Sentencia 2001-00700/35676 de junio 29 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso Nº: 130012331000200100700 01 (35.676)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Orlando Díaz Barrios

Demandado: Cooperativa Interregional de Colombia - Coinco Ltda.

Acción: Contractual

Temas: Contratos celebrados por cooperativas integradas por entidades públicas. Nulidad absoluta del contrato por violación del principio de selección objetiva.

Bogotá D.C., veintinueve de junio de dos mil diecisiete

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Presupuestos procesales.

1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente.

1.1.1. Uno de los extremos de la relación procesal está conformado por la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., ente cooperativo que de conformidad con el certificado de existencia y representación legal aportado a la actuación, está integrado por los departamentos de Cundinamarca, Amazonas, Putumayo, Arauca, Guainía, Vichada, Meta y Vaupés, con el objeto de “prestar servicios a sus asociados y al público en general para lograr el desarrollo económico y social de los mismos en cuyo propósito podrá asesorar, administrar, gestionar, ejecutar, planes, programas, proyectos y acciones de toda índole. Su actividad y promoción cooperativa, abarcará todas las áreas que lo requieran, velando principalmente por el progreso integral de sus asociados, de las comunidades indígenas y de las zonas de fronteras”(4).

Acorde con lo anterior, los estatutos de la cooperativa establecen que su naturaleza es la de una “persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo de lucro, de responsabilidad limitada, de número de asociados y patrimonio variable e ilimitado, con fines de interés social, regida por la Ley, los principios universales y la doctrina del cooperativismo, la ley colombiana”(5). A su vez, para efectos de la contratación, “los actos, operaciones, contratos y acuerdos que realice la Administración cooperativa para el desarrollo de su objeto social, estarán sujetos a las disposiciones del régimen cooperativo, y a las regulaciones que la ley establece para las empresas industriales y comerciales del Estado”(6)

Corresponde precisar que el artículo 95 de la Ley 489 de 1998(7) permite la asociación de entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios a su cargo, bien sea, a través de la celebración de convenios interadministrativos o a partir de la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.

A su vez, se previó el régimen bajo el cual estarían cobijadas las personas jurídicas conformadas con ocasión del precepto legal(8).

Habida cuenta que la Cooperativa demandada está integrada por entidades públicas del orden departamental, con independencia del régimen jurídico del ente cooperativo, es esta la jurisdicción a la cual le corresponde asumir el presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asigna el conocimiento de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

1.1.2. Ahora, es esta corporación la competente para conocer del mismo, toda vez que el numeral 1º del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, subrogado por el Decreto 597 de 1988, le asignaba el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los Tribunales Administrativos(9).

1.1.3. De otro lado, frente a la acción pertinente, debe precisarse que la pretensión de responsabilidad por incumplimiento de la parte contratante y el consecuente reconocimiento de perjuicios causados es un asunto que en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, podía demandarse a través de la acción contractual, que fue la intentada en esta oportunidad (fl. 453 c. ppal).

1.2. La legitimación en la causa.

Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que son extremos de la relación contractual en estudio.

1.3. La caducidad.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984, subrogado por el Decreto 2304 de 1989), dispuso que las acciones de controversias relativas a contratos caducarían a los dos años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento. La parte demandante atribuye a la cooperativa demandada el incumplimiento de la obligación de pago de las sumas convenidas en la orden 23 de 2000.

Toda vez que se acredita que el inicio del plazo de ejecución del contrato (tres meses) estuvo supeditado a la entrega del anticipo, además que se estipularon varios pagos posteriores, la Sala tendrá en cuenta la fecha en que se convino el último pago, de acuerdo con lo contemplado en el literal b) de la cláusula tercera, es decir, el 23 de mayo de 2000 (fl. 18 c. ppal.); a partir de esta fecha corrían los 2 años de caducidad de la acción, es decir, hasta el 24 de mayo de 2002. Como la demanda se presentó el 30 de abril de 2001, fue oportuna.

2. El problema jurídico.

El problema jurídico en el presente asunto se concreta en determinar, en primer lugar, si es válido el contrato que dio origen a la presente controversia. De advertirse su validez, la Sala establecerá la procedencia de la pretensión de responsabilidad contractual por incumplimiento de la cooperativa demandada, además si se hallan configuradas las conductas atribuidas por este concepto, en los términos invocados por la parte demandante.

A su vez, si se encuentran acreditados los perjuicios reclamados por el actor, a consecuencia del incumplimiento endilgado.

3. De los hechos probados.

Es dable aclarar que las pruebas que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes.

3.1. El municipio de Zambrano, Bolívar celebró convenio interadministrativo 216 de 1997 con la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., en cuyo objeto Coinco Ltda., se obligó para con el municipio a la ampliación, remodelación y dotación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano – Bolívar. El valor del contrato se fijó en la suma de ciento ochenta y ocho millones novecientos treinta y ocho mil seiscientos ochenta y seis pesos con 30/100, por un plazo de ejecución de doce meses contados a partir del recibo del anticipo (f. 2 a 7 c. ppal. 1).

3.2. El 10 de junio de 1999, el municipio de Zambrano, Bolívar y la cooperativa Coinco Ltda., suscribieron adicional 1 al convenio 216 de 1997, a través del cual prorrogaron el plazo pactado inicialmente hasta el 29 de octubre de 1999 (f. 8 c. ppal. 1).

3.3. El 1º de febrero de 2000, ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá comparecieron el alcalde del municipio de Zambrano, Bolívar y el representante legal de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., quienes llegaron al siguiente acuerdo conciliatorio:

“Primero: Coinco Ltda., se compromete con el municipio de Zambrano- Departamento de Bolívar a reiniciar las obras de ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano – Bolívar hasta concluir la totalidad de las obras acordadas en el convenio 216797 y en su adicional 1 se acuerda que el reinicio material y efectivo de las obras de ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián se comenzarán a efectuar nuevamente a más tardar el día viernes 18 de febrero del 2000.

Segundo: Coinco Ltda., y el municipio de Zambrano del Departamento de Bolívar acuerdan prorrogar el plazo para la ejecución de la totalidad del objeto pactado en el convenio 216/97 el día martes 23 de mayo de 2000 por lo tanto Coinco Ltda., se compromete a entregar la totalidad de la obra en las condiciones y términos establecidos en el convenio 216/97 el día 23 de mayo del 2000.

Tercero: El municipio de Zambrano se compromete con Coinco Ltda., a cancelar el valor del avance de obra, establecido en el acta correspondiente, que para este fin se levantará el 31 de marzo de 2000 por parte del interventor de la obra, el secretario de planeación municipal del municipio de Zambrano y el supervisor de Coinco Ltda.

Cuarto: Un saldo final de treinta millones de pesos ($ 30.000.000,00) del valor del convenio 216/97 será cancelado por el municipio de Zambrano a Coinco Ltda., el día 23 de mayo del 2000.

Quinto: Coinco Ltda., y el municipio de Zambrano del departamento de Bolívar acuerdan que las especificaciones, cantidades, descripción, valores y calidades se mantienen en los términos y parámetros establecidos en el convenio 216/97. Finalmente las demás cláusulas del convenio 216/97 y su adicional 1 que no fueron modificadas por el presente acuerdo se mantienen vigentes (fl. 20 a 23 c. ppal.).

3.4. En desarrollo del contrato de asistencia técnica profesional y operativa 11/2000 celebrado entre Coinco y el ingeniero civil contratista Orlando Díaz Barrios, el 8 de febrero de 2000, la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., suscribió la orden 23/2000 al contratista Orlando Díaz Barrios, con el objeto de ejecutar algunas actividades específicas para la ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano. El valor de la actividad a desarrollar, con ocasión de la orden, se estipuló en la suma de ciento veintiséis millones cuatrocientos setenta y nueve mil setecientos treinta y un pesos con treinta y un/100, por un plazo de ejecución de tres meses contados a partir de la entrega de los dineros del anticipo (fl. 14 a 20 c. ppal.).

