SENTENCIA 2001-00670/38724 DE FEBRERO 20 DE 2017

 

Sentencia 2001-00670/38724 de febrero 20 de 2017

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 70001-23-31-000-2001-00670 02 (38.724)

Actor: Hospital Regional II Nivel de Sincelejo

Demandados: Municipio de Sincelejo - E.S.E. San Francisco de Asís.

Asunto: Acción de reparación directa —actio de in rem verso— (Sentencia)

Bogotá D.C, veinte de febrero de dos mil diecisiete

Contenido: Descriptor: La acción de reparación directa como la acción procedente y adecuada para ventilar las pretensiones derivadas del enriquecimiento sin justa causa - Los elementos requeridos para la procedencia de la Actio de in rem verso para la prestación del servicio de salud. Restrictor: La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta/ La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio / La acreditación plena de los elementos de la excepción y la regla general.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Sucre(1), que resolvió negar las pretensiones de la demanda.

Extractos: «II. Consideraciones

Retomando la problemática jurídica propuesta por el demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1. La reparación directa es la acción procedente; 2. Actio de in rem verso ante la prestación del servicio de salud para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; 2.1. La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta; 2.2. La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio; 2.3. La acreditación plena de los elementos de la excepción y la regla general; 3. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto; 3.1. Valor probatorio de las copias simples; 3.2. Valoración probatoria frente a la prestación del servicio de donde se desprende el enriquecimiento sin causa. 3.3. Conclusiones sobre la configuración de la excepción prevista para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa por prestación del servicio de salud en el caso concreto; 4. Costas.

1. La reparación directa es la acción procedente.

Como primera medida, la Sala estudiará la procedencia de la acción de reparación directa como el medio idóneo para reclamar los perjuicios sufridos por la entidad demandada.

Mediante pronunciamiento de unificación jurisprudencial del 19 de noviembre de 2012, la Sala de Sección Tercera de la Corporación recordó que en los casos en que resultaría admisible la pretensión de enriquecimiento sin justa causa, de un lado, se prohíja las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

Al respecto la Sala unificó su jurisprudencia en los siguientes términos:

“(…)

Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la action de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.

En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento.

Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que por lo tanto resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley.

Este proceso culminó cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución.

Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.

Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.

Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.

Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración.

Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más.

Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.

14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción.”

En síntesis, en sede contenciosa administrativa la acción de reparación directa es la cuerda procesal adecuada para ventilar las pretensiones derivadas del enriquecimiento sin causa y, en consecuencia, la normatividad aplicable no es otra que aquella establecida para dicha acción procesal.

2. Actio de in rem verso ante la prestación del servicio de salud para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. 

El principal asunto en torno al cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha discurrido sobre el enriquecimiento sin causa es el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y el ejecutor.

Esta Corporación sobre el punto ha tenido posiciones encontradas que van desde la admisión hasta el rechazo de aquel instituto en la hipótesis antes mencionada, pasando, como podrá suponerse, por una tesis intermedia que se sustenta en el deber de proteger la buena fe del contratista que fue inducido o motivado por la administración a la ejecución de la actividad en esas circunstancias.

Sin embargo, lo cierto es que mediante sentencia de 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del Expediente 24.897, la Sección Tercera de la Corporación unificó su jurisprudencia en el sentido de afirmar “que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador”.

No obstante lo anterior, la Sala también admitió hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, aunque insistió en que “estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”.

Así la Sala previó que los casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso serían entre otros los siguientes:

“(…)

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.

En este orden de ideas, debe concluirse que la Sala limitó el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa a situaciones excepcionales que por razones de interés público ameriten la ejecución o prestación de un servicio por un particular sin que medie el cumplimiento de las exigencias legalmente establecidas en materia de contratación pública.

Del mismo modo debe resaltarse que el reconocimiento de la prestación es de carácter eminentemente compensatorio, de manera que atenderá exclusivamente al monto del enriquecimiento y empobrecimiento correlativos.

