Sentencia 2001-00641 de marzo 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Rad.: 76001-23-31-000-2001-00641-01

Exp.: 1806-2011

Actor: Mirella Bonilla Orobio

Autoridades Nacionales

Bogotá D.C., trece de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala responder el siguiente interrogante: ¿se afectaron los derechos de carrera de la señora Mirella Bonilla Orobio al no haber sido incorporada a la nueva planta de personal, en un empleo superior al que venía desempeñando?

2. Marco jurídico.

La Sala en reiteradas ocasiones(1) ha sostenido que la supresión de empleos debe entenderse como una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.

Bajo este supuesto, debe tenerse en cuenta que en los casos de supresión de empleos, como resulta lógico, siempre habrá un número de servidores que deba ser retirado por tal causa. En este contexto se entiende, que los empleados inscritos en carrera administrativa gozan de tratamiento preferencial, pues su condición les da la opción de ser reincorporados en forma prioritaria por la entidad a la que prestan sus servicios, pero ello no constituye un imperativo absoluto; es así como el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, prevé que en caso de no ser posible la incorporación dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión, el empleado tendrá derecho a una indemnización.

“ART. 39.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

Para la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguiente orden:

1.1. En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas.

1.2. En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.

1.3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos.

1.4. En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso.

2. La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a efectuarla.

3. La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera.

4. De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.

PAR. 1º—Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de un organismo o entidad y los empleos de carrera de la nueva planta, sin cambiar sus funciones, se distingan de los que conformaban la planta anterior por haber variado solamente la denominación y el grado de remuneración, aquellos cargos no podrán tener requisitos superiores para su desempeño y los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos, deberán ser incorporados por considerarse que no hubo supresión efectiva de éstos.

PAR. 2º—<Aparte tachado INEXEQUIBLE> En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo”.

De acuerdo con las normas transcritas es claro que en caso de supresión del cargo de los servidores inscritos en el escalafón de carrera administrativa, les asiste el derecho de optar entre una indemnización y el tratamiento preferencial a ser reincorporados en un cargo equivalente.

El artículo 133 del Decreto 1572 de 1998 señala que el retiro del servicio de los empleados de carrera se produce por cualquiera de las causales determinadas en el artículo 37(2) de la Ley 443 de 1998, y conlleva el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a la misma. De igual manera se produce el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a ella, cuando el empleado tome posesión de un cargo de carrera que deba ser provisto por concurso o cuando se produzca como resultado de incorporación a un empleo no equivalente al anteriormente desempeñado sin que éste haya sido suprimido, casos en los cuales adquirirá el carácter de provisional.

En efecto, el conjunto normativo en comento también prevé la posibilidad de que un empleado que se encuentre inscrito y a quien se le suprime el cargo, sea incorporado a un empleo equivalente, para lo cual deben observarse las siguientes reglas:

1. La incorporación debe efectuarse dentro de los seis meses siguientes a la supresión del cargo.

2. El cargo en el cual se incorpore el servidor debe ser equivalente al que desempeñaba y fue suprimido, debe estar vacante o haberse creado de acuerdo con las necesidades del servicio.

3. Procede siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos.

4. El incorporado conserva los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera.

5. De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.

Por otra parte, la Sección(3) ha venido sosteniendo que de acuerdo con las disposiciones anteriores, la incorporación puede presentarse bajo las siguientes modalidades que responden a objetivos distintos, ocurren en momentos diferentes y se rigen por normas propias, a saber:

Incorporación directa u oficiosa: Procede después de proferidos tres actos administrativos, uno de contenido general y abstracto que modifica la estructura del ente; otro por el cual se suprime la planta de personal y se expide una nueva planta; y otro, de contenido particular y concreto que en definitiva señala qué empleos son los que efectivamente se suprimieron identificando los empleados que por tal razón deben retirarse, y las personas que continuarán en los cargos subsistentes.

Esta primera modalidad de incorporación es la prevista en el parágrafo 1º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y se da para quienes no se les suprime el empleo y por ello la vinculación se hace en el mismo cargo, o a quienes los titulares de los empleos que sin cambiar de funciones quedan en la nueva planta variando solamente su denominación y grado de remuneración, pues la ley presume de derecho que el cargo no ha sido suprimido. En estos casos tales cargos no pueden tener requisitos superiores a los exigidos en el anterior y los empleados deben ser incorporados sin acreditar requisitos diferentes.

En esta forma de incorporación el empleado no hace uso de la opción de solicitar la incorporación en cargo equivalente, sino que esta se presenta de manera oficiosa y el derecho a permanecer en la nueva planta se infiere únicamente de que el cargo no haya sido suprimido ni expresa ni tácitamente. En este evento, la administración de manera discrecional y siempre en pro del buen servicio, es la que decide quien debe continuar en el empleo ante la imposibilidad material de incorporar a todos sus empleados.

Incorporación por solicitud del empleado: El otro tipo de incorporación es la que surge de los incisos 1º y 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y que ocurre una vez expedido el acto administrativo particular y concreto, del cual se deduce la supresión de los cargos de los que no fueron incorporados, quedando retiradas del servicio personas de carrera administrativa cuyos cargos resultaron suprimidos, pero conservando sus derechos de carrera, que se traducen en el derecho de optar por ser indemnizados, o ser incorporados a empleos equivalentesque estén vacanteso que se creen en las plantas de personal.

