Sentencia 2001-00467 de junio 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Rad.: 25000-23-26-000-2001-00467-01(28135)

Actor: Fabio Quintero Cardona

Demandado: Nación - Superintendencia de Notariado y Registro

Ref.: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., once de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que la demanda se presentó el 2 de marzo de 2001 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 1.350’000.000 por concepto de perjuicios materiales, el cual supera el monto exigido en aquella época ($26’390.000), para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta corporación(14).

Ahora bien, la Sala abordará el análisis respecto de la procedibilidad de la acción de reparación directa para el presente asunto, para luego determinar si la acción correspondiente se encuentra o no, caducada.

2.2. La acción procedente en el caso concreto.

Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la parte demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios materiales causados por “la falla del servicio notarial al abrir irregularmente el folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 y/o por la información equivocada suministrada mediante la expedición de certificación sobre dicho folio”.

Ciertamente, en el libelo introductorio se aduce que la entidad demandada incurrió en falla del servicio, por cuanto se abrió de forma irregular el folio de matrícula inmobiliaria 50-1215517, al tiempo que se emitió certificación equivocada sobre dicho folio de matrícula, todo lo cual llevó a que el demandante celebrara un contrato de permuta con la Corporación Fundess, con base en el certificado de tradición correspondiente a la mencionada matrícula inmobiliaria, en el cual figuraba ésta como la propietaria del terreno cuando en verdad no lo era.

De otra parte, ha de decirse que de las pretensiones de la demanda no se advierte solicitud alguna encaminada a obtener la nulidad del registro obtenido de forma fraudulenta, puesto que dicha orden ya fue dada por la misma entidad demandada mediante Resolución 9 de 5 de enero de 2000(15), por medio de la cual se ordenó el cierre de la matrícula inmobiliaria 50-1215517, por manera que, al no cuestionar la legalidad de un acto administrativo de registro, no se está en presencia de escenarios en los cuales resultaría aplicable la acción de nulidad(16) y, en consecuencia, la acción de reparación directa ejercida en el presente asunto para obtener la indemnización por el aludido hecho dañoso demandado resulta procedente(17), dicha conclusión se acompasa, además, con la decisión adoptada por la Sala que integraba esta Sección del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2002, mediante la cual se admitió la presente acción indemnizatoria.

2.3. Oportunidad para el ejercicio de la acción.

En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, advierte la Sala que el daño por cuya indemnización se demandó —según se indicó—, devino del error de la entidad demandada consistente abrir el folio de matrícula de forma equivocada 50-1215517 y emitir certificación que no se correspondía con el verdadero propietario del predio; no obstante lo cual, la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. ordenó tanto su cancelación como su exclusión del registro del respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

Así las cosas, para el caso sub examine, se tiene que el error de registro sólo pudo ser evidenciado con la mencionada resolución de fecha 5 de enero de 2000, razón por la cual la Sala tendrá en cuenta ese día para el inicio del cómputo del término de caducidad de la presente acción indemnizatoria. Por consiguiente, habida cuenta que la presente demanda se presentó el 2 de marzo de 2001, se impone concluir que se interpuso oportunamente, esto es dentro de los dos (2) años que establece el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Por consiguiente, procede la Sala a abordar el análisis de fondo respecto del asunto sometido a su conocimiento.

2.4. Régimen de responsabilidad aplicable.

Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron en aquella las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la administración.

Reitera y resalta la Sala que en el caso en estudio la parte actora estimó que el daño irrogado devino de una falla del servicio imputable a la demandada, toda vez que —como asegura la parte demandante— “la falla del servicio notarial [se concretó] al abrir irregularmente el folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 y/o por la información equivocada suministrada mediante la expedición de certificación sobre dicho folio”.

A partir de esa imputación, como resulta evidente, la parte demandante estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio, régimen que supone, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda tanto la acreditación del daño, como de los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración.

La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual(18).

También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º inciso 2º, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”(19), así, las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo(20).

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria. Por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y, obviamente, se da la omisión o ausencia del mismo cuando la administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía(21).

Con fundamento en lo anterior, debe la Sala establecer si en el presente asunto se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad de la administración por una falla en la prestación de los servicios a su cargo, en este caso relativos a la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria y a la emisión de un certificado que no se ajustaba a la real situación jurídica del predio.

