Sentencia 2001-00725 de octubre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Expediente: 29.455

Rad.: 250002326000-2001-00725 01

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Ref.: apelación sentencia - reparación directa

Actor: Neiffe Mantilla Martínez

Demandado: Nación - Superintendencia de Notariado y Registro y otro

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 21 de septiembre de 2004, comoquiera que la demanda se presentó el 29 de marzo de 2001 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 300’000.000 por concepto de perjuicios materiales para la señora Niffe Mantilla Martínez, la cual supera la exigida para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta corporación para aquella época, esto es $ 26’390.000(15).

Ahora bien, la Sala abordará el análisis respecto de la procedibilidad de la acción de reparación directa para el presente asunto, para luego determinar si la acción correspondiente se encuentra o no, caducada.

2.2. La acción procedente en el caso concreto.

Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la parte demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios materiales causados por “la actuación surtida con fecha 28 de marzo de 2000, por medio de la cual se ordenó excluir del registro de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, la hipoteca y el embargo ejecutivo con título hipotecario inscritos a favor de la señora Neiffe Mantilla Martínez”.

Ciertamente, en el libelo introductorio se aduce que la entidad demandada incurrió en falla del servicio, por cuanto no advirtió las irregularidades que presentaba el folio de matrícula inmobiliaria que acreditaba la propiedad de un inmueble en cabeza del señor Guillén de Castro Vergara y fue, precisamente, esa conducta omisiva, la que condujo a la señora Mantilla Martínez a constituir una garantía hipotecaria y a desembolsar al señor Guillén de Castro Vergara una considerable suma de dinero, la cual finalmente nunca devolvió a causa de la cancelación de ese último registro.

De otra parte, ha de decirse que de las pretensiones de la demanda no se advierte solicitud alguna encaminada a obtener la nulidad del registro obtenido de forma fraudulenta, puesto que dicha orden ya fue dada por la misma oficina de registro, a través de la Resolución 167 fechada el 28 de marzo de 2000, por medio de la cual se ordenó excluir del registro de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá la hipoteca y el embargo ejecutivo con título hipotecario inscritos a favor de la señora Neiffe Mantilla Martínez, la cual se encuentra en firme, por manera que al no cuestionar la legalidad de un acto administrativo de registro, no se está en presencia de escenarios en los cuales resultaría aplicable la acción de nulidad(16) y, en consecuencia, la acción de reparación directa ejercida en el presente asunto para obtener la indemnización por el aludido hecho dañoso demandado resulta procedente(17).

Por consiguiente, procede la Sala a abordar el análisis de fondo respecto del asunto sometido a su conocimiento.

2.3. Oportunidad para el ejercicio de la acción.

En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, advierte la Sala que el daño por cuya indemnización se demandó —según se indicó—, devino del error de la demandada consistente en haber acreditado la propiedad de un inmueble respecto del señor Guillén de Castro Vergara, así como haber inscrito el gravamen hipotecario a favor de la ahora demandante en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, el cual posteriormente fue excluido mediante Resolución 167 de 28 de marzo de 2000, circunstancia que habría impedido hacer efectiva la garantía hipotecaria y, finalmente, obtener el pago de la suma de dinero que entregó a aquel.

Así las cosas, para el caso sub examine, se tiene entonces que el error de registro solo pudo ser advertido por la demandante el día 28 de marzo de 2000 con la notificación de la Resolución 167 de esa misma fecha, razón por la cual, la Sala tendrá en cuenta ese día para el inicio del cómputo del término de caducidad de la presente acción indemnizatoria. Por consiguiente, habida cuenta que la presente demanda se presentó el 29 de marzo de 2001, se impone concluir que se interpuso oportunamente, esto es dentro de los dos (2) años que establece el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

2.4. Régimen de responsabilidad aplicable.

Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron en aquella las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la administración.

Reitera y resalta la Sala que en el caso en estudio la parte actora estimó que el daño irrogado devino de una falla del servicio imputable a la demandada, toda vez que —como asegura la parte demandante—, si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá no hubiere acreditado la propiedad que se entregaba como garantía hipotecaria y no hubiere inscrito el correspondiente gravamen, la señora Neiffe Mantilla Martínez no habría realizado el desembolso de las sumas atrás mencionadas.

A partir de esa imputación, como resulta evidente, la parte demandante estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio, régimen que supone, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda tanto la acreditación del daño, como de los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración.

La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual(18).

También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º inciso 2º, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”(19), así, las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo(20).

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía(21).

Con fundamento en lo anterior, debe la Sala establecer si en el presente asunto se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad de la administración por una falla en la prestación de los servicios a su cargo, en este caso relativos a la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de una escritura pública realizada de forma fraudulenta y la presunta falta de control por parte de la demandada para advertir tal irregularidad e impedir dicho registro.

2.5. El material probatorio recaudado en el expediente.

Dentro de la respectiva etapa procesal y con el lleno de los requisitos legales se recaudaron en el proceso los siguientes elementos de convicción:

— Copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria 20250746, en la cual figura la anotación 2 correspondiente al registro de la escritura pública 614 de fecha 8 de febrero de 1996 otorgada en la Notaría Veintiuno de Bogotá, D.C., contentiva de la compra venta del predio rural denominado “Agrodeca” ubicado en la vereda Pueblo Viejo, jurisdicción del municipio de Cota, Cundinamarca, realizada entre los señores José Aníbal de Castro Castañeda —vendedor— y Guillén de Castro Vergara —comprador—(22).

