Sentencia 2001-00667 de junio 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 08001-23-31-003-2001-00667-00 JR

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Sodetrans S.A.

Demandado: Municipio de Puerto Colombia

Ref.: Apelación sentencia

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia de la Sala.

La sentencia objeto del recurso de apelación solamente lo fue por la parte demandante, luego su examen se contraerá a lo que le es desfavorable al recurrente, conforme a lo preceptuado por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

En estos términos, los cuestionamientos efectuados por la parte actora a la sentencia y que deben ser analizados en esta instancia se contraen a establecer si la autorización otorgada a la actora por el entonces alcalde municipal de Puerto Colombia para el uso de la red vial denominada Gran Abastos-Soledad 200-Murillo-Circunvalar-Cordialidad-Calle 61 Carrera 43-Ciudadela Universitaria, era susceptible de ser revocada sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, y en caso afirmativo si se encuentra probada la causal para ser revocada.

En primer lugar, estima la Sala procede analizar los actos acusados y las disposiciones que sirvieron de fundamento para su expedición, para establecer si era procedente la revocatoria de la Resolución 1261 de 2000, ante la solicitud elevada por la Empresa de Transporte Costa Azul, a pesar de encontrarse en firme, puesto que se había resuelto el recurso de reposición y denegado el de apelación interpuestos por la empresa Transporte Expreso Puerto Colombia Ltda.

La Resolución 340 de 21 de marzo de 2001

Expedida por el alcalde municipal de Puerto Colombia, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 69, 73 y 74 del Decreto 1 de 1984 (CCA), “por medio de la cual se revoca en forma directa la Resolución 1261 de noviembre 22 de 2000, aclarada mediante Resolución 1345 de diciembre de diciembre 29 de 2000”, con fundamento entre otras, en las siguientes consideraciones:

“Que la empresa Transporte Costa Azul Ltda. por medio de su representante legal solicitó a la administración municipal la revocatoria directa de la Resolución 1261 del 2000, argumentando que ésta fue expedida violando las disposiciones contenidas en la Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996 y el Decreto 1558 de 1998 y el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

(…).

“Que siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 74 del Decreto 1 de 1984, la administración municipal mediante Resolución 227 de febrero 15 de 2001, inició actuación administrativa tendiente a establecer los antecedentes y allegar información y documentos que permitan comprobar si efectivamente con la expedición de la Resolución 1261 de 2000 (…) es procedente acceder a la solicitud de la empresa Transporte Costa Azul Ltda.

“Que siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 73 del Decreto 1 de 1984, la administración municipal de Puerto Colombia, mediante oficio de fecha Febrero 6 del 2001, le comunicó al representante legal de Sodetrans Ltda. la iniciación de actuación administrativa, solicitándole consentimiento escrito para proceder a revocar la Resolución 1261 de noviembre 22 de 2000, aclarada mediante Resolución 1345 de diciembre 29 del 2000, y a la empresa Costa Azul Ltda.

“Que mediante escrito de fecha marzo 1º de 2000, el doctor Himmel Machado Caamaño, en su condición de apoderado judicial de la empresa Sodetrans Ltda. contesta el oficio de fecha 6 de febrero de 2001, enviado por la administración municipal dentro de la actuación administrativa, manifestando que la revocatoria que se pretende es inviable, porque la expedición de la Resolución 1261 de 2000, es ajustada a derecho.

“Que en la sustentación de su memorial, el apoderado de Sodetrans Ltda., manifiesta que la solicitud de la revocatoria directa por parte de la Empresa Costa Azul Ltda. se basa en una mentira jurídica que pretende distraer y engañar a la administración municipal.

“(…).

“Que en los considerandos de la Resolución 1096 de diciembre 6 de 2000 expedida por el Instituto de Transporte de Barranquilla manifiesta que por acto administrativo 1186 de noviembre 16 de 1999 otorga permiso especial y transitorio a Sodetrans Ltda. para la ruta Granabastos-Avenida Circunvalar-La Cordialidad-Calle 61 Cra. 43-Ciudadela Universitaria, desmintiendo con esta manifestación las precisiones expuestas por el apoderado de Sodetrans Ltda. y su gerente cuando solicitó el uso de la Red Vial en el sentido que la ruta antes citada fue adjudicada mediante Resolución 100 de julio 14 de 1994, lo cual constituye una manifestación engañosa que es causal de revocatoria de la Resolución 1261 de 2000.