2.5. El material probatorio recaudado en el expediente.

Dentro de la respectiva etapa procesal y con el lleno de los requisitos legales se recaudaron en el proceso, los siguientes elementos de convicción:

— Copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 —impreso el 9 de febrero de 1999—, en el cual se observan 8 anotaciones, la última de ellas registra la venta de Ernesto Martín González a la Corporación Nacional de Salud y Seguridad Social Fundess, realizada mediante escritura pública 2199 del 27 de agosto de 1998(22).

— Copia auténtica del contrato de promesa de permuta suscrito entre Fabio Quintero Cardona y la Corporación Nacional de Salud y Seguridad Fundess el 15 de febrero de 1999, por medio de la cual el primero se obligaba a transferir al segundo 15 lotes de terreno, y éste como contraprestación transferiría un lote de 20.000 M2 que hace parte de uno de mayor extensión, ubicado en el barrio Capellanía de Bogotá D.C., zona Fontibón, distinguido con la matrícula inmobiliaria 50-1215517 por la suma de $1.950’000.000. Los contratantes se comprometieron a hacer las entregas de los bienes objeto de permuta el 15 de febrero de 1999, fecha en la cual habrían de suscribirse las correspondientes escrituras(23).

Copia simple(24) de la escritura pública 299 del 20 de febrero de 1999 mediante la cual la Corporación Fundess transfiere al señor Fabio Quintero Cardona los derechos de dominio y posesión sobre los lotes de terreno que forman parte de uno de mayor extensión, cada uno con una cabida aproximada de 10.000 M2. El precio total de la venta es de $ 50’000.000(25).

— Copia auténtica del folio de matrícula 050-1215517 —impreso el 4 de marzo de 1999—, en el cual se observa en la anotación 9 el registro de la anterior escritura 299 del 20 de febrero de 1999(26).

— Copia auténtica de la escritura pública 400 de 5 de marzo de 1999 por medio de la cual el señor Fabio Quintero Cardona transfiere a la sociedad Quintero y Cía. S. en C. un predio ubicado en el municipio de Fontibón con una cabida de 10.000 mts. aproximadamente, el precio de dicha transacción es de $ 25’000.000(27).

— Copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria 1495311 —impreso el 10 de mayo de 1999—, en el cual se observa en la anotación 3 el registro de la anterior escritura(28).

— Copia simple del auto de fecha 23 de septiembre de 1999 proferido por la registradora principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Zona Centro, a través del cual se decidió “iniciar actuación administrativa tendiente a determinar la situación jurídica de los inmuebles identificados con los folios de matrícula (…) 050-1215517”, al tiempo que se ordenó citar como terceros determinados, entre otros, al señor Fabio Quintero Cardona(29).

— Copia auténtica de la escritura pública 403 del 6 de marzo de 1999, por medio de la cual la señora Ana Cenobia Quintero compró a Fabio Alexander Quintero Cardona un lote de terreno que segregó de otro de mayor extensión, con una cabida aproximada de 5000 M2, ubicado en la zona de Fontibón de Bogotá D.C.(30).

— Copia auténtica de la Resolución 9 expedida el 5 de enero de 2000 por la Registradora Principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Zona Centro, mediante la cual decidió lo siguiente:

“1. Exclúyanse las anotaciones 01 al 08 del folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517.

Trasládense las anotaciones 09 a la 13 del folio 050-1215517 (escritura 299, oficio 1125, oficio 1522, escritura 255 y oficio 3018) y las anotaciones 03 de los folios 050-1495310 y 050-1495311 (escrituras 403 y 404) al folio 050-85953 en estricto orden de radicación de documentos.

1. Efectúense en los folios 050-85953, 050-485021, 050-485022 y 050-485023 las correcciones señaladas en los considerandos de esta resolución. (…).

3. Ciérrense, archívese y descárguense del sistema los folios de matrícula inmobiliaria 050-1495310 (…), por las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.

4. Ciérrese, archívese y descárguese del sistema el folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 conforme a los considerandos de ésta resolución. Consérvese en custodia el folio de cartulina 050-1215517.

5. Notifíquese esta resolución a (...) Fabio Quintero Cardona, Sociedad Comercial Quintero y Cia. S. en C. (...)”.

Los argumentos que sirvieron de fundamento para adoptar dichas decisiones fueron, en lo sustancial, los siguientes:

“Que mediante escrito del 23-06-99 el doctor Boris Spiwak Knorpel, en su calidad de gerente de la sociedad promociones San Alejo Ltda., en liquidación, solicita a ésta oficina investigación administrativa sobre la matrícula inmobiliaria 050-1215517 por presuntas irregularidades en su apertura. Igualmente mediante oficio del 24-06-99, el doctor Álvaro Tavera Tobón, actuando como representante legal de la sociedad comercializadora de Alimentos Doral Ltda, solicita efectuar correcciones y vigilancia sobre los folios de matrícula inmobiliaria 050-1215517 y 050-1496927.

“(...).

“En el transcurso de las diligencias preliminares y la actuación administrativa se pudo establecer, según oficio CT 279 del 23-08-99 que el predio Capellanía presenta duplicidad de matrículas inmobiliarias 050-85953, 050-1215517, la primera de ellas no aparece referenciada en los libros correspondientes al antiguo sistema y la segunda, se sentó con el turno de corrección 7365 del 15-06-99.

(...).

Respecto al folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 se encuentra que el folio real (cartulina presenta enmendaduras (borrones) en la fecha de apertura, el número y fecha de radicación, en sus anotaciones 01, 03, 04, 06 y 07 sin la correspondiente salvedad y firma del registrador, según la información que presenta el folio fue abierto el 12-04-80 con el turno 80-56550 del 13-04-80 pero al verificar el radicador de certificado y de documentos (fls. 124, 182, 181 exp.), no aparece referenciada dicha matrícula ni coincide la fecha de su apertura. Este folio, incluyendo el magnético presenta actualmente 13 anotaciones. (…). En la anotación 07 figura registrada la escritura 4274 del 22-06-84, Notaría 1 de Bogotá con fecha de radicación 22-06-91, compraventa de Teresa Restrepo viuda de Montaña a favor de Ernesto Martín González, sin embargo no refleja turno de radicación como tampoco figura dicha escritura en archivo de microfilmación, según oficio del 04-11-99 suscrito por el jefe de división operativa de ésta oficina, el radicador de documentos del 22-06-91, no existe, ya que verificado el calendario esa sábado, no laborable para esta oficina y por tanto, no se radicaron documentos esta fecha. Al solicitar copia de esta escritura 4274 de 1984 nos encontramos con que esta escritura fue cancelada por la Nº 6397 del 01-11-95 en virtud del oficio del 26-10-95 por el cual la Unidad Segunda de Delitos contra el Patrimonio Económico comunicó al notario 1 de Bogotá la orden de cancelar dicho instrumento público, habida cuenta de que el citado documento fue probado como falso. Ante ésta situación, mediante oficio del 29-10-99 la Jefe de la División Jurídica de esta oficina ofició a la fiscalía para que informara si esa entidad había comunicado dicha falsedad a la oficina de registro, pero hasta la fecha no se obtuvo respuesta favorable sobre el particular.

Continuando con la relación de anotaciones del folio 050-1215517 encontramos registrada en el folio magnético como anotación 08 la escritura 2199 del 27-08-98, compraventa de Ernesto Martín González a favor de la Corporación Nacional de Salud y Seguridad Social Fundess—, pero al consultar el archivo de microfilmación y el reporte de documentos radicados el 15-09-98 encontramos que esta escritura no fue radicada en esa fecha ni el turno de radicación corresponde a ella. En la anotación 9 del folio de registro de matrícula figura registrada con el turno 1999-12924 del 22-02-99 la escritura 299 del 20-02-99 Notaría 2 de Bogotá, venta parcial de Fundess a Fabio Quintero Cardona de los lotes A y B con un área aproximada de 10.000 M2 cada uno. (…). Como última anotación figura la número 13, oficio 3018 del 23-04-99 embargo del Juzgado 41 civil del Circuito de Edwin Enrqiue(sic) Causil Díaz y otros contra la Corporación Nacional de Salud y Seguridad Social —Fundess—.

Lo expuesto permite concluir que el folio de matrícula inmobiliaria 050-1215517 fue abierto irregularmente y sus 8 primeras anotaciones no cumplieron el proceso de registro pertinente, establecido por los artículos 22 y SS del Decreto-Ley 1250 de 1970; en cuanto a sus anotaciones 09, 10, 11, 12 y 13, cumplieron dicho proceso pero dependen de actos inexistentes, pues las escrituras 4724 y 2199 según las pruebas recaudadas, no surtieron el proceso de registro y en consecuencia las anotaciones 07 y 08 están manifiestamente viciadas de ilegalidad y ostentan el carácter de inexistentes.

Según concepto emitido por la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro oficio 111024 del 24-11-98 refiriéndose a las inscripciones posteriores a la inscripción inexistente, que ha surtido el trámite registral pertinente ‘si el folio se abre con una anotación inexistente, o abriéndose con una existente, dentro de la tradición del folio se encuentra una falsedad en una anotación, se rompe de ahí en adelante el principio de tracto sucesivo, y en consecuencia, todas las anotaciones que surtieron el trámite registral pertinente, deberán ser corregidas y adecuadas a esta situación’.

Por lo anterior deberán cerrarse las matrículas 050-1215517 y sus derivadas, 050-1495310, 050-1495448, 050-1495311, 050-1496927 por haber sido segregadas con base en la matrícula 050-1215517, abierta con fundamento en títulos que no han sido registrados y por lo tanto son inexistentes y las anotaciones 09 a 13 (escritura 299 de 199, oficios 1125, 1522 escritura 255), pasarán a la columna sexta del folio matriz 050-85953, que es el que realmente identifica al predio Capellanía”(31) (negrillas y subrayas de la Sala).

— Copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria 50C-85953 -impreso el 27 de julio de 2000, el cual incluye las órdenes impartidas en la resolución 0009 del 5 de enero de 2000, en cuyas anotaciones 10 a 12 figuran los registros de la escritura 299 del 20 de febrero de 1999, sin embargo, se especificó que se trata de una compraventa parcial de cosa ajena entre Fundess y el señor Fabio Quintero Cardona(32).

— Copia auténtica de la Resolución 186 del 29 de febrero de 2000 proferida por la Registradora Principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Zona Centro, mediante la cual se decidió “negar las pretensiones del recurso de reposición interpuesto por el Doctor Carlos Alfonso Fernández Santos contra la Resolución 9 del 05-01-2000”(33).

— En los cuadernos 5 a 7 obra el expediente contentivo de los antecedentes administrativos que llevaron a la Superintendencia de Notariado y Registro a adoptar las citadas resoluciones.

— Comprobante de egreso —forma minerva— fechado el 15 de febrero de 1999, en el cual se hizo constar que el señor Guillermo Pazos Álvarez, quien actúa en representación de la Corporación Fundess recibió la suma de $50’000.000 del señor Fabio Quintero “como abono a compra de lote en Bogotá, calle 26 con Avenida Cundinamarca, según promesa de permuta del 15 de febrero de 1999(34)”.

— Testimonio rendido ante el a quo por la señora Ana Cenobia Quintero, hermana de Fabio Quintero Cardona, quien manifestó que en el mes de marzo de 1999 había comprado a su hermano un lote de terreno ubicado en la localidad de Fontibón de Bogotá D.C., el cual había sido adquirido por éste a la Corporación Fundess, pero que tiempo después el señor Fabio Quintero le informó que “se habían presentado algunos inconvenientes con esa compraventa, motivo por el cual había la necesidad de deshacer el negocio” y, en consecuencia, su hermano le devolvió la totalidad del dinero que había pagado por el referido lote de terreno(35).

2.6. Conclusiones probatorias y caso concreto:

De conformidad con el material de convicción allegado al proceso se tiene acreditado el hecho dañoso sufrido por los demandantes, en tanto el cierre del folio de matrícula inmobiliaria 050-12155217 (ordenado mediante la Resolución 9 del 5 de enero de 2000 de la Superintendencia de Notariado y Registro), afectó la propiedad plena sobre el lote de terreno que el señor Fabio Quintero Cardona había adquirido a la Corporación Fundess, mediante escritura Nº 299 de 20 de febrero de 1999, circunstancia que constituyó una lesión a su patrimonio, que se encuentra amparado y protegido por el ordenamiento jurídico.

En efecto, mediante la referida resolución administrativa se dispuso el cierre definitivo de dicho folio de matrícula inmobiliaria y se ordenó que la anotación contentiva de la compraventa realizada entre el actor y la Corporación Fundess, se registrara en el folio de matrícula 50C-85953, pero como compraventa de cosa ajena.

Así pues, establecido el aludido daño antijurídico sufrido por el demandante, aborda la Sala el análisis de imputación con el fin de determinar si en el presente asunto dicho daño le puede ser atribuido a la administración Pública y, por lo tanto, si constituye deber jurídico a cargo de ésta resarcir los perjuicios que del mismo se derivan y si la sentencia debe ser confirmada o revocada.

El Decreto-Ley 1250 de 1970, por el cual se expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos, regula los trámites que los funcionarios de Registro deben adelantar para proceder a efectuar tal registro y que comprenden la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado ésta. Al respecto, dicho estatuto establece lo siguiente:

“ART. 22.—El proceso de registro de un título o documento, se compone de la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado ésta, y deberá cumplirse dentro del término de tres días hábiles.

ART. 23.—Recibido el título o documento en la oficina de registro, se procederá a su radicación en el Libro diario radicador, con indicación de la fecha y hora de recibo, número de orden sucesivo anual, naturaleza del título, fecha, oficina y lugar de origen.

A quien lo presente para su registro se le dará constancia escrita del recibo, fecha, hora y número de orden; circunstancias que igualmente se anotarán tanto en el ejemplar que será devuelto al interesado, como en la copia destinada al archivo de la oficina.

ART. 24.—Hecha la radicación, el documento pasará a la sección jurídica de la oficina para su examen y calificación. En formulario especial y con la firma del funcionario correspondiente, se señalarán las inscripciones a que dé lugar, referidas a las respectivas secciones o columnas del folio.

ART. 25.—El formulario de calificación contendrá impresas las distintas clases de títulos que puedan ser objeto de registro, clasificados por su naturaleza jurídica y sección o columna a que corresponden, y un espacio para señalar la orden de inscripción y el número de la radicación.

Si el título fuere complejo o contuviere varios actos, contratos o modalidades que deban ser registrados, se ordenarán las distintas inscripciones en el lugar correspondiente. Así, tratándose de un contrato de compraventa cuyo precio e (sic) quedó a deber parcialmente y en el que para garantía del pago se constituyó hipoteca sobre el inmueble comprado, en el formulario de calificación se indicará que en la matrícula debe inscribirse la tradición a que da lugar la compraventa, en la primera columna (modos de adquisición); la hipoteca, en la segunda columna (gravámenes); y la condición resolutoria aparente, en la tercera columna (limitaciones del dominio).

ART. 26.—Hecha la calificación, el título pasará a la sección de inscripción para su registro, de conformidad con la orden dada por la sección jurídica.

ART. 27.—La inscripción se hará siguiendo con todo rigor el orden de radicación, con anotación en el folio, en las correspondientes secciones o columnas, distinguida con el número que al título le haya correspondido en el orden del Diario radicador y la indicación del año con sus dos cifras terminales. En seguida se anotará la fecha de la inscripción, la naturaleza del título: escritura, sentencia, oficio, resolución, etc., su número distintivo, si lo tuviere, su fecha, oficina de origen, y partes interesadas, todo en forma breve y clara, y en caracteres de fácil lectura y perdurables.

ART. 28.—Cumplida la inscripción, de ella se dejará constancia tanto en el ejemplar del título que se devolverá al interesado, como en la copia destinada al archivo de la oficina, con expresión de su fecha, número de orden en el Libro radicador, el código distintivo del folio de matrícula en que fue inscrito y la columna o columnas de aquel donde se hizo la inscripción. Acto seguido se anotará en los índices, y se guardará la copia en el archivo.

ART. 29.—Luego de efectuada la inscripción y puesta la constancia de ella en el título o documento objeto del registro, aquél regresará a la sección de radicación, para que allí, en la columna sexta del Libro Diario Radicador, en seguida de la radicación, se escriba el folio y la fecha en que fue registrado, y se devuelva al interesado, bajo recibo.

ART. 30.—Con las anotaciones en la forma indicada en el presente capítulo se considera realizado para todos los efectos legales el registro de instrumentos”.

De conformidad con lo anterior puede inferirse que en la etapa de la calificación se debe verificar el lleno de los requisitos del título cuya inscripción se pretende, teniendo en cuenta para ello las normas sustantivas relativas a los diferentes actos, documentos y títulos presentados para su registro, el cual no se podrá efectuar de comprobarse que existe violación al ordenamiento jurídico, puesto que sólo deben registrarse los títulos que reúnan los requisitos establecidos en la ley (art. 37 ídem(36)), pero si se cumple con tales formalidades, surge el deber de proceder a su registro.

Nótese pues que el registrador no tiene el deber u obligación respecto de determinar la validez de los títulos sometidos a registro, pues su labor se circunscribe a la verificación de los requisitos formales; en efecto, tal y como lo ha manifestado la doctrina especializada:

“Serían títulos nulos o no admisibles para efectos del registro, los siguientes: El otorgado por un representante legal sin serlo; la venta de inmuebles de un menor, sin autorización judicial; la donación sin previas insinuación judicial o notarial; declaraciones sobre inmuebles en documento privado; la hipoteca de cosa ajena, etc.

La función calificadora no puede tener los alcances dados por la ley a la justicia ordinaria. Un registrador no puede deducir la existencia de un vicio del consentimiento, o controvertir la no entrega del bien en una compraventa, aunque el vendedor manifieste haberlo recibido”(37). (negrillas fuera del texto).

Así las cosas, es dable concluir para el presente asunto que el registro inmobiliario 50-1215517 y sus correspondientes anotaciones posteriores fueron incluidas por medios fraudulentos e ilegales, por lo que no era a esa Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a quien le correspondía controvertir su autenticidad, ya que ello es materia propia y exclusiva de la jurisdicción penal.

Tampoco de las normas sobre registro antes transcritas se desprende obligación alguna impuesta a las oficinas de registro relacionadas con la constatación o comprobación con las diferentes notarías o juzgados del país de los cuales provienen los poderes para la suscripción, aclaración o modificación de escrituras públicas relacionadas con la compraventa de inmuebles o cualesquier otra actuación, para verificar si efectivamente son auténticos, por manera que mal haría entonces en predicarse falla alguna en el servicio imputable a la oficina de registro de Bogotá, derivada de la presunta omisión por falta de constatación, pues sólo en la medida en que se produzca el incumplimiento de un deber que legalmente le correspondía a la respectiva autoridad pública, se podría deducir algún tipo de falla del servicio registral.

A todo lo anterior debe agregarse que, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política(38), la buena fe se presume en las actuaciones de los particulares, de tal suerte que a menos que surjan con contundencia motivos de duda en la legitimidad de sus actuaciones, las autoridades deben aplicar dicha presunción, pues lo contrario entrañaría el desconocimiento del principio superior aludido, lo cual supondría tener la mala fe como regla general y exigiría de todos los funcionarios públicos actuar con un alto grado de suspicacia(39).

Con fundamento en todo lo anterior se concluye que para la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, las maniobras fraudulentas, ilegales e ilícitas que llevaron a la apertura del folio de matrícula inmobiliaria 50-1215517 resultaron imperceptibles, por lo cual se procedió a su registro, no obstante lo cual, una vez detectó el fraude, procedió a la cancelación de dicho folio, así como también se dispuso el traslado de las anotaciones que del mismo se derivaron al folio de matrícula auténtico —50C-85953—.

Por consiguiente, de todo lo que se deja visto, se impone concluir que tanto ese hecho delictual, como las consecuencias que del mismo se derivaron, resultaron imprevisibles para la administración Pública demandada, a la cual no resultaría jurídicamente admisible exigirle la constatación exhaustiva de todos los títulos y/o documentos que les son presentados para registro, puesto que —bueno es reiterarlo—, en todas las actuaciones adelantadas por los particulares debe presumirse la buena fe (C.P. art. 83); en torno al elemento consistente en la irresistibilidad, a juicio de la Sala, también se encuentra presente en el caso objeto de estudio, habida consideración de que tales actuaciones ilegales y fraudulentas indujeron al error a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, conclusión que se acompasa también con aquella a la cual llegó la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., en la providencia mediante la que decidió cerrar y archivar el folio de matrícula inmobiliaria 50-1215517.

De igual forma, se encuentra probada la exterioridad de dicha conducta delictual respecto del servicio prestado por la oficina de registro, habida cuenta de que ese hecho ilícito fue llevado a cabo exclusivamente por un tercero, respecto del cual pudiere predicarse eventualmente su responsabilidad penal por los delitos de estafa, fraude procesal y uso de documento público falso; por lo demás el proceder de la Oficina de Registro de Bogotá, tal y como se consideró anteriormente, estuvo ajustado al ordenamiento jurídico.

Así las cosas, para la Sala se presenta una clara ausencia o imposibilidad de imputación del hecho dañoso a la demandada, comoquiera que éste, sólo puede ser atribuido al hecho determinante y exclusivo de un tercero, lo cual impide estructurar la imputación jurídica en contra de la entidad demandada, elemento éste indispensable para deducir responsabilidad extracontractual al Estado(40).

Finalmente, cabe recordar que las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo(41).

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala impondrá la confirmación de la sentencia impugnada, pero por las razones anteriormente expuestas.

2.7. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 19 de mayo de 2004, en cuanto se denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(14) Decreto 597 de 1988.

(15) Folios 89 y 184 cdno. 1.

(16) En pronunciamiento realizado por la Sección Primera de esta corporación, se precisó que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de actos de registro, la acción contencioso administrativa procedente era únicamente la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieran derivarse de su anulación. Al respecto, en sentencia del 3 de noviembre del 2011, expediente 200500641, se realizó el siguiente razonamiento:

“Para poder realizar un pronunciamiento de fondo frente a los argumentos expuestos en la apelación, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. La norma en cita establece ad pedem literae lo siguiente:

ART. 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las oficinas de registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio. Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social. Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad.

(…).

En ese contexto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba actuó en forma equivocada al declarar probada la excepción de caducidad de la acción, pues es claro que las acciones de simple nulidad pueden incoarse en cualquier tiempo y que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador señaló que la acción procedente es la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado”. (negrillas y subrayas adicionales).

(17) En similares términos consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 7 de marzo de 2012, expediente 20.042.

(18) Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente 8163 y del 10 de marzo del 2011, expediente 17.738, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(19) Sentencia del 8 de abril de 1998, expediente 11837.

(20) Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 14.787.

(21) Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente 14.880.

(22) Folio 7 cdno. 2.

(23) Folios 1 a 6 cdno. 2.

(24) La Sala dará valor probatorio a dichos documentos aportados en copia simple, conforme a lo decidido por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.

(25) Folios 19 a 21 cdno. 2.

(26) Folios 8 a 9 cdno. 2.

(27) Folios 39 a 40 cdno. 2.

(28) Folio 44 cdno. 2.

(29) Folio 46 a 50 cdno. 2.

(30) Folios 32 a 33 cdno. 2.

(31) Folios 52 a 68 cdno. 2.

(32) Folios 69 a 71 cdno. 2.

(33) Folios 35 a 40 cdno. 4.

(34) Folio 13 cdno. 2.

(35) Folios 100 a 101 cdno. 2.

(36) A cuyo tenor: “ART 37.Si la inscripción del título no fuera legalmente admisible, así se indicará en la columna sexta del Libro radicador, se dejará copia del título en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolverá al interesado bajo recibo”.

(37) Velásquez Jaramillo, Luis Guillermo; Bienes, Editorial Temis, 7ª Ed. 1998, pág. 258.

(38) “ART. 83.—Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. (se ha resaltado).

(39) En similares términos consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2012, expediente 20.042. En aquella oportunidad la Sala abordó el estudio de una demanda contra la Oficina de Registros Públicos de Bogotá, originada por la inscripción de una escritura que reunía todos los requisitos formales para ser inscrita pero había sido adulterada, irregularidad que —según concluyó la sentencia—, resultó imperceptible e irresistible para la citada entidad demandada, motivo por el cual se denegaron las pretensiones del libelo por encontrarse acreditada la causal eximente de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero.

(40) En similares términos consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2014, expediente 24.579.

(41) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, expediente 9.940, M.P. Jesús María Carrillo.