Ahora bien, concretamente en lo que refiere a la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal, debe resaltarse que la excepción b) enunciada por la sentencia de unificación se prevé como una manifestación de la protección del derecho fundamental a la salud, sobre el cual ha manifestado la Corte Constitucional que:

“El derecho a la salud es, autónomamente, un derecho fundamental y en esa medida, la garantía de protección debe partir de las políticas estatales, de conformidad con la disponibilidad de los recursos destinados a su cobertura(12) […]”.

De igual forma, ha admitido la Corte Constitucional que el reconocimiento de la salud como un derecho fundamental en el contexto constitucional colombiano, coincide con la evolución de su protección en el ámbito internacional(13) y que el Estado y los particulares comprometidos con la prestación del servicio de salud deben facilitar su acceso conforme a principios de continuidad(14) e integralidad(15).

Entonces, por tratarse de un derecho de carácter fundamental, la Sala admite excepcionalmente la prestación del servicio de salud sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos en el régimen de contratación estatal, aunque, es categórica en exigir para su configuración, que el servicio prestado sin el amparo contractual se encuentre dirigido aevitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”, en razón a lo cual se establecieron como requisitos que:

2.1. La urgencia y necesidad de prestar el servicio sin la suscripción del correspondiente contrato deben aparecer de manera objetiva y manifiesta.

En cuanto a la urgencia en la prestación del servicio, la Corte Constitucional ha manifestado en diversas oportunidades que dicha urgencia ha tornado objetiva y judicialmente reconocible la necesidad de ejecutar de forma inmediata la prestación del servicio a la salud, toda vez que de no hacerlo pueden presentarse perjuicios irremediables en las personas que acceden a dicho servicio(16).

Y, respecto a la necesidad del servicio, la Corte Constitucional ha establecido que es necesaria la prestación del servicio de salud, con el fin de evitar perjuicios graves a otros derechos fundamentales, en especial para evitar el desconocimiento del derecho a la vida o a la integridad de la persona.

2.2. La imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y contratación nacen de la urgencia y necesidad del servicio.

Asimismo la Sección exigió que la urgencia y necesidad del servicio ubiquen a la entidad pública y a su contratista en imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de contratación. De manera que no se trata de cubrir el simple olvido o negligencia de la administración o de su colaborador sino de amparar situaciones excepcionales.

Al respecto, debe preverse la trascendencia del principio de planeación o de la planificación aplicada a los procesos de contratación y a las actuaciones relacionadas con los contratos del Estado, el cual guarda relación directa e inmediata con los principios del interés general y legalidad, procurando recoger para el régimen jurídico de los negocios del Estado el concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los mismos, no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación.

Ahora bien, aunque el legislador no ha tipificado la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere de los artículos 209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6º, 7º y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3º del artículo 26, de los numerales 1º y 2º del artículo 30, todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2º del Decreto 01 de 1984, según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y desempeño adecuado de las funciones, debe existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales.

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que:

“(…) La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal, desconociendo en consecuencia fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales; es decir en violación del principio de legalidad(17)”.

De manera que la planeación y la totalidad de sus exigencias constituyen el principio de la actividad contractual, pregonan la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales, hacen parte de la legalidad de la actuación contractual y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del Estado.

Entonces, es evidente que la eficacia de todos los principios que rigen la actividad contractual del Estado, en especial el de la transparencia y el de la economía, dependen en buena medida de que en ella se cumpla con los deberes de planeación e, igualmente, con el deber de selección objetiva de los contratistas mediante la escogencia de la propuesta más favorable para la satisfacción del servicio público.

2.3. La acreditación plena de los elementos de la excepción y la regla general.

Asimismo, es necesario resaltar que la Sección exige que los elementos antes mencionados se encuentren plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, de manera que el juzgador no “pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la [providencia de unificación], es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación”.

Al respecto la jurisprudencia precisó:

“que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(18) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(19) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”.