En esta segunda modalidad de incorporación interviene la voluntad del empleado a quien se le suprimió el cargo, y procede siempre que se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño del respectivo empleo. Por ende se trata de una situación reglada en la cual el nominador debe analizar la equivalencia de los cargos como una equivalencia de funciones y responsabilidades.

Se entiende equivalente un empleo con otro, si las funciones asignadas a ambos resultan homologables frente a las calidades de un determinado empleado. En tal situación, la entidad mide las condiciones de formación y capacidad frente a los nuevos requerimientos del servicio público y si ellas resultan aceptables podrá ordenar su incorporación por equivalencia. Si por el contrario no ha sido posible su incorporación deberá retirarse definitivamente, pero con el pago de la indemnización que consagra la ley para los empleados de carrera administrativa.

Bajo este marco normativo se efectuará por la Sala el análisis del recurso de apelación interpuesto, en el que se insiste por la parte actora que se vulneró el derecho a la incorporación preferencial a un cargo equivalente.

3. El acto acusado.

Se trata del oficio de 11 de octubre de 2000, proferido por la Coordinadora del Grupo de Recursos Humanos de Dansocial, mediante el cual se da respuesta a la solicitud de incorporación de la actora, en los siguientes términos:

“En respuesta a su comunicación de fecha 29 de septiembre de 2000, dirigida a la directora del departamento, mediante la cual manifiesta su decisión de optar por la Incorporación, de manera atenta me permito informarle que de conformidad con la Resolución 566 del 31 de agosto de 2000, por medio de la cual se establece el Manual Específico de funciones y requisitos de los diferentes empleos de la Planta de Personal del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial, expedida con fundamento en lo estipulado en los decretos 1173 de 1999 y 861 de 2000, no existe empleo equivalente al de Profesional universitario 3020-04, que le fue suprimido”.

4. Análisis de la Sala.

4.1. Hechos probados.

— La vinculación laboral de la actora y el empleo desempeñado. La señora Mirella Bonilla Orobio laboró en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas “Dancoop”, del 26 de junio de 1997 hasta el 30 de septiembre de 2000, siendo el último cargo desempeñado, el de Profesional universitario 3020-04 en la Regional de Cali como se desprende de la certificación laboral expedida por el coordinador del grupo de trabajo de Dansocial visible a folios 128 y 129 del cuaderno anexo de pruebas 3.

La actora se encontraba inscrita en el registro público de empleados de carrera administrativa, en el cargo de profesional universitario código 3020 grado 04, desde el 20 de marzo de 1998, tal y como se desprende de la certificación expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil de 26 de marzo de 1998 visible al folio 7.

— De las funciones y responsabilidades del empleo de Profesional universitario código 3020 grado 04. Antes de la reestructuración administrativa adelantada por Dansocial por mandato de los decretos 1566 y 1567 de 15 de agosto de 2000, las funciones del empleo desempeñado por la actora eran las establecidas en el manual de funciones y requisitos adoptado mediante Resolución 1305 de 22 de junio de 1989, las cuales variaban dependiendo de la División y Sección a la cual se encontrara adscrito dicho empleo (fls. 1 a 102 cdno. anexo 5).

Después de la reestructuración, la entidad adoptó el nuevo Manual Específico de Funciones y Requisitos, mediante Resolución 566 de 31 de agosto de 2000, en la cual se fijaron las siguientes funciones por dependencia, para el cargo de Profesional universitario código 3020 grado 04:

I. Identificación del empleo

Denominación: Profesional universitario

Codigo: 3020

Grado: 04

Número de cargos: 02

Dependencia: A la cual corresponda el empleo

Jefe inmediato: Quien ejerza la supervisión inmediata

II. Descripción de función

Dirección administrativa y financiera:

Grupo de gestión financiera:

1. Aplicar los conocimientos, principios y técnicas de su disciplina académica, para generar nuevos servicios, mejorar la aplicación de los ya existentes y desarrollar nuevos métodos para su prestación.

2. Apoyar y coadyuvar la formulación de los planes, programas, proyectos y actividades de la dependencia y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y metas de la misma, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina de planeación y sistemas.

3. Junto con el grupo de trabajo de la dependencia y en coordinación con el jefe inmediato, adelantar las actividades conducentes a la elaboración del anteproyecto de presupuesto de inversión y funcionamiento del área respectiva, asegurando los recursos financieros para el cumplimiento de los proyectos, actividades y tareas propuestas.

4. Asistir y apoyar a la oficina asesora de planeación y sistemas en las actividades relacionadas con el proyecto de presupuesto de funcionamiento e inversión del departamento.

5. Diseñar y proponer nuevos procedimientos administrativos tendientes a la sistematización de la información y al uso de las herramientas de telecomunicaciones, que mejoren la utilización de los recursos y la eficiencia de las funciones del área de desempeño, para ser desarrollados en coordinación con la oficina de planeación y sistemas.

6. Efectuar el proceso de control y contabilización de la ejecución presupuestal en sus diferentes etapas de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos, de acuerdo con las normas legales, reglamentarias e instrucciones que al respecto imparta la Dirección General de Presupuesto, la Contaduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.

7. Bajo su responsabilidad y con su firma en constancia, preparar para la firma del Jefe del área, los certificados de disponibilidad presupuestal requeridos para el trámite de las actuaciones administrativas, verificando previamente la existencia de los recursos suficientes en los libros oficiales y registros presupuestales que formalmente se lleven para tal labor.

