Sentencia 2001-00595 de marzo 7 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “C”

Radicación: 25000232600020010059501 (29.784)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de la Hoz

Ejecutante: Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom.

Ejecutado: Unisoftware Ltda y otro.

Referencia: Apelación sentencia ejecutiva

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a su consideración, para lo cual se analizarán los siguientes aspectos: i) El título ejecutivo complejo en los contratos estatales y ii) El título ejecutivo contenido en actos administrativos ejecutoriados y las excepciones que se pueden interponer en contra de los mismos.

Analizadas las excepciones planteadas se tiene que la única excepción que no tiene que ver con el cuestionamiento de la legalidad de las resoluciones 00115000-03000 del 17 de mayo de 2000 y la 00115000-0434 del 28 de julio de 2000, expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, mediante las cuales se declaró la ocurrencia de los riesgos de cumplimiento y de calidad y correcto funcionamiento amparados por la póliza y sus certificados adicionales expedidos por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., “Confianza” y constituidos por Unisoftware Ltda., es la que toca con la denominada por el ejecutado como “Ausencia de título ejecutivo”, al decir que “la resolución por sí sola no presta mérito ejecutivo”.

Alega que, conforme lo previsto por el numeral 4º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, los contratos, pólizas de seguros y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de las entidades públicas, integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con el acto administrativo que decrete la caducidad, o la terminación, según el caso, situación que implica para el caso concreto la necesidad de conformar el título complejo bajo las exigencias de tal preceptiva con el acta de liquidación del contrato, documento que no fue allegado al proceso por la parte actora pero que, sin embargo, fue suscrita por las partes co-contratantes reconociendo sumas de dinero a favor del contratista, imposibilitando la pretensión de pago por un presunto incumplimiento declarado con posterioridad.

Para desatar la referida excepción la Sala analizará los siguientes aspectos:

i) El título ejecutivo complejo en los contratos estatales.

Para adelantar una acción ejecutiva es requisito esencial que exista un título ejecutivo, que constituye el instrumento por medio del cual se hace efectiva una obligación, sobre cuya existencia no cabe duda alguna. En este sentido, la ley procesal exige que el acto que presta mérito ejecutivo contenga una obligación clara, expresa y exigible, para que de ella pueda predicarse la calidad de título ejecutivo —CPC, art. 488—.

En este sentido, ha dicho la Sala, en reiteradas oportunidades, que:

“Si es clara debe ser evidente que en el título consta una obligación sin necesidad de acudir a otros medios para comprobarlo. Que sea expresa se refiere a su materialización en un documento en el que se declara su existencia. Y exigible cuando no esté sujeta a término o condición ni existan actuaciones pendientes por realizar y por ende pedirse su cumplimiento en ese instante”(14).

Cuando el título lo constituye directamente el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, en este caso las resoluciones las resoluciones 00115000-03000 del 17 de mayo de 2000 y la 00115000-0434 del 28 de julio de 2000, expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones de cuya integración se deriva una obligación clara, expresa y exigible. La jurisprudencia de esta Sección ha señalado, en diversas ocasiones, los requisitos que debe reunir un título ejecutivo de esta naturaleza, y ha manifestado que:

“Cuando se trata de la ejecución de obligaciones contractuales, el carácter expreso de un título que contenga las obligaciones debidas en dicha relación negocial, es difícilmente depositable en un solo instrumento, pues es tal la complejidad de las prestaciones debidas en esa relación, que se debe acudir a varios documentos que prueben palmaria e inequívocamente la realidad contractual.

“Esta reunión de títulos que reflejan las distintas facetas de la relación contractual, es el título complejo, cuyo origen es el contrato en sí, complementado con los documentos que registre el desarrollo de las obligaciones nacidas del contrato”(15).

En el mismo sentido se expresó esta Sección, en los siguientes términos:

“Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, este debe estar acompañado de una serie de documentos que lo complementen y den razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución”(16).

En el presente caso se presenta un título ejecutivo complejo, el cual se encuentra integrado por los siguientes documentos: i) el contrato C-0017-95 y sus adicionales, suscrito entre Telecom y Unisoftware Ltda., cuyo objeto era la implementación del software del sistema financiero(17); ii) póliza de seguros G U 010031074675 y sus modificatorias, expedidas por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. —Confianza—, para garantizar el cumplimiento, manejo de anticipo, calidad y correcto funcionamiento y asistencia de programas, derivadas del contrato en referencia(18); y iii) Resoluciones 00115000-03000 del 17 de mayo de 2000 y la 00115000-0434 del 28 de julio de 2000, expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, mediante las cuales se declaró la ocurrencia de los riesgos de cumplimiento y de calidad y correcto funcionamiento amparados por la póliza y sus certificados adicionales expedidos por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., “Confianza” y constituidos por Unisoftware Ltda., con cargo al contrato en referencia. Actos administrativos que se encuentran debidamente ejecutoriados.