3. El enriquecimiento sin causa en el caso concreto.

En el caso de autos la Sala observa que la situación fáctica planteada por el Hospital demandante refiere la prestación de servicios de salud al municipio de Sincelejo y a la E.S.E. San Francisco de Asís, específicamente a mujeres por partos y legrados, y que dicha prestación de servicios se efectuó sin la suscripción de contrato alguno.

En este orden de ideas, la Sala prevé que las circunstancias planteadas por la demandante podrían ajustarse al literal b) de las excepciones enunciadas por la Sección, toda vez que refieren la prestación del servicio de salud.

Sin embargo, no puede perderse de vista la exigencia según la cual debe quedar plenamente acreditado en el proceso contencioso administrativo que la prestación del servicio sin el correspondiente amparo contractual obedeció a un evento “urgente y necesario” donde se trató de “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado.

Al respecto se dijo que “la urgencia y necesidad (…) deben aparecer de manera objetiva y manifiesta” y conllevar “la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos”, circunstancias que, igualmente, “deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo”.

3.1. Valor probatorio de las copias simples.

Respecto el valor probatorio de las copias simples aportadas al proceso, la Sala las valorará conforme al precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera(20), que ha indicado que es posible apreciar las copias si las mismas han obrado a lo largo del plenario y han sido sometidas a los principios de contradicción y de defensa de las partes, conforme a los principios de la buena fe y lealtad que deben conducir toda la actuación judicial.

3.2. Valoración probatoria frente a la prestación del servicio de donde se desprende el enriquecimiento sin causa.

Al efecto, la Sala ha hecho una valoración exhaustiva del material probatorio obrante en el plenario, del cual se hará el siguiente esquema:

1. A Folio 67 del cuaderno 1, reposa copia simple de una certificación expedida por la Jefe de Facturación del Hospital Regional II Nivel de Sincelejo en donde se hace constar lo siguiente:

“Que la deuda facturada al Municipio de Sincelejo con el Hospital con corte a 30 de Abril de 1999, asciende a la suma de $ 972.397.479. Esta deuda queda en firme acorde al acta de compromiso de fecha 21 de mayo de 1999 entre los representantes de este Municipio y el Gerente del Hospital y al haber transcurrido el tiempo de revisión de las cuentas como lo señala el Decreto 723 de 1997 y la firma del compromiso referenciado”.

2. A folio 68 del cuaderno 1, obra copia simple del acta de compromiso de 21 de mayo de 1999 suscrita por los señores Roger Padilla Paternina (Gerente de la E.S.E. en representación del municipio de Sincelejo), Giovani Torres Barrios (Gerente del Hospital Regional de Segundo Nivel de Sincelejo E.S.E.) y Jairo Merlano Fernández (Alcalde de Sincelejo) en la cual se consignó lo siguiente:

“(…)

1. El municipio de Sincelejo, a través de la E.S.E. municipal se compromete a diligenciar ante las Administradoras del Régimen Subsidiado conjuntamente con el Hospital Regional de Segundo Nivel E.S.E. las deudas que estas A.R.S. han contraído por la atención de partos y legrados correspondientes al 1 Nivel de Atención a los afiliados de estas administradoras residentes en este municipio que han sido atendidas por el Hospital Regional de Sincelejo y las mismas se han negado a cancelar, así mismo a definir una solución hacía el futuro de lo referenciado.

2. El municipio a través dela E.S.E. municipal se compromete a cancelar el valor del 50% restante del acta de compromiso firmado con el Hospital durante la vigencia de 1998 por valor de $38.100.460 en un tiempo de 15 días.

3. El municipio de Sincelejo reconoce la deuda contraída con el Hospital Regional de Segundo Nivel de Sincelejo E.S.E. por la atención de Población (sic) vinculada residentes en el municipio de Sincelejo con fecha corte: 30 de Abril de 1999, previa revisión por Auditoría del Municipio de las cuentas pendientes acorde a lo contemplado en las normas legales vigentes (Decreto 723 de 1997).