8. Coordinar con las demás dependencias del departamento las actividades pertinentes para que los soportes contables reúnan los requisitos legales para la adecuada imputación presupuestal.

9. Efectuar las conciliaciones presupuestales necesarias para efectuar un adecuado control a la ejecución presupuestal a nivel central y territorial.

10. Presentar los informes contables, presupuestales y de gestión solicitados por la dirección del departamento u otras instancias de control a nivel interno o externo.

11. Acoger las observaciones y recomendaciones que efectúen las instancias de control a nivel interno y externo, de conformidad con las instrucciones de su jefe inmediato.

12. Analizar, evaluar y recomendar sobre todos los procedimientos y operaciones relacionados con los procedimientos presupuestales, financieros, económicos, tributarios y de costos del departamento.

13. Recibir, contabilizar y tramitar las cuentas de cobro presentadas al departamento en sus niveles central y territorial, elaborar los proyectos de resolución y comprobantes requeridos y pasarlos a la tesorería para que se efectúen los pagos correspondientes.

14. Vigilar la forma como se invierten los fondos públicos y si se detectaran presuntas irregularidades en el manejo de los mismos, informar de inmediato al jefe de la dirección administrativa y financiera u ordenador del gasto, para que éste ordene la investigación interna o de traslado del asunto a la dirección general de presupuesto, a la veeduría y/o a la procuraduría delegada para asuntos presupuestales.

15. Elaborar los cuadros e informes estadísticos, relacionados con la contabilidad presupuestal que en ejercicio de sus funciones debe rendir el departamento y mantener actualizada la información pertinente.

16. Adelantar la elaboración y presentación de los Estados e informes financieros y contables que le sean solicitados al Dansocial, por las autoridades competentes, además de los que normalmente deban presentarse acerca de la marcha del grupo y de la dirección administrativa y financiera, garantizando la exactitud y veracidad de su contenido, para someteros a consideración de la dirección administrativa, la subdirección y dirección general.

17. Aplicar los mecanismos y procedimientos de control interno en el desempeño de las funciones propias del empleo, para el adecuado ejercicio del autocontrol que establece la ley.

18. Elaborar y aplicar indicadores de gestión, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina de planeación y sistemas que permitan la adecuada medición del cumplimiento de las tareas asignadas, y al mismo tiempo, el funcionamiento del mecanismo de control de gestión del departamento.

19. Cuidar y custodiar los elementos de inventario dejados a su cargo y propender por el adecuado mantenimiento de los demás bienes del departamento.

20. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas por la autoridad competente, las que reciba por delegación y aquellas inherentes a las que desarrolla la dependencia y la profesión del titular del empleo.

Dirección de desarrollo de la economía solidaria:

Grupo de educación y formación:

1. Aplicar los conocimientos, principios y técnicas de su disciplina académica, para generar nuevos servicios, mejorar la aplicación de los ya existentes y desarrollar nuevos métodos para su prestación.

2. Apoyar y coadyuvar la formulación de los planes, programas, proyectos y actividades de la dependencia y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y metas de la misma, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina de planeación y sistemas.

3. Junto con el grupo de trabajo de la dependencia y en coordinación con el jefe inmediato, adelantar las actividades conducentes a la elaboración del anteproyecto de presupuesto de inversión y funcionamiento del área respectiva, asegurando los recursos financieros para el cumplimiento de los proyectos, actividades y tareas propuestas.

4. Diseñar y proponer nuevos procedimientos administrativos tendientes a la sistematización de la información y al uso de las herramientas de telecomunicaciones, que mejoren la utilización de los recursos y la eficiencia de las funciones del área de desempeño, para ser desarrollados en coordinación con la oficina de planeación y sistemas.

5. Participar en la realización de estudios e investigaciones, acerca del desempeño de la educación cooperativa y solidaria de las entidades bajo la acción del departamento.

6. Emitir conceptos acerca de los programas y presupuestos de Educación que elaboren o pretendan desarrollar las organizaciones cooperativas.

7. Brindar orientación y asesoría en el área del desempeño, de acuerdo con las políticas y las disposiciones vigentes sobre la materia.

8. Dictar y coordinar cursos, conferencias, seminarios, charlas, talleres o foros, relacionados con los procesos de organización, administración o funcionamiento de las organizaciones cooperativas y solidarias.

9. Fomentar la educación solidaria a través de los diferentes medios y mecanismos de comunicación previas las indicaciones del coordinador de grupo.

10. Diseñar y elaborar, cartillas, guías o instructivos necesarios para una adecuada divulgación de los planes, programas o proyectos que realice el grupo o la dirección técnica.

11. Asistir y participar en seminarios, foros, conferencias o eventos en los cuales deba participar la entidad, previas las autorizaciones o instrucciones pertinentes.

12. Asesorar en el aspecto técnico y didáctico los reglamentos de educación cooperativa y las inversiones que en esta materia proyecten realizar las entidades bajo la acción del departamento.

13. Aplicar mecanismos y procedimientos de control interno en el desempeño de las funciones propias del empleo para el adecuado ejercicio del autocontrol que establece la ley.

14. Elaborar y aplicar indicadores de gestión, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina de planeación y sistemas que permitan la adecuada medición del cumplimiento de las tareas asignadas, y al mismo tiempo, el funcionamiento del mecanismo de control de gestión del departamento.

15. Cuidar y custodiar los elementos de inventario dejados a su cargo y propender por el adecuado mantenimiento de los demás bienes del departamento.

