Sentencia 2001-00593 de abril 15 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 200012331000200100593 03

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actores: Rodolfo Montero Crespo, Amantina Castro Núñez, Alma Luz Castro y Rodrigo Montero Castro.

Bogotá, D.C., quince de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

5.1. Cuestión preliminar.

Frente a la presunta indebida representación de la demandada alegada por la Superintendencia de Notariado y Registro, la Sala reitera que “(…) a pesar de ser las oficinas de registro dependencias de la superintendencia, de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2158 de 1992, ellas son autónomas en el ejercicio de la función registral, amén de que el registrador de instrumentos públicos es el funcionario de mayor categoría de la entidad demandada que desempeña funciones a nivel seccional, por lo que ha de concluirse, de acuerdo con el inciso 2º del artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 29 del Decreto 2304 de 1989, que la demanda fue bien notificada”(4).

5.2. Del recurso de apelación.

A primera vista, se advierte que las inconformidades que plantean los demandantes contra el fallo de primera instancia, se refieren a la procedencia de la acción de simple nulidad para controvertir el acto administrativo demandado. A su juicio, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, señala que dicha acción procede contra cualquier tipo de acto administrativo, pues no distingue entre los de carácter general y los de carácter particular, de modo que ambos son susceptibles de controversia por tal vía.

Adicionalmente, afirman que de declararse la nulidad de los actos acusados, no obtendrían el restablecimiento de derecho subjetivo alguno, puesto que los bienes sobre los que recaen las anotaciones acusadas, son de uso público y, por ende, el beneficio sería para el municipio de Valledupar.

5.3. Naturaleza de jurídica de los bienes inmuebles sobre los que versan las anotaciones demandadas.

Los demandantes argumentan los bienes a los que se refieren las anotaciones acusadas, están construidos sobre un terreno ejidal y, por consiguiente, son bienes de uso público imprescriptibles, inajenables e inalienables.

Al respecto, observa la Sala que las citadas anotaciones no son las primeras que obran en los folios de matrícula 190-13327, 190-13259 y 190-13565 y que, con anterioridad a la venta de dominio incompleto (falsa tradición) celebrada entre Ana Rosa Castro Trespalacios y Gloria Molina de Paba, están registrados otros actos de naturaleza similar, sin que aparezca anotación alguna relacionada con el carácter ejidal del predio.

Ahora bien, la señora Gloria Molina de Paba aportó como prueba la Escritura Pública Nº 3297 de 15 de septiembre de 1994, a través de la cual el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana le transfirió el dominio a título de venta dos lotes de terreno ejidal ubicados en la Calle 16 Nº 5-55 y en la Carrera 6 Nº 16-35 del Barrio el Centro de la ciudad de Valledupar. En la cláusula cuarta de dicha escritura figura lo siguiente:

“Que el derecho que tiene el municipio a través del Fondo de Vivienda viene de la compra que hizo en mayor extensión por cesión que le hizo el gobierno de la corona española, según título que le fue extendido en la ciudad de Santa Marta el día 6 de abril de 1718, el cual fue registrado en la gobernación de la Antigua Providencia del Valle de Upar, el día 6 de marzo de 1936 (…)”.

Igualmente, el predio ubicado en la Calle 16 Nº 7-27 del barrio el Centro de Valledupar fue vendido por el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana a la señora Gloria Molina de Paba, como consta en la escritura 1354 de 6 de noviembre de 1996 en la que también se especifica que en el año 1718 el municipio de Valledupar obtuvo de la Corona Española el terreno sobre el que está construido ese inmueble.

De lo anterior, se infiere que, al menos los inmuebles ubicados en las direcciones citadas, fueron construidos sobre terrenos ejidales los cuales, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 41 de 1948, no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común, cuya administración corresponde al municipio o al distrito, según sea el caso.

5.4. El asunto de fondo.

Ahora bien, los actos administrativos acusados corresponden a anotaciones realizadas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar a distintos folios de matrícula inmobiliaria. Tales anotaciones consisten en el registro de escrituras públicas, a través de las cuales, dos particulares (Ana Castro Trespalacios y Gloria Molina de Paba) celebraron contratos de compraventa de dominio incompleto (falsa tradición) de bienes inmuebles ubicados en la ciudad de Valledupar.

Bajo tal perspectiva, nos encontramos ante actos administrativos de carácter particular, puesto que sus efectos recaen exclusivamente en las partes contratantes, tanto así que de declararse la nulidad y regresar las cosas a su estado anterior, los inmuebles estarían nuevamente en cabeza de la señora Ana Rosa Castro Trespalacios o de sus herederos, comoquiera que la nulidad de la anotación afectaría la transferencia del dominio.