— Copia auténtica de la escritura pública 1330 de fecha 8 de marzo de 1996 de la Notaría Veintiuno de Bogotá, a través de la cual el señor Guillén de Castro Vergara —deudor— constituyó una garantía hipotecaria abierta, de primer grado, a favor de la señora Neiffe Mantilla Martínez —acreedora— sobre “un globo de terreno con una extensión superficiaria aproximada de 5.700 metros cuadrados, con área construida de 298 metros cuadrados, dividida en dos edificaciones: predio denominado Agrodeca, ubicado en la vereda Pueblo Viejo, jurisdicción del municipio de Cota, Cundinamarca, distinguido en el catastro con las siguientes cuentas catastrales 00-001-160 predio Villa del Carmen y 00-0-001-159 predio Villa Cecilia”, lo anterior con el fin de garantizar la obligación crediticia surgida por el préstamo de la suma de $ 100’000.000 más los intereses a la tasa del 4% mensual y moratorios a la tasa del 5% mensual sobre el monto inicial; asimismo se dejó constancia que dicha suma de dinero fue recibida a entera satisfacción por el deudor(23).

— De igual forma, la anterior escritura pública fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 20250746, en la anotación 3 del 15 de abril de 1996(24).

— Original de la demanda ejecutiva con garantía hipotecaria presentada el 17 de diciembre de 1998 por la señora Neiffe Mantilla Martínez y dirigida contra el señor Guillén de Castro Vergara, con el fin de obtener el pago de las anteriores sumas, más los correspondientes intereses, al tiempo que solicitó como medida cautelar, el embargo y secuestro del inmueble hipotecado a favor de la acreedora por la suma de $ 100’000.000, más los intereses comerciales y moratorios respectivos(25).

— Copia auténtica del mandamiento ejecutivo de fecha 18 de enero de 1999 proferido por el Juez Veintiséis del Circuito de Bogotá, en el cual se decretó la medida de embargo y secuestro solicitada, y se ordenó librar el respectivo oficio al Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá para que procediera a inscribir el embargo del citado bien inmueble y expida la certificación de que trata el artículo 681 del Código de Procedimiento Civil.

— Copia auténtica de la constancia de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria 20250746 de la anotación 5 de fecha 1º de junio de 1999, a través de la cual se registró el oficio 361 de fecha 15 de febrero de 1999 expedido por el Juzgado Veintiséis del Circuito de Bogotá, contentivo del embargo hipotecario ordenado dentro del proceso 21.591.

— Copia auténtica de la Resolución 167 de 28 de marzo de 2000, a través de la cual el registrador principal de instrumentos públicos de Bogotá, zona Norte decidió “[e]xcluir el registro de las sentencias de fecha 18-04-1977 Juzgado 14 Civil del Circuito (declaración judicial de pertenencia) y 15-05-1988 Juzgado 12 Civil del Circuito (adjudicación sucesión), ambas de Bogotá, registradas en los oficios de matrícula inmobiliaria 050-987812, 050-20’246519 y 050-20246520 (...) como consecuencia de lo anterior excluir los registros efectuados con posterioridad en los folios de matrícula inmobiliaria 050N-20246519, 050N-20246520, 050-20250746 y 050-20328746”, al tiempo que se decidió “cerrar los folios de matrícula inmobiliaria (...) 050-20250746”.

Los motivos que llevaron a adoptar dicha decisión fueron, entre otros, los siguientes:

Mediante Auto 045 de septiembre 17 de 1999, esta oficina inició actuación administrativa tendiente a establecer la real situación jurídica de los folios de matrícula inmobiliaria 050-20250746, 050-20246519 y 050-20246520.

“(...).

“De toda la tradición expuesta cabe observar que se desprende una cadena de registro de títulos derivada de los turnos de radicación 1995-71445 y 714476. En cuanto a los turnos de radicación 1995-71445 y 1995-71446, reposa en los libros radicadores que con estos ingresaron los siguientes documentos:

Turno 1995-71445 del 26-10-1995 oficio 2536 del 19-10-1995 Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá contentivo de la medida cautelar de embargo sobre el inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria 050-436463, el cual fuera devuelto al público sin registrar en relación 25.934 del 09-11-1995.

Turno 1995-71446 del 26-10-1995, oficio 2537 del 19-10-1995 Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá, contentivo de la medida cautelar de Embargo sobre los inmuebles con matrícula inmobiliaria 050-20020763, 050-20020757 y 050-200020759, el cual fuera devuelto a público sin registrar en relación 25.934 del 09-11-1995.

De lo anterior se concluye que los registros correspondientes a la sentencia de fecha 18-04-1977 Juzgado 14 Civil del Circuito (declaración judicial de pertenencia) y 15-05-1988 Juzgado 12 Civil del Circuito (adjudicación sucesión), no cumplieron con el proceso de registro establecido en el Decreto-Ley 1250 de 1970; siendo incluidas estas por medios fraudulentos e ilegales, para lo cual, la oficina procedió a instaurar la respectiva denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, Unidad de Delitos de Fe Pública y Patrimonio Económico (...).