16. Preparar y rendir los informes técnicos que sean solicitados, además de los que normalmente deben presentarse acerca de la marcha de trabajo de la dependencia.

17. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas por la autoridad competente, las que reciba por delegación y aquellas inherentes a las que desarrolla la dependencia y la profesión del titular del empleo.

III. Requisitos

Educación

Requisitos básicos:

Título universitario. Tarjeta o matrícula profesional en los casos reglamentados por la ley.

Dirección administrativa y financiera:

Grupo de gestión financiera:

En: Contaduría.

Dirección de desarrollo de la economía solidaria:

Grupo educación y formación

En: Administración de empresas o pública, derecho, ingeniería industrial, economía, sociología, psicología, planeación y desarrollo social, administración del desarrollo social, profesionalización en tecnología de administración de empresas”.

— De la supresión del cargo. Mediante Decreto 1567 de 15 de agosto de 2000, el Gobierno Nacional estableció la planta de personal del Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria, y como resultado de lo anterior, el empleo de Profesional universitario código 3020 grado 04 desempeñado por la actora fue suprimido a partir del 30 de septiembre de 2000 (fls. 61 a 64 cdno. 3).

A través del Oficio 2486 de 20 de septiembre de 2000, la Jefe de Sección de Personal de la entidad demandada, le comunicó a la actora la supresión del cargo de Profesional universitario código 3020 grado 04 que venía desempeñando, y le puso de presente el derecho de optar entre la indemnización prevista en el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998 o la incorporación en un cargo equivalente, conforme a lo establecido en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y decretos reglamentarios (fl. 116 y 117 cdno. 3).

— De la nueva planta de personal. Como se indicó, la nueva planta de personal fue establecida mediante Decreto 1567 de 15 de agosto de 2000(4), proferido por el Presidente de la República, de la siguiente manera:

“ART. 1º—Las funciones propias del Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria Dansocial, serán cumplidas por la planta de personal que se establece a continuación:

Número de empleosDenominación del empleoCódigoGrado
 Despacho del director  
1 (uno)Director de Departamento Administrativo0010-
1 (uno)Secretario ejecutivo del despacho de director de departamento administrativo523024
1 (uno)Conductor mecánico531009
 Planta global  
Número de empleosDenominación del empleoCódigoGrado
5 (cinco)Director territorial004212
1 (uno)Director administrativo010018
1 (uno)Director técnico010018
1 (uno)Jefe de oficina013717
1 (uno)Jefe de oficina asesora de planeación104510
1 (uno)Jefe de oficina asesora jurídica104510
5 (cinco)Profesional especializado301020
6 (seis)Profesional especializado301018
7 (siete)Profesional especializado301016
1 (uno)Profesional universitario302014
5 (cinco)Profesional universitario302010
2 (dos)Profesional universitario302006
2 (dos)Profesional universitario302004
1 (uno)Técnico administrativo406509
8 (ocho)Técnico administrativo406507
1 (uno)Técnico operativo408017
3 (tres)Auxiliar administrativo512012
1 (uno)Auxiliar administrativo512010
2 (dos)Auxiliar administrativo512009
2 (dos)Auxiliar administrativo512007
2 (dos)Secretario514010
9 (nueve)secretario514008
1 (uno)Operario calificado530007
1 (uno)Conductor mecánico531009
1 (uno)Auxiliar de servicios generales533505
5 (cinco)Auxiliar de servicios generales533503

ART. 2º—Los empleos que se relacionan a continuación, quedarán suprimidos de la planta de personal establecida en el artículo anterior, una vez se produzca su vacancia definitiva; de lo anterior se informará al Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que ello ocurra:

Planta global
Número de empleosDependencia y denominación del empleoCódigoGrado
2 (dos)Profesional universitario302006
2 (dos)Profesional universitario302004
1 (uno)Técnico administrativo406509
3 (tres)Técnico administrativo406507
3 (tres)Auxiliar administrativo512012
1 (uno)Auxiliar administrativo512010
1 (uno)Auxiliar administrativo512009
2 (dos)Auxiliar administrativo512007
1 (uno)Secretario514010
1 (uno)Secretario514008
1 (uno)Operario calificado530007
1 (uno)Conductor mecánico531009
1 (uno)Auxiliar de servicios generales533505

De acuerdo con lo anterior, es claro que se redujo el número de cargos de profesional universitario código 3020 grado 04, quedando sólo dos (2) de ellos en la nueva planta de personal.

De la no incorporación de la actora a la nueva planta de personal. A través de la Resolución 562 de 28 de agosto de 2000(5), proferida por el Director de Dansocial, la administración incorporó automáticamente a la nueva planta de personal(6) a los funcionarios que venían prestando sus servicios en la respectiva entidad, sin incluir a la actora.

Se desprende de la referida resolución, que en los dos (2) cargos de Profesional universitario código 3020 grado 04 subsistentes en la nueva planta de personal adoptada, fueron incorporados los señores Leonor Padilla de Sarmiento y Álvaro Enrique Campo Márquez (fls. 29 a 31), quienes se encontraban inscritos en el escalafón de carrera administrativa, según lo informado por la Coordinadora del Grupo de Gestión Humana de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, mediante oficio de 5 de agosto de 2013 (fls. 164 y 165).