“Que en la expedición de la Resolución 1261 de 2000, el alcalde de Puerto Colombia no podía basarse en el artículo 35 del Decreto 1558 de 1998, como lo manifiesta el apoderado de Sodetrans Ltda., porque en primer lugar, la ruta la autorizaron las autoridades competentes del Distrito de Barranquilla, por tanto el alcalde de Puerto Colombia no podía autorizar una modificación de una ruta que él no ha conferido, de hacerlo, se puede apreciar claramente que no tiene la competencia para ello, entonces, en la expedición de la Resolución 1261 de 2000 existe una causal de revocatoria directa al estar manifiesta su oposición al Decreto 1558 de 1998.

“Que para la expedición de la autorización a la empresa Sodetrans se omitió el procedimiento establecido en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto al otorgar el permiso se afecta a terceros determinados como son Transporte Expreso Puerto Colombia Ltda. y Transportes Costa Azul, quienes se ven afectados directamente porque tiene rutas legalmente autorizadas con recorridos similares en el municipio y han debido ejercer sus derechos , lo cual se omitió y es causal de revocatoria directa.

“Que además de comprobarse las violaciones del estatuto nacional de transporte al expedirse la Resolución 1261 del 2000, se garantizó a la empresa Sodetrans Ltda. el debido proceso al iniciarse la actuación administrativa de conformidad a los artículos 69, 73 y 74 del Decreto 1 de 1984, razón por la cual se procederá a cerrar la actuación administrativa revocando las resoluciones 1261 y 1345 de 2000”.

En estos términos resuelve revocar la Resolución 1261 de noviembre de 2000, aclarada por la Resolución 1345 del mismo año.

Contra esta decisión la Empresa Sodetrans S.A. interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución 441 de 16 de abril de 2001, que confirmó la Resolución 340 de marzo 21 de 2001, fundamentalmente por considerar “Que atendiendo la petición de la empresa Costa Azul y lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 1 de 1984, que dice: “La revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme” (resaltado del texto) la administración municipal en cumplimiento a lo dispuesto en el título V del Código Contencioso Administrativo le dio trámite a la solicitud y procedió a revocar directamente la Resolución 1261 de 2000 con los fundamentos jurídicos expuestos en la parte motiva de la Resolución 340 de marzo 21 de 2001, que no fueron objetados ni atacados por el recurrente en su recurso, por tanto no es de recibo ni cierto que el apoderado de la empresa Sodetrans Ltda. manifieste y afirme que la expedición de la Resolución 340 de 2001 es violatoria del artículo 29 de la Constitución Nacional porque la administración al abrir el expediente administrativo y garantizando el derecho de defensa le notificó a Sodetrans la intención de revocar directamente la Resolución 1261 de 2000 y en su escrito la citada empresa no manifestó nada de lo expuesto en su recurso, además la administración actuó de conformidad a la competencia y los parámetros establecidos en los artículos 69, 70, 71, 73 y 74 del Decreto 1 de 1984, lo cual es procedente aun estando el acto Resolución 1261 de 2000 en firme, entonces al cumplir estrictamente las disposiciones legales antes anotadas no estamos en conducta prevaricadora como lo manifiesta el recurrente ni se actuó con desviación de poder, razón por la cual se procederá a confirmar la Resolución 340 de marzo 21 de 2001”.

2. La revocatoria directa.

Sobre la revocatoria directa

La revocatoria directa de los actos administrativos encuentra su regulación en los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

En Sentencia C-672 de 2001[2] la Corte Constitucional hizo una completa síntesis que ha sido posteriormente reiterada en varias ocasiones[3] y cuya trascripción resulta pertinente.

Señaló la corporación:

“El Código Contencioso administrativo establece claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos en el título V del libro I (arts. 69 a 74).

Así según el artículo 69 procederá la revocatoria de los actos administrativos en los siguientes casos:

“ART. 69.—Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

El código establece en relación con los actos de carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria[4].

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular en los términos señalados en la ley. Ha señalado esta Corte:

“Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por parte de la administración, una vez se realice la valoración de las circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus propios actos.

No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular.

Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o que se cuente con la autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorización, en los términos establecidos en la ley.

(…).

La Corte en esta materia debe reiterar:

“Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.

“Dentro de este contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas.

(…).

Desde luego, como también se señala en la sentencia citada, esta corporación ha reiterado que la administración tiene la posibilidad de revocar sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2º del Código Contencioso Administrativo que dispone:

“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales” (se resalta).

Al respecto ha dicho concretamente la Corte que si:

“(...) en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”, pues “…la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[6]

(…).

En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.

El acto administrativo que así lo declare deberá en todo caso hacer expresa mención de dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo cual implica necesariamente la aplicación de un procedimiento que permita a la administración reunir dichos elementos de juicio.

Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Bajo estas premisas procede analizar por la Sala los argumentos de la impugnación.

3. Los argumentos de la apelación.

Como argumentos de disenso con la sentencia el actor expresó los siguientes:

Estima el impugnante que no se respetaron los derechos adquiridos de la actora, puesto que se le había adjudicado una ruta previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la entidad demandada, y con la firmeza de los actos administrativos 000100-94; 1261 y 1345 de 2000, se creó a favor de la actora una situación jurídica de carácter particular y concreta, razón por la cual no era procedente la revocatoria sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

En un precedente de 1993 (Sent. T-230/93), se admitió que con base en el inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, la administración también podía revocar directamente un acto expreso de carácter particular o concreto, sin el consentimiento del particular, si era evidente que había ocurrido por medios ilegales, es decir fruto de una actuación irregular, fraudulenta por parte del particular, pero con la condición de que se observe para dicha revocación el debido proceso. Es decir la jurisprudencia constitucional varió su criterio y señaló que la ley establece dos excepciones a la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto sin que exista consentimiento expreso y escrito del respectivo titular a saber:

1. Cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo siempre y cuando se den las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, o

2. Si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Esta interpretación resulta más ajustada a los fundamentos constitucionales de la institución y al condicionamiento de la protección que la Constitución confiere a los derechos y a su adquisición con arreglo a las leyes civiles.

En el presente caso se acreditó que la actora solicitó la autorización para ampliar la ruta al alcalde municipal de Puerto Colombia a pesar de que el Distrito de Barranquilla había otorgado permiso especial y transitorio a Sodetrans Ltda. para la ruta Granabastos-Avenida Circunvalar-La Cordialidad-Calle 61 Cra. 43-Ciudadela Universitaria, cuando dicha ruta ya había sido adjudicada mediante Resolución 100 de julio 14 de 1994, lo cual constituye una manifestación engañosa que es causal de revocatoria de la Resolución 1261 de 2000, así se advirtió por el accionado en el acto cuestionado.

De otra parte, la autoridad municipal dispuso adelantar la actuación administrativa con el objeto de establecer si la Resolución 1261 de 2000 se había expedido con desconocimiento del ordenamiento jurídico y en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, acorde con lo establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones que regulan el procedimiento para adelantar la actuación administrativa.

Además cabe anotar que en efecto en desarrollo de la actuación administrativa se pudo establecer que el municipio de Puerto Colombia carecía de jurisdicción para ampliar la ruta otorgada por el acto administrativo objeto de revocatoria, pues tal determinación le correspondía tomarla a la autoridad de transporte del Distrito de Barranquilla, con fundamento en el concepto de la oficina jurídica de la Gobernación del departamento del Atlántico.

Así no se hayan precisado los límites entre Puerto Colombia y el Distrito de Barranquilla, la gobernación señaló que correspondía al Distrito de Barranquilla autorizar la ruta correspondiente por pasar por ese corredor vial.

Finalmente observa la Sala que si bien el fallo de tutela dejó sin efecto las resoluciones acusadas hasta tanto se profiriera decisión de fondo por la jurisdicción contenciosa y dejó vigentes las resoluciones 1261 y 1375 de 2000, al no haberse desvirtuado la legalidad de los actos demandados y habiéndose comprobado que la Resolución 1261 de 2000 se expidió por medios ilegales que dieron lugar a su revocatoria la tutela proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, el 24 de julio de 2001, que amparó el debido proceso del actor queda sin efecto.

Dentro de este contexto, no asiste razón al apelante cuando afirma que el municipio de Puerto Colombia debió acudir a la acción de lesividad, por cuanto precisamente la revocatoria es un instituto previsto en el ordenamiento jurídico que tiene por objeto corregir en sede administrativa, con carácter excepcional las decisiones por ella proferidas, por el mismo funcionario que la expidió o sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, por cualquiera de las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, cuando no se hayan interpuesto los recursos de la vía gubernativa.

En estos términos, el municipio de Puerto Colombia tenía competencia para resolver la revocatoria directa solicitada por la empresa Transporte Costa Azul Ltda., de conformidad con los requisitos que para el efecto ha establecido el ordenamiento jurídico.

Por lo anterior, la Sala considera que los fundamentos de la apelación no están llamados a prosperar, razón por la cual se confirmará la sentencia recurrida de acuerdo con las consideraciones hechas en esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida el 4 de febrero de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

2. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»