Es así como los documentos en mención no cumplieron con el lleno de los requisitos legales, a su vez trayendo como consecuencia que al no existir título antecedente debidamente registrado queden sin soporte jurídico los folios abiertos con ocasión de estos, e igualmente la tradición contenida en ellos; para lo cual deberán excluirse con fundamento en los artículos 35 y 82 del Decreto-Ley 1250 de 1970 Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos” (negrillas y subrayas adicionales).

— Copia auténtica de la Resolución 381 del 10 de julio de 2000 expedida por la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, mediante la cual se decidió confirmar íntegramente la anterior decisión. Los considerandos que sirvieron para adoptar la mencionada decisión fueron, entre otros, los siguientes:

Para el caso que nos ocupa las sentencias de 18-04-1977 del Juzgado 14 C. Circuito (declaración de pertenencia) y 15-05-1998 del Juzgado 12 Civil del Circuito (adjudicación sucesión), de Bogotá, registrados en los folios 050-987812, 050-20246519 y 00-2024620 fueron incluidos por medios fraudulentos e ilegales, ya que al hacer la inscripción no se cumplieron las etapas o el proceso registral contemplado en el Decreto-Ley 1250 de 1970.

En este estado de condiciones el camino a seguir por esta oficina y dados los elementos de hecho probados y plasmados en la resolución en comento no podía ser otro que el contemplado en el artículo 69 de nuestro Código Contencioso Administrativo, esto es, la figura de revocatoria directa como un mecanismo para que los actos puedan ser suprimidos del mundo del derecho por el mismo órgano que los expidió.

Es claro para este despacho que los actos objeto de revocatoria presentaban una manifiesta oposición a la ley, ya que los registros fueron obtenidos de manera ilegal, por lo que tampoco era necesario el consentimiento expreso de terceros”(26) (se ha resaltado y subrayado).

— Copia auténtica de la denuncia penal formulada el 4 de octubre de 1999 ante la Unidad de Delitos contra la Fe Pública y Patrimonio de la Fiscalía General de la Nación por el jefe de la división jurídica de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona Norte, la cual se fundamentó en lo siguiente:

“La doctora Gloria Rodero de Avella, abogada adscrita a la división jurídica de esta oficina, estando en etapa de estudio y proyección de resolución tendiente a establecer la real situación jurídica de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrículas inmobiliarias: 050N-20246519, 050N-20246250, 050-20250746 y 050-20328746, conforme al artículo 82 del Decreto 1250 de 1970, en ejecución de la actividad arriba mencionada solicitó a la sección de tecnología e imagen de la oficina, como soporte para su estudio, copias de los documentos registrados con los turnos de radicación: 1995-71445 y 1995-71446 en su orden: sentencia del 18-04-77 del Juzgado 14 Civil del Circuito (declaración judicial de pertenencia) y sentencia del 15-05-88 del Juzgado 12 Civil de la sección en cita, informan que dichos turnos ‘Habían sido devueltos al público y que correspondían a dos (2) oficios contentivos de medidas cautelares’. Explicó: ‘Estudiando cada uno de los folios de matrícula inmobiliaria, se detectó que los turnos de radicación, presunto soporte legal de las inscripciones de las sentencias en cita no corresponden a esos documentos, por el contrario corresponden a instrumentos devueltos al público sin registrar, en ese estado de las cosas los asientos registrales multicitados no gozan de respaldo legal alguno. En razón de lo expuesto se concluye que las inscripciones efectuadas mediante los turnos en comento son ilegales’, toda vez que no cumplieron con el ‘debido proceso y/o etapas de registro, establecidas en el artículo 22 del Decreto-Ley 1250 de 1970 ‘Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos’. Así las cosas, en los términos más comedidos solicito al señor fiscal iniciar las indagaciones preliminares tendientes a establecer: autores y aquellas circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon la comisión del presunto delito”(27) (se resalta).

— Testimonio rendido ante el tribunal a quo por la señora Carmenza Jaramillo Roncancio, quien para la época de los hechos se desempeñaba como registradora principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona Norte, del cual resulta pertinente transcribir los siguientes apartes:

“Mediante Auto 045 del 17 de septiembre de 1999, la oficina inició actuación administrativa tendiente a establecer la situación jurídica de los siguientes folios de matrícula inmobiliaria 050 20246519, 050 20246520, 050 20250746, 050 20338746, en consideración al estudio efectuado por la abogada de la división jurídica respecto al Expediente 03 de 1999, donde se analiza la tradición del folio de matrícula inmobiliaria 050937812, procedió a decidir de fondo con fundamento en las pruebas cuya guarda reposa en la sección de tecnología e imagen de la oficina y en los folios antes mencionados verificado el folio de matrícula inmobiliaria 050937812 que dio origen a la actuación administrativa, se observó que este identifica a un lote de terreno denominado Mirolindo, ubicado en la vereda de montecillo, jurisdicción de Guatavita, en cuya tradición se observa la siguiente descripción (todos estos folios se trataban de falsa tradición), anotación 01: del 26-10-01995, sentencia del 18-04-1997, Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, declaración en acción de petición de Herencia, radicación 1995-71445 A: Castañeda de Castro Limbania, con fundamento en esta anotación se asignaron las matrículas inmobiliarias 050-20246519, 050 202246520, observamos que al verificar encontramos 050 20246519 abierto el 28-12-1995, con fundamento en la sentencia de fecha 28-12-1995, turno de radicación 1995-7145, para el lote denominado Villa Cecilia. (...). Se observa que de toda la tradición expuesta se derivaron toda una cadena (sic) de registros de títulos contentivos de los turnos de radicación 1995-71445 y 71446 y en los libros de radicación consta que con esos turnos ingresaron estos documentos: turno 1995-71445 del 26-10-95, oficio 2538 del 19-10-95 Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá, contentivo de la medida cautelar de embargo sobre inmueble de matrícula inmobiliaria 050 436163, el cual se devolvió al público sin registrar en la relación 25.934 del 09-11-95. El turno 1995-7146 del 26-10-95 oficio 2537 del 19-10-95 Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá contentivo de la medida cautelar de embargo y secuestro 05020020757,05020020759 el cual fuera devuelto al público sin registrar en la relación 25.934. De lo anterior se concluye que los registros correspondientes a la sentencia de fecha 18-04-97, Juzgado 14 Civil del Circuito y 15-05-88 Juzgado Doce Civil del Circuito no cumplieron con el proceso de registro establecido en el Decreto 1250/70 siendo incluidas estas por medios fraudulentos e ilegales para lo cual la oficina instauró la respectiva denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación (...). El proceso de registro son las etapas o pasos que se realizan en las oficinas de registro de instrumentos públicos para el debido registro de un instrumento; por consiguiente los documentos en mención con el lleno de los requisitos legales y a su vez al no existir título antecedente debidamente registrado quedan sin soporte jurídico los folios abiertos con ocasión a esto, por lo cual se excluyó con fundamento en los artículos 35 y 82 del Decreto-Ley 1250 de 1970 Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos. Se excluyó el registro de la sentencia 18-04-77 Juzgado Catorce del Circuito de Bogotá, Declaración judicial de pertenencia y 15-05-98 Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá, adjudicación sucesión registradas en los folios 050937812, ahora se cerraron con base en la misma Resolución 167 de 2000 el: 050202246519, 05020246520, se excluyeron los registros efectuados en los folios y se cerraron estos folios 05020246519, 05020246520, 050 20250746, 050 20328746 y en esto fue lo que concluyó esta actuación administrativa”(28) (se ha resaltado).

— Declaración de la señora Janeth Cecilia Díaz Cervantes, en la cual manifestó:

“La actuación administrativa se hizo con fundamento en un informe dado por la división de operativa, en el sentido que se habían incluido unos registros en el folio de matrícula inmobiliaria que sirvió para la apertura del folio donde se registró la hipoteca y los cuales no se habían surtido con el trámite establecido en el Decreto 1250 de 1970, siendo estos la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de habersen (sic) efectuado estos, es decir que aparecieron en el sistema en forma ilegal, lo que llevó a que los registros que aparecieron escritos con posterioridad fueran excluidos. A continuación se había. Preguntado: significa esto que los folios o que el folio sobre el cual se constituyó la hipoteca tuvo como origen un registro que no cumplió con los formalismos legales. Contestó: sí, tal cual lo manifesté, la apertura de este folio de matrícula inmobiliaria no cumplió con los requisitos establecidos en el estatuto de registro de instrumentos públicos (...). En principio, la función del abogado calificador es verificar si los documentos que ingresan para registro cumplen con los requisitos establecidos en el Decreto 1250 de 1970 y demás normas concordantes, ya sean civiles, penales o comerciales, según el caso. Respecto a si la oficina con posterioridad hace un estudio de la real situación jurídica no tengo conocimiento, teniendo en cuenta las funciones que desempeñaba para esa época. Preguntado: por qué luego de tres años y cuando ya se había registrado tanto la hipoteca como el embargo, es que entran a estudiar la situación legal del folio de matrícula inmobiliaria. Contestó: como lo dije antes, la apertura de ese folio se produjo por medios ilegales, lo que en principio no se pudo determinar con fecha cierta y se escapa del resorte de las funciones del abogado calificador. Cuando me refiero a los requisitos de ley, estos corresponden a que se haya cancelado el impuesto de Beneficencia, los impuestos de registro, que sea el mismo titular del derecho de dominio, que el inmueble no esté embargado, entre otros, lo que supongo que en el momento de inscribirse la hipoteca y el embargo el abogado calificador, lo encontró ajustado a derecho”(29) (negrillas adicionales).