De la solicitud de incorporación presentada por la actora. Mediante escrito de 29 de septiembre de 2000, la actora manifestó a la Directora Nacional de Dansocial la decisión de acogerse a la opción de tener tratamiento preferencial para ser incorporada en un cargo equivalente (fl. 121 cdo. 3).

A través de Oficio de 11 de octubre de 2000, la Coordinadora del Grupo de Recursos Humanos de Dansocial negó la solicitud de incorporación de la actora, con fundamento en lo estipulado en los Decretos 1173 de 1999 y 861 de 2000, por no existir empleo equivalente al de profesional universitario 3020-04, que venía desempeñando y que fue suprimido (fl. 4).

— Nombramientos provisionales realizados por la entidad para proveer el empleo de profesional universitario código 3020 grado 10. El informe rendido por la coordinadora del Grupo de Gestión Humana de la entidad demandada el 5 de agosto de 2013, visible a folios 164 y 165, da cuenta que en los nuevos empleos de profesional universitario, código 3020, grado 10 de la planta de personal de Dansocial, adoptada mediante Decreto 1567 de 2000, fueron nombrados en provisionalidad los siguientes funcionarios, de quienes no se aportaron sus correspondientes hojas de vida:

Denominación del cargoCód.GradoidentificaciónApellidos y nombres
Profesional universitario30201010.222.595Ortiz Ortiz Luis Adriano
Profesional universitario30201038.865.030Victoria Beltrán María Eugenia
Profesional universitario30201063.490.058Méndez González Claudia Marcela
Profesional universitario30201030.661.382Gari Baloco Inés Carolina
Profesional universitario30201012.121.005Torrente Castro William

 

— De las funciones, responsabilidades y requisitos del cargo de profesional universitario 3020 grado 10. Las funciones de dicho empleo son las contempladas en la Resolución 566 de 31 de agosto de 2000, por la cual se establece el manual específico de funciones y requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal de Dansocial (cdno. anexo 5).

“I. identificación del empleo

Denominación: Profesional universitario

Código: 3020

Grado: 10

Número de cargos: 05

Dependencia: Donde se encuentre ubicado el cargo

Jefe inmediato: Quien ejerza la supervisión inmediata

II. Descripción de funciones

Direcciones territoriales:

1. Aplicar los conocimientos, principios y técnicas de su disciplina académica, para generar nuevos servicios, mejorar la aplicación de los ya existentes y desarrollar nuevos métodos para su prestación.

2. Apoyar y coadyuvar la formulación de los planes, programas, proyectos y actividades de la Dirección Territorial y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y metas de la misma, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina de planeación y sistemas.

3. Junto con el grupo de trabajo de la dependencia y en coordinación con el jefe inmediato, adelantar las actividades conducentes a la elaboración del anteproyecto de presupuesto de inversión y funcionamiento del área respectiva, asegurando los recursos financieros para el cumplimiento de los proyectos, actividades y tareas propuestas.

4. Diseñar y proponer nuevos procedimientos administrativos tendientes a la sistematización de la información y al uso de las herramientas de telecomunicaciones, que mejoren la utilización de los recursos y la eficiencia de las funciones del área de desempeño, para ser desarrollados en coordinación con la oficina asesora de planeación y sistemas.

5. Adelantar las tareas necesarias para la presentación de los proyectos de inversión a la oficina asesora de planeación y sistemas, para la evaluación técnica de factibilidad y su consecuente inclusión en el banco de proyectos de inversión nacional.

6. Efectuar el seguimiento y control a la ejecución de los proyectos de inversión o coordinar las actividades que se adelanten en el caso de convenir su interventoría técnica, de conformidad con los parámetros de las normas sobre contratación administrativa.

7. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para coordinar con las demás entidades públicas y privadas el desarrollo de proyectos orientados al estímulo y fomento del sector de la Economía Solidaria.

8. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para impulsar y apoyar la acción de los organismos de integración y fomento de las entidades de la Economía Solidaria en su ámbito territorial.

9. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para identificar, coordinar e impulsar los recursos a nivel interinstitucional e intersectorial destinados a las organizaciones de la economía solidaria.

10. Elaborar y tramitar de conformidad con el procedimiento los certificados de acreditación sobre educación en teoría y práctica de la economía solidaria de la dirección territorial.

11. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para coordinar con las demás entidades públicas y privadas el desarrollo de los proyectos de capacitación, inducción y formación de quienes así lo soliciten en el tema de economía solidaria.

12. Brindar asesoría y asistencia técnica en el área correspondiente, de acuerdo con las directrices que imparta el Director territorial.

13. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las organizaciones de la economía solidaria.

14. Participar en la organización y ejecución de las campañas publicitarias y de divulgación de la respectiva dependencia.

15. Elaborar documentos, impresos, videos, revistas, audiovisuales u otros materiales propios que divulguen las actividades de la dirección territorial o las del sector solidario.

16. Apoyar la recolección, flujo y manejo de la información estadística de las organizaciones de la economía solidaria en el ámbito territorial de la dependencia.

17. Preparar para la firma del director territorial todos los asuntos relacionados con las situaciones administrativas de los funcionarios de la dependencia, para ser reportados a la dirección administrativa y financiera, al igual que llevar los registros y archivos relacionados con los mismos.

18. De conformidad con los procedimientos establecidos y bajo la orientación y control del director territorial, efectuar los pagos de nómina de los funcionarios de la dependencia y demás compromisos u obligaciones que asuma la dirección territorial, y presentar los reportes e informes que se soliciten sobre el particular por parte de las áreas del nivel central competentes.