Para la Sala no hay duda que dichos documentos, cumplen con los presupuestos que contempla el artículo 488 Código de Procedimiento Civil, para tenerlos como título ejecutivo complejo, en concordancia con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Los documentos allegados como título ejecutivo complejo contienen una obligación expresa, clara y actualmente exigible, y conforme a lo dispuesto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo presta mérito ejecutivo frente a la Sociedad Unisoftware Ltda., y la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. - Confianza, porque tal como lo dijo el Agente del Ministerio Público “resulta evidente afirmar que contra estas dos ejecutadas los actos administrativos presentados como recaudo ejecutivo están en firme, dado que fueron debidamente notificados y se les dio la oportunidad para controvertirlos”.

Está demostrado que al contratista se le exigió la renovación y modificación de la póliza para amparar los riesgos sobrevinientes a la suscripción del acta de recibo definitivo, en especial en el punto de calidad y correcto funcionamiento, lo cual no tuvo ocurrencia lo que conllevó a la entidad ejecutante a la expedición de la Resolución 00115000-3000 del 17 de mayo del 2000, por medio de la cual se declaró la ocurrencia de los riesgos denominados “cumplimiento y calidad y correcto funcionamiento”.

En consecuencia, la excepción denominada de “Ausencia de título ejecutivo”, no está llamada a prosperar por infundada, tal como lo reconoció el a quo.

ii) El título ejecutivo contenido en actos administrativos ejecutoriados y las excepciones que se pueden interponer en contra de los mismos.

La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para resolver los conflictos en los que es parte la administración pública, y decide, por regla general, con base en normas especiales, dotadas de específicas connotaciones jurídicas, distintas de las aplicables en la solución de los conflictos surgidos entre particulares.

El resto de las excepciones que plantea la parte demandada, tienen que ver con el cuestionamiento de la legalidad de las resoluciones expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, mediante resoluciones 00115000-03000 del 17 de mayo de 2000 y la 00115000-0434 del 28 de julio de 2000, expedidas por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, mediante las cuales se declaró la ocurrencia de los riesgos de cumplimiento y de calidad y correcto funcionamiento amparados por la póliza y sus certificados adicionales expedidos por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., “Confianza” y constituidos por Unisoftware Ltda.

Sin embargo la Sala considera que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance de los mismos pues, esos temas fueron debatidos en el trámite de los recursos interpuestos contra dichos actos y tampoco, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un proceso contencioso ordinario.

En efecto, la Sección Tercera de esta corporación ha reiterado la imposibilidad de discutir o examinar, al interior del proceso de ejecución, la legalidad o validez del título. En efecto, en proveído de 10 de abril de 2008, se precisó(19):

“Para desarrollar el mandato legal contenido en el inciso primero del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, es necesario estudiar cuáles son las excepciones que se pueden proponer en el proceso ejecutivo, y con ello determinar la incidencia de la decisión final del proceso ordinario en el que se demandan los actos administrativos que conforman el título.

“El artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, prescribe cuáles son las excepciones que pueden formularse en los juicios ejecutivos y, para tal efecto, indica que podrán proponerse excepciones de mérito con la debida motivación y las pruebas que se pretenda hacer valer; también, que cuando el título ejecutivo recaiga sobre una sentencia, un laudo de condena o en otra providencia que comporte la ejecución, únicamente pueden proponerse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación o transacción, siempre y cuando se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia.

“Sobre las excepciones de que trata el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, la Sala en sentencia de 27 de julio de 2005(20), reevaluó la tesis que se venía manejando, según la cual en el proceso ejecutivo se podían alegar los mismos hechos del ordinario a través de la proposición de excepciones como la de nulidad del acto o contrato, para decir contrariamente, que en los juicios ejecutivos en los que el título esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo.

“Expresamente la Sala manifestó:

“Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del Código Civil Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil”.

“En consecuencia, la suspensión por prejudicialidad en los procesos ejecutivos, sí es procedente, toda vez que, como en ellos no es viable alegar por vía de excepciones la legalidad de los actos o contratos que conforman el título ejecutivo, y la decisión que se profiera en el proceso ordinario incide de manera directa en la que haya de proferirse en el juicio ejecutivo”.

Como corolario, de lo expuesto, releva a la Sala de hacer pronunciamiento alguno de las razones jurídicas que tuvo el a quo para desestimar las otras excepciones de fondo planteadas, por lo que se confirmará la decisión apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Confirmar la sentencia de 28 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “A”.

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(14) Sentencia de 27 de enero de 2005. Sección Tercera. Radicación 27.322. Actor: Eduardo Valdez Lozano y Jorge Vargas Lozano.

(15) Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2003, expediente 25061.

(16) Sección Tercera, providencia de 11 de noviembre de 2004, expediente 25.356.

(17) Folios 16 a 28, cuaderno de pruebas 2.

(18) Folios 1 a 15, ibídem.

(19) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 10 de abril de 2010, expediente 31849.

(20) Sentencia proferida en el expediente 23563 de 27 de julio de 2005.