No obstante, de acuerdo con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo los actos de registro son susceptibles de controversia por vía de la acción de simple nulidad y, en tal medida, deviene necesario concluir que tal acción es procedente si lo pretendido es la nulidad de anotaciones practicadas en los folios de matrícula de bienes inmuebles. Así las cosas, no es de recibo el argumento expuesto por el a quo en cuanto a que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y que esta había caducado. Por consiguiente, la Sala estudiará de fondo el asunto de la referencia.

El demandante sostiene que las anotaciones acusadas son nulas dado que (i), consisten en el registro de la posesión, figura que fue prohibida a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1250 de 1970, y (ii) recaen sobre bienes de uso público, los cuales son imprescriptibles, inalienables e inembargables. Tal afirmación no es del todo cierta, habida cuenta de que los actos acusados no consisten en el registro de la posesión sino en el registro de compraventas de dominio incompleto-falsa tradición.

De conformidad con el artículo 7º del Decreto 1250 de 1970, vigente para la fecha de los hechos, los folios de matrícula inmobiliaria constan de seis columnas, estando la sexta columna reservada para la inscripción de títulos que conlleven la falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena y la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio.

Al observar las anotaciones obrantes en los folios de matrícula inmobiliaria Nº 190-13327, 190-13259 y 190-13565, se observa que los distintos contratos de compraventa de dominio incompleto celebrados entre Ana Rosa Castro Trespalacios y Gloria Molina de Paba y registrados en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuentan con antecedentes inscritos en los folios respectivos en los que consta la cadena de transferencia de dominio incompleto que han tenido los inmuebles.

Tales hechos son especialmente relevantes dentro del asunto objeto de estudio, toda vez que, a juicio del demandante, las anotaciones demandadas contrarían lo dispuesto en los artículos 52 del Decreto 1250 de 1970 que establece lo siguiente:

ART. 52.—Para que pueda ser inscrito en el registro cualquier título se deberá indicar la procedencia inmediata del dominio o del derecho respectivo, mediante la cita del título antecedente, con los datos de su registro. Sin este requisito no procederá la inscripción, a menos que ante el registrador se demuestre la procedencia con el respectivo título inscrito.

A falta de título antecedente, se expresará esta circunstancia con indicación del modo en virtud del cual el enajenante pretende justificar su derecho.

De la lectura del artículo se infiere que la condición sine qua non para que proceda el registro de un título es indicar la procedencia inmediata del dominio o del derecho respectivo citándose el título antecedente, pero, en modo alguno, significa que no puedan registrarse títulos que implican la disposición de derechos distintos al de dominio.

Sin embargo, no puede perderse de vista que los inmuebles ubicados en la Calle 16 Nº 5-55 y en la Calle 16 Nº 7-27 identificados con los números catastrales 01-01-0031-0012-000 y 01-01-0070-0008-00, sobre los que recaen dos de las anotaciones demandadas, están construidos en terrenos ejidos, cuya naturaleza, de conformidad con la Ley 41 de 1948 (vigente para la fecha de los hechos) es la de bienes municipales de uso público o común(5) y, por consiguiente, inalienables, imprescriptibles y inembargables a la luz del artículo 63 de la Carta Política(6).

Sobre los terrenos ejidales ha dicho la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia:

Los terrenos ejidos, naturaleza que se atribuyó al bien objeto de la pretensión restitutoria en el título de dominio presentado por el actor y que consideró el tribunal como sustento de su decisión, se remontan en sus orígenes a la legislación española, aplicada en las Américas. Eran ellos, franjas de terreno correspondientes a los municipios, contiguas a su área urbana, destinadas en principio al uso común, cuyos producidos de igual manera servían a la realización de obras de beneficio general; caracteres estos que determinaron su clasificación como bienes municipales de uso público o común(7).

Resulta innegable, entonces, que se trata de bienes no susceptibles de enajenación, de modo que no podía disponerse ni del derecho de dominio ni de ningún otro derecho sobre los mismos. Así las cosas, aunque esta corporación no es competente para decidir sobre la legalidad de los actos particulares a través de los cuales la señora Ana Rosa Castro Trespalacios transfirió el dominio incompleto de los bienes a la señora Gloria Molina de Paba, sí puede declarar la nulidad del registro de los mismos, habida cuenta de que recae sobre bienes de uso público y, por ende, contraría la Constitución Política.