19. Bajo la orientación y control del director territorial, administrar las cuentas corrientes del departamento abiertas en la respectiva dirección territorial y responder fiscal, disciplinaria y fiscalmente por su manejo.

20. Coordinar con el funcionario responsable de efectuar el proceso presupuestal y contable de la dirección territorial para que los respectivos asientos contables y reporte de información al nivel central, este legal, tributaria y contablemente bien fundamentados.

21. Acoger oportunamente las observaciones y recomendaciones que efectúen las áreas administrativas del nivel central y las instancias de control a nivel interno y externo, sobre el manejo de novedades, pagos, reportes, contabilizaciones y demás aspectos relacionados con las funciones a cargo.

22. Aplicar mecanismos y procedimientos de control interno en el desempeño de las funciones propias del empleo, para el adecuado ejercicio del autocontrol que establece la ley.

23. Elaborar y aplicar indicadores de gestión, en coordinación con el jefe inmediato y la oficina asesora de planeación y sistemas que permitan la adecuada medición del cumplimiento de las tareas asignadas, y al mismo tiempo, el funcionamiento del mecanismo de control de gestión del departamento.

24. Cuidar y custodiar los elementos de inventario dejados a su cargo y propender por el adecuado mantenimiento de los demás bienes del departamento.

25. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del empleo, y con la profesión del titular del cargo.

III. Requisitos

EducaciónExperiencia
Requisitos básicos:
Título universitario. Tarjeta o matrícula profesional en los casos reglamentados por la ley.
Direcciones territoriales:
En: Administración de empresas o pública, derecho, ingeniería, economía, ciencias de la educación, estadística, contaduría, sociología, planeación y desarrollo social, administración del desarrollo social, profesionalización en tecnología de administración de empresas.
Dieciocho (18) meses de experiencia profesional específica.

(...)”.

4.2. Caso concreto.

Como motivo de censura, plantea la actora que la sentencia incurre en una vía de hecho en la apreciación de las pruebas, dado que se demostró, de acuerdo con el manual específico de funciones y requisitos contenido en la Resolución 566 del 31 de agosto de 2000, que el cargo de Profesional universitario código 3020 grado 10, era equivalente al cargo suprimido. Adicionalmente, indicó que fueron vinculadas las señoras María del Rosario Ramírez y María Eugenia Victoria, quienes no se encontraban inscritas en carrera y no tenían los requisitos para desempeñar el cargo, de acuerdo con sus hojas de vida, por lo que concluye que la actora tenía derecho preferencial a ser incorporada en el cargo de profesional universitario código 3020 grado 10.

Cuando ocurre, como en el presente caso, una supresión real de empleos por reducción del número de cargos, la entidad goza de facultad discrecional para decidir a quienes retira del servicio y a quienes conserva en la nueva planta de personal. Tal discrecionalidad se debe entender como la facultad para expedir los actos que niegan la incorporación sin motivación expresa. Sin embargo esa facultad no puede ser ejercida de forma arbitraria, porque debe adecuarse a los fines de las normas que la autorizan y debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa (CCA, art. 36).

Cuando se trata de funcionarios de carrera administrativa, las normas asignan el derecho a la incorporación inmediata en los cargos que subsisten en la nueva planta, siempre que existan vacantes o cuando los cargos que subsisten estén ocupados por empleados provisionales o encargados. Se vulnera entonces el derecho a la incorporación inmediata y la estabilidad del empleado de carrera administrativa, cuando se incorpora -o se mantiene- en la nueva planta de personal a una persona con menor derecho al que corresponde al empleado escalafonado.

Es sabido que las normas exigen la preferencia del empleado de carrera sobre quien se encuentra en condición de provisional, porque el empleado de carrera ingresó al servicio por un concurso de méritos que le otorga un mejor derecho. Por ello cuando la administración decida reducir las plantas de personal, en aras de garantizar plenamente el derecho de incorporación inmediata y de estabilidad relativa, deberá retirar por supresión en primer lugar los funcionarios provisionales o encargados, para posteriormente acudir, en el evento de que las finalidades de la supresión de cargos lo aconsejen, al retiro de los empleados que han ingresado a la administración mediante proceso selectivo.

Una vez la administración ha decidido la supresión de un cargo o de una plaza y la incorporación en las vacantes de la nueva planta de personal, debe informar a quienes resultaron retirados del servicio, de la opción que les asiste para obtener el reintegro a sus funciones dentro de los seis meses siguientes, o el retiro definitivo con indemnización.

Tal opción es posterior a la decisión de supresión del cargo, y posterior a la decisión de incorporación en la nueva planta de personal. Es decir, cuando la administración ofrece al funcionario la alternativa de ley, le está notificando que su derecho de incorporación inmediata resultaba inferior al de otras personas que fueron incorporadas en la nueva planta de personal.

En el sub judice, la entidad demandada mediante Resolución 562 de 28 de agosto de 2000, procedió a efectuar la incorporación de los empleados que venían prestando sus servicios en el Dansocial, sin embargo, dicha decisión no fue demandada en el presente proceso, motivo por el cual la Sala no procederá a efectuar el control de legalidad sobre el mismo.

Se precisa entonces que el acto demandado es el oficio de 11 de octubre de 2000, por el cual, la coordinadora del grupo de recursos humanos de Dansocial negó la solicitud de incorporación de la actora, por no existir empleo equivalente al de profesional universitario 3020-04, que venía desempeñando y que fue suprimido.