4. Las partes se comprometen a firmar un convenio de prestación de servicios de salud para la atención de población vinculada residentes en el municipio de Sincelejo que demanden la prestación del servicio de salud de I Nivel de Atención que no atienda la E.S.E de I Nivel de Sincelejo, específicamente por la atención de partos y legrados a partir del mes de Junio del año en curso por capitación y los pagos se efectuarán bimensualmente.

5. La deuda del municipio con el Hospital Regional de Segundo Nivel de Sincelejo E.S.E. quedará en firme con la revisión de las cuentas pendientes que se hará durante el mes de junio de 1999.

6. La deuda pendiente del Municipio con el Hospital regional de segundo nivel de Sincelejo E.S.E. se cancelará así:

• Cruce de cuentas con la deuda que el Hospital Regional de Segundo Nivel de Sincelejo E.S.E. presenta por concepto de impuesto predial (…)

• El saldo de la deuda se cancelará en dos partidas así: El 50% del saldo a más tardar a los 45 días de suscripción de la presente acta de acuerdo y el 50% final a los (3) tres meses del pago del 50% anterior.

(…)”

3. A folio 73 del cuaderno 1, reposa copia simple de la diligencia de inspección judicial a la alcaldía municipal, realizada por el Juzgado Primero Civil Municipal de Sincelejo el 16 de marzo de 2001, de donde se destaca:

“(…)

A continuación nos trasladamos hasta las dependencias (…) de la alcaldía municipal. Una vez allí fuimos atendidos por Cesar Santos Vergara Secretario de Hacienda, quien enterado de nuestra visita y de su objetivo manifestó al despacho lo siguiente: “Nosotros no poseemos documento alguno acá porque esas cuentas se tramitan ante la Empresa Social del Estado, San Francisco de Asís” Oído lo manifestado Cesar Santos, este Juzgado se trasladará hasta la E.S.E. San Francisco de Asís para continuar al diligencia (…)”

3. A folio 74 del cuaderno 1, reposa copia simple de la continuación de la diligencia de inspección judicial a la alcaldía municipal y a la E.S.E. San Francisco de Asís, realizada por el Juzgado Primero Civil Municipal de Sincelejo el 16 de marzo de 2001, de donde se destaca:

“(…)

Como nos fue manifestado en la Alcaldía Municipal de Sincelejo (…) nos trasladamos hasta la E.S.E. San Francisco de Asís, en donde fuimos atendidos por el Dr. Roger Padilla a quien informamos que el motivo de nuestra visita es verificar unas cuentas a favor del Hospital Regional II Nivel de Sincelejo y obtener reproducción de las mismas. Oído lo manifestado por el Despacho, nos respondió: “Mi persona, o la Empresa Social del Estado que represento no tiene cuentas recepcionadas porque no tiene ningún sustento legal para hacerlo, para recibirlas o tramitarlas. Mi persona lo que tuvo fue las cuentas del año 2000 que el Hospital mandó al municipio de Sincelejo (…) las cuentas del año 1998 y 1999 no fueron entregadas nunca del municipio de Sincelejo a aquí (…)” Negrilla fuera del texto

4. A folios 94 - 105 del cuaderno 1, reposa una lista elaborada por el apoderado de la parte demandante en donde relaciona unos números de factura, fecha de las mismas y su valor, por un período comprendido entre enero de 1998 a junio de 1999.

5. A folios 165 - 168 reposa el testimonio de la señora Diana Cecilia Vergara Monterrosa rendido el 3 de agosto de 2004, en el cual manifestó que se desempeña como jefe de facturación del Hospital Regional de Sincelejo y que conoce del reclamo que dicha entidad tuvo que hacer al municipio, por los servicios prestados de partos y legrados a pacientes del municipio sin afiliación al sistema de seguridad social, los cuales se brindaban a través del servicio de urgencia. Así mismo, narró que una vez la atención se realizaba, se hacía la correspondiente liquidación de la factura, a la cual se le anexaba una epicrisis, es decir, el documento médico que describía lo realizado así como también el registro de nacido vivo del bebe, la ficha del Sisbén y el documento de identidad de la paciente. Luego, mensualmente se realizaba la cuenta de cobro anexando original y anexo de toda las facturas y era enviado al municipio.