2.6. Conclusiones probatorias y caso concreto.

Ha sostenido la demandante durante el trámite de la presente acción que la demandada incurrió en una falla del servicio, toda vez que —en su sentir—, si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá no hubiere acreditado la propiedad que se entregaba como garantía hipotecaria y no hubiere inscrito el correspondiente gravamen, la señora Neiffe Mantilla Martínez no habría realizado el desembolso de las sumas atrás mencionadas, amén de que esa conducta omisiva, condujo también a que perdiera la garantía hipotecaria que respaldaba la obligación crediticia contraída por el señor Guillén de Castro Vergara, lo cual conllevó finalmente a la pérdida de las sumas desembolsadas y de los intereses respecto de tales sumas.

Pues bien, de conformidad con los elementos de convicción antes relacionados, se encuentran debidamente acreditados en el proceso los siguientes hechos:

i) Que mediante escritura pública 614 del 8 de febrero de 1996 de la Notaría Veintiuno de Bogotá, el señor José Aníbal de Castro Castañeda habría vendido al señor Guillén De castro Vergara el predio rural denominado “Agrodeca”, ubicado en la vereda Pueblo Viejo, jurisdicción del municipio de Cota, Cundinamarca, la cual aparece registrada en la anotación 2 del folio de matrícula inmobiliaria 20250746;

ii) Que el señor Guillén de Castro Vergara —deudor— constituyó una hipoteca sobre dicho predio (escritura pública 1330 de 8 de marzo de 1996 de la Notaría Veintiuno de Bogotá) a favor de la señora Neiffe Mantilla Martínez —acreedora—, con el fin de respaldar el pago de la suma de $ 100’000.000. Dicha escritura fue debidamente registrada en la anotación 3 del aludido folio de matrícula inmobiliaria 20250746.

iii) Que en vista del no pago las correspondientes cuotas por parte del aludido deudor, la señora Mantilla Martínez inició una acción ejecutiva con garantía real ante el Juzgado Veintiséis del Circuito de Bogotá y solicitó el embargo y secuestro del referido bien hipotecado, el cual fue registrado en la anotación 5 del citado folio de matrícula inmobiliaria con fecha 1º de junio de 1999.

iv) Que mediante proveído fechado el 17 de septiembre de 1999, el registrador de instrumentos públicos de Bogotá inició una actuación administrativa tendiente a establecer la real situación jurídica de los folios de matrícula inmobiliaria 05020250746, entre otros, habida cuenta de que se advirtió una cadena de irregularidades a partir de los turnos de radicación 1995-71445 y 714476, los cuales según esa entidad “fueron incluidos por medios fraudulentos e ilegales”, razón por lo cual se formuló la correspondiente denuncia el 6 de octubre de 1999 ante la Unidad de Delitos contra la Fe Pública y el Patrimonio de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se investigara la posible comisión de un delito en esas actuaciones y;

v) Que luego del respectivo trámite administrativo, el registrador de instrumento públicos de Bogotá decidió excluir el registro de las sentencias de fecha 18-04-1977 del Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá y la calendada el 15-05-1988 del Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá y que, como consecuencia de lo anterior, decidió excluir también los registros efectuados con posterioridad a estos, entre ellos, el número 05020250746, lo anterior en virtud de que los dos primeros registros fueron incluidos por medios fraudulentos e ilegales, pues no cumplieron con el proceso de registro, lo cual llevó a que los demás registros que tuvieron soporte en aquellos también quedaran “sin soporte jurídico”. Dicha decisión fue confirmada mediante Resolución 381 del 10 de julio de 2000.

2.6.1. Análisis del daño antijurídico en el presente asunto.

El artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas; del mencionado precepto constitucional la jurisprudencia de esta sección ha colegido, en cuanto tiene que ver con los elementos cuya acreditación resulta necesaria en el expediente para que proceda declarar la responsabilidad del Estado con base en un título jurídico subjetivo u objetivo de imputación, que deben concurrir en el plenario los elementos demostrativos de la existencia de (i) un daño o lesión de naturaleza patrimonial o extrapatrimonial, cierto y determinado ¾o determinable¾, que se inflige a uno o a varios individuos; (ii) una conducta, activa u omisiva, jurídicamente imputable a una autoridad pública, y (iii) cuando hubiere lugar a ella, una relación o nexo de causalidad entre esta y aquel, vale decir, que el daño se produzca como consecuencia directa de la acción o la omisión atribuible a la entidad accionada.

Así pues, el primer elemento que se debe observar en el análisis de la existencia de la responsabilidad es la existencia del daño, el cual, además debe ser antijurídico, comoquiera que este constituye un elemento necesario de la responsabilidad, de allí la máxima “sin daño no hay responsabilidad” y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de imputación del mismo al Estado(30).

La doctrina nacional en la materia también considera la certeza del daño como un elemento esencial en el análisis de la responsabilidad. Así para el profesor Javier Tamayo Jaramillo:

El daño es cierto cuando a los ojos del juez aparece con evidencia que la acción lesiva del agente ha producido o producirá una disminución patrimonial o moral en el demandante.

“En cambio, el perjuicio es hipotético, y en consecuencia no hay lugar a reparación, cuando la víctima solo tenía una posibilidad remota de obtener un beneficio en caso de que no se hubiera producido la acción dañina. Solo, pues, cuando la demanda no está basada en una simple hipótesis o expectativa, la víctima tendrá derecho a reparación”(31) (se destaca).