Aduce la actora que se desconoció el derecho preferencial que tenía a ser incorporada en la nueva planta de personal, en el cargo de profesional universitario código 3020 grado 10, por ser empleada de carrera, pues a pesar de que quedaron cargos vacantes, fueron nombradas las señoras María del Rosario Ramírez y María Eugenia Victoria, quienes no cumplían requisitos para ser nombradas en dicho empleo, lesionándose de esta forma su derecho al tratamiento preferencial para la incorporación.

Al respecto, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, consagra el derecho de los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, a optar por ser incorporados a “empleos equivalentes” o “a recibir indemnización”.

A su vez, el Decreto 1173 de 1999, por el cual se modificó el artículo 158 del Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, estableció lo siguiente: “Se entiende que un empleo es equivalente a otro cuando tienen funciones iguales o similares, para su ejercicio se exijan requisitos de estudio y de experiencia iguales o similares y cuando la asignación básica de aquél no sea inferior a la de éste”.

Pues bien, al comparar los requisitos exigidos para el desempeño de los cargos de profesional universitario 3020 grado 04 y 10, claramente advierte la Sala que son más exigentes los establecidos para el cargo de profesional universitario 3020 grado 10, en cuanto requiere una experiencia profesional específica de 18 meses que no es exigible para el grado 04. En este punto es dable anotar que aunque la hoja de vida de la demandante (allegada en el cuaderno 3) permite constatar que la señora Mirella Bonilla Orobio reúne los requisitos de formación profesional y experiencia requeridos para el empleo de profesional universitario grado 10, tal situación por sí sola no es la que determina la equivalencia que exige el legislador para que pueda tener cabida el derecho preferencial a la incorporación, pues como se mencionó, es menester que los empleos sean iguales o similares en sus funciones.

Por otra parte, al confrontar las funciones del cargo de profesional universitario 3020 grado 04 con las establecidas para el cargo de profesional universitario 3020 grado 10, aprecia la Sala que si bien algunas de ellas suelen parecerse en cuanto se trata de funciones generales del nivel profesional, no existe identidad funcional absoluta, toda vez que las funciones asignadas al cargo de profesional universitario 3020 grado 10 comportan mayores responsabilidades para el empleado público y son más especializadas, como es el caso de las siguientes funciones específicas:

“7. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para coordinar con las demás entidades públicas y privadas el desarrollo de proyectos orientados al estímulo y fomento del sector de la economía solidaria.

8. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para impulsar y apoyar la acción de los organismos de integración y fomento de las entidades de la economía solidaria en su ámbito territorial.

9. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para identificar, coordinar e impulsar los recursos a nivel interinstitucional e intersectorial destinados a las organizaciones de la economía solidaria.

11. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para coordinar con las demás entidades públicas y privadas el desarrollo de los proyectos de capacitación, inducción y formación de quienes así lo soliciten en el tema de economía solidaria.

12. Brindar asesoría y asistencia técnica en el área correspondiente, de acuerdo con las directrices que imparta el director territorial.

13. Bajo la orientación del director territorial, adelantar las tareas definidas para divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las organizaciones de la economía solidaria.

17. Preparar para la firma del director territorial todos los asuntos relacionados con las situaciones administrativas de los funcionarios de la dependencia, para ser reportados a la dirección administrativa y financiera, al igual que llevar los registros y archivos relacionados con los mismos.

18. De conformidad con los procedimientos establecidos y bajo la orientación y control del director territorial, efectuar los pagos de nómina de los funcionarios de la dependencia y demás compromisos u obligaciones que asuma la dirección territorial, y presentar los reportes e informes que se soliciten sobre el particular por parte de las áreas del nivel central competentes.

19. Bajo la orientación y control del director territorial, administrar las cuentas corrientes del departamento abiertas en la respectiva dirección territorial y responder fiscal, disciplinaria y fiscalmente por su manejo”.

En este orden de ideas, precisa la Sala que el cargo de profesional universitario código 3020 grado 04 que venía ocupando la actora antes de la supresión, y el empleo de profesional universitario código 3020 grado 10, al que aspiraba ser incorporada, no son equivalentes en cuanto a las funciones y requisitos exigidos que los hagan afines y homologables; por el contrario, se advierte que el empleo de profesional universitario grado 10 es de superior categoría por la índole de sus responsabilidades y el grado de su remuneración, asimismo exige mayores requisitos para su desempeño. Entonces, por tratarse de un empleo de superior categoría al que venía desempeñando la demandante, la administración no podía incorporarla en dicho cargo, toda vez que, la normatividad que regula los derechos de carrera, es clara y expresa al consagrar que las incorporaciones deben hacerse en empleos iguales o equivalentes, y no en empleos de superior categoría como lo pretendía la demandante en el presente caso.

Así pues, estima la Sala que no resultó quebrantado el derecho preferencial de la actora a ser incorporada a un empleo igual o equivalente, toda vez que tal prerrogativa, derivada de su inscripción en el registro público de la carrera administrativa, la ostentaba respecto del empleo desempeñado, es decir, el de profesional universitario 3020 grado 04, o uno similar, y no frente a un empleo de mayor categoría como lo era el de profesional universitario 3020 grado 10 como lo pretendía, cargo frente al cual la administración no se encontraba obligada a incorporarla. La anterior situación impide a la Sala acceder a las súplicas de la demanda.