3.5. El 8 de febrero de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios radicó cuenta de cobro ante la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., por la suma de $ 63.239.865,65 “por concepto de anticipo del 50% según orden de trabajo 23/2000. Impartida en desarrollo del contrato de asistencia técnica, profesional y operativa 11 del 2000” (fl. 21 c. ppal.).

3.6. El 25 de febrero de 2000, se suscribió acta de reiniciación de obra dentro del convenio 216/97 por parte del municipio de Zambrano (Bolívar) y Coinco Ltda., en la que hicieron constar que a partir de la firma del acta se reinician los trabajos de ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano (Bolívar), además se suscribió para dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en el acta conciliatoria firmada ante la Cámara de Comercio de Bogotá (fl. 22 c. ppal.).

3.7. El 8 de marzo de 2000, se reunieron Orlando Díaz Barrios en su condición de ingeniero contratista, el jefe de planeación municipal como interventor por parte del municipio de Zambrano, Bolívar, y el representante del comité de veedurías, “con el fin de verificar la modificación de las cantidades de obra anotadas en el contrato original, como también, constatar la necesidad de incluir algunos precios no previstos en las condiciones contractuales del mismo”. Como resultado de la reunión se concluyó entre los intervinientes que era necesaria la modificación para el correcto y normal desarrollo de la obra, en tal sentido, se dispuso “que el ingeniero contratista entregara a la interventoría en la mayor brevedad posible, una relación y evaluación con todas las modificaciones pertinentes que amerite la obra” (fl. 23 c. ppal.).

3.8. En comunicación del 14 de marzo de 2000, el ingeniero Orlando Díaz Barrios comunicó a la Alcaldía Municipal de Zambrano, Bolívar:

“Con la presente me permito entregarle para su revisión y control la relación de las cantidades de obras modificadas y relación de precios no previstos del contrato Ampliación y Remodelación del Centro de Salud San Sebastián del Municipio de Zambrano, Bolívar, en cumplimiento del acuerdo pactado en el acta de visita de obra de fecha 8 de marzo de 2000 (fl. 24 a 29 c. ppal.)”.

3.9. El 31 de marzo de 2000, el secretario de planeación municipal de Zambrano, Bolívar, el supervisor representante de Coinco Ltda., y el contratista Orlando Díaz Barrios suscribieron acta parcial de obras 1, en la cual hicieron constar el recibo de “las obras correspondiente al acta del contrato: Ampliación y Remodelación del Centro de Salud San Sebastián del Municipio de Zambrano-Bolívar”, por un valor total de $ 80.492.808,24 (fl. 31 a 32 c. ppal.)

3.10. El 31 de marzo de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios radicó ante Coinco Ltda., cuenta de cobro por la suma de $ 40.246.404,12 “por concepto de pago de acta parcial n. º 1 del contrato n. º 11/2000 cuyo objeto: es la remodelación y ampliación del centro de salud San Sebastián de Zambrano, Bolívar” (fl. 33 c. ppal.).

3.11. En comunicación del 31 de marzo de 2000, dirigida por el gerente general de Coinco Ltda., a la alcaldía del municipio de Zambrano, Bolívar solicitó y autorizó que “los dineros correspondientes a las actas de recibo parcial 1 del convenio 216/97 cuyo objeto es: la construcción y ampliación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano, Bolívar (cuenta de cobro 7998) sean girados a nombre de Coinco Ltda., o Orlando Díaz Barrios” (fl. 274 c. ppal.).

3.12. Mediante certificación sin fecha, el subgerente administrativo de la Cooperativa Interregional de Colombia, Coinco Ltda., hizo constar:

“No obstante hacerse aparecer en el acta parcial 1 de fecha 31 de marzo del 2000 relacionada con el convenio 216 del 97 y la orden de obra #23 del 2000 donde se amortiza el 50% del anticipo, se aclara que del mismo, hasta la fecha solo se ha cancelado la suma de $ 19.225.160.77, adeudándole al asistente de la obra, Ing. Orlando Díaz Barrios por ese concepto el restante del anticipo” (fl. 275 c. ppal.).

3.13. El alcalde municipal de Zambrano, Bolívar a través de Resolución 255 del 4 de abril de 2000, dispuso el pago de la suma de $ 33.239.865 a la firma Coinco Ltda., de acuerdo al acta parcial de obra 1 de marzo 31 de 2000, en concordancia con lo estipulado en el acta de conciliación de febrero 1º de 2000, emanada del centro de arbitraje y conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá (fl. 272 c. ppal.)

3.14. El 28 de abril de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios y el jefe de planeación municipal, como interventor por parte del municipio de Zambrano, Bolívar y representante de la entidad contratante suscribieron acta con el fin de “suspender los trabajos correspondientes al contrato cuyo objeto es la ampliación y remodelación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano, Bolívar, debido a los continuos problemas de orden público que se han venido presentando en la región, los cuales imposibilitan totalmente el normal desarrollo de los trabajos” (fl. 276 c. ppal.).

3.15. El 12 de junio de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios comunicó a la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda.:

“Como es de su conocimiento, la obra “Ampliación y Remodelación del Centro de Salud San Sebastián”, que se adelanta en el Municipio de Zambrano-Bolívar, a la fecha no ha recibido la totalidad del anticipo pactado entre las partes, lo cual me imposibilita cumplir con el compromiso adquirido, si no se toman las medidas necesarias para tal fin.

Adjunto a la presente encontrará el informe del estado de la obra “Ampliación y Remodelación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano, Bolívar” (fl. 277 a 281 c. ppal.).

3.16. El 20 de junio de 2000, el alcalde municipal de Zambrano, Bolívar, mediante Resolución 500 de 2000, dispuso:

“Artículo primero: Declárese la terminación bilateral del convenio interadministrativo 216/97, cuyo objeto es “la remodelación, ampliación y dotación del Hospital San Sebastián de Zambrano.

Artículo segundo: Liquídese el convenio interadministrativo 216/97, mediante acta la cual contendrá discriminadamente el estado actual de la obra, las obligaciones dinerarias y demás aspectos pertinentes, a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente resolución

Artículo tercero: Procédase a tomar las medidas pertinentes con el fin de que la obra sea concluida y no se siga generando traumatismo a la prestación del servicio de salud en el municipio de Zambrano”.

Las consideraciones que dieron lugar a la terminación del convenio reseñado, señalan:

1. Que el municipio de Zambrano suscribió el convenio interadministrativo 216/97 con la Cooperativa Interregional de Colombia “Coinco Ltda” cuyo objeto es “la ampliación, remodelación y dotación del Hospital San Sebastián de Zambrano-Bolívar” y su monto $ 188.938.686.30

2. Que surgieron controversias en el desarrollo del convenio administrativo n. º 216/97, y una vez agotado el trámite conciliatorio ante la Cámara de Comercio de Santa Fe de Bogotá, según la cláusula compromisoria décima tercera se continuó con el desarrollo del objeto del mismo.

3. Que el municipio con su capacidad de gestión y su visión de buen administrador ha tratado por todos los medios de llevar a feliz término el convenio interadministrativo 216/97, bajo los parámetros de la Constitución Nacional y sobre todo que al celebrar y ejecutar contratos las entidades estatales buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos (fines de la contratación estatal).

4. Que la entidad contratante municipio de Zambrano ha tenido conocimiento de la existencia de embargos contra el contratista de la obra civil desarrollada dentro del convenio 216/97 “Coinco Ltda” mediante los oficios 1771 y 1827 de abril 10 y 11 respectivamente, dentro de los procesos ejecutivos 13-001-23-31-002-1999-029-04 y 13-001-23-31-004-1999-028-04 que cursan ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.