6. A folios 169 - 171 obra el testimonio de la señora Martha Cecilia Sierra Paternina en el cual manifestó que se desempeñó como jefe de control interno de la E.S.E. San Francisco de Asís desde el 1º de abril de 1999 hasta el 26 de diciembre de 2003; así mismo, sostuvo que le constaba que el Hospital Regional de Sincelejo presentó cuentas de cobro por servicios de salud y puesto que a ella en varias oportunidades le tocó hacer auditorías a las cuentas que presentaba dicho hospital por concepto de atención de partos y legrados.

7. A folios 225 a 254 se encuentra la diligencia de inspección judicial realizada el 18 de julio de 2006 por el Tribunal Administrativo de Sucre al Hospital Regional de Sincelejo, de la cual se extrae:

“(…) el objeto de la presente diligencia se contrae a “determinar la existencia de las facturas —copias— libradas con cargo al Municipio de Sincelejo/E.S.E. San Francisco de Asís, por concepto de la prestación de servicios de salud de primer nivel a usuarios del régimen vinculado y cuya existencia, junto con las correspondientes cuentas de cobro además —también verificables—, constituyen el fundamento de la actio in rem verso de que da cuenta este proceso” (…)

(…)

Debo dejar constancia de la entrega de la relación de cuentas y facturas donde se observarán las coincidencias de las personas atendidas y las relacionadas en la demanda (…) se deja constancia del recibo físico de nueve (9) cajas de cartón debidamente selladas contentivas de la documentación anunciada por el Hospital Regional de II Nivel de Sincelejo, las cuales ya mismo se transportarán, como se ha anunciado, a la sede del tribunal (…).”

8. A folios 255 a 347 se encuentra la continuación de la diligencia de inspección judicial realizada el 22 de agosto de 2006 por el Tribunal Administrativo de Sucre al Hospital Regional de Sincelejo, en la cual se hizo una transcripción literal de las observaciones que de los documentos contentivos en las 9 cajas realizó la parte demandada.

3.3. Conclusiones frente a la configuración de la excepción prevista para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa por prestación del servicio de salud en el caso concreto.

La pretensión impetrada en el libelo introductorio y los hechos narrados por la parte demandante sostienen que ésta prestó el servicio cuyo reconocimiento y pago se solicita por la atención médica de partos y legrados a pacientes dependientes del municipio de Sincelejo.

Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización” de la responsabilidad del Estado y se erigió como garantía de los derechos e intereses de los administrados(21), sin distinguir su condición, situación e interés(22).

Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(23) tanto por la acción, como por la omisión. Dicha imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica, en la que se debe determinar: i) atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio —simple, presunta y probada—; daño especial —desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal—; riesgo excepcional). Adicionalmente a lo anterior, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado.

En cuanto al daño antijurídico, debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado Social de Derecho. Así pues, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado,

“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración”(24).

De igual manera, el precedente jurisprudencial constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra a los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(25).

Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad(26), según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica(27). Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas”(28).

En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico).

Respecto a la solución del caso, concretamente sobre la pretensión de actio de in rem verso se dejó dicho que quien la ejerza debe acreditar que el servicio prestado sin el correspondiente amparo contractual tuvo como finalidad “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado, en razón a lo cual deben aparecer objetiva y manifiestamente acreditadas la urgencia y necesidad del servicio que ubicaron a las partes en la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y celebración del contrato.

Ahora bien, como puede verse dentro del material probatorio exhaustivamente examinado y citado, no existe en el plenario ni un solo medio probatorio que demuestre las situaciones fácticas requeridas para la prosperidad de las pretensiones.

Es así que los supuestos beneficiados con la prestación del servicio cuyo reconocimiento se demanda no se encuentran identificados y tampoco se individualizaron los servicios cuyo reconocimiento se demanda; ni mucho menos se acreditaron las circunstancias que justificaron la prestación ni el momento, lugar y modo en que se ejecutó dicha prestación.

