del término legal y a la emisión de la decisión de apertura de investigación proferida el 28 de octubre de 2000.

Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que solo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas.

58. En suma, si bien en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se desconoció el término legalmente fijado para la investigación preliminar, tal irregularidad no afectó ni el debido proceso ni el derecho de defensa y por ello no puede haber lugar al amparo constitucional de tales derechos y a la declaratoria de invalidez de lo actuado”(2) (resaltado fuera del texto).

En el presente asunto, no se practicaron pruebas ni se desarrollaron actuaciones adicionales dentro o fuera del término aludido (ene. 29/98 a oct. 29 del mismo año), como quiera que después de que se dispuso la indagación preliminar solo prosiguió la apertura de la investigación disciplinaria.

En consecuencia, no prospera el cargo.

2. Etapas para la calificación de la falta.

Afirma la actora, que el auto de cargos cambió la calificación de la falta de grave a gravísima, sin existir condiciones fácticas y probatorias que lo permitieran, actuación con la que se vulneró su derecho al debido proceso.

El artículo 144 de la Ley 200 de 1995 dispone que cuando de la indagación preliminar, de la queja o del informe y sus anexos el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma ordenará investigación disciplinaria y el auto de trámite, debe contener, entre otros requisitos, una breve fundamentación del carácter de la falta disciplinaria.

Ordenada la investigación disciplinaria y adelantada, se debe proceder a la evaluación de la investigación, para definir si hay lugar a la formulación de cargos o al archivo definitivo de la investigación.

En el asunto en estudio se procedió a la formulación de cargos, acto que al tenor del numeral 7º del artículo 92 de la Ley 200 de 1995, debe contener una determinación provisional de la naturaleza de la falta.

Cabe en consecuencia señalar, que por disposición legal, en el auto de apertura únicamente se hace una breve argumentación del carácter de la falta, de acuerdo con los elementos que hasta ese instante obren en el proceso. Lo contrario equivaldría a un prejuzgamiento de la conducta del investigado, por cuanto sin haber recaudado todos los elementos probatorios necesarios, se estaría obligando al investigador a hacer desde ese momento casi que una calificación definitiva de la falta, lo cual no se ajusta a la legalidad.

Nótese que el mismo numeral 7º del artículo 92 de la Ley 200 de 1995, incluso en el auto de cargos, ordena solamente hacer una “determinación provisional de la naturaleza de la falta”, a pesar de que para ese momento, ya se ha superado el período probatorio dentro del trámite de la investigación.

En consecuencia, no asiste razón a la demandante, en consideración a que la etapa de indagación preliminar y la de investigación tienen objetos distintos.

Como lo señala la Ley 200 de 1995, la primera busca establecer la ocurrencia del hecho, si constituye falta disciplinaria y la individualización del servidor, mientras que en la de investigación ya hay certeza sobre la existencia de la falta y sobre su autor. Establecida tal situación sí se procede a evaluar la investigación, siendo una de las opciones, la de formulación de cargos, etapa dentro de la cual hay lugar al decreto y práctica de pruebas.

Como se puede observar, la normatividad no prohíbe el que se pueda evaluar en una nueva oportunidad la calificación provisional que se ha realizado en el auto de cargos, siempre y cuando surjan nuevos elementos de juicio, tal y como sucedió en este caso, con las pruebas que se aportaron al proceso (fls. 96, 98,115 del cdno. 4), pues se repite, el artículo 92, numeral 7º, ordena hacer una determinación provisional que equivale a transitoria, porque se hace mientras culmina la investigación y existen elementos de juicio suficientes para la calificación definitiva.

En conclusión, la naturaleza definitiva que se le otorgue a la falta, debe ser objeto de análisis en el fallo, acto en el cual si, al tenor de lo dispuesto en el artículo 92 numeral 6º de la Ley 200, se debe determinar la naturaleza de la falta y explicar los criterios que se tuvieron en cuenta para ese efecto, en el auto de cargos simplemente se hace una determinación provisional de ese aspecto.

Por el contrario, los fines de la indagación preliminar están claramente señalados en el artículo 139 de la Ley 200 de 1995, que textualmente dispone:

La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor público que haya intervenido en ella.

Lo anterior quiere decir, que no asiste razón a la parte actora al afirmar que la naturaleza dada a la falta en la etapa de indagación preliminar no podía ser cambiada, por cuanto como bien quedó claro, la indagación tiene como únicos fines verificar si la conducta denunciada existió, si es constitutiva de falta disciplinaria y la identificación del servidor público que la realizó.

No ordena siquiera la norma adentrarse en determinar qué naturaleza tiene la falta, lo cual se explica por lo incipiente de la actuación.

No prospera el cargo.

3. Del debido proceso.

Afirma la demandante que se le vulneró el derecho de defensa y el debido proceso, en consideración a que los actos demandados fueron expedidos sin existir plena prueba de la comisión de la falta y sin determinar el elemento subjetivo de la conducta.

Sobre este particular, la Sala precisa que el juzgador valoró las pruebas aportadas de manera libre, en conjunto y conforme a las reglas de la sana crítica y a la actora se le respetó el derecho al debido proceso.

En efecto, contrario a lo manifestado por la demandante, los actos acusados se fundamentaron en el material probatorio obrante en el expediente, cumplieron con las formalidades legales, el trámite disciplinario respetó el derecho al debido proceso, se resolvieron todos y cada uno de los recursos propuestos durante el mismo, y en general, existió una absoluta garantía del derecho de defensa.

Lo manifestado por la actora, en relación con el hecho de que no se determinó el elemento subjetivo de la conducta en el acto acusado, no se ajusta a la realidad, toda vez que se analizó la responsabilidad objetiva y subjetiva en los hechos que dieron origen a la sanción y por lo mismo, los actos acusados calificaron como gravísima la conducta de la actora por entender incorporado el dolo, como consecuencia de la trasgresión de una norma con su indebido actuar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de febrero 8 de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que denegó las pretensiones de la demanda incoada por Luz Patricia Rojas Arias, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Texto en negrilla y subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-728 de 2000.

(2) Sentencia SU-901/05.