5. Que la entidad contratante municipio de Zambrano ha tenido conocimiento, mediante las mismas demandas ejecutivas y documentos remitidos directamente, que el contratista “Coinco Ltda” ha cesado sus pagos a personas que desarrollan el objeto del convenio interadministrativo 216/97, señores Rodolfo Javier Yepes Barreto y Orlando Diaz Barrios; siendo lo anterior una situación que afecta de manera grave el cumplimiento del contrato; pues tanto los embargos, como la serie de documentos recibidos demuestran la incapacidad de pago para continuar el desarrollo del objeto del contrato. Más aún, teniendo en cuenta que en el reinicio de la obra después de la conciliación no se la ha dado la totalidad del anticipo al ing. Orlando Díaz Barrios “lo que lo imposibilita para cumplir con el compromiso adquirido” (sic)

6. Que en virtud del artículo 40, inciso 2º de la Ley 80 de 199, procede como forma anormal de terminación de la contratación estatal el mutuo acuerdo; ello en virtud de la autonomía de la voluntad y el cumplimiento de los fines estatales. Lo anterior en concordancia de lo dispuesto en el artículo 1602 del C.C., que permite la extinción anticipada del contrato por mutuo acuerdo, disenso o acuerdo de las partes.

7. Que el municipio de Zambrano ha concertado con el contratista la terminación del convenio interadministrativo por mutuo acuerdo debido a las dificultades por las que atraviesa el mismo que le impiden continuar con el objeto del contrato, por los traumatismos que se están causando en el sector salud, debido a las incomodidades locativas por los trabajos que se están realizando; y ante todo por la prevalencia del interés general sobre el particular y a los fines de la contratación establecidos en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993” (fl. 282 a 284 c. ppal.).

3.17. El 20 de junio de 2000, el alcalde municipal de Zambrano, Bolívar y el representante legal de Coinco Ltda., suscribieron acta de terminación bilateral del convenio interadministrativo 216/97, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“En la ciudad de Santa Fe de Bogotá a los veinte (20) días del mes de junio del 2000, se reunieron los señores Alejandro López Franco en su calidad de representante legal del Municipio de Zambrano- Bolívar y quien actúa como entidad contratante; y el señor José Policarpo Reuto Manosalva en su calidad de representante legal de la entidad contratante (sic) Coinco Ltda, con el fin de dar por terminado bilateralmente el convenio interadministrativo 216/97, cuyo objeto es la “Dotación, Ampliación y Remodelación del hospital San Sebastián de Zambrano - Bolívar”, lo anterior teniendo en cuenta que el contratista ha cesado en los pagos a sus trabajadores, que han recaído embargos judiciales que hacen imposible la terminación del objeto del contrato.

Que se está afectando el servicio público esencial de la salud en el municipio de Zambrano- Bolívar, y bajo los parámetros de la Constitución Nacional al celebrar y ejecutar los contratos estatales se buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos (Fines de la contratación estatal).

Que el artículo 40 inciso 2º de la Ley 80 de 1993, procede como forma anormal de terminación estatal el mutuo acuerdo; ello en virtud de la autonomía de la voluntad y el cumplimiento de los fines estatales. Lo anterior en concordancia de lo dispuesto en el artículo 1602 del C. C., que permite la extinción anticipada del contrato por mutuo acuerdo, disenso o acuerdo de las partes.

De la misma forma contratante y contratista se declaran a paz y salvo con todas las obligaciones adquiridas, tal cual como constará en la respectiva acta de liquidación bilateral” (fl. 285 c. ppal).

3.18. El 5 de julio de 2000, el alcalde municipal de Zambrano, Bolívar y el gerente general de Coinco Ltda., refrendaron el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo 216/97, cuyo resultado fue una obra civil ejecutada por la suma de $ 96.479.731,34. Los firmantes se declararon a paz y salvo por concepto de las obligaciones contraídas en el convenio (fl. 286 a 290 c. ppal).

(sic) 3.17. Bajo el contexto de los hechos probados es preciso concluir que el municipio de Zambrano, Bolívar celebró convenio interadministrativo 216/97 con la cooperativa Coinco Ltda., para la “ampliación, remodelación y dotación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano – Bolívar”. A su vez, la Cooperativa suscribió el contrato de disponibilidad para la asistencia técnica, profesional y/o operativa 11/2000 y con ocasión de este, la orden 23 de 2000, mediante la cual encomendó al ingeniero Orlando Díaz Barrios la ejecución de actividades específicas relacionadas con la ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano, por un valor de ciento veintiséis millones cuatrocientos setenta y nueve mil setecientos treinta y un pesos con treinta y un/100 y un plazo de ejecución de tres meses contados a partir de la entrega de los dineros del anticipo (fl. 251 a 257 c. 1).

En ejecución de la orden 23 de 2000, el contratista radicó el 8 de febrero de 2000, cuenta de cobro ante la Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., para obtener el pago de $ 63.239.865,65 “por concepto de anticipo del 50% según orden de trabajo 23/2000. Impartida en desarrollo del contrato de asistencia técnica, profesional y operativa 11 del 2000” (fl. 21 c. ppal.).

El 12 de junio de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios comunicó a la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., que la obra correspondiente a la “Ampliación y remodelación del Centro de Salud San Sebastián”, del municipio de Zambrano, Bolívar, a la fecha de la misiva no había recibido la totalidad del anticipo pactado entre las partes, circunstancia que le imposibilitaba cumplir con el compromiso adquirido, de no adoptarse las medidas necesarias para tal fin (fl. 277 a 281 c. ppal.).

4. Del régimen jurídico de los contratos celebrados por las cooperativas conformadas por entidades territoriales.

A partir del argumento de apelación formulado por la parte demandante según el cual, la orden 23 de 2000, debe tenerse como un contrato estatal regulado por la Ley 80 de 1993, de un lado porque cumple los requisitos del estatuto de contratación para ser catalogado como tal y de otro, debido a la naturaleza de la cooperativa contratante, la Sala emprenderá en primer lugar el análisis en torno al régimen jurídico de los contratos celebrados por las cooperativas conformadas por entidades territoriales.

La Sección Tercera(10) ha considerado que el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, en su texto vigente para la época de celebración de la orden 23 de 2000, al definir las entidades estatales para efectos de la aplicación de dicha ley, incluyó a las “cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales”, las cuales estarían sujetas a las disposiciones del estatuto de contratación estatal, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades(11).

En sintonía con lo anterior concluye la Sala que los contratos celebrados por las cooperativas conformadas por entidades territoriales se someten al Estatuto de Contratación Estatal. A la par, se ajustan a la definición de contrato estatal ofrecida por el artículo 32 del mismo estatuto, en tanto sean actos jurídicos generadores de obligaciones, celebrados por dichas cooperativas.

Por su parte, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, consideró que catalogar a las cooperativas de entidades territoriales dentro de la definición legal de entidades estatales para la aplicación del Estatuto de Contratación Estatal, constituye “cabal desarrollo de los preceptos de la Carta Política, en cuanto, además, somete a un régimen de derecho público la contratación de estas entidades, con lo cual propende por la eficaz protección de los recursos públicos con los que ésta se efectúa”(12).

Descendiendo al caso concreto, para la Sala no existe duda de la naturaleza de la orden 23 de 2000, mediante la cual, la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., y el ingeniero Orlando Díaz Barrios convinieron la ejecución de algunas actividades específicas para la ampliación y remodelación del centro de salud “San Sebastián” del municipio de Zambrano, Bolívar(13).

5. Nulidad absoluta del contrato.

La Sala ha considerado que encontrándose sometidas las administraciones cooperativas de entidades públicas al régimen de la Ley 80 de 1993, les corresponde acatar los principios y reglas que le son propias. En este sentido ha precisado que “cuando una entidad estatal sometida a las normas de la Ley 80 de 1993 va a celebrar un contrato, debe verificar en primer lugar, cuál es el procedimiento de selección que se debe adelantar para la escogencia de su contratista y si no se presenta alguno de los eventos en los que excepcionalmente se admite un procedimiento diferente, necesariamente deberá adelantar la licitación pública para ello”(14).