Ahora bien, si a esta conclusión se llega frente a los requerimientos generales para el reconocimiento de la deuda, qué podrá decirse frente a los elementos específicos que configuran el reconocimiento del enriquecimiento sin causa en sede contencioso administrativa, pues, es evidente que la urgencia y necesidad del servicio no aparecen manifiestos y, mucho menos, puede afirmarse la existencia de circunstancias que conllevaron la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar el correspondiente proceso de selección y celebración del contrato.

Lo anterior es consecuencia del material probatorio obrante en el plenario que presenta información deficiente y que adicionalmente no especifica los conceptos ni las circunstancias que exigieron la prestación del servicio, de modo que no le permite a la Sala extraer los elementos cuya acreditación se requiere.

Y es que, como refuerzo de lo anterior, no reposa en el expediente prueba alguna idónea y útil que permita establecer los supuestos servicios médicos prestados por la parte demandante a la entidad demandada, comoquiera que no hay una sola factura ni historia clínica que así lo corrobore.

Con fundamento en los argumentos expuestos a lo largo de estas consideraciones, la Sala concluye que no se reúnen los elementos para reconocer en sede contencioso administrativa la compensación del enriquecimiento sin causa alegado por la sociedad demandante toda vez que ni siquiera se probó el daño sufrido por la entidad demandante.

4. Costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal administrativo de Sucre el 26 de noviembre de 2009.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase»

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-811 de 2007. la decisión de considerar la salud como un derecho fundamental se adoptó considerando la estrecha relación entre la salud y el concepto de “dignidad humana”, elemento fundante del Estado Social de Derecho que impone a las autoridades y a los particulares el trato a la persona conforme con su humana condición

(13) Al respecto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el artículo 12 estipula: “1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figuraran las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”.
De otra parte, el numeral 3º de la Observación General Nº 14 de 2000 - “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sostuvo que “la salud es un derecho fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”, de esta manera el Comité insiste en la indivisibilidad e interdependencia del derecho a la salud en tanto está estrechamente vinculado con el ejercicio de otros derechos humanos tales como el derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, a la vida, a la no discriminación, a la igualdad, a no ser sometido a torturas, a la vida privada, al acceso a la información y a la libertad de asociación, reunión y circulación. Asimismo, estableció que el derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, de “a) Disponibilidad. b) Accesibilidad. i) No discriminación. ii) accesibilidad física. iii) Accesibilidad económica. iv) Acceso a la información. c) Aceptabilidad. d) Calidad. (numeral 12).

(14) El artículo 153 de la Ley 100 de 1993 prevé que “toda persona que habiendo ingresado al Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene vocación y de permanencia y no debe, en principio, ser separado del mismo cuando esté en peligro su calidad de vida e integridad”

(15) Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2013. “Sumado a que la prestación del servicio de salud debe darse de forma continua, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los usuarios del sistema de seguridad social en salud deben recibir la atención de manera completa, según lo prescrito por el médico tratante, en consideración al principio de integralidad. Es decir, deben recibir “todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en tal dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados por las entidades encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social en salud”

(16) Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008.

(17) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 1º de febrero de 2012. Expediente 22464.

(18) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.

(19) ART. 831.—Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.

(20) Consejo de Estado; Sala Plena de la Sección Tercera; Sentencia del 28 de agosto de 2013; Expediente 25022; M.P. Enrique Gil Botero

(21) La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la Sentencia C-892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2001.

(22) La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Expediente AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947.

(23) Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, expedientes 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatarla antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993.

(24) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.

(25) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001.

(26) En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, sólo una imputación dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”. Kant, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989, p. 35.

(27) El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al estado cuando exista título jurídico de atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 25 de marzo de 2003.

(28) “Tenía razón Welzel al considerar que el Derecho debe respetar estructuras antropológicas como la capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante normas prohibitivas o preceptivas”. Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc], pp. 6 y 7.