Respecto a la equivalencia que debe existir para los efectos de la incorporación prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, la Sala reitera la tesis expuesta en pronunciamiento anterior(7) en el siguiente sentido:

“De la equivalencia del empleo de profesional especializado, código 3010, grado 19, en la nueva planta de personal de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En relación con el proceso de reestructuración de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sostiene la parte demandada, que el señor Rosemberg Sanabria Benítez no contaba con el perfil profesional necesario para desempeñar el empleo de profesional especializado, código 3010, grado 19, de la nueva planta de personal de la entidad. En concreto, señaló que en la nueva planta de personal no existe una unidad que tenga asignadas las mismas funciones que venía desarrollando en la antigua planta de personal y en consecuencia no existe un empleo equivalente al que podría ser reincorporado el actor.

Sobre este particular estima la Sala que, el artículo 158 de Decreto 1572 de 1998 establece que un empleo resulta equivalente a otro cuando tiene funciones iguales o similares y que para su ejercicio se exijan requisitos de estudio y experiencia iguales o similares. Así se lee en el citado artículo:

“ART. 158.—Artículo modificado por el Decreto 1173 de 1999. El nuevo texto es el siguiente: Se entiende que un empleo es equivalente a otro cuando tienen funciones iguales o similares, para su ejercicio se exijan requisitos de estudio y de experiencia iguales o similares y cuando la asignación básica de aquél no sea inferior a la de este”.

Bajo este supuesto, si en la nueva planta de personal de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios existían empleos equivalentes al de profesional especializado, código 3010, grado 19, ocupado por el demandante, debió probarse: (a) que a éstos se les han asignado iguales o similares funciones, esto es, que existe una cierta identidad funcional; (b) que se predican los mismos requisitos de estudio y experiencia como garantía para el adecuado cumplimiento del servicio y la atención de los principios que informan la función administrativa; y (c) que la asignación básica no resulte inferior. 

Procede la Sala a verificar cada uno de los aspectos previstos en el artículo 158 de Decreto 1572 de 1998:

(...).

Los razonamientos que anteceden le permiten a la Sala concluir, que dentro del expediente no está probada la equivalencia entre el empleo, de profesional especializado, código 3010, grado 19, que venía desempeñando el actor en la antigua planta de personal de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 19, en las áreas de gestión de energía y gas combustible de la nueva planta de personal toda vez que, como quedó visto, no se cumple con ninguna de la exigencias prevista por el artículo 158 del Decreto 1572 de 1998, a saber, identidad de funciones, requisitos y de asignación salarial” (subraya la Sala).

Ahora bien, sostiene la apelante que en el citado cargo de Profesional universitario código 3020 grado 10, fueron vinculadas las señoras María del Rosario Ramírez y María Eugenia Victoria, quienes no se encontraban inscritas en carrera y no tenían los requisitos para ocupar el mismo.

Ciertamente, la coordinadora del grupo de gestión humana de la entidad demandada informa a folios 164 a 165 del expediente que el personal nombrado en los nuevos empleos de Profesional universitario grado 10 fue provisto en provisionalidad, encontrándose la señora María Eugenia Victoria Beltrán dentro de ellos; sin embargo, como lo indicó la Sala, respecto de tal empleo no era obligatoria la incorporación de la actora ya que su “derecho preferencial” derivado de la inscripción en carrera administrativa resultaba predicable respecto de otro empleo igual o equivalente, y no de mayor categoría, de modo que no resulta procedente realizar la confrontación entre el derecho de la actora y el de las personas que fueron vinculadas provisionalmente en los nuevos cargos de profesional universitario 3020 grado 10.

Finalmente, considera oportuno la Sala expresar que en el presente caso la entidad cumplió con su deber resarcitorio al indemnizar a la actora. Ello permite concluir que la administración actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, por lo que del acto demandado no surgen elementos para inferir que existieron vicios de ilegalidad.

Por las razones expuestas, y como quiera que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Mirella Bonilla Orobio contra la Nación-Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria Dansocial, por las razones que se dejaron expuestas en la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 1º de octubre de 2009, radicado 610 de 2008, Actor: Edgar Dussán. M.P. Gerardo Arenas Monsalve y Sentencia de 3 de mayo de 2007, Rad. 6811-2005, Actor: Adenis Vásquez. M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

(2) ART. 37.—El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño laboral; b) Por renuncia regularmente aceptada; c) Por retiro con derecho a jubilación; d) Por invalidez absoluta; e) Por edad de retiro forzoso; f) Por destitución, desvinculación o remoción como consecuencia de investigación disciplinaria; g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; h) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempeñar el empleo, de que trata el artículo 5º de la Ley 190 de 1995; i) Por orden o decisión judicial; (...).

(3) Sentencia de 22 de julio de 2010, radicación 25000-23-25-000-2001-07961-01(2781-08), Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve; Sentencia del 23 de agosto de 2007. Expediente 2002-10626-01(2228-04). C.P. Gustavo Gómez Aranguren.

(4) Folios 61 a 64 cuaderno de pruebas 3.

(5) Folios 157 y 158 cuaderno de pruebas 3.

(6) Adoptada por el Decreto 1567 de 15 de agosto de 2000.

(7) Ver sentencia de 21 de octubre de 2010, radicación 25000-23-25-000-2002-10582-01(1112-09). Sección Segunda, Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Actor: Rosemberg Sanabria Benítez, Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.