A la par, esta Subsección ha concluido que ante el imperativo legal de observar los principios de transparencia, selección objetiva, economía, imparcialidad, publicidad y libre concurrencia en la actividad contractual, en especial, dentro del proceso de selección de contratistas, desatender las modalidades de selección dispuestas por la Ley 80, configura causal de nulidad absoluta del contrato, por abuso o desviación de poder, al apartarse de los fines que persigue la contratación(15).

El artículo 24 de la Ley 80 de 1993, vigente para la celebración del contrato, previó la licitación pública como regla general para la selección de contratistas y la contratación directa como excepción. En consecuencia, corresponde a la entidad contratante acreditar que se cumplen los presupuestos para omitir el proceso de licitación pública y en su lugar están dadas las condiciones para seleccionar de manera directa al contratista(16).

Recuerda la Sala que en el presente evento, en desarrollo del contrato de asistencia técnica profesional y operativa n. º 11/2000 celebrado entre Coinco y el ingeniero civil contratista Orlando Díaz Barrios, el 8 de febrero de 2000, la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., suscribió la orden 23/2000 al contratista Orlando Díaz Barrios, con el objeto de ejecutar algunas actividades específicas para la ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano. El valor de la actividad a desarrollar, con ocasión de la orden, se estipuló en la suma de ciento veintiséis millones cuatrocientos setenta y nueve mil setecientos treinta y un pesos con treinta y un/100, por un plazo de ejecución de tres meses contados a partir de la entrega de los dineros del anticipo (fl. 14 a 20 c. ppal.).

La Sala encuentra que, ante la falta de certeza del presupuesto anual de la cooperativa demandada, aun teniendo como parámetro el máximo tope fijado para la menor cuantía, para la época de celebración de la orden 23 del 8 de febrero de 2000, para una entidad cuyo presupuesto anual fuera superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes la menor cuantía correspondía a 1000 salarios mínimos legales mensuales, equivalentes a la suma de $ 260.100.000, en consideración al salario mínimo mensual vigente del año 2000 ($ 260.100). Bajo esta interpretación, el valor de la orden 23 de 2000 estaba contemplado dentro de la menor cuantía.

Por su parte, habida cuenta que se cataloga como de mínima cuantía el valor de la contratación que no exceda el 10% de la menor cuantía, para el presente caso y siguiendo los parámetros de la precedente interpretación, si se tuviera como de mínima cuantía el valor de la orden 23 de 2000, la misma no debería exceder la suma de $ 26.010.000.

Así las cosas, para la Sala es claro que el valor pactado en la orden 23 de 2000, no es de aquellos, frente a los cuales la ley exija como regla general la licitación pública para la selección del contratista; sin embargo, en tratándose de una contratación de menor cuantía, la cooperativa demandada estaba atada al procedimiento de selección previsto por el artículo 3º del Decreto 855 de 1994(17), vigente para la celebración del contrato.

Para la celebración de los contratos de menor cuantía y con la finalidad de cumplir con el deber de selección objetiva, la normativa citada requirió: i) la obtención previa de por lo menos dos ofertas, ii) una solicitud de oferta verbal o escrita que debería contener la información básica sobre las características generales y particulares de los bienes, obras o servicios requeridos, condiciones de pago, término para su presentación y demás aspectos que den claridad al proponente sobre el contrato que se pretende, iii) cuando la complejidad del objeto a contratar lo amerite la solicitud de oferta debe ser escrita, iv) en cualquier caso la oferta debe ser escrita.

A su vez, para la celebración de contratos de menor cuantía cuyo valor fuere igual o superior a cien salarios mínimos legales mensuales y al mismo tiempo superaran el 50% de la menor cuantía de la respectiva entidad estatal, además de los requisitos señalados, la entidad debía invitar públicamente a presentar propuestas a través de aviso colocado en un lugar visible de la misma entidad por un término no menor de dos días.

Cuando la necesidad inminente del bien o servicio objeto del contrato no lo permitiera la entidad podía prescindir de la publicación de dicho aviso, lo cual tendría que constar por escrito.

Así mismo, el parágrafo del artículo 3º del Decreto 855 de 1994, estableció tres eventos frente a los cuales la entidad podía contratar directamente con la persona natural o jurídica que estuviera en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, frente a lo cual dejaría constancia escrita de tal situación, a saber: 1) cuando las haya solicitado y sólo haya recibido una de ellas; 2) cuando de acuerdo con la información que pueda obtener no existan en el lugar varias personas que estén en condiciones de proveer los bienes o servicios; 3) cuando se trate de contratos intuito persone, esto es que se celebran en consideración a las calidades personales del contratista, y cuando la necesidad inminente del bien o servicio no permita solicitar varias ofertas.

Así las cosas, en el caso concreto, aun enmarcando el valor de la orden 23 de 2000, dentro de la menor cuantía de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., la entidad cooperativa estaba llamada a acatar el procedimiento de selección de contratistas, bajo las exigencias previstas por el artículo 3º del Decreto 855 de 1994, que garantizaran la concurrencia de pluralidad de oferentes.

Resulta evidente que únicamente fue convocado el ingeniero Orlando Díaz Barrios para la ejecución de la orden 23 de 2000, de un lado porque no señala el referido contrato, el agotamiento previo del proceso de selección al que se ha hecho alusión, y de otro porque no fueron aportados los antecedentes del contrato materia de controversia, en la oportunidad procesal correspondiente, pese a haberse requerido.

Coinco Ltda., no estaba autorizada para contratar directamente el objeto convenido en la orden 23 de 2000 y en tal sentido incurrió en desviación de poder al haber celebrado el contrato aludido, pretermitiendo el proceso de selección de contratistas que le era exigible.

Cabe resaltar que en el asunto sometido a consideración de la Sala, el objeto de la orden 23 de 2000 celebrada entre Coinco Ltda., y el contratista Orlando Díaz Barrios guarda similitud con el objeto pactado en el convenio interadministrativo 216 de 1997 celebrado entre el municipio de Zambrano y la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda; no obstante, lejos de entender esta coincidencia como una cesión del contrato, por cuanto no se dan los presupuestos que la Sala ha considerado rendidos para que tal figura opere(18), debe concluirse que con la orden 23 de 2003, Coinco Ltda., entregó a un tercero, parte importante de la ejecución del objeto previsto en el convenio interadministrativo 216, es decir, lo subcontrató.

Para arribar a la conclusión referida ha de señalarse que el valor del convenio 216 de 1997 ascendió a la suma de $ 188.938.686,30, por su parte, el valor de la orden 23 de 2000 se estipuló en $ 126.479.731,1, que a simple vista supera el 50% del valor del convenio. A su vez, al cotejar las actividades a ejecutar por la cooperativa demandada en el convenio y las actividades del ingeniero contratista en la orden, conservan identidad en los ítems “demoliciones”, “excavación y cimentación”, “instalación subterránea”, “instalación hidráulica sanitaria”, “estructura”, “cubierta”, “mampostería”, “pisos y zócalos”, “aparatos sanitarios”, “instalaciones eléctricas”, “carpintería metálica”, “carpintería madera”, “cerrajería”, “acabados y pintura”, “hierros”, “obras exteriores” (jardineras y bordillo en concreto), “limpieza y entrega”, lo que se traduce en la ejecución de 17 ítems, de los 18 contemplados en el convenio interadministrativo, exceptuándose únicamente la dotación del centro de salud del municipio de Zambrano.

En consecuencia, a cargo del ingeniero contratista Orlando Díaz Barrios quedó la ampliación y remodelación del centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano (Bolívar), del objeto general pactado en el convenio interadministrativo, concernido a la “ampliación, remodelación y dotación del centro de salud San Sebastián del municipio de Zambrano, Bolívar” (cláusula primera objeto, convenio n. º 216 de 1997).

La Sala resalta que la evidente subcontratación del objeto contenido en el convenio interadministrativo 216 y la elusión del procedimiento de selección al que debía someterse la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., para la suscripción de la orden 23 de 2002, permiten traer a colación, una práctica perniciosa adoptada por las cooperativas integradas por entidades públicas, que fue proscrita posteriormente por el Decreto 2170 de 2002(19), como ha concluido la doctrina(20):

“Si bien el Decreto 2170 de 2002 se encuentra derogado, su importancia fue vital para la evolución de la contratación estatal en Colombia. Este decreto fue el antecedente próximo de la reforma introducida a la Ley 80 de 1993 por la Ley 1150 de 2007. Su finalidad fue reglamentar la Ley 80 de 1993, modificar el Decreto 855 de 1994 y dictar otras disposiciones, en aplicación de la Ley 527 de 1999. Si bien, no tuvo por objeto directo regular el tema de la subcontratación en la contratación estatal, de manera indirecta e innovadora lo hizo para los contratos o convenios interadministrativos, en particular para la selección de subcontratistas por parte de las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales.

De conformidad con su Artículo 14, se prohibía a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, que tuviesen la calidad de contratistas o ejecutoras en un convenio interadministrativo, desarrollar por medio de terceros el correspondiente contrato. Conforme al inciso final de esta disposición, las entidades mencionadas, “solo podrán celebrar contratos respecto de los cuales posean la debida y comprobada experiencia, solidez financiera, capacidad técnica, administrativa y jurídica que les permita ejecutar directamente y sin la necesidad de ningún tercero el correspondiente contrato”. Esta disposición restringía la subcontratación en aquellos eventos en que una cooperativa o asociación de entidades territoriales hubiese tenido a su cargo la ejecución de un contrato o convenio interadministrativo. Ello es así puesto que, en primer lugar, la disposición exigía a estas entidades acreditar la completa capacidad para ejecutar un contrato estatal. Toda vez que debían contar con esta, la conclusión obvia era la prohibición de la intervención de terceros en calidad de subcontratistas.

De conformidad con una interpretación histórica del artículo 14 puede inferirse que su finalidad era eliminar una práctica administrativa perniciosa. En efecto, las administraciones, en aras de no sujetarse a los estrictos cánones de selección establecidos en la Ley 80 de 1993, contrataban directamente a estas entidades (por medio de convenios o contratos interadministrativos) para que ejecutasen múltiples proyectos. Este tipo de vinculación era recurrente, a pesar de que dichas entidades no contaran con la capacidad financiera, técnica y administrativa necesaria para ejecutar directamente los proyectos contratados. En últimas, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales eran simples intermediarias, que subcontrataban la totalidad de los proyectos encomendados por medio de procedimientos de selección no reglados. Estas prácticas se presentaban a pesar de las claras directrices legales, jurisprudenciales y de los órganos de control acerca de la aplicación de la normativa del Estatuto Contractual (Ley 80 de 1993) a la selección de sus contratistas (y subcontratistas).

Este criterio histórico tuvo eco en el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Esta disposición, por una parte, reiteró el sometimiento de aquellos órganos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; por otra, señaló que la celebración de contratos con estas entidades debía someterse a los procedimientos de selección contenidos en tal estatuto y a su participación en igualdad de condiciones con los particulares”.

A partir de las precedentes consideraciones, la Sala encuentra que la mayoría de la ejecución contenida en el convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Zambrano y la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., pasó a manos de un tercero a través de la orden 23 de 2000. Así las cosas, infiere la Sala que la cooperativa demandada incurrió en conductas que de suyo resultaron irregulares como la subcontratación, posteriormente prohibida por el Decreto 2170 de 2002 para eludir el procedimiento exigido en la selección de su contratista.

En suma, la orden 23 de 2000 adolece de nulidad absoluta.

6. Restituciones mutuas

6.1. Al tenor de lo previsto en el artículo 1746 del Código Civil, la nulidad pronunciada en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada, otorga a las partes el derecho a ser restituidas en el mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo.

Por su parte el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, establece:

“ART. 48.De los efectos de la nulidad. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria.

Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público”.

La Sala ha considerado, para que resulte procedente el reconocimiento de las prestaciones ejecutadas, la demostración del beneficio obtenido por la entidad a consecuencia de la ejecución del contratista.

Ahora bien, corresponde establecer si se halla acreditada la ejecución de las prestaciones por parte del contratista para obtener la restitución pecuniaria de las mismas.

Al respecto debe señalarse que en relación con el valor del contrato y su forma de pago, las partes dispusieron:

“(…) PRIMERA. OBJETO: Ampliación y remodelación del Centro de Salud San Sebastián del Municipio de Zambrano (Bolívar). SEGUNDA: VALOR DE LA ORDEN: La actividad que se le ordena ejecutar al ASISTENTE tiene un valor de CIENTO VEINTISEIS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS TREINTA Y UN PESOS CON TREINTA Y UN CENTAVOS ($ 126.479.731,31). PARÁGRAFO: Queda entendido que el valor de la orden comprende la materia prima, los gastos operativos, la remuneración del personal empleado para ejecutarla, la remuneración del personal empleado para ejecutarla y la remuneración a que tiene derecho EL ASISTENTE por poner a disposición a LA COOPERATIVA toda su capacidad técnica, profesional y operativa. TERCERA: FORMA DE SUMINISTRAR LOS RECURSOS: LA COOPERATIVA suministrará al ASISTENTE los recursos económicos necesarios para ejecutar la actividad ordenada así: a) El cincuenta por ciento (50%) como anticipo, b) El saldo mediante actas parciales de avance de obra y un pago final de TREINTA MILLONES DE PESOS M.CTE ($ 30.000.000) del valor del convenio será cancelado por el municipio de Zambrano (Bolívar), el día 23 de mayo del 2000, previo visto bueno del interventor nombrado por el Municipio y del Supervisor designado por Coinco LTDA., c) Si la actividad que se le ordena al ASISTENTE es la confección de una obra inmaterial el 50% restante se suministrará una vez que se entregue totalmente y a entera satisfacción la obra, d) Los recursos quedarán supeditados a los desembolsos que haga el Municipio de Zambrano (Bolívar) según convenio 216/97. PARAGRAFO: PRIMERO: Para entregar los recursos a que se refiere el literal a) de ésta cláusula EL ASISTENTE deberá presentar los siguientes documentos: 1) Copia de la orden de obra; 2) Cronograma o programación de la ejecución de la obra ordenada, en los casos en que la actividad ordenada sea la confección de una obra material. 3) Flujo de fondo de los recursos que se van a suministrar. 4) Análisis de precios unitarios de cada uno de los ítems, en los casos en que la actividad ordenada sea la confección de una obra material con su correspondiente disquette; 5) Plan de Inversión del Anticipo. 6) Presentación del acta de iniciación con fecha de cinco (5) días después de la recepción de los dineros, elaborada por el ASISTENTE. 7) Copia auténtica de los documentos que contienen la constitución de las garantías exigidas y de la certificación que demuestre su inscripción en el registro respectivo, si fuere el caso. 8) Solicitud de suministro de los recursos correspondientes, a lo que se refiere a los pagos del literal b); requiere presentar a la COOPERATIVA el paz y salvo otorgado por el Municipio y concepto de mano de obra y proveedores. PARÁGRAFO SEGUNDO: Para entregar los recursos a que se refiere los literales b) y c) EL ASISTENTE deberá presentar los siguientes documentos: 1) Informe sobre el acta actual de la obra, debidamente soportada con la copia actualizada de la Bitácora y un registro fotográfico. 2) Informe del supervisor sobre el estado actual de la obra con su correspondiente visto bueno; y 3) Solicitud de suministro de los recursos correspondientes. PARAGRAFO TERCERO: La falta de uno cualquiera de los documentos impedirá la entrega de los respectivos recursos. PARÁGRAFO CUARTO: El suministro de los recursos quedará supeditado a la entrega que de ellos a su vez haga el beneficiario final de la orden”.

En los términos convenidos por las partes, la obligación de pago se contrajo al compromiso a cargo de la cooperativa demandada de reconocer al contratista el 50% del valor del contrato como anticipo, el saldo mediante actas parciales de avance de obra y un pago final al 23 de mayo de 2000, previo visto bueno del interventor nombrado por el municipio de Zambrano y del supervisor designado por Coinco Ltda. Recursos supeditados a los desembolsos que hiciera el municipio de Zambrano, Bolívar, dentro del convenio 216 de 1997.

Para el pago del anticipo la orden requirió la presentación de i) copia de la orden de obra, ii) cronograma o programación de la ejecución de la obra ordenada, iii) flujo de fondo de los recursos a suministrar, iv) análisis de precios unitarios de cada uno de los ítems, vi) plan de inversión del anticipo, vii) presentación del acta de iniciación viii) copia auténtica de los documentos que contienen la constitución de las garantías exigidas y de la certificación que demuestre su inscripción en el registro respectivo, si fuere el caso.

Para el reconocimiento del saldo el contratista debía presentar: i) Informe sobre el acta actual de la obra, debidamente soportada con la copia actualizada de la Bitácora y un registro fotográfico. ii) Informe del supervisor sobre el estado actual de la obra con su correspondiente visto bueno; y iii) Solicitud de suministro de los recursos correspondientes.

A su vez, las partes convinieron que la falta cualquiera de los documentos señalados impedía la entrega de los respectivos recursos. Además la entrega de los recursos estaría supeditado a la “entrega que de ellos a su vez haga el beneficiario final de la orden”.

Reitera la Sala que en la actuación procesal se acredita que entre el municipio de Zambrano, Bolívar y la Cooperativa Coinco Ltda., se celebró convenio interadministrativo 216/97, para la “ampliación, remodelación y dotación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano – Bolívar”. Que la cooperativa suscribió el contrato de disponibilidad para la asistencia técnica, profesional y/o operativa 11/2000 y con ocasión de este, la orden 23 de 2000, mediante la cual encomendó al ingeniero Orlando Díaz Barrios la ejecución de actividades específicas relacionadas con la ampliación y remodelación del centro de salud San Sebastián (fl. 251 a 257 c. 1).

El contratista radicó el 8 de febrero de 2000, cuenta de cobro ante la Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., para obtener el pago de $ 63.239.865,65 “por concepto de anticipo del 50% según orden de trabajo 23/2000” (fl. 21 c. ppal.). Finalmente, el 12 de junio de 2000, el contratista Orlando Díaz Barrios comunicó a la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., que la obra correspondiente a la “Ampliación y remodelación del Centro de Salud San Sebastián”, del municipio de Zambrano, Bolívar, a la fecha de la misiva no había recibido la totalidad del anticipo pactado entre las partes, circunstancia que le imposibilitaba cumplir con el compromiso adquirido (fl. 277 a 281 c. ppal.).

Frente a las pruebas que acreditan la ejecución de las prestaciones a cargo del contratista, la Sala no desconoce que el demandante aportó documentos relacionados con la ejecución del convenio interadministrativo 216 de 1997, pruebas documentales relativas a la ejecución del contrato de disponibilidad para la asistencia técnica, profesional y/o operativa 11/2000; sin embargo no fueron allegadas pruebas directas que evidenciaran la ejecución de la orden 23 de 2000 y a las prestaciones ejecutadas con ocasión de ese contrato específico.

Sin perjuicio de lo anterior, como se ha considerado, en el asunto sub examine se acreditó que la mayor parte de las actividades cuya ejecución se encomendó a Coinco Ltda., en el convenio interadministrativo 216 de 1997, pasaron a manos del ingeniero de Orlando Díaz Barrios con ocasión de la orden 23 de 2000. La Sala evidencia que al cotejar las actividades pactadas en la orden 23 de 2000, con las obras entregadas a paz y salvo, por Coinco al municipio de Zambrano en la liquidación bilateral del convenio 216 de 1997(21), se hallan las siguientes coincidencias en relación con las actividades finalmente ejecutadas y recibidas a satisfacción por el municipio:

ACTIVIDADES ORDEN 23 DE 2000LIQUIDACIÓN BILATERAL CONVENIO 216 DE 1997
DESCRIPCIÓNUNID.CANT.VR.
UNITARIO
VR. TOTALDESCRIPCIÓNUNID.CANT.VR.
UNITARIO
VR. TOTAL
DEMOLICIONES    DEMOLICIONES    
Desmonte y retiro de cubiertam2169,554500762975Desmonte y retiro de cubiertam259445002673000
Demolición de murosm2160,593750602212,5Demolición de murosm22613750978750
Desmonte de aparatos sanitariosUn4635525420Desmonte de aparatos sanitariosUn166355101680
Demolición piso en baldosam2384,6131251201906,25Demolición piso en baldosam259431251856250
EXCAVACIONES Y CIMIENTOS    EXCAVACIONES Y CIMIENTOS    
Excavaciónm310,8311040119563,2Excavaciónm3170110401876800
Solado en concreto 2000 psi e=05m215,1511586,25175531,69Solado en concreto 2000 psi e=05m211311586,251309246,25
Cimiento en concreto, 30*30Ml50,7623211,251178203,05Cimiento en concreto, 30*30Ml18223211,254224447,5
Zapatas en concreto 3000 psim35,78190856,251103149,13Zapatas en concreto 3000 psim37,65190856,251460050,31
Viga de amarre 30*30MI50,7613478,75684181,35Viga de amarre 30*30MI1513478,75202181,25
INSTALACIÓN SUBTERRANEA    INSTALACIÓN SUBTERRANEA    
Registro 60*60Un843065344520Registro 60*60Un0430650
Registro 70*70Un351483,75154451,25Registro 70*70Un1751483,75875223,75
INST. HIDRAULICO SANITARIAS    INST. HIDRAULICO SANITARIAS    
Tuberia sanitaria de 4¨MI3718458,75682973,75Tuberia sanitaria de 4¨MI13618458,752510390
Tuberia sanitaria de 6¨MI1930306,25575818,75Tuberia sanitaria de 6¨MI030306,250
Tubería sanitaria de 2¨MI3212256,25392200Tubería sanitaria de 2¨MI5912256,25723118,75
Bajante de Aguas Negras 4¨MI1824725445050Bajante de Aguas Negras 4¨MI0247250
Punto Sanitario 4´´Un1839050702900Punto Sanitario 4´´Un2539050976250
Punto Sanitario 6´´Un629806,25178837,5Punto Sanitario 6´´Un029806,250
Punto Sanitario 2´´Un2032790655800Punto Sanitario 2´´Un2532790819750
Punto Sanitario 2´´ subterráneoUn1528258,75423881,25Punto Sanitario 2´´ subterráneoUn1228258,75339105
Tuberia 1/2 presiónMI677728,75517826,25Tuberia 1/2 presiónMI1097728,75842433,75
Tubería 3/4 presiónMI4910823,75530363,75Tubería 3/4 presiónMI010823,750
Tubería 1 presiónMI2612031,25312812,5Tubería 1 presiónMI012031,250
Mezclador lavamanos ½Un1826208,75471757,5Mezclador lavamanos 1/2Un026208,750
Mezclador ducha ½Un428937,5115750Mezclador ducha 1/2Un028937,50
Punto potable sanitarioUn1912246,25232678,75Punto potable sanitarioUn012246,250
Punto potable 1/2´´Un1411923,75166932,5Punto potable 1/2´´Un4811923,75572340
Llave de control de 1/2´´Un1416151,25226117,5Llave de control de 1/2´´Un016151,250
    6631700     
ESTRUCTURA    ESTRUCTURA    
Columna en concreto 25*25m31,7365865621970,5Columna en concreto 25*25m303658650
Viga de amarre 35*25m34,47440872,241970698,91Viga de amarre 35*25m30440872,240
Nervios prefabricadosm32,16350070756151,2Nervios prefabricadosm303500700
Concreto plaquetasm37246201,253326490Concreto plaquetasm3046201,250
Concreto viga sobre murom31,5306250459375Concreto viga sobre murom37,283062502229500
Concreto escaleram31,5295713,75443570,63Concreto escaleram30295713,750
Concreto dintel 15*20MI30,98473,75261838,88Concreto dintel 15*20MI578473,75483003,75
    7840095,11    7840095,11
CUBIERTA    CUBIERTA    
Cubierta en lámina onduladam2231,59174254035455,75Cubierta en lámina onduladam2542,56174259454028,8
Impermeabilización 3 capasm2231,5978001806402Impermeabilización 3 capasm214178001099800
Cielo raso en lámina planam2458,5159557315367,5Cielo raso en lámina planam20159550
Cielo raso en malla pañetadam219,256990134557,5Cielo raso en lámina pañetadam2069900
MAMPOSTERIA    MAMPOSTERIA    
Levante en bloque 6m2261,55167254374423,75Levante en bloque 6m20167250
Pañete 1:4m25704812,52743125Pañete 1:4m204812,50
PISOS Y ZOCALOS    PISOS Y ZOCALOS    
Sub-base compactadom296,1122887,52199717,63Sub-base compactadam311522887,52632062,5
Plantilla 1500 psim2509,44982,52538085,5Plantilla 1500 psim24404982,52192300
Piso en baldosa granito 40*40m2509,44000020376000Piso en baldosa granito 40*40m20400000
Zócalo media caña granito pulidoMI304,7211793,753593791,5Zócalo media caña granito pulidoMI011793,750
Enchape cerámica 20*20m2319,5426327,58412689,35Enchape cerámica 20*20m2026327,50
Mesones en granito pulidoMI1717035294185Mesones en granito pulidoMI0170350
    37414468,98     
APARATOS SANITARIOS    APARATOS SANITARIOS    
Lavadero en granito pulido 1,6Un2107030214060Lavadero en granito pulido 1,6Un01070300
Sanitario NovaUn19123056,252338068,75Sanitario NovaUn0123056,250
Lavamanos Nova de colgarUn1889242,51606365Lavamanos Nova de colgarUn089242,50
Juego de incrustacionesUn1949892,5947957,5Juego de incrustacionesUn049892,50
DuchasUn645791,25274947,5DuchasUn045791,250
Rejillas sosco 3*2Un1512906,25193593,75Rejillas sosco 3*2Un012906,250
    5574792,5    0
INSTALACIONES ELÉCTRICAS    INSTALACIONES ELÉCTRICAS    
Salidas de lucesUn119262003117800Salidas de lucesUn0262000
Salidas de Tomas doblesUn4521500967500Salidas de Tomas doblesUn0215000
Salidas de Tomas AA 2290VUn1240200482400Salidas de Tomas AA 2290VUn0402000
Salida especial 220V monofásicoUn640200241200Salida especial 220V monofásicoUn0402000
Salida especial 220V trifásicoUn444100176400Salida especial 220V trifásicoUn0441000
Salida de faroles Hg 250WUn920750186750Salida de faroles Hg 250WUn0207500
Salida para bomba de agua y flotadorUn1125700125700Salida para bomba de agua y flotadorUn01257000
Acometida Secundaria 2¨ con 3N 1/0Un1618027,5288440Acometida Secundaria 2¨ con 3N 1/0Un018027,50
Acometida en MB-1 y MB-2 con 3N 1/0MI2418027,5432660Acometida en MB-1 y MB-2 con 3N 1/0MI018027,50
Acometida en MB-1 y MB-2 con 3N 1/0MI247680184320Acometida en MB-1 y MB-2 con 3N 1/0MI076800
Salida para teléfonosUn522796,25113981,25Salida para teléfonosUn022796,250
Tablero MB con protecciónUn2493357,5986715Tablero MB con protecciónUn0493357,50
Tablero general de baja tensiónUn111283001128300Tablero general de baja tensiónUn011283000
Sum. Inst. de faroles en Hg 250 WUn4177055708220Sum. Inst. de faroles en Hg 250 WUn01770550
Sum. Inst. de transformadores de 45 KvaUn132713753271375Sum. Inst. de transformadores de 45 KvaUn032713750
    16218961,25    0
CARPINTERIA METÁLICA    CARPINTERIA METÁLICA    
Lavaplato metálico de 60*1Un1195295195295Lavaplato metálico de 60*1Un01952950
Mesón en Acero inoxidableMI4,5347432,51563446,25Mesón en Acero inoxidableMI0347432,50
Ventana con persiana de 2,5*1,1Un8299818,752398550Ventana con persiana de 2,5*1,1Un0299818,750
Ventana en aluminio Anoloc 70*50Un1238158,75457905Ventana en aluminio Anoloc 70*50Un038158,750
Ventana en aluminio Anoloc 3*1,10Un1359782,5359782,5Ventana en aluminio Anoloc 3*1,10Un0359782,50
Ventana en aluminio Anoloc 1,8*1,10Un2172695345390Ventana en aluminio Anoloc 1,8*1,10Un01726950
    5320368,75     
CARPINTERIA MADERA    CARPINTERIA MADERA    
Puerta acceso principal de 2*2Un26059901211980Puerta acceso principal de 2*2Un06059900
Puerta contemp. Con mirilla de 9*2.1Un8161412,51291300Puerta contemp. Con mirilla de 9*2.1Un0161412,50
Puerta contemp. Con mirilla de 9*1Un10150928,751509287,5Puerta contemp. Con mirilla de 9*1Un0150928,750
Puerta de baño de 7*2,1Un7120937,5846562,5Puerta de baño de 7*2,1Un0120937,50
Elaboración e inst. de mueble cocinaUn1995975995975Elaboración e inst. de mueble cocinaUn09959750
CERRAJERÍA    CERRAJERÍA    
Cerradura para oficinaUn1534792,5521887,5Cerradura para oficinaUn034792,50
Cerradura para bañoUn728320198240Cerradura para bañoUn0283200
Cerradura para puerta de accesoUn241901,2583802,5Cerradura para puerta de accesoUn041901,250
    803930    0
ACABADOS Y PINTURA    ACABADOS Y PINTURA    
Estucom2570,11700969170Estucom2017000
Pintura esmalte interior 3 manosm2570,171254061962,5Pintura esmalte interior 3 manosm2071250
Graniplast fachadam2121,56112,5742668,75Graniplast fachadam206112,50
Pintura vinilo 3 manosm22812812,5790312,5Pintura vinilo 3 manosm202812,50
Pintura esmalte closetm2229696,25213317,5Pintura esmalte closetm209696,250
    6777431,25    0
HIERROS    HIERROS    
Acero de 60 ksiKg147310451539285Acero de 60 ksiKg150010451567500
Acero de 40 ksikg11139601068480Acero de 40 ksikg900960864000
    2607765    0
JARDINERAS    JARDINERAS    
Jardinerasm212,1518598,75225974,81Jardinerasm21418598,75260382,5
Bordillo en concretoMI21,57812,5167968,75Bordillo en concretoMI117812,585937,5
    393943,56     
LIMPIEZA Y ENTREGA    LIMPIEZA Y ENTREGA    
Limpieza y entrega totalGI123400002340000Limpieza y entrega totalGI0,523400001170000
    2340000    0
COSTO TOTAL   126479731,3COSTO TOTAL   52219626,72

A partir del cotejo reseñado, la Sala encuentra que es evidente la ejecución de las prestaciones a cargo del contratista, finalmente recibidas a satisfacción por el Municipio de Zambrano, conforme se corrobora en el acta de liquidación bilateral del convenio 216 de 1997, en un monto de cincuenta y dos millones doscientos diecinueve mil seiscientos veintiséis pesos con 72/100 ($ 52.219.626,72), suma que se tendrá en cuenta para el reconocimiento pecuniario al contratista.

A su vez se confronta con la certificación(22) expedida por el subgerente administrativo de Coinco Ltda., el pago por concepto de anticipo de la suma correspondiente a $ 19.225.160,77. En consecuencia de la suma reconocida por las prestaciones ejecutadas se deducirá el monto que por concepto de anticipo había recibido el contratista.

Del resultado de esta operación se obtiene la suma correspondiente a treinta y dos millones novecientos noventa y cuatro mil cuatrocientos sesenta y cinco pesos con 95/100 ($ 32.994.465,95). Suma que será actualizada a partir de la fecha en que se dispuso la liquidación bilateral del convenio 216 de 1997, en la cual se determinaron las actividades finalmente ejecutadas, y como fecha final la de expedición de la presente providencia.

Vp=Vh x índice final

Índice inicial

Vp= $ 32.994.465,95 x 137,87 (junio 2017)

60,96 (julio 2000)

Vp= $ 74.621.834,33

En conclusión, el valor a reconocer a favor del demandante Orlando Díaz Barrios y a cargo de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., por concepto de restitución por las prestaciones ejecutadas es la suma de setenta y cuatro millones seiscientos veintiún mil ochocientos treinta y cuatro pesos con 33/100 ($ 74.621.834,33).

6.2. Teniendo en cuenta que mediante comunicación del 12 de marzo de 2002, el Gerente Liquidador de Coinco Ltda., informó que por decisión de la Junta General de Socios adoptada mediante acta 25 del 18 de abril de 2001, se declaró disuelta y en proceso de liquidación la referida cooperativa, y habiéndose notificado el auto admisorio de la demanda sin que se haya reportado la finalización del proceso de disolución, por Secretaría notifíquese el contenido de la presente providencia al agente liquidador de Coinco Ltda., en los términos previstos en el Acuerdo 001 de 2001(23), o quien haga sus veces.

6.3. En consecuencia, se impone modificar la sentencia de primera instancia y en su lugar declarar la nulidad absoluta de la orden 23 del 8 de febrero de 2000, celebrada entre la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., y el ingeniero civil Orlando Díaz Barrios. A su vez, se reconocerá el pago de la suma correspondiente al demandante Orlando Díaz Barrios y a cargo de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Coinco Ltda., por concepto de restitución por las prestaciones ejecutadas.

7. Por último, no hay lugar a condena en costas, en tanto se echa de menos lo exigido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, es decir que exista una conducta temeraria de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia del ocho (8) de agosto de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone,

1. Declarar la nulidad absoluta de la orden 23 del 8 de febrero de 2000, suscrita entre la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., y el ingeniero civil Orlando Díaz Barrios.

2. Ordenar a la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., o a quien haga sus veces de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 1 del 18 de abril de 2001, expedido por la Asamblea General Extraordinaria de Asociados, por el cual se dispuso la disolución de la cooperativa, al pago a favor del contratista Orlando Diaz Barrios, de la suma correspondiente a setenta y cuatro millones seiscientos veintiún mil ochocientos treinta y cuatro pesos con 33/100 ($ 74.621.834,33), por concepto de restitución por las prestaciones ejecutadas con ocasión de la orden 23 de 2000, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.

3. Denegar las demás pretensiones de la demanda.

4. Por Secretaría de la Sección Tercera notifíquese el contenido de la presente providencia al agente liquidador de Coinco Ltda., en los términos previstos en el acuerdo de supresión y liquidación, o quien haga sus veces.

5. SIN COSTAS, toda vez que no están probadas.

6. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

4 Certificado de existencia y representación legal de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá- Sede Centro, el 9 de febrero de 2001 (fl. 451 a 452 c. ppal.).

5 Artículo 1º estatutos de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda (fl. 434).

6 Artículo 8º estatutos de la Administración Cooperativa Interregional de Colombia Ltda

7 Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

8 El artículo 95 de la Ley 489 de 1998 estableció en su inciso segundo: Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal. Debe tenerse en cuenta, que el referido artículo fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-671-99 de 9 de septiembre de 1999 (Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra), 'bajo el entendido de que 'las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género', sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias'.

9 La cuantía de la pretensión por indemnización de perjuicios formulada en la demanda correspondió a la suma de $ 144.734.316,90 (fl. 473 c. ppal.). Para 2001, cuando se presentó la demanda (fl. 479, c. ppal.), la controversia contractual tenía un valor superior a $ 143´000.000 y, por consiguiente, tenía vocación de doble instancia.

10 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de agosto de 2013, exp. 23088, C.P. Enrique Gil Botero.

11 A partir de la lectura del parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993 –subrogado posteriormente por el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007-. Según esta disposición son entidades estatales:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. (…).
‘PAR.—Para los solos efectos de esta Ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades” (La subraya no es del texto).

12 Corte Constitucional, Sentencia C-040 del 26 de enero de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

13 La orden relaciona como actividades a desarrollar, demoliciones, excavaciones y cimientos, instalaciones subterráneas, instalaciones hidráulico sanitarias, estructuras, cubiertas, aparatos sanitarios, instalaciones eléctricas, carpintería metálica, carpintería madera, acabados y pintura, hierros, jardineras, limpieza y entrega total (fl. 14 a 20 c. ppal.)

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 27 de septiembre de 2013, exp. 24339, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

15 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del dos de mayo de 2016, exp. 37066, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

16 El numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, con la modificación introducida por el Decreto 62 de 1996 dispuso:
“1. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente:
a) Menor cuantía para la contratación. Para efectos de la contratación pública se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas, expresados en salarios mínimos legales mensuales:
Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1'000.000 e inferior a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 800 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 500.000 e inferior a 1.000.000 de salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 600 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 250.000 e inferior a 500.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 400 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 e inferior a 250.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 300 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 12.000 e inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 250 salarios mínimos legales mensuales;
Las que tengan un presupuesto anual inferior a 12.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 125 salarios mínimos legales mensuales.
b) Empréstitos.
c) Interadministrativos, con excepción del contrato de seguro.
d) Para la prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.
e) Arrendamiento o adquisición de inmuebles.
f) Urgencia manifiesta.
g) Declaratoria de desierta de la licitación o concurso.
h) Cuando no se presente propuesta alguna o ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones, o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación.
i) Bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.
j) Cuando no exista pluralidad de oferentes.
k) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas.
l) Los contratos que celebren las entidades estatales para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios.
m) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de esta ley.

17 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa.

18 La Sala ha precisado que “la cesión del contrato implica la transferencia de la posición contractual a un tercero, que por esa vía se convierte en parte del contrato. Dada la naturaleza del contrato estatal, es preciso de un lado que la cesión del contrato se eleve a escrito, la entidad contratante sea notificada de la misma y que esta manifieste su aceptación o autorización, con la facultad de reserva frente a las obligaciones que permanecen en cabeza del cedente y las que se trasfieren al cesionario, en tanto la cesión del contrato solamente resulta oponible y exigible desde su aceptación por parte de la entidad contratante.” Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 34586, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

19 Artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, Por el cual se reglamenta la ley 80 de 1993, se modifica el decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999.

20 Ramírez Grisales, Richard S. La subcontratación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Editorial Librería Jurídica Sánchez R, Ltda. y Centro de Estudios de Derecho Administrativo CEDA. Medellín. págs. 51 a 55.

21 Acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo 216/97 “Ampliación, remodelación y dotación del Centro de Salud San Sebastián del municipio de Zambrano- Bolívar”, suscrita el 5 de julio de 2000, entre el Alcalde municipal de Zambrano y el Gerente General de Coinco Ltda., donde se declaran a paz y salvo por concepto de las obligaciones contraídas en el convenio (fl. 49 a 53 c. ppal 1).

22 Certificación obrante a folio 38 del cuaderno principal.

23 Mediante Acuerdo 1 del 18 de abril de 2001, la Asamblea General Extraordinaria de Asociados de la Cooperativa Interregional de Colombia Ltda., Coinco Ltda., declaró disuelta la cooperativa (fl. 494 c. ppal).