Sentencia 2001-00478 de abril 24 de 2013

 

Sentencia 2001-00478 de abril 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA - SUBSECCION C

Rad.: 08001-23-31-000-2001-00478-01(24558)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Referencia: Apelación Sentencia Contractual

Actor: Patricia Elizabeth Hoyos Franco

Demandado: Distrito de Barranquilla

Bogotá, D.C., abril veinticuatro de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2002, por el Tribunal Administrativo del Atlántico —fls. 44 a 64, cdno. ppal.—, que concedió las pretensiones de la demandante, en los siguientes términos:

“1. DECLARASE la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en relación con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

“2. DECLARASE el incumplimiento, por parte de la Contraloría Distrital de Barranquilla, del contrato de arrendamiento celebrado entre este organismo y la señora Patricia Hoyos Franco, el día primero (1º) de agosto de 1995, sobre las oficinas ubicadas en el piso 10 del inmueble denominado edificio Tequendama, ubicado en la calle 34 de la ciudad de Barranquilla e identificado con la nomenclatura 44 – 57.

“3. Como consecuencia de lo anterior se declara terminado dicho contrato y que la demandante no está obligada a recibir el bien inmueble, hasta tanto la Contraloría Distrital de Barranquilla no efectué el pago de las facturas de servicios públicos y cuotas de administración causados desde el 1º de agosto de 1995 hasta el día anterior en que se deba verificar la entrega real y efectiva del bien inmueble objeto del contrato, y se condena a la Contraloría Distrital de Barranquilla, a pagar a la señora Patricia Elizabeth Hoyos Franco (C.C. 22’637.424 de Sabanalarga – Atlántico), los siguientes conceptos:

“a) El valor de las (sic) cánones de arrendamiento, desde el mes de agosto de 1998, hasta el 1º de agosto de 2001 y de los respectivos intereses de mora sobre aquellos, hasta el doble del interés bancario corriente, sin que, en todo caso éstos excedan el límite de la usura.

“b) El valor de los cánones de arrendamiento que se causen con posterioridad al 1º de agosto de 2001, hasta que se verifique la entrega real y efectiva del bien inmueble.

“4. La totalidad de las sumas condenatorias devengarán intereses desde la fecha de ejecutoria del fallo definitivo, hasta su cancelación, de acuerdo con lo dispuesto por el último inciso del original artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó redactado luego de su declaratoria de exequibilidad parcial hecha mediante Sentencia C-188 de 1999, expedida por la Corte Constitucional.

“5. Esta condena se cumplirá de conformidad con los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, este último de la manera como fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

“6. Se deniegan las demás suplicas de la demanda

“7. Sin costas (Código Contencioso Administrativo, art. 171, modificado por L. 446/98, art. 55).

“8. Notifíquese personalmente de esta providencia al Ministerio Público por conducto del Procurador Delegado en lo Judicial 14 ante este tribunal.

Antecedentes

1. La demanda.

Patricia Elizabeth Hoyos Franco -en adelante la arrendadora, la contratista o la parte actora-, en ejercicio de la acción contractual, presentó demanda contra el Distrito de Barranquilla y la Contraloría Distrital –en adelante los arrendatarios, los contratantes o los demandados- con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones —fls. 7 a 8, cdno. 1—:

“1. Que la Contraloría Distrital, incumplió el contrato de Arrendamiento de fecha 1º de agosto de 1995, al no cancelar los cánones de arrendamiento desde el mes de Agosto de 1998 hasta la fecha o sea que adeuda 32 mensualidades y que a pesare de un acuerdo de pago celebrado entre las partes para cancelar las obligaciones pendientes la Contraloría Distrital, incumplió este acuerdo al haber cesado los pagos desde el día 14 de abril de 1999, fecha del último pago, como consta en el certificado de egresos que acompaño con la presente.

“2. Que la Contraloría Distrital, incumplió el contrato de Arrendamiento al no cancelar las cuotas de administración del Edificio Seguros Tequendama y los servicios públicos de energía eléctrica y teléfonos cuyos pagos están a su cargo, como consta en el contrato.

“3. Que se condene a la Contraloría Distrital a cancelar el valor de las mensualidades adeudadas hasta la fecha de la prórroga del contrato o sea hasta el día 1º de agosto de 2001, con las correspondientes cuotas de administración y las facturaciones de los servicios públicos que se causen.

“4. Que como consecuencia de los incumplimientos señalados anteriormente se declare la terminación del contrato de arrendamiento celebrado entre las partes.

“5. Que en virtud de las peticiones anteriores se condene a los demandados al pago del lucro cesante y el daño emergente que se ha ocasionado por el no pago de las cuotas de administración y facturas de los servicios públicos de energía y teléfono, ya que el inmueble con estas obligaciones pendientes queda fuera del comercio; además en la cláusula 9.7 del contrato se estipuló que el inmueble arrendado no sería recibido por la arrendadora, mientras no se presenten los paz y salvos de cada servicio.

“6. Que el lucro cesante debe ser equivalente al valor del canon de arrendamiento que se estipuló en el contrato de arrendamiento con sus reajustes, incluyendo la cuota de administración y el pago de los servicios públicos que se facturen y se causaren hasta cuando se produzca el pago total de las obligaciones.

“7. Que se condene a la Contraloría Distrital al pago de los intereses moratorios pactados en el contrato sobre las sumas adeudadas.

“8. Que las condenas respectivas sean actualizadas de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

“9. Que a la sentencia se le de aplicación a lo establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Para fundamentar las pretensiones adujo que el 1º de agosto de 1995, la Contraloría Distrital firmó con la demandante, en su calidad de administradora de inversiones J. Fernández Ltda., un contrato de arrendamiento sobre las oficinas ubicadas en la Calle 34 No. 44 – 57, piso 1, del Edificio Seguros Tequendama, en Barranquilla, en el cual se pactó pagar un canon mensual de $ 1’500.000, reajustable anualmente por acuerdo entre las partes, pero que en ningún caso sería inferior al índice de precios al consumidor. Precisó que el canon vigente, a la fecha de presentación de la demanda, era de $ 2’600.000 mensuales, los cuales debía cancelar el arrendatario dentro de los tres (3) primeros días de cada mes.

Señaló que la arrendataria incumplió el contrato, porque no pagó desde agosto de 1998 hasta la fecha de presentación de la demanda —32 cánones—. Afirmó que entre las partes se celebró un acuerdo para cancelar esta deuda, sin embargo la Contraloría también incumplió, cesando los pagos desde el 14 de abril de 1999.

Advirtió que en el contrato se estableció que la Contraloría Distrital cancelaría los servicios públicos domiciliarios y la administración, pero que también incurrió en mora de pagar la última, por la suma de $ 21’435.335; y respecto a la energía eléctrica y las líneas de teléfono manifestó que fueron suspendidas. Añadió que además pactaron que mientras la arrendataria no presentara los paz y salvos por concepto de las obligaciones a su cargo, la arrendadora no recibiría el inmueble.

Destacó que por norma del reglamento de propiedad horizontal “el inmueble que se encuentre en mora en el pago de las cuotas de administración queda fuera del comercio para los efectos de ser arrendado a otro inquilino”, por tal razón, al decretarse la terminación del contrato, debía condenársele al pago de los perjuicios causados —lucro cesante—.

2. Contestación de la demanda.

Las demandadas no se pronunciaron en esta etapa procesal.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. Del demandante: No intervino en esta etapa del proceso.

3.2. Del demandado: No intervino en esta etapa del proceso.

3.3. Concepto del Ministerio Público: Manifestó que aunque la demandante afirmó que la entidad pública incumplió el contrato celebrado, también era cierto que la prosperidad de la acción depende de que se demuestre su cumplimiento contractual, lo que echó de menos dentro del proceso.

Adicionalmente, adujo que la sentencia debía fundarse en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y que en el caso sub iudice la demandante sólo aportó el original del contrato y las copias simples de la factura y del comprobante de egresos de la Contraloría Distrital, con los cuales se probó la existencia del contrato y el pago de una obligación, pero de ellos no era posible deducir que la entidad pública incumplió, ni el monto de la obligación.

Señaló que no era posible concluir, a partir de lo aportado, la prueba de la fecha de inicio y finalización del contrato, al igual que del perfeccionamiento y debida ejecución del negocio, conforme a la Ley 80 de 1993, extremos que, a su juicio, eran necesarios para que el tribunal accediera a las pretensiones de la demanda.

Advirtió que los documentos anexados no tenían valor probatorio, porque no se allegaron conforme a las exigencias de los artículos 254.2 y 268.3 del Código de Procedimiento Civil, según los cuales, para darle valor probatorio a las copias el interesado debe aportarlas autenticadas. Por lo expuesto estimó que se debían negar las pretensiones de la demanda.

4. La sentencia.

El a quo advirtió que la Contraloría es una entidad estatal que goza de autonomía administrativa y presupuestal, y que la Ley 80 le confirió competencia para contratar, por lo tanto, el Distrito de Barranquilla carece de legitimación en la causa, por pasiva, para ser parte de este proceso, pues la tiene el organismo de control —fls. 51 a 52, cdno. ppal.—.

Sobre el contrato de arrendamiento, señaló que se configuraron sus elementos esenciales, y que si bien en el expediente no obraba el acta de entrega del inmueble, había elementos de juicio que permitían inferir su real y efectiva entrega.

El Tribunal le otorgó mérito probatorio a la fotocopia simple del recibo de egreso 6590, en la que consta el pago de los cánones de arrendamiento, pues la misma dio certeza respecto del desembolso de las mensualidades anteriores a esa fecha. Señaló que el cumplimiento en el pago de los cánones y de los servicios públicos domiciliarios debía probarlo la parte demandada, pues de lo contrario la actora se vería en la necesidad de demostrar la falta de ocurrencia de una infinita gama de posibilidades en que pudo darse el pago, que no se le canceló. Precisamente, por la calidad indefinida de esa negación —falta de pago de la contraloría— se invierte la carga de la prueba del hecho, es decir, que la entidad demandada era quien tenía la obligación de demostrar el cumplimiento de la prestación contractual. Adicionalmente, señaló que la falta de contestación de la demanda debía apreciarse como un indicio grave en contra de la Contraloría Distrital.