En el mismo sentido, para el tratadista Enrique Gil Botero, la certeza del daño:

“Permite comprobar que el daño sea pasado, presente o futuro, y habrá certeza cuando sea evidente que produjo o producirá una disminución o lesión material o inmaterial en el patrimonio de quien lo sufre, es decir, no podrá ser resarcido lo eventual, hipotético o meramente posible.

El daño futuro virtual indemnizable funciona sobre la categoría de la probabilidad como instancia de conocimiento y de ocurrencia en el desarrollo normal de la conducta y del comportamiento social e individual, por oposición a lo posible”(32) (se ha resaltado).

Por su parte, para Juan Carlos Henao:

“Para que el perjuicio se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea demostrando que efectivamente ya se produjo, bien sea probando que, como lo enuncia una fórmula bastante utilizada en derecho colombiano, el perjuicio ‘aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual’. Pero debemos subrayar que no debe confundirse perjuicio futuro con perjuicio eventual e hipotético, puesto que aquel es indemnizable, siempre y cuando se demuestre oportunamente que se realizará”(33) (negrillas adicionales).

Para el caso sub examine, se tiene que, a partir de los elementos de convicción antes relacionados puede inferirse que la demandante sufrió un daño antijurídico concretado en la perdida de la garantía(34) real —hipotecaria— que tenía a su favor para asegurar el pago la obligación crediticia respecto de la suma de dinero que desembolsó al señor Guillén de Castro Vergara, todo lo cual produjo una lesión y/o disminución a su patrimonio, comoquiera que dicha garantía real no es una simple o mera posibilidad de obtener el pago de la suma adeudada, sino por el contrario, la hipoteca se constituye sobre la base de asegurar el pago a través de la acción judicial expedita correspondiente, cual es la acción ejecutiva.

A lo cual cabe agregar que de conformidad con el folio de matrícula inmobiliaria 20250746 el predio rural dado en garantía no tenía ningún otro gravamen hipotecario u afección a la propiedad por parte del señor Guillén de Castro Vergara —deudor—, de lo cual se concluye que la demandante ejecutiva tenía la confianza legítima(35) de que luego del trámite del correspondiente proceso ejecutivo y, una vez rematado el aludido inmueble en pública subasta, hubiese obtenido el pago de la obligación crediticia.

Así pues, establecido el aludido daño antijurídico sufrido por la demandante, aborda la Sala el análisis de imputación con el fin de determinar si en el presente asunto dicho daño le puede ser atribuido a la entidad demandada y, por lo tanto, si esta se encuentra en el deber jurídico de resarcir los perjuicios que de dicho daño se derivan o si, por el contrario, es producto del hecho determinante y exclusivo de un tercero, como lo declaró el tribunal a quo en la sentencia impugnada.

2.6.2. Análisis de la imputación del daño antijurídico respecto de la administración pública demandada.

El Decreto-Ley 1250 de 1970, por el cual se expide el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, regula los trámites que los funcionarios de registro deben adelantar para proceder a efectuar tal registro y que comprenden la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado esta. Al respecto, dicho estatuto establece lo siguiente:

“ART. 22.—El proceso de registro de un título o documento, se compone de la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado esta, y deberá cumplirse dentro del término de tres días hábiles.

ART. 23.—Recibido el título o documento en la oficina de registro, se procederá a su radicación en el libro diario radicador, con indicación de la fecha y hora de recibo, número de orden sucesivo anual, naturaleza del título, fecha, oficina y lugar de origen.

A quien lo presente para su registro se le dará constancia escrita del recibo, fecha, hora y número de orden; circunstancias que igualmente se anotarán tanto en el ejemplar que será devuelto al interesado, como en la copia destinada al archivo de la oficina.

ART. 24.—Hecha la radicación, el documento pasará a la sección jurídica de la oficina para su examen y calificación. En formulario especial y con la firma del funcionario correspondiente, se señalarán las inscripciones a que dé lugar, referidas a las respectivas secciones o columnas del folio.

ART. 25.—El formulario de calificación contendrá impresas las distintas clases de títulos que puedan ser objeto de registro, clasificados por su naturaleza jurídica y sección o columna a que corresponden, y un espacio para señalar la orden de inscripción y el número de la radicación.

Si el título fuere complejo o contuviere varios actos, contratos o modalidades que deban ser registrados, se ordenarán las distintas inscripciones en el lugar correspondiente. Así, tratándose de un contrato de compraventa cuyo precio e (sic) quedó a deber parcialmente y en el que para garantía del pago se constituyó hipoteca sobre el inmueble comprado, en el formulario de calificación se indicará que en la matrícula debe inscribirse la tradición a que da lugar la compraventa, en la primera columna (modos de adquisición); la hipoteca, en la segunda columna (gravámenes); y la condición resolutoria aparente, en la tercera columna (limitaciones del dominio).

ART. 26.—Hecha la calificación, el título pasará a la sección de inscripción para su registro, de conformidad con la orden dada por la sección jurídica.