Esta Sala, dentro de un asunto similar al que ahora se discute, concluyó que tratándose de actos de registro practicados sobre bienes de uso público, la nulidad debía declararse habida cuenta de que recaían sobre objeto ilícito; sobre los efectos de tal declaratoria advirtió lo siguiente:

“(…) El artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984, establece que las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares.

Al confrontar el acto acusado, el dictamen del perito oceanográfico obrante a folio 55 del cuaderno e pruebas, según el cual el inmueble de marras corresponde a un terreno de bajamar y las disposiciones antes reseñadas, fácilmente se advierte que aquel resulta violatorio de estas, razón por la que es procedente declarar su nulidad.

Ahora, como la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir, que implica que las cosas vuelvan al estado anterior, es menester que como consecuencia de ella desaparezca del folio de matrícula inmobiliaria la anotación sobre la venta efectuada en cumplimiento del acto acusado por el municipio de Tumaco a favor del señor Nemesio Quiñónez, por recaer sobre objeto ilícito, pues de otra manera la sentencia resultaría ilusoria.

Dicho lo anterior, la Sala declarará la nulidad de la anotación Nº 3 de 19 de noviembre de 1980 a la matrícula inmobiliaria 190-13259 y de las anotaciones Nº 4 y 5 de 10 y 12 de diciembre de 1980 dentro de la matrícula inmobiliaria 190-13565, declaratoria que conlleva la nulidad de las anotaciones subsiguientes, salvo aquellas que contengan disposición de estos bienes por parte del municipio de Valledupar, dado que, como se expuso en el capítulo precedente, aunque los terrenos ejidos son bienes de uso público, tiene un régimen especial que otorga su administración al municipio en el que se encuentren ubicados y le permite enajenarlos o adjudicarlos a particulares, bajo el cumplimiento de ciertos requisitos(8).

De otro lado, la Sala no declarará la nulidad de la anotación Nº 2 de 3 de diciembre de 1980 dentro de la matrícula inmobiliaria 190-13327, toda vez que el demandante no probó que el bien identificado con dicha matrícula, esto es el ubicado en la Carrera 6A Nº 15-46, fuese de uso público, presupuesto indispensable para que pudiese declararse la nulidad del acto administrativo demandado, ya que según lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, al que remite en forma expresa el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE PARCIALMENTE el fallo apelado y, en su lugar,

DECLÁRASE la nulidad de las siguientes anotaciones:

“(…) Anotación: Nº 3 Fecha: 19-11-1980 Radicación: SN

Doc.: Escritura 1943 del: 13-11-1980 Not. Única de Valledupar Valor Acto: $ 180.000

Especificación: 601 Venta dominio incompleto (falsa tradición)

Personas que intervienen en el acto (la X indica la persona que figura como propietario)

DE: Castro Trespalacios Ana Rosa

A: Molina de Paba Gloria X (…)”

“(…) Anotación: Nº 4 Fecha: 10-12-1980 Radicación: SN

Doc.: Escritura 2111 del: 09-12-1980 Notaria Única de Valledupar Valor Acto: $ 500.000

Especificación: 351 Compraventa Proindivisa

Personas que intervienen en el acto (la X indica la persona que figura como propietario)

DE: Castro Trespalacios Ana Rosa

A: Molina de Paba Gloria

“(…) Anotación: Nº 5 Fecha: 12-12-1980 Radicación: SN

Doc.: Escritura 2156 del: 12-12-1980 Notaria Única de Valledupar Valor Acto: $

Especificación: 999 Aclaración nomenclatura modo adquisitiva ESC2111 del 09-12-80 Not. Valledupar

Personas que intervienen en el acto (la X indica la persona que figura como propietario)

DE: Castro Trespalacios Ana Rosa

A: Molina de Paba Gloria

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de quince (15) de abril de dos mil diez (2010)».

(4) Providencia de 25 de mayo de 2000. M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Expediente 5589. Actor: Ramón Castro Marrugo.

(5) Ley 41 de 1948 “Por medio de la cual se dictan algunas disposiciones sobre terrenos ejidos y personeros municipales” (…) ART. 1º—Los terrenos ejidos situados en cualquier municipio del país no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común.

(6) ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

(7) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de 27 de febrero de 2001. M.P. José Fernando Ramírez Gómez. Expediente 5627.

(8) Ley 41 de 1948. Artículo 2º. La administración de los terrenos ejidos tanto urbanos como rurales, corresponde al concejo municipal del distrito de su ubicación.