Por lo expuesto, el a quo declaró el incumplimiento del contrato, su terminación, y condenó a la entidad a cancelar los cánones adeudados, más los intereses de mora. Adicionalmente, señaló que el arrendador no estaba obligado a recibir el inmueble, hasta tanto la Contraloría pagara las facturas de servicios públicos y las cuotas de administración causadas —fls. 62 a 64, cdno. ppal.—.

5. El recurso de apelación.

La Contraloría Distrital impugnó la decisión. Adujo, en primer lugar, que el a quo no podía fallar extra ni ultra petita, teniendo en cuenta que la demandante pidió la terminación del contrato, pero no formuló la pretensión —concedida por el a quo— de no estar obligada a recibir el inmueble, como consecuencia de la terminación, o por estar la Contraloría en mora respecto al pago de los servicios públicos y las cuotas de administración —5fl. 67, cdno. ppal.—.

En el segundo aspecto de la apelación refuta la condena que se le impuso de pagar los cánones de arrendamiento que se causaran con posterioridad al 1º de agosto del 2001, y hasta que se verificara la entrega real y efectiva del inmueble. Ahora, la entrega quedó condicionada a que la entidad pague la obligación: servicios públicos y cuotas de administración causadas desde el 1º de agosto de 1995 hasta el día anterior en que se deba verificar la entrega real y efectiva del bien inmueble objeto del contrato.

Al respecto, adujo que la arrendadora no era acreedora de las sumas de dinero causadas por los servicios públicos domiciliarios prestados, ni tampoco de los valores correspondientes a gastos de administración. Además, señaló que tratándose de un documento que no provenía del deudor, la factura de venta número 2208, expedida por la asociación de copropietarios del Edificio Seguros Tequendama, carecía de autenticidad y, por tal motivo, no soportaba probatoriamente la sentencia.

En síntesis, señaló que al desaparecer, por decisión del tribunal, el contrato de arrendamiento, y no siendo la arrendadora acreedora de las obligaciones derivadas de la prestación de los servicios públicos y de los gastos de administración, carece de justificación que la demandante no tuviera la obligación de recibir el inmueble, cuestión que, además, no fue tema de las pretensiones de la demanda —fl. 68, cdno. ppal.—.

El tercer aspecto cuestionado parte de admitir que si bien es cierto que la contraloría goza de autonomía administrativa y financiera, su presupuesto hace parte del general del Distrito de Barranquilla, entidad que se acogió, desde febrero del 2001, al proceso de reestructuración establecido por la Ley 550 de 1999.

Señaló que el dinero que adeudaba la Contraloría, en la fecha en que inició el trámite de la Ley 550 de 1999, se incluyó en el acuerdo de reestructuración de pasivos del Distrito de Barranquilla; pero resulta que las consecuencias jurídicas de la reestructuración de pasivos del Distrito de Barranquilla, del cual hacen parte los de la Contraloría Distrital, no los tuvo en cuenta la sentencia apelada —fls. 68 a 69, cdno. ppal.—.

6. Alegatos en el trámite de la impugnación.

6.1. Del demandante: En relación con el presunto fallo ultra petita —por el pronunciamiento de un pretensión no formulada—, manifestó que en la petición quinta de la demanda solicitó que se condenara a pagar el lucro cesante y el daño emergente que le ocasionó la Contraloría Distrital al demandante por no pagar las facturas de los servicios públicos de energía eléctrica, teléfono y cuotas de administración, donde estaba incluido el servicio de acueducto, debido a que el inmueble, con estas obligaciones pendientes, quedaba fuera del comercio para su posterior arriendo a un nuevo inquilino.

Además, manifestó que las partes, en la misma pretensión y en la cláusula 9.7 del contrato de arrendamiento, estipularon que la arrendadora no recibiría el inmueble en el evento de que la entidad arrendataria no presentara los paz y salvos por concepto de dichos servicios públicos y cuotas de administración. Manifestó que el derecho o la facultad que tenía la arrendadora de no recibir el inmueble, en las condiciones anotadas, no nació con la sentencia sino por ministerio de la ley, y por haberse acordado en el contrato.

Adujo que el artículo 1602 del Código Civil establecía: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para las partes contratantes y no puede ser invalidada sino por su consentimiento mutuo o causas legales”. Además, en la pretensión sexta manifestó que como consecuencia de la terminación del contrato, por incumplimiento de la arrendataria, solicitaba que se condenara a la demandada a pagar el lucro cesante, el cual debía ser equivalente al valor de los cánones de arrendamiento con los reajustes anuales, pago de servicios públicos y cuotas de administración de los meses siguientes a la terminación del contrato, que es la sanción legal que se le impone a quien incumple, por privarlo de los frutos que produce la propiedad.

En relación con el segundo aspecto de la apelación, advirtió que el pago de los cánones que se causaran a partir del 1º de agosto de 2001 es una sanción legal que se le impone a quien incumple un contrato y que, además, las partes lo convinieron así en la cláusula 9.7.

Respecto a la afirmación de la recurrente sobre el hecho de que la demandante no era acreedora de las sumas de dinero causadas por los servicios públicos domiciliarios prestados, ni tampoco de los valores correspondientes a gastos de administración, señaló que siendo la mandataria de la sociedad inversiones J. Fernández S. y Cía. Ltda., propietaria del inmueble, para cumplir adecuadamente sus funciones y no incurrir en culpa o negligencia en su administración, pactó la cláusula 9.7 del contrato, que la facultó para no recibir el bien si los arrendatarios no presentaban los paz y salvos de los servicios públicos y cuotas de administración, para no causarle perjuicios patrimoniales a su mandante.

Manifestó, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 y las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 675 del 2001, que el propietario se hace solidariamente responsable de las deudas por concepto de los servicios públicos prestados y las cuotas de administración causadas, señaladas según el reglamento de la propiedad horizontal.

Sobre la afirmación del apelante relativa a que la factura de venta 2208, expedida por la asociación de copropietarios del edificio de seguros Tequendama, carecía de autenticidad y no sustentaba probatoriamente la sentencia, manifestó que por tratarse de una “negación indefinida” y de un “hecho notorio”, el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil señala que no se requiere demostración, y que se invierte la carga de la prueba, de manera que al demandado le corresponde probar lo contrario.

En relación con el tercer punto de la apelación, según el cual el a quo no tuvo en cuenta las consecuencias jurídicas de la reestructuración de los pasivos del Distrito de Barranquilla, del cual hacían parte los pasivos de la contraloría distrital, adujo que en el proceso no obraba petición de la entidad demandada en ese sentido, ni se aportó prueba que acreditara tal situación, ya que dicha entidad se notificó de la demanda pero no la contestó ni presentó excepciones, de manera que mal podría pronunciarse la Sala sobre peticiones no formuladas, pues en ese evento se fallaría ultra petita.

Señaló, adicionalmente, que el a quo hizo un análisis completo de la naturaleza jurídica de la Contraloría Distrital, y quedó claro que el Distrito es un ente jurídico independiente, por tal razón declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva. En el mismo sentido, manifestó que el artículo 272 inciso 3º de la Constitución Política, el 155 de la Ley 136 de 1994, y el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, clasifican a la Contraloría como una entidad dotada de autonomía administrativa y presupuestal, lo que la hace susceptible de contraer obligaciones y derechos de tipo contractual.

6.2. Del demandado: No intervino en esta instancia del proceso.

6.3. Concepto del Ministerio Público —fls. 80 a 88, cdno. ppal.—: Sobre el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento, señaló que no era una cuestión que debía probar la demandante —pues se trata de una negación indefinida, que no requiere prueba—. Por lo anterior, le parece acertada la declaración de incumplimiento contractual, por no pagar los cánones; y también la terminación del negocio jurídico; sin embargo, adujo que la obligación debía cancelarse desde agosto de 1998 hasta agosto de 2001 —fecha en que, según la demanda, vencía la prórroga del contrato—.

No obstante, advirtió que la decisión debía modificarse, porque no era posible declarar el incumplimiento del contrato respecto a la falta de pago de los servicios públicos y las cuotas de administración, lo que implicaba desconocer la indemnización de perjuicios y, por otro lado, la imposibilidad de condicionar la entrega y recibo del inmueble.

Respecto al incumplimiento en el pago de las cuotas de administración y las facturas de servicios públicos, señaló que para probarlo se allegó copia simple de un recibo emitido por la administración del edificio, y que según lo dispuesto en el ordenamiento civil la copia estaba desprovista de calidad probatoria.

También consideró, sobre el aparente incumplimiento en el pago de la energía eléctrica y de las líneas telefónicas, que no se aportó ningún documento de facturación que acreditara el consumo o la mora en el pago. En conclusión, por la carencia de medios de prueba, solicitó que no se declare el incumplimiento del contrato, por lo menos en lo que se refiere a la falta de pago de las cuotas de administración y de los servicios públicos -energía eléctrica y líneas telefónicas-.

Consideraciones

Previo a realizar el estudio detallado que corresponde para decidir el recurso de apelación, advierte la Sala que se confirmará la decisión del a quo, razón por la cual se expondrán los motivos que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la Sala para conocer del presente asunto; ii) lo probado en el proceso; iii) la legitimación de las partes: la Contraloría Distrital y la parte actora; y iv) el recurso de apelación, con los tres cuestionamiento que se hicieron a la sentencia.

1. Competencia del Consejo de Estado.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(1) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del acuerdo 58 de 1999, modificado por el acuerdo 55 de 2003(2), por el cual se adoptó el Reglamento del Consejo de Estado, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

En el asunto que nos ocupa, la demandante presentó —en primera instancia— acción contractual contra el Distrito de Barranquilla y la Contraloría Distrital, por el incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado entre las partes. Adicionalmente, cuando se incoó la demanda —16 de abril de 2001— para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 26’390.000, y en el caso bajo estudio la pretensión era de 100 millones de pesos, de modo que era impugnable.

2. Lo probado en el proceso.

Se encuentra demostrado, mediante documento original —fls. 2 a 6, cdno. 1—, que entre Patricia Elizabeth Hoyos Franco y la Contraloría Distrital de Barranquilla se celebró, el 1º de agosto de 1995, un contrato de arrendamiento sobre siete (7) oficinas, ubicadas en la calle 34 Nº 44-57, piso 10, Edificio Tequendama, de la ciudad de Barranquilla.

El plazo fue de 12 meses —cl. Tercera—, el canon mensual de $ 1’500.000 —cl. Cuarta—, reajustable anualmente a una tasa acordada por las partes —nunca inferior al IPC— (cl. quinta), y como interés de mora se pactó el doble del interés bancario corriente —cl. Sexta—.

Además acordaron entregar y haber recibido los inmuebles el mismo día de la suscripción del contrato —cl. octava, num. 1º—; y que al final del plazo el inmueble no se recibiría hasta tanto el arrendador se encontrara a paz y salvo por concepto del pago de servicios públicos —cl. novena, num. 7º—.

Así mismo, se aportó copia informal de la “factura 2208”, de febrero de 2001, expedida por la administración de la copropiedad donde están ubicados los inmuebles arrendados, por medio de la cual se le cobró a la Contraloría Distrital la suma de $ 21’435.335, por concepto de administración y servicios públicos —fl. 13, cdno. 1—. El valor probatorio de este documento se analizará al estudiar el caso concreto.

Se aportó copia informal del “comprobante de egreso 6590”, de abril 14 de 1999, por medio de la cual la Contraloría Distrital le pagó a Patricia Elizabeth Hoyos Franco la suma de $ 4’268.000, por concepto de arriendo de los inmuebles. El valor probatorio de este documento también se analizará al estudiar el caso concreto.

3. Legitimación de las partes del proceso.

3.1. Capacidad de las contralorías para ser parte en los procesos judiciales.

Indagar por la capacidad procesal de la parte demandada es determinante en este proceso, si se tiene en cuenta que las Contralorías carecen de personalidad jurídica, es decir, no gozan del atributo jurídico que en el derecho privado y en el público suele —aunque no necesariamente lo es— estar asociado a la facultad de asumir derechos y contraer obligaciones, y en el caso concreto la de comparecer a un proceso judicial(3).

En este orden de ideas, el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil exige un examen para determinar si se debe declarar, oficiosamente, la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues el inciso primero de esta disposición establece que sólo pueden ser parte en los procesos las personas naturales y las jurídicas, y las contralorías no son ni lo uno ni lo otro(4).

En efecto, el inciso 4 de artículo 267 de la Constitución Política establece que las contralorías son entidades de carácter técnico, que gozan de autonomía administrativa y presupuestal; pero nada dispone sobre la personalidad jurídica. En el mismo sentido, y en particular, el artículo 1º del Decreto 267 de 2000 establece que la Contraloría General de la República es un órgano de control del Estado, de carácter técnico, que goza de autonomía administrativa y presupuestal, que dirige sus asuntos en los términos y en las condiciones establecidas en la Constitución y en las leyes.

Sobre estas dos manifestaciones de la autonomía se ha pronunciado la Corte Constitucional, señalando que: “La Constitución Política no involucra a las contralorías municipales dentro del concepto de administración local, y mal haría en hacerlo, toda vez que son organismos que dentro del ámbito de su jurisdicción están llamados a ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración municipal, en forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la Carta Política, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y características de la Contraloría General de la República, ente las cuales se destaca su carácter técnico y su autonomía administrativa y presupuestal, sin que en ningún momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”(5).

Añadió la Corte, en la misma sentencia, que: “Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio”.

En el mismo sentido, el artículo 66 de la Ley 42 de 1993 dispone: “En desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de sus jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de la manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas”.

No obstante lo anterior, es decir, pese a la falta de asignación legal a las contralorías de la característica de la personalidad jurídica, el ordenamiento nacional ha configurado —contra la lógica dominante en el derecho privado— un sistema jurídico de asignación parcial de facultades semejantes a las que provienen de este atributo. En particular, la Ley 80 de 1993 le confirió competencia a las contralorías para celebrar negocios, sin necesidad de que el municipio, el departamento o la nación —según el nivel al que pertenezca la contraloría— intervengan en su nombre, como sucedió en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, cuando los contratos para estas entidades los celebraba el alcalde, el gobernador o el Presidente —o su delegado—, según el caso.

En este orden de ideas, constituyéndose en una auténtica novedad jurídica, los artículos 2º, literal b)(6) y 11(7) de la ley citada le confirieron a las contralorías —y a otras entidades estatales que también carecen de personalidad jurídica- competencia para celebrar contratos. Estas disposiciones fueron percibidas en su momento con tanta extrañeza, que dieron lugar a un juicio de exequibilidad, para determinar si se ajustaba a la Constitución que la ley confiriera competencia contractual a entidades que no tienen personalidad jurídica, tratándose de una particularidad necesaria para asumir derechos y contraer obligaciones -de manera directa y personal-, es decir sin intervención de otra entidad que actúe en su nombre. Al declarar la exequibilidad, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia C-374 de 1994 que:

“Los cargos pueden resumirse de la siguiente manera:

“1. Colombia es un Estado social de derecho, cuyo fundamento está en el respeto del orden jurídico conformado por las normas de carácter positivo, así como por los principios generales de derecho. Uno de ellos, y quizás el más importante, el que prescribe que “solo la persona es sujeto de derechos y obligaciones”. La Constitución y las leyes colombianas se basan en ese principio, pues sólo a quien es persona, se le puede exigir el cumplimiento de obligaciones por su capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

“La Ley 80 de 1993, que contiene el Estatuto General de Contratación, vulnera este principio al permitir que organismos que carecen de personalidad jurídica, sean parte en los contratos, y comparezcan a los procesos que en desarrollo de ellos puedan suscitarse. Uno de los requisitos que exige la ley para que exista el contrato, es el acuerdo de voluntades, y de esa voluntad sólo puede gozar quien sea persona, y tenga la capacidad para obligarse, es decir, sea sujeto de derechos. Por esta razón, órganos como el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Fiscalía General de la Nación, como entes que no poseen personalidad jurídica, no pueden tener capacidad para ser parte en un contrato como lo establecen los artículos 2º, numeral 1º, literal b) y 11, numeral 3º, literal a). Y agrega:

(…).

“Si no se goza de personería jurídica, no se tiene capacidad para contraer derechos y obligaciones. La capacidad es un atributo de la personalidad, por tanto, si falta ésta no puede gozarse de aquélla. Es por estas razones, que la Ley 80 al otorgar capacidad para contratar a organismos que carecen de personalidad jurídica, vulnera el artículo 14 de la Constitución, al desconocer la personalidad jurídica de la Nación, y el artículo 150, numeral 9º, al conceder a unos organismos que no constituyen el “gobierno” la facultad de contratar.

(…).

“No son necesarias abstractas lucubraciones para concluir que no le asiste razón al demandante, pues las normas acusadas se ajustan a la Constitución.

“Sea lo primero decir que los artículos 2º y 11 de la Ley 80 de 1993, en los aspectos demandados son un cabal desarrollo de la Constitución. En efecto, veamos:

“1. Las entidades estatales están expresamente mencionadas en el artículo 352 de la Constitución, norma según la cual “Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. (Negrillas fuera de texto).

“Hay que recordar que la Ley 80 dice en su artículo 2º que “para los solos efectos de esta ley” se denominan entidades estatales, con lo cual, evidentemente, se está refiriendo a la capacidad para contratar de que trata el artículo 352.

“2. Según el último inciso del artículo 150 de la Constitución, “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”. Que fue, precisamente, lo que hizo el Congreso al dictar la Ley 80, “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública”.

“Y es de elemental lógica, desde el punto de vista estrictamente jurídico, que en el mencionado estatuto se determine qué entidades estatales tienen capacidad para contratar y cuáles son los funcionarios que obran en sus respectivos nombres.

“Hay que aclarar que, a primera vista, podría pensarse en una contradicción entre los artículos 352 y 150, inciso final. ¿Por qué? Porque la última parte de la primera norma establece que es la ley Orgánica del Presupuesto regulará “la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”, y, según el último inciso de la segunda, “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”. Tal contradicción, sin embargo, es apenas aparente, como se explicará.

“En la ley orgánica pueden hacerse definiciones sobre la capacidad de contratar, para efectos de la ejecución presupuestal. En el Estatuto General de Contratación, por el contrario, se hace la determinación concreta de los funcionarios que contratarán, como se ha hecho por medio de la Ley 80 de 1993. No existe, pues, contradicción alguna.

“3. La asignación de competencias en el campo de la contratación, se hace, además, de conformidad con dos normas de la Constitución, así:

“Primero. El artículo 121, según el cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley”. En este caso, la Ley 80 atribuye unas funciones a determinados funcionarios, en materia de contratación.

“Segundo. El artículo 122, de conformidad con el cual, “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”.

“Por estos aspectos, en consecuencia, la demanda no está llamada a prosperar”.

En los términos analizados, no existe duda que la falta de personalidad jurídica, como sucede con las contralorías, no priva necesariamente de la competencia para contratar a los órganos que carecen de ella, pues el legislador puede conferirla y activar esa facultad, si es su voluntad asignarla.

Ahora bien, con la asignación de ella surgió un debate adicional, de carácter procesal: ¿Los órganos que carecen de personalidad jurídica, a los cuales la ley les confirió competencia para contratar, pueden comparecer a un proceso judicial por sí mismos, en calidad de demandantes o demandados, o deben hacerlo por medio de la persona jurídica a la cual pertenecen? Dos posturas se perfilan para responder esta cuestión:

Una defiende que debe demandar a través de la persona jurídica de la cual hacen parte, porque si bien la Ley 80 las dotó de competencia para contratar, no hizo lo mismo con la capacidad procesal, que es otro atributo, no incluido en el anterior.

La otra considera que tienen capacidad procesal, porque si pueden celebrar contratos lógicamente tienen capacidad para defenderse, judicial y extrajudicialmente, en los conflictos que surjan con ocasión de su celebración, ejecución y liquidación.

Este debate ha sido intenso, pero la Sala ha entendido que la segunda posición es la correcta, porque la Ley 80 de 1993 no sólo confirió competencia para contratar sino también la necesaria para actuar en defensa del patrimonio público vinculado al contrato, porque resulta absurdo que una entidad de estas contrate, pero que otra sea la parte en el proceso donde se reclame la responsabilidad por los actos ocurridos durante la ejecución.

Afortunadamente esta posición, además, tiene soporte normativo en la Ley 80, en la medida en que el inciso primero del art. 68 dispone que las entidades a que se refiere el artículo 2º de ella, es decir las que tienen personalidad jurídica y las que no tienen, deben resolver —ellas— las controversias y discrepancias que surjan del contrato; y el inciso segundo reitera que esas mismas entidades quedan autorizadas para acudir “al empleo de los mecanismos de solución de controversias contractuales previstos en esta ley y a la conciliación, amigable composición y transacción”(8).

De esta manera, tanto la competencia para contratar como la capacidad para ser parte en un proceso judicial o extrajudicial —pero para los exclusivos efectos de la acción contractual y los procesos afines— provienen de la Ley 80 de 1993.

No obstante lo anterior, con posterioridad se expidió la Ley 446 de 1998, que modificó varias normas del Código Contencioso Administrativo, y entre las disposiciones que introdujo actualizó el artículo 149, que regula la representación de las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos(9). En el parágrafo primero esclareció lo que se infería con claridad en la Ley 80: que las entidades a que se refiere el art. 2 de ésta última pueden ser parte en los procesos contractuales, de manera directa, a través del jefe de la dependencia.

No obstante lo anterior, suficiente por sí mismo para resolver el problema de legitimación por pasiva del caso concreto –que tiene naturaleza contractual-, la Sala recuerda que a la misma conclusión han llegado otras Salas de esta Corporación por aplicación de la jurisprudencia que ha construido sobre la capacidad procesal de las contralorías, pero en esta ocasión sin restringirla al litigio de naturaleza contractual, sino explicada y aplicada en relación con otras acciones contenciosas —normalmente de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral—.

Ha sostenido la Sección Primera que a pesar de que las contralorías no tienen personalidad jurídica, gozan de capacidad para ser parte en los procesos, y por ende no es necesario vincular a la persona jurídica a la cual pertenecen, porque, por mandato legal, pueden intervenir directamente. Así lo señaló la sentencia del 6 de julio de dos mil 2000 —Rad. 2078–98—:

“Por lo mismo, no cabe duda alguna sobre la vocación del máximo ente fiscal para ser titular de derechos y obligaciones. Vocación ésta que también es predicable de las contralorías departamentales, distritales y municipales, según se desprende del artículo 31 de la Ley 42 de 1993 y de los mencionados artículos 1º, 6º y 11 del Estatuto Contractual. De todo lo anteriormente expuesto fluye nítidamente la real significación jurídica de las actuales contralorías, merced a la cual estos órganos de control no están adscritos ni vinculados a otros entes, como que sólo dependen de su propia naturaleza constitucional y legal. Y es que no podía ser de otra manera, pues el constituyente quiso reivindicar, como en efecto lo hizo, la independencia y autonomía de estos entes fiscalizadores, que en el caso del nivel territorial, en el pasado constitucional, debían sujetar en mucho su ejercicio al querer de las entidades controladas, desdibujando de paso cualquier opción de efectiva fiscalización. En consecuencia, dentro de este proceso deberá tenerse como extremo pasivo a la Contraloría Departamental del Tolima, tal como lo entendió el tribunal de instancia”.

No obstante esta posición no ha sido pacífica, pues en algunas sentencias han negado la posibilidad de que las contralorías comparezcan por sí mismas a los procesos, exigiéndose la vinculación de la entidad territorial respectiva, que constituye la persona jurídica a la cual hacen parte. En este sentido se pronunció la Sección Segunda, en sentencia de 22 de septiembre del 2005 —rad. 9198-01—:

“…de todas maneras, se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA de la cual hacen parte, con determinación —a continuación— de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr. Departamento de Boyacá— Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos”.

En la misma providencia se llegó a dicha conclusión recogiendo la posición adoptada por la Sala de reconocer personería jurídica a estas entidades, por las atribuciones concedidas por la Constitución y la ley, así:

“Es cierto que, en caso de acusación de actos proferidos por Contralorías Territoriales, esta Sección profirió múltiples providencias en que admitió como parte Demandada a la contraloría local reconociéndole la calidad de persona jurídica dados algunos atributos que posee, pero teniendo en cuenta la normatividad señalada y analizada, es de concluir que realmente quien tiene tal calidad es el ente territorial del cual hace parte la contraloría pertinente. Se observa que muchas demandas fueron presentadas teniendo en cuenta el criterio adoptado por la Jurisdicción. Pero, con esa providencia se rectifica la posición doctrinal antes adoptada. Así, los procesos en curso donde no se haya notificado al Contralor deberá hacerse para subsanar la falla anotada (…)”.

En conclusión, en la historia jurisprudencial de esta Corporación las contralorías han gozado de capacidad procesal para comparecer por sí mismas a los procesos, aunque en ocasiones también se ha desdibujado esta línea jurisprudencial; no obstante, en materia contractual se cuenta, desde 1993 y luego en 1998, con normas legales positivas, claras y precisas, que han definido el tema, por lo menos tratándose del ejercicio de esta acción.

3.2. La parte demandante.

La Sala no pasará por alto un aspecto procesal no advertido hasta ahora por las partes ni por el a quo, y que incide en la legitimación que tiene la parte actora para demandar.

Resulta que el contrato de arrendamiento sub iudice lo suscribieron Patricia Elizabeth Hoyos Franco —en su propio nombre y en calidad de arrendadora— y la Contraloría Distrital de Barranquilla -en calidad de arrendataria-; no obstante parece que la primera no era propietaria de los inmuebles y que en la demanda formula las pretensiones para sí, porque todas se redactaron de esa manera.

La sospecha sobre la propiedad de las oficinas proviene: i) del hecho primero de la demanda, donde se menciona de paso que Patricia Elizabeth Hoyos es administradora de los bienes de la sociedad Inversiones J. Fernández Ltda. —fl. 8, cdno. 1—, y ii) de la “factura de venta 2208”, donde se indica que el copropietario en el Edificio Seguros Tequendama -donde están ubicadas las oficinas- es Inversiones J. Fernández Ltda. —fl. 13, cdno. 1—. A partir de este hecho, que en todo caso no está probado como correspondería -pues se infiere de estas dos escasas referencias-, se pregunta la Sala si Patricia Elizabeth Hoyos puede ser parte actora o si carece de legitimación para reclamar el pago de los cánones de arrendamiento y sus intereses.

La Sala entiende que sí puede actuar como parte demandante, porque es claro en el contrato que ella actuó como arrendadora, de manera que por este sólo aspecto es la parte de ese negocio jurídico, y por eso podía ejercer la acción contractual(10); esto sin perjuicio de la relación de administración de negocios que pudiera o no tener la actora con la sociedad Inversiones J. Fernández Ltda., cuyos efectos jurídicos se regirán por sus propios acuerdos de voluntades, pero no se analizarán aquí.

En este orden de ideas siendo Patricia Franco la parte del contrato de arrendamiento, y no siendo indispensable ostentar la calidad de propietario de un inmueble para celebrar esta clase de negocios, porque es posible arrendar cosa ajena, como lo establece el artículo 1974 del Código Civil(11); entonces se entiende que quien actuó como parte del contrato puede ejercer las acciones necesarias para reclamar de la otra su pago y las indemnizaciones que considere que tiene derecho a reclamar. Mal podría entenderse que la ley permita celebrar contratos sobre bienes ajenos –por ejemplo, el de compraventa y el de arrendamiento-, y que a continuación no pudiera la parte perseguir judicialmente el cumplimiento de las obligaciones lícitas que derivan de allí, por autorización de la ley, y más grave aún que la otra parte no pudiera reclamar de esta el cumplimiento del contrato.

En conclusión, la parte atora actuó legitimada para reclamar los pagos a que tiene derecho, según los términos del contrato que celebró con la Contraloría Distrital.

4. El caso concreto.

4.1. Primera inconformidad con la sentencia: Fallo extra petita, porque el a quo autorizó al demandante para no recibir el inmueble que ocupa la Contraloría, hasta tanto ésta pague las cuotas de administración y los servicios públicos domiciliarios.

El recurrente señaló que el a quo no podía fallar extra ni ultra petita y que, por ende, no debió conceder una pretensión que no formuló la actora, quien si bien pidió la terminación del contrato, no reclamó el derecho a oponerse a recibir el inmueble dado en arrendamiento, como consecuencia de la terminación, o por estar la Contraloría en mora respecto al pago de los servicios públicos y de los gastos de administración. Como lo hizo, pidió que se revocara este aspecto de la sentencia.

Para resolver esta inconformidad, que no ofrece dificultad conceptual, la Sala debe revisar si entre las pretensiones de la demanda se encuentra o no la que concedió el a quo. En caso de no haberse formulado se revocará este aspecto de la sentencia, porque efectivamente se habría fallado extra petita; pero si se encuentra planteada la pretensión, la sentencia se mantendrá en este aspecto.

La Sala observa que en la pretensión quinta de la demanda -tal como se presentó y luego explicó la demandante en los alegatos que presentó durante el trámite del recurso- se solicitó reconocer al arrendador la facultad que tenía de oponerse a recibir el inmueble de manos del arrendatario, cuando éste tuviera obligaciones pendientes. La pretensión se planteó en los siguientes términos, previa solicitud de declaración de incumplimiento del contrato (por no cancelar cánones de arrendamiento —pretensión primera— y por no pagar las cuotas de administración y algunas facturas de servicios públicos domiciliarios —pretensión segunda—), de pago de los mismos cánones —pretensión tercera—, y que se termine el contrato —pretensión cuarta—:

“QUINTA: Que en virtud de las peticiones anteriores se condene a los demandados al pago del lucro cesante y el daño emergente que se ha ocasionado por el no pago de las cuotas de administración y facturas de los servicios públicos de energía y teléfono, ya que el inmueble con estas obligaciones pendientes queda fuera del comercio; además en la cláusula 9.7 del contrato se estipuló que el inmueble arrendado no sería recibido por la arrendadora, mientras no se presenten los paz y salvos de cada servicio”. (Negrillas fuera del texto original).

Tal como se planteó esta petición, conviene precisar su alcance, toda vez que el apelante —la Contraloría Distrital— sólo admite que se trata de un enunciado para sustentar el reconocimiento del lucro cesante derivado de la terminación del contrato por incumplimiento, y no de una solicitud autónoma.

La Sala, en el contexto de la demanda y del contrato que le dio origen, entiende que la parte actora sí formuló la pretensión que echa de menos el apelante, y por eso el fallo se correspondió con las peticiones planteadas, de allí que se trató de una solicitud independiente, con el propósito de que la demandada cumpliera esta otra obligación contractual, nacida a la vida jurídica por voluntad de las partes.

En estos términos, la actora no sólo pidió el reconocimiento del lucro cesante y del daño emergente, que en este caso corresponde a lo dejado de percibir, por salir el bien del comercio —en criterio del actor—; sino también que se cumpliera la cláusula 9.7 del contrato, que faculta a la arrendadora para abstenerse de recibir el inmueble hasta tanto se encuentre a paz y salvo, por concepto del pago de servicios públicos.

En efecto, en la cláusula citada del contrato se dispuso que: “9.7. El inmueble no será recibido por el arrendador mientras no se presente un certificado de paz y salvo por cada uno de los servicios” —fl. 4, cdno. 1—, de manera que la referencia que se hizo a este acuerdo, en la pretensión quinta, permite deducir sin dificultades mayores que el actor también buscó que el juez hiciera cumplir lo pactado.

Por tanto, hizo bien el a quo en pronunciarse sobre el tema, en este caso accediendo a él, pues de no hacerlo habría incurrido en un vicio, pero contrario al que sugiere el apelante: habría dejado de resolver parte de esta pretensión, y es por eso que en el caso concreto decidió sobre las pretensiones planteadas, que evidentemente invocaron la obligación y la carga prevista en la cláusula 9.7 citada.

Finalmente, para confirmar esta interpretación de la pretensión quinta, y precisar mejor su alcance, el demandante señaló -al explicar en conjunto las pretensiones de su demanda-, en el acápite de los “hechos”, que: “4. En el contrato de arrendamiento se acordó que la ARRENDADORA, no recibiría el inmueble, mientras la ARRENDATARIA, no presentara los paz y salvo (sic) por concepto de las obligaciones a su cargo”. —fl. 9, cdno. 1— de donde deduce la Sala que, efectivamente, existía una inconformidad con este hecho, y la parte interesada pretendía que el juez hiciera cumplir ese acuerdo, teniendo presente que el arrendatario incumplió esa obligación.

4.2. Segunda inconformidad con la sentencia: El demandante no es acreedor del pago de las facturas de servicios públicos domiciliarios y de la administración; ni existe prueba del incumplimiento de esta obligación.

El apelante señaló —a manera de continuidad del cargo anterior—, que el a quo supeditó la entrega del bien —y por ende la obligación de recibir el inmueble por parte de la arrendadora— a que se demostrara el pago de las facturas de servicios públicos y de las cuotas de administración causadas desde el 1º de agosto de 1995 y hasta el día anterior en que se verificara la entrega real y efectiva del bien inmueble. A partir de esta consideración señaló que:

i) La arrendadora no era acreedora de las sumas de dinero causadas por concepto del pago servicios públicos domiciliarios ni de los valores correspondientes a gastos de administración.

ii) Que el documento proveniente de la asociación de copropietarios del edificio donde está ubicado el bien inmueble, y aportado por la demandante, carecía de autenticidad y por lo tanto no servía para soportar la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, adujo que era ilegal que la arrendadora no tuviera la obligación de recibir el inmueble, cuestión que —reiteró— no fue objeto de las pretensiones de la demanda.

Para la Sala, tampoco prosperará ninguno de los dos criterios de inconformidad en que se expresa este argumento del apelante. En primer lugar, porque según se analizó, en la cláusula novena del contrato, numeral 9.7, las partes acordaron: “9.7. El inmueble no será recibido por el arrendador mientras no se presente un certificado de paz y salvo por cada uno de los servicios” —fl. 4, cdno 1—, de donde se deduce, sin mayor esfuerzo, que fue la autonomía de la voluntad de aquellas la que creó esta condición del negocio, es decir, que al tenor de lo pactado la entrega del inmueble se realizará solo hasta que la contratista cumpla la obligación de pago de los servicios públicos, cláusula que, de otro lado, tampoco se advierte que adolezca de nulidad absoluta, como para declararla en esta instancia —pretensión que, por cierto, ni siquiera formuló la demandada—, atendiendo al hecho de que bien pueden las partes someter a condiciones muy variadas la manera como cada una cumplirá sus obligaciones, y en este caso la forma en que una parte debe restituir a la otra el inmueble arrendado.

En este sentido, la Sala no puede desconocer que la posibilidad de disponer o no de la facultad de contratar, o de no hacerlo, lo mismo que la potestad de acordar su clausulado, y desde luego la facultad de establecer el tipo de contrato, hacen parte o son expresión de la autonomía de la voluntad. Por esta razón, resulta insólito que la parte que acordó la obligación, y que suscribió el contrato y lo ejecutó -pero imperfectamente- pretenda, ahora, desconocer el alcance de su acuerdo, limitar el rigor de la consecuencia que se sigue de su incumplimiento, y sencillamente exigir al arrendador que reciba el inmueble en condiciones diferentes a las pactadas, y sin cumplir la carga bajo la cual debía entregarlo: libre de deudas por concepto de servicios públicos.

En este sentido, sobre el contenido y alcance de la autonomía de la voluntad privada, ha expresado la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia(12): “Tal es la inteligencia genuina de la autonomía privada, o sea, la libertad y poder atribuido por el ordenamiento al sujeto iuris para celebrar el contrato, cuyo efecto cardinal, primario o existencial es su vinculatoriedad, atadura u obligación legal de cumplirlo, sin que, en línea de principio, quienes lo celebran puedan sustraerse unilateralmente”.

Por esta razón, el valor que se da a la voluntad de las partes, y al efecto vinculante que tiene en los negocios jurídicos, es de tal relevancia en nuestro ordenamiento jurídico, que por eso se afirma que los contratos legalmente celebrados constituyen ley para las partes. En este sentido, en la misma Sentencia Citada se añadió: “La fuerza normativa de todo contrato consagrada en los artículos 1602 del Código Civil (artículo 1134, Code civil Français) y 871 del Código de Comercio (artículo 1372, Codice Civile it), genera para las partes el deber legal de cumplimiento, ya espontáneo, ora forzado (artículos 1535, 1551, 1603, Código Civil), y la imposibilidad de aniquilarlo por acto unilateral”.

Por lo tanto —agrega la Sala Civil—, todo contrato vigente y valido “obliga a su cumplimiento de buena fe, en todo cuanto le pertenece por definición (esentialia negotia), ley, uso, costumbre o equidad (naturalia negotia) o expresamente pactado (accidentalia negotia), en la totalidad de la prestación, forma y oportunidad debida, constituye un precepto contractual o norma obligatoria (pacta sunt servanda, lex privatta, lex contractus, artículos 1501, 1602, 1603 y 1623, Código Civil; 871 Código de Comercio), y su observancia vincula a los contratantes” (Sala Civil, Corte Suprema de Justicia, sentencia de 31 de mayo de 2010, exp. 25269-3103-001-2005-05178-01).

Por lo expuesto, mal haría esta Sala si, por el contrario, le impone a la actora la carga de recibir el inmueble, cuando es la única que ha cumplido el contrato, de manera que si no ha recibido las oficinas es porque no le han pagado los cánones de arrendamiento, y sobre todo porque el arrendatario tampoco está paz y salvo por concepto de las facturas de servicios públicos.

Ahora bien, al apelante le parece que como el arrendador no es acreedor de los pagos que adeuda su entidad, por concepto de servicios públicos domiciliarios y de administración, entonces hizo mal el a quo en condicionar la entrega del inmueble, y por tanto su recepción, a dicho pago.

Para la Sala esta lectura del problema está desenfocada, sencillamente porque la orden que impartió el tribunal administrativo no consiste en que la condenada —la contraloría— le pague esos conceptos al arrendador —demandante—, sino que debe ponerse a paz y salvo con quien corresponda —la administración y las empresas de servicio públicos domiciliarios-, para que aquél quede obligado —ahora si obligado— a recibir el inmueble. En este sentido, es clara la decisión tercera de la sentencia apelada en señalar que:

“3. Como consecuencia de lo anterior se declara terminado dicho contrato y que la demandante no está obligada a recibir el bien inmueble, hasta tanto la Contraloría Distrital de Barranquilla no efectué el pago de las facturas de servicios públicos y cuotas de administración causados desde el 1º de agosto de 1995 hasta el día anterior en que se deba verificar la entrega real y efectiva del bien inmueble objeto del contrato…” (Negrillas fuera de texto)

En estos términos —se insiste—, la condena no consistió en ordenar que se le pague ese dinero al arrendador; sino en que el arrendatario le pague a quien corresponda, para ponerse a paz y salvo; de ahí que sea razonable, y de ninguna manera desafortunado, como lo aprecia el apelante, imponer esta condena al contratista incumplido.

En segundo lugar, en relación con la otra inconformidad que manifiesta el apelante, relacionada con que la “factura de venta 2208”, proveniente de la Asociación de Copropietarios del Edificio Seguros Tequendama —donde se encuentran las oficinas arrendadas—, no era una copia auténtica, la Sala advierte dos razones que conducen a confirmar la decisión apelada.

De un lado, que el documento al que se hace referencia es una “factura de venta”, donde la administración del Edificio Seguros Tequendama le cobra a la Contraloría Distrital la suma $ 21’435.335, por administración y otros conceptos. Ahora bien, el a quo sí dedujo, a partir de este documento, que el demandado estaba en mora de cumplir esa obligación, lo que manifestó a fl. 53 del cdno. ppal., al señalar que: “Los siguientes tópicos de la relación contractual, sobre la cual versa el proceso, se encuentran acreditados: (…)”, y relaciona la deuda a que se refiere la factura 2208, de febrero del 2001.

No obstante, también es cierto que la sentencia —más adelante, al hacer una valoración integral del material probatorio—, indicó que la negación que formuló el actor en su escrito de demanda, según la cual la Contraloría no estaba a paz y salvo por concepto de servicios públicos, entre otros conceptos, era indefinida, y que por esta razón se invertía la carga de la prueba, correspondiéndole al demandado acreditar el pago. Expresó el a quo:

“En lo que hace a la afirmación de la demandante acerca del incumplimiento del contrato, por parte de la demandada derivados del no pago de los cánones de arrendamiento, de los servicios públicos domiciliarios y de las cuotas de administración, se tiene que aquella es indefinida dada la imposibilidad de demostrar el no pago.

“No es justo aplicar en el sub iudice la máxima general del derecho probatorio según el cual ‘incumbe al actor probar los hechos en los que se basa su pretensión’. Si ello fuera así, el demandante se vería ante la necesidad de probar el no acaecimiento de una infinita gama de posibilidades en que pudo darse el pago; verbigracia, que no se le ha cancelado en ningún momento, en ningún lugar y bajo ninguna modalidad, lo cual resultaría imposible. Precisamente por la calidad de indefinida de la negación —no pago—, es que debe operar la inversión de la carga de la prueba.

“Por ende, correspondía a la arrendataria desvirtuar el no pago alegado por el demandante, como causal de incumplimiento del contrato, ya que para ello le bastaba con la simple presentación de los recibos o consignaciones correspondientes” —fls. 57 a 58, cdno. ppal—.

En los términos indicados, resulta evidente que la prueba de la deuda de la contraloría con la administración, con la arrendadora y con las empresas de servicios públicos, provino de su propio comportamiento procesal; más que de la factura en cuestión, pues es cierto —como lo concluyó el tribunal administrativo— que, en términos del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(13), las negaciones indefinidas no requieren prueba, radicándose en cabeza del destinatario de ellas la carga probatoria correspondiente, en este caso la del pago o paz y salvo.

No obstante, añade la Sala que si en gracia de discusión se debatiera la validez probatoria de la factura 2208 de 2001, la Sala le concedería valor, porque ha manifestado reiteradamente al respecto del valor probatorio de las copias simples que aunque una parte de los documentos se hayan aportado así, circunstancia que, prima facie, hace invalorable estos medios de convicción; de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales recientes de la subsección, se reconoce valor a estos documentos cuando:

i) Son admitidos por la parte estatal, y la Sección Tercera tiene establecido, en forma pacífica y reiterada, que en estos casos el aporte de documentos en copia simple que haga una entidad pública se tienen en el proceso como documentos auténticos, porque provienen de una autoridad estatal que les impregna esta condición y validez, por la sola circunstancia de haberlos aportado. No obstante, la misma regla aplica cuando la entidad pública, sin haberlos aportado, al contestar la demanda o en otra actuación procesal, manifiesta que se acoge a los medios de prueba aportados por la otra parte.

ii) Además, y sólo en gracia de discusión para este proceso, también se valorarán como auténticas las pruebas aportadas por el actor, porque se observa que los documentos han obrado en el expediente desde el auto de pruebas y, por consiguiente, respecto de ellos se surtió el principio de contradicción.

En relación con las normas que regulan la materia, es preciso señalar que la regulación vigente es la contenida en los artículos 254 y 252 del Código de Procedimiento Civil, cuyo sentido literal es el siguiente:

“ART. 252.—Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad.

“El documento privado es auténtico en los siguientes casos:

“1. Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido.

“2. Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó.

“3. Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289.

“Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella.

“4. Si fue reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276.

“5. Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274.

“Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y llevados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos, bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con éstos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del movimiento de éstas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de créditos, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por estas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley otorgue tal presunción.

“En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva. (Inciso modificado por L. 1395/2010, art. 11).

“Se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 488, cuando de ellos se pretenda derivar título ejecutivo.

“Los memoriales presentados para que formen parte del expediente se presumirán auténticos salvo aquellos que impliquen o comporten disposición del derecho en litigio y los poderes otorgados a apoderados judiciales que, en todo caso, requerirán de presentación personal o autenticación”. (Negrillas y subrayado adicionales).

“(…)”.

“ART. 254.—Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Como se aprecia, las disposiciones contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, resultan aplicables a los procesos de naturaleza contencioso administrativa en curso, de conformidad con la regla de integración normativa contenida en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

De otro lado, es necesario destacar la modificación introducida por el artículo 11 de la ley 1395 de 2010, que cambió el inciso cuarto del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, para señalar que los documentos privados elaborados o suscritos por las partes, incorporados al proceso en original o copia se presumen auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los que provienen de terceros que revisten la condición de dispositivos.

No obstante, con la promulgación de la Ley 1437 de 2011 —nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo— se profirió una disposición especial aplicable a los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción, precepto cuyo contenido y alcance era el siguiente:

“ART. 215.—Valor probatorio de las copias. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto se seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.

“La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley”. (Negrillas fuera de texto)

De allí que la citada disposición resultaba aplicable a los procesos contencioso administrativos que estuvieran amparados por la regla de transición contenida en el artículo 308 de la misma Ley 1437 de 2011(14).

Lo relevante del artículo 215 de la Ley 1437 de 2011 —C.P.A.C.A.— era que incorporaba o concentraba la regulación legal del valor probatorio de las copias en una sola disposición, que no se prestaba para interpretaciones o hermenéuticas en relación bien con la clase o naturaleza del documento —público o privado— así como tampoco con su autor, signatario o suscriptor —las partes o terceros—.

En esa lógica, la normativa mencionada constituía un régimen de avanzada en el que el principio de buena fe contenido en el texto constitucional —artículo 83— y desarrollado ampliamente en el Código Civil —en sus vertientes objetiva y subjetiva— se garantizaba plenamente, toda vez que correspondía a las partes o sujetos procesales tachar de falsas las copias que, en su criterio, no correspondían con el original y, por lo tanto, dar paso al incidente de tacha de falsedad del respectivo documento.

Es así como, con el artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, se permitía que las partes aportaran los documentos que tenían en su poder en copia, sin importar que los mismos fueran elaborados por aquéllas, por terceros o inclusive que provinieran de una autoridad administrativa o judicial. Era el reconocimiento pleno del principio de confianza que debe imperar en toda sociedad moderna, siempre y cuando se otorguen las herramientas para surtir de manera efectiva el derecho de contradicción.

En esa línea de pensamiento, las regulaciones contenidas en las leyes 1395 de 2010 y 1437 de 2011, eran el reflejo de una concepción del proceso más moderna, alejada de los ritualismos y formalismos que tanto daño le han hecho a la administración de justicia, puesto que atentan contra los principios de celeridad y eficacia. La confianza, en el sentido filosófico y sociológico, ha sido delimitada en los siguientes términos:

“La confianza, en el más amplio sentido de la fe en las expectativas de uno, es un hecho básico de la vida social. Por supuesto que en muchas situaciones, el hombre puede en ciertos aspectos decidir si otorga confianza o no. Pero una completa ausencia de confianza le impediría incluso levantarse en la mañana. Sería víctima de un sentido vago de miedo y temores paralizantes. Incluso no sería capaz de formular una desconfianza definitiva y hacer de ello un fundamento para medidas preventivas, ya que esto presupondría confianza en otras direcciones. Cualquier cosa y todo sería posible. Tal confrontación abrupta con la complejidad del mundo al grado máximo es más de lo que soporta el ser humano.

“Este punto de partida puede considerarse como referencia, como una afirmación incontrovertiblemente verdadera. Cada día ponemos nuestra confianza en la naturaleza del mundo, que de hecho es evidente por sí misma, y en la naturaleza humana. En este nivel que es el más básico, la confianza (Zutrauen) es un rasgo natural del mundo, parte integral de los límites dentro de los cuales vivimos nuestras vidas cotidianas, aunque no es un componente intencional (y, por lo tanto, variable) de la experiencia.

“En segundo lugar, la necesidad de confianza puede considerarse como el punto de partida correcto y apropiado para la derivación de reglas para la conducta apropiada. Si el caos y el temor paralizante son las únicas alternativas para la confianza, hay que concluir que el hombre por naturaleza tiene que otorgar confianza, aun cuando esto no se haga ciegamente y sólo en ciertas direcciones. Por medio de este método uno llega a las máximas éticas o a la ley natural…”(15)

En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de los sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.

No obstante lo anterior, con la expedición de la Ley 1564 de 2012 —nuevo Código General del Proceso—, corregido mediante el Decreto 1736 de 2012, se derogó expresamente el inciso primero del artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, C.P.A.C.A. En efecto, el artículo 16 del Decreto 1736, estableció:

“ART. 16.—Corríjase el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, el cual quedará así:

“ART. 626.

“A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados: artículos 126, 128, la expresión ”y a recibir declaración a los testigos indicados por los solicitantes” del 129, 130, 133, la expresión “practicadas las diligencias indicadas en el artículo 130” del 134, las expresiones “y no hubiere por este tiempo de practicar las diligencias de que habla el artículo 130“ y “sin tales formalidades“ del 136 y 202 del Código Civil; artículos 9º y 21 del Decreto 2651 de 1991; los artículos 8º inciso 2º parte final, 209 A y 209 B de la Ley 270 de 1996; el artículo 148 de la Ley 446 de 1998; 211 y 544 del Código de Procedimiento Civil; el numeral 1º del artículo 19 y la expresión “por sorteo público” del artículo 67 inciso 1º de la Ley 1116 de 2006; el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 1258 de 2008; la expresión “que requerirá presentación personal“ del artículo 71, el inciso 1º del artículo 215 y el inciso 2º del artículo 309 de la Ley 1437 de 2011; la expresión “No se requerirá actuar por intermedio de abogado” del artículo 58 numeral 4º, el literal e) del numeral 5º del artículo 58 y el numeral 8º del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; el artículo 34 del Decreto-Ley 19 de 2012; y, cualquier norma que sea contraria a las que entran en vigencia a partir de la promulgación de esta ley…” (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, al haber derogado el Código General del Proceso, C.G.P. la disposición pertinente de la Ley 1437 de 2011, resulta incuestionable que las normas para la valoración de las copias son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, preceptos que mantienen vigencia, ya que sólo la perderán a partir del 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el artículo 627 de la codificación general citada(16).

Las reglas relativas a la valoración de las copias, que podrán entrar en vigencia el 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 627 del C.G.P., son las siguientes:

“ART.243.—Distintasclasesdedocumentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.

“Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.

“ART.244.—Documentoauténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento.

“Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.

“También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución.

“Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.

“La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos.

“Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones.

“ART.245.—Aportación ded ocumentos. Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia.

“Las partes deberán aportar el original del documento cuando estuviere en su poder, salvo causa justificada. Cuando se allegue copia, el aportante deberá indicar en dónde se encuentra el original, si tuviere conocimiento de ello.

“ART.246.—Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.

“Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.

Así las cosas, cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar —si lo conoce— el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias.

Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales.

Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, la Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—.

Ahora bien, ha expresado esta Subsección que en casos como este la parte demandada pudo controvertir y tachar la prueba documental simple aportada por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto que ninguna parte objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal, reconocerá en relación con las demandas a que se refiere el párrafo anterior, valor a la prueba documental que ha obrado en el proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas. Este paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los Decretos leyes 1400 y 2019 de 1970.

En otros términos, a la luz de la Constitución Política, abstenerse de adoptar una decisión de fondo en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia —arts. 228 y 229 CP.—.

Lo anterior no significa que se apliquen normas derogadas —ultractividad— o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo —retroactividad—, simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas quienes con su silencio, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales —v.gr. alegatos, recursos, etc.— los convalidan, razón por la que mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.

De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que esta Subsección ha privilegiado en pluralidad de decisiones(17).

En estos términos, no puede venir la parte apelante, a la segunda instancia del proceso, a denigrar de la prueba documental aportada en copia simple, y que no tachó de falsas, porque esto atenta contra los principios analizados, pues tan pronto sufrió la condena, ya no le sirven todas o algunas pruebas con que toleró que se valoraran los hechos y las excepciones planteadas en el proceso.

En conclusión, la manera como el a quo concluyó que la Contraloría Distrital estaba en mora de cumplir sus obligaciones de pago quedó bien acreditada, principalmente por la faltad de prueba del pago, que le correspondía a la entidad; y también —y solo en gracia de discusión— porque así se demostró con el documento aportado por el demandante.

4.3. Segunda inconformidad con la sentencia: El crédito que tenía la demandante con la Contraloría Distrital se incluyó en el proceso de reestructuración de pasivos que adelantó el Distrito de Barranquilla, en el año 2001.

Discute el apelante que si bien es cierto que la contraloría goza de autonomía administrativa y financiera, su presupuesto hacía parte del presupuesto general del Distrito de Barranquilla, entidad que se acogió, en febrero del 2001, al proceso de reestructuración de pasivos que regulaba la Ley 550 de 1999. Añadió que las sumas que adeudaba la Contraloría, en la fecha de iniciarse el trámite de la Ley 550 de 1999, se incluyeron en el acuerdo de reestructuración de pasivos del Distrito de Barranquilla.

Observa la Sala que este argumento introduce un hecho no alegado hasta ahora por la parte demandada, de manera que esta no es la oportunidad para hacerlo; teniendo en cuenta que semejante postura inoportuna modifica la causa petendi del proceso, que está conformada tanto por los hechos y las pretensiones de la demanda, como por las excepciones y las razones de la defensa del demandado.

En este orden de ideas, lo que ahora plantea la apelante es un hecho nuevo de defensa, no alegado en la primera instancia, de manera que se sorprende a la parte demandante —y también al juez de esta instancia—, con casi todas las afirmaciones que se hacen sobre el proceso de reestructuración de pasivos del Distrito de Barranquilla. Por esta razón, y teniendo el ad quem la obligación de conservar el equilibrio que exige el derecho al debido proceso, sobre todo en su faceta del derecho a la defensa, resulta inadmisible introducir estos argumentos, pues sobre ellos la demandante no fue oída, y en general no tuvo oportunidad de defenderse.

Claro está que nuevamente advierte la Sala que si acaso en gracia de discusión se abordara el estudio de fondo del argumento de la apelación, en todo caso se llegaría a la misma conclusión negativa para los intereses del apelante, porque resulta evidente que lo que afirma carece de respaldo probatorio para apoyar su posición. En efecto, no existe prueba de: la iniciación del proceso de reestructuración de pasivos, del hecho de que la Contraloría Distrital también hizo parte de él, que el crédito de la arrendadora se incluyó en ese proceso; entre otros aspectos sin los cuales es imposible admitir esas declaraciones. Y cabe precisar que estas afirmaciones no son indefinidas, sino definidas, de manera que le incumbía a quien ahora las formula probarlas en el proceso, ya que en este caso no se invierte la carga de su prueba.

5. Liquidación.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el a quo no liquidó la condena por concepto de los cánones de arrendamiento, la Sala procederá a hacerlo, en los siguientes términos:

5.1. Cánones de arrendamiento adeudados.

El a quo no precisó el monto del canon mensual, y la parte actora señaló que el pactado fue de $ 1’500.000 y que al momento de la presentación de la demanda —abril de 2001 (fl. 12, cdno. 1)— era de $ 2’600.000. No obstante, la Sala no encuentra probado este hecho, porque si en agosto de 1995 el canon era de 1’500.000, con vigencia de un año, y si no había acuerdo sobre el del siguiente año se incrementaría en el mismo porcentaje del IPC del año anterior, según certificación del DANE diciembre 31 —cl. 5 del contrato, a fl. 3 del cdno. 1—.

Ahora bien, no se encuentra probado que las partes llegaron a un nuevo acuerdo, en cada nuevo año de vigencia del contrato —que se cuenta desde agosto 1º de cada año—, sobre el canon que regiría para el siguiente, así que si la parte que debía acreditarlo no lo hizo se entenderá que el nuevo equivale a incrementar, sobre el año anterior, el IPC a diciembre 31.

No obstante existe un dato fijo que ofrece el demandante, que lo afecta negativamente, de manera que puede tomarse como cierto, teniendo en cuenta que la mentira no se suele usar con esos efectos, así que todo indica que es veraz; se trata del valor del canon vigente al momento de presentar la demanda —abril de 2001—: $ 2’600.00. Ello significa que desde agosto de 2000 y hasta julio de 2001 esto cancelaba —o debía pagar— la Contraloría Distrital.

Con base en ese dato la Sala aplicará el IPC en los años subsiguientes, para hallar el aumento; pero en los anteriores hará un ajuste para hacer razonable los datos así obtenidos. En estos términos los cánones fueron de:

AñodevigenciadecadacontratoCanonmensual(IPCadic.31)
Incrementoparaelnuevoaño(%)
Canonmensualparacadaañonuevo($)
Agosto de 1995*$ 1’500.00001’500.000
Agosto de 1996*$ 1’500.00021,631’824.450
Agosto de 1997*$ 1’824.45017,682’147.012
Agosto de 19982’147.01216,702’490.534
Agosto de 19992’490.5349,232’600.000 **
Agosto de 20002’600.008,752’600.000 ***
Agosto de 20012’600.0007,652’798.900
Agosto de 20022’798.9006,992’994.543
Agosto de 20032’994.5436,493’188.888
Agosto de 20043’188.8885,503’364.276
Agosto de 20053’364.2764,853’527.443
Agosto de 20063’527.4434,483’685.472
Agosto de 20073’6854725,693’895.175
Agosto de 20083’895.1757,674’193.934

* El a quo no condenó a pagar, a favor de la demandante, los cánones correspondientes a Agosto de 1995 - Septiembre de 1998, de manera que los datos que figuran en este cuadro son indicativos, sólo para realizar el cálculo de los incrementos anuales de los años siguientes.

** Para el año que inicia en agosto de 1999, si se aplicara el incremento del IPC que corresponde, el canon sería de $ 2’720.410; no obstante, como es ilógico que sea superior al del año 2000, que fue de $ 2’600.000, la Sala considerará este mismo valor para efectos de la liquidación.

*** Para el año que inicia en agosto de 2000, se tomó como canon $ 2’600.000, que corresponde al valor que la parte actora en su demanda que recibía.

Lo anterior significa que los cánones de arrendamiento a pagar en el período comprendido entre agosto de 1998 - agosto de 2001 son 36 meses, así:

AñodevigenciadecadacontratoCanonmensualparacadaañonuevo($)MesesenmoraCapitalanualnocancelado
Ago. 1998 – ago. 1999 2’490.5341229’886.408
Ago. 1999 – ago. 2000 2’600.0001231’200.000
Ago. 2000 – ago. 2001 2’600.0001231’200.000

Total: 92’286.408

Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se apeló, y que los meses siguientes han generado el deber de pagar el canon de arrendamiento, la Sala liquidará su valor hasta la fecha de esta providencia; pero advierte a las partes que su pago con posterioridad al primero de agosto de 2001 se sufragará hasta que se verifique o se haya verificado la entrega real y efectiva del inmueble. Es decir que si en fecha anterior a esta providencia se hizo la entrega de las oficinas, por cualquier causa, hasta allí surgirá la obligación de pagar.


Añodevigenciadecadacontrato
Canonmensualparacadaañonuevo($)
Mesesenmora

Capitalanualnocancelado
Ago. 2001 – ago. 20022’798.9001233’586.800
Ago. 2002 – ago. 20032’994.5431235’934.516
Ago. 2003 – ago. 20043’188.8881233’586.800
Ago. 2004 – ago. 20053’364.2761238’266.656
Ago. 2005 – ago. 20063’527.4431242’329.316
Ago. 2006 – ago. 20073’685.4721244’225.664
Ago. 2007 – ago. 20083’895.1751246’742.100
Ago. 2008 – ago. 20194’193.9341250’327.208
Ago. 2009 – ago. 20104’277.8121251’333.744
Ago. 2010 – ago. 20114’413.4181252’961.016
Ago. 2011 – abril 20124’578.0381254’936.456
Ago. 2012 – abril 20134’689.742837’517.936

Total: $ 521’748.212

5.2. Intereses de mora.

La Sala conservará la condena que se impuso en primera instancia, sin adicionarla, es decir que se mantiene lo definido en relación con el interés que se debe pagar, que ya contiene la actualización del capital.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2002, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia:

1) DECLARASE la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en relación con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

2) DECLARASE el incumplimiento, por parte de la Contraloría Distrital de Barranquilla, del contrato de arrendamiento celebrado entre este organismo y la señora Patricia Hoyos Franco, el día primero (1º) de agosto de 1995, sobre las oficinas ubicadas en el piso 10 del inmueble denominado edificio Tequendama, ubicado en la calle 34 de la ciudad de Barranquilla e identificado con la nomenclatura 44 – 57.

3) Como consecuencia de lo anterior se declara terminado dicho contrato y que la demandante no está obligada a recibir el bien inmueble, hasta tanto la Contraloría Distrital de Barranquilla no efectué el pago de las facturas de servicios públicos y cuotas de administración causados desde el 1º de agosto de 1995 hasta el día anterior en que se deba verificar la entrega real y efectiva del bien inmueble objeto del contrato, y se condena a la Contraloría Distrital de Barranquilla, a pagar a la señora Patricia Elizabeth Hoyos Franco (C.C. 22’637.424 de Sabanalarga – Atlántico), los siguientes conceptos:

a) Por concepto de los cánones de arrendamiento, desde el mes de agosto de 1998 y hasta el 1º de agosto de 2001 $ 92’286.408.

La demandada también cancelará los respectivos intereses de mora sobre cada canon mensual definido en esta providencia, hasta el doble del interés bancario corriente, sin que, en todo caso estos excedan el límite de la usura.

“b) El valor de los cánones de arrendamiento que se hayan causado con posterioridad al 1º de agosto de 2001, hasta que se verifique la entrega real y efectiva del bien inmueble, por la suma de $ 521’748.212.

La demandada también cancelará los respectivos intereses de mora sobre cada canon mensual definido en esta providencia, hasta el doble del interés bancario corriente, sin que, en todo caso estos excedan el límite de la usura.

4) La totalidad de las sumas condenatorias devengarán intereses desde la fecha de ejecutoria del fallo definitivo, hasta su cancelación, de acuerdo con lo dispuesto por el último inciso del original artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó redactado luego de su declaratoria de exequibilidad parcial hecha mediante Sentencia C-188 de 1999, expedida por la Corte Constitucional.

5) Esta condena se cumplirá de conformidad con los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, este último de la manera como fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

6) Se deniegan las demás suplicas de la demanda

7) Sin costas (C.C.A., art. 171, modificado por L. 446/98, art. 55)”.

2. Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se apeló, y que durante los meses siguientes a su expedición se ha generado el deber de pagar el canon de arrendamiento, su liquidación se hizo hasta la fecha de esta providencia; pero se advierte a las partes que el pago de cada mensualidad posterior al primero de agosto de 2001 se sufragará hasta que se verifique o haya verificado la entrega real y efectiva del inmueble. Por tanto, si en fecha anterior a la presente providencia la parte demandante recibió las oficinas, por cualquier causa, hasta allí surgirá la obligación de pagar el capital y los intereses del mismo.

Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio G., presidente—Enrique Gil Botero—Olga Valle de De La Hoz.

Salvamento de voto

Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Con el respeto y consideración acostumbrada presento la razón que me mueve a salvar parcialmente el voto:

La mayoría le concede al demandante la suma de $ 521.748.212 por concepto de cánones de arrendamiento devengados hasta el mes de abril de 2013, con fundamento en que en una cláusula contractual se convino que el arrendador no estaba obligado a recibir el inmueble arrendado mientras el arrendatario no hubiera cancelado la totalidad de la renta debida o el valor de los servicios públicos.

En primer lugar, semejante fundamento resulta siendo ilegal porque se traduce en la práctica en el establecimiento de un contrato estatal de hecho, esto es, de un negocio jurídico que pretermite el deber de selección objetiva que debe imperar en la celebración de cualquier contrato en el que intervenga una entidad del Estado, independientemente de que haya lugar o no a un proceso licitatorio.

En segundo lugar, ese soporte riñe con lo preceptuado en el artículo 2003 del Código Civil, norma esta aplicable por la integración ordenada por los artículos 2º y 822 del Código de Comercio, que prevé que si al arrendamiento se le pone término por culpa del arrendatario, éste queda obligado a la indemnización de perjuicios y “especialmente al pago de la renta por el tiempo que falte hasta el día en que desahuciando hubiera podido hacer cesar el arriendo, o en que el arriendo hubiera terminado sin desahucio”.

En estas circunstancias lo que ha debido reconocérsele al arrendador es el valor de la renta correspondiente al tiempo pendiente para la terminación del contrato o de su prórroga, cantidad aquella que jamás ascendería a la que ilegalmente se le concedió al demandante.

En estos términos dejo presentado mi salvamento parcial del voto.

1 “ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…)”.

2 “ART. 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)
Sección tercera (…)
“Las controversias de naturaleza contractual”.

3 Según Hernán Fabio López Blanco —refiriéndose a la capacidad para ser parte y para comparecer en juicio— “No interesa, tratándose de personas naturales, que estas sean mayores o menores de edad, hombres o mujeres, basta que sean individuos de la especie humana, al tenor de lo dispuesto en el artículo 74 del C. C., para que puedan intervenir como partes en un proceso; pero cuando esa persona natural es incapaz, debe comparecer por intermedio de su representante legal; lo primero es la capacidad para ser parte, lo segundo, la capacidad para comparecer en juicio (capacidad procesal).
“En efecto, las personas legalmente capaces comparecen por si mismas al proceso, sin necesidad ninguna de representación especial para que puedan adquirir esa calidad de parte, en tanto que las incapaces (bien por edad, demencia, sordomudez, etc.) lo harán, tal como lo indica el inciso segundo del artículo 42 del Código de Procedimiento Civil por medio ‘de su representantes, o debidamente autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales’, disposición que cobija tan solo a las personas naturales, pues para regular lo atinente a las personas jurídicas, que también intervienen por intermedio de sus representantes está el inciso tercero.
“Es decir, los incapaces por edad deben acudir al juicio por medio de su representante legal, quien, inicialmente, será el que tiene la patria potestad: el padre o la madre, y a falta de éstos, un tutor o curador, según que el menor sea impúber o púber. Si se trata de una incapacidad diferente (por ejemplo: demencia, disipación) deberá comparecer por intermedio de un curador. Sin embargo, en todos los casos se requerirá demostrar la calidad de representante legal: bien con las respectivas actas civiles de nacimiento , matrimonio en caso de hijos matrimoniales, con la certificación del juzgado que nombró guardador, o, con testamento cuando el nombramiento tuviera dicho origen”.

4 “ART. 44.—Capacidad para ser parte y para comparecer al proceso. Toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso.
“Tienen capacidad para comparecer por sí al proceso, las personas que pueden disponer de sus derechos. Las demás deberán comparecer por intermedio de sus representantes, o debidamente autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales.
“Las personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la constitución, la ley o los estatutos.
“Cuando el demandado sea una persona jurídica que tenga varios representantes o mandatarios generales distintos de aquéllos, podrá citarse a cualquiera de ellos, aunque no esté facultado para obrar separadamente.
“Cuando los padres que ejerzan la patria potestad estuvieren en desacuerdo sobre la representación judicial del menor, el juez le designará curador ad litem, a solicitud de cualquiera de ellos o de oficio”.

5 Sentencia C-365 de 2001.

6 “ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”. (cursiva por fuera del texto original).

7 “ART. 11.—De la competencia para dirigir licitaciones para celebrar contratos estatales. (…).
“3. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…).
“b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades”.

8 “ART. 68.—De la utilización de mecanismos de solución directa de las controversias contractuales. Las entidades a que se refiere el artículo 2586 del presente estatuto y los contratistas buscarán solucionar en forma ágil, rápida y directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual.
“Para tal efecto, al surgir las diferencias acudirán al empleo de los mecanismos de solución de controversias contractuales previstos en esta ley y a la conciliación, amigable composición y transacción.
“PAR.—Los actos administrativos contractuales podrán ser revocados en cualquier tiempo, siempre que sobre ellos no haya recaído sentencia ejecutoriada”.

9 “ART. 149.—Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan.
“En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
“El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - rama judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial.
“En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
PAR. 1º—En materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2º, numeral 1º, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en estas.
“PAR. 2º— Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de ésta se ejerce por él o por su delegado”. (Negrillas fuera de texto)

10 Dispone el inciso primero del artículo 87 del CCA., sobre la titularidad para ejercer la acción contractual, que: “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. (…)” (Negrillas fuera de texto).

11 “ART. 1974.—Son susceptibles de arrendamiento todas las cosas corporales o incorporales, que pueden usarse sin consumirse; excepto aquellas que la ley prohíbe arrendar, y los derechos estrictamente personales, como los de habitación y uso.
“Puede arrendarse aún la cosa ajena, y el arrendatario de buena fe tendrá acción de saneamiento contra el arrendador, en caso de evicción”.

12 Sentencia del 30 de agosto de 2011, M P. William Namén Vargas, ref. 11001-3103-012-1999-01957-01.

13 Dispone el artículo 177: “Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
“Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”.

14 “ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
“Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
“Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. (Se destaca).

15 LUHMANN, Niklas “Confianza”, Ed. Anthropos, Ciudad de México, 2005, Pág. 5 y 6.

16 “ART. 627.Vigencia. La vigencia de las disposiciones establecidas en esta ley se regirá por las siguientes reglas:
“1. Corregido por el art. 18, Decreto Nacional 1736 de 2012. Los artículos 24, 30 numeral 8 y parágrafo, 31 numeral 2º, 33 numeral 2º, 206, 467, 610 a 627 entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley.
“2. La prórroga del plazo de duración del proceso prevista en el artículo 121 de este código, será aplicable, por decisión de juez o magistrado, a los procesos en curso, al momento de promulgarse esta ley.
“3. El Consejo Superior de la Judicatura dispondrá lo necesario para que los expedientes de procesos o asuntos en los que no se haya producido actuación alguna en los últimos dos (2) años anteriores a la promulgación de este código, no sean registrados dentro del inventario de procesos en trámite. En consecuencia, estos procesos o asuntos no podrán, en ningún caso, ser considerados para efectos de análisis de carga de trabajo, o congestión judicial.
“4. Los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º, 20 numeral 1º, 25, 30 numeral 8º y parágrafo, 31 numeral 6º y parágrafo, 32 numeral 5º y parágrafo, 94, 95, 317, 351, 398, 487 parágrafo, 531 a 576 y 590 entrarán a regir a partir del primero (1º) de octubre de dos mil doce (2012).
“5. A partir del primero (1º) de julio de dos mil trece (2013) corresponderá a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la expedición de las licencias provisionales y temporales previstas en el Decreto 196 de 1971, así como la aprobación para la constitución de consultorios jurídicos prevista en el artículo 30 de dicho Decreto.
“6. Los demás artículos de la presente ley entrarán en vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), en forma gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país”. (Negrillas fuera de texto).

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subesección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999- 01250, oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
“En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda”. (Negrillas adicionales).
De igual forma, se pueden consultar la sentencia de 7 de marzo de 2011, exp. 20.171, M.P. Enrique Gil Botero, oportunidad en la que se precisó: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción.
“En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.
“En el caso sub examine, por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue acompañada con la demanda y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entregó como anexo de la misma, circunstancia que no acaeció, tanto así que los motivos de inconformidad y que motivaron la apelación de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de validez de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputación del daño y con la forma de establecer la eventual participación en la producción del mismo.
“Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.
“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —que entra a regir el 2 de julio de 2012— en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso”.