ART. 27.—La inscripción se hará siguiendo con todo rigor el orden de radicación, con anotación en el folio, en las correspondientes secciones o columnas, distinguida con el número que al título le haya correspondido en el orden del diario radicador y la indicación del año con sus dos cifras terminales. En seguida se anotará la fecha de la inscripción, la naturaleza del título: escritura, sentencia, oficio, resolución, etc., su número distintivo, si lo tuviere, su fecha, oficina de origen, y partes interesadas, todo en forma breve y clara, y en caracteres de fácil lectura y perdurables.

ART. 28.—Cumplida la inscripción, de ella se dejará constancia tanto en el ejemplar del título que se devolverá al interesado, como en la copia destinada al archivo de la oficina, con expresión de su fecha, número de orden en el libro radicador, el código distintivo del folio de matrícula en que fue inscrito y la columna o columnas de aquel donde se hizo la inscripción. Acto seguido se anotará en los índices, y se guardará la copia en el archivo.

ART. 29.—Luego de efectuada la inscripción y puesta la constancia de ella en el título o documento objeto del registro, aquel regresará a la sección de radicación, para que allí, en la columna sexta del libro diario radicador, en seguida de la radicación, se escriba el folio y la fecha en que fue registrado, y se devuelva al interesado, bajo recibo.

ART. 30.—Con las anotaciones en la forma indicada en el presente capítulo se considera realizado para todos los efectos legales el registro de instrumentos”.

De conformidad con lo anterior puede inferirse que es en la etapa de la calificación en la cual se debe verificar el lleno de los requisitos del título cuya inscripción se pretende, teniendo en cuenta para ello las normas sustantivas relativas a los diferentes actos, documentos y títulos presentados para su registro, el cual no se podrá efectuar de comprobarse que existe violación al ordenamiento jurídico, puesto que solo deben registrarse los títulos que reúnan los requisitos establecidos en la ley (art. 37 ídem(36)), pero si se cumple con tales formalidades, surge el deber de proceder a su registro.

Nótese pues que el registrador no tiene el deber u obligación respecto de determinar la validez de los títulos sometidos a registro, pues su labor se circunscribe a la verificación de los requisitos formales; en efecto, tal y como lo ha manifestado la doctrina especializada:

“Serían títulos nulos o no admisibles para efectos del registro, los siguientes: el otorgado por un representante legal sin serlo; la venta de inmuebles de un menor, sin autorización judicial; la donación sin previas insinuación judicial o notarial; declaraciones sobre inmuebles en documento privado; la hipoteca de cosa ajena, etc.

La función calificadora no puede tener los alcances dados por la ley a la justicia ordinaria. Un registrador no puede deducir la existencia de un vicio del consentimiento, o controvertir la no entrega del bien en una compraventa, aunque el vendedor manifieste haberlo recibido”(37) (negrillas fuera dl texto).

Así las cosas, es dable concluir para el presente asunto que los turnos de radicación 1995-71445 y 714476 “fueron incluidos por medios fraudulentos e ilegales”, por lo que no era a esa oficina de registro de instrumentos públicos a quien le correspondía controvertir su autenticidad, ya que ello es materia propia y exclusiva de la jurisdicción penal y más específicamente de la Fiscalía General de la Nación, la cual tal y como consta en el plenario, abocó el conocimiento de la denuncia formulada por el jefe de la división jurídica de la oficina de registro de instrumentos públicos, amén de que luego del correspondiente trámite administrativo ordenó la cancelación de los registro que no se encontraban ajustados al ordenamiento jurídico.

Tampoco de las normas sobre registro antes transcritas se desprende obligación alguna impuesta a las oficinas de registro relacionadas con la constatación o comprobación con las diferentes notarías o juzgados del país de los cuales provienen los títulos u órdenes de registro de medidas cautelares, para verificar si efectivamente se produjeron dichos documentos en esas dependencias, por manera que mal haría entonces en predicarse falla alguna en el servicio imputable a la Oficina de Registro de Bogotá, zona Norte, derivada de la presunta omisión por falta de constatación, pues solo en la medida en que se produzca el incumplimiento de un deber que legalmente le correspondía a la respectiva autoridad pública, se podría deducir algún tipo de falla del servicio registral.

A todo lo anterior debe agregarse que, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política(38), la buena fe se presume en las actuaciones de los particulares, de tal suerte que a menos que surjan con contundencia motivos de duda en la legitimidad de sus actuaciones, las autoridades deben aplicar dicha presunción, pues lo contrario entrañaría el desconocimiento del principio superior aludido, lo cual supondría tener la mala fe como regla general y exigiría de todos los funcionarios públicos actuar con un alto grado de suspicacia(39).

Con fundamento en todo lo anterior se concluye que para la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, las maniobras fraudulentas que llevaron a la inscripción de los radicación 1995-71445 y 714476, los cuales “fueron incluidos por medios fraudulentos e ilegales” resultaron imperceptibles, por lo cual se procedió a su registro, no obstante, una vez se detectó el fraude se procedió a la cancelación de los mismos y, consecuentemente, dicha decisión conllevó también a que los demás registros realizados posteriormente carecieran de soporte legal y que se decidiera también sobre su exclusión del registro, incluido el 05020250746.

Por consiguiente, se impone concluir que tanto ese hecho delictual, como las consecuencias que del mismo se derivaron, resultaron imprevisibles para la administración pública demandada, a la cual no resultaría jurídicamente admisible exigirle la constatación exhaustiva de todos los títulos y/o documentos que les son presentados para registro, puesto que —bueno es reiterarlo—, en todas las actuaciones adelantadas por los particulares debe presumirse la buena fe (C.P., art. 83); en torno al elemento consistente en la irresistibilidad, a juicio de la Sala, también se encuentra presente en el caso objeto de estudio, habida consideración de que tales actuaciones ilegales y fraudulentas indujeron al error a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá.

De igual forma, se encuentra probada la exterioridad de dicha conducta delictual respecto del servicio prestado por la oficina de registro, habida cuenta de que ese hecho ilícito fue un hecho efectuado exclusivamente por un tercero, respecto del cual se formuló la correspondiente denuncia penal para identificar los responsables y las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales se habría producido el hecho ilícito; por lo demás el proceder de la Oficina de Registro de Bogotá, tal y como se consideró anteriormente, estuvo ajustado al ordenamiento jurídico.

Así las cosas, para la Sala se presenta una clara ausencia o imposibilidad de imputación del hecho dañoso a la demandada, comoquiera que este, solo puede ser atribuido al hecho determinante y exclusivo de un tercero, lo cual impide estructurar la imputación jurídica en contra de la entidad demandada, elemento este indispensable para deducir responsabilidad extracontractual al Estado.

Finalmente, cabe recordar que las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Respecto de la previsibilidad de la administración pública en la producción de un hecho dañoso y en la no adopción de las medidas necesarias para evitarlo, la Sala ha precisado que,

“No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la [a]dministración de [j]usticia, debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales se edifica y sirve de razón a la imputación del deber reparador. Así en el caso presente la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe hacer todo cuanto está a su alcance”(40).

Todas las razones hasta ahora expuestas, servirán de apoyo para proferir la confirmación de la sentencia impugnada y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.

2.7. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 21 de septiembre de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(15) Decreto 597 de 1988.

(16) En pronunciamiento realizado por la Sección Primera de esta corporación, se precisó que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de actos de registro, la acción contencioso administrativa procedente era únicamente la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieran derivarse de su anulación. Al respecto, en sentencia del 3 de noviembre del 2011, Expediente 200500641, se realizó el siguiente razonamiento:

“Para poder realizar un pronunciamiento de fondo frente a los argumentos expuestos en la apelación, es preciso tener en cuenta que por expresa disposición del inciso tercero del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la acción adecuada para controvertir la legalidad de los actos de registro, es la acción de nulidad. La norma en cita establece ad pedem literae lo siguiente:

ART. 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las oficinas de registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio. Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social. Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad.

“(...).

“En ese contexto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba actuó en forma equivocada al declarar probada la excepción de caducidad de la acción, pues es claro que las acciones de simple nulidad pueden incoarse en cualquier tiempo y que en tratándose del cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador señaló que la acción procedente es la acción de nulidad simple, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado” (negrillas y subrayas adicionales).

(17) En similares términos consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 7 de marzo de 2012, Expediente 20.042.

(18) Sentencias del 13 de julio de 1993, Expediente 8163 y del 10 de marzo del 2011, Expediente 17.738, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(19) Sentencia del 8 de abril de 1998, Expediente 11837.

(20) Sentencia del 3 de febrero de 2000, Expediente 14.787

(21) Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Expediente 14.880.

(22) Folio 20, cuaderno 2.

(23) Folios 16 a 18, cuaderno 2.

(24) Folio 23, cuaderno 2.

(25) Folios 8 a 12, cuaderno 2.

(26) Folios 30 a 34, cuaderno 2.

(27) Folios 9 a 10, cuaderno 2.

(28) Folios 44 a 47, cuaderno 2.

(29) Folios 48 a 50, cuaderno 2.

(30) Consultar al respecto, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 4 de diciembre de 2002. Expediente 12.625. C.P. Germán Rodríguez Villamizar y la proferida el 7 de noviembre de 2012, Expediente 25.076, entre muchas otras.

(31) Tamayo Jaramillo, Javier, Tratado de responsabilidad civil, tomo II, 2ª edición, Temis, 2011, págs. 339 a 340.

(32) Gil Botero, Enrique, Responsabilidad extracontractual del Estado, 5ª edición, Temis, 2011, pág. 118.

(33) Henao Pérez, Juan Carlos, El daño, U. Externado, 1998, pág. 131.

(34) El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) define a la garantía como “[e]l efecto de afianzar lo estipulado. Se trata de algo (simbólico o concreto) que protege y asegura una determinada cosa”. Asimismo señala que puede tener las siguientes acepciones:

“1. f. Efecto de afianzar lo estipulado.

2. f. Fianza, prenda.

3. f. Cosa que asegura y protege contra algún riesgo o necesidad.

4. f. Seguridad o certeza que se tiene sobre algo. Lo hizo con la garantía de que no se producirán complicaciones.

5. Documento que garantiza este compromiso”.

(35) “La confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar. Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.

Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente.

Este principio constitucional garantiza a las personas que ni el Estado, ni los particulares, van a sorprenderlos con actuaciones que, analizadas aisladamente tengan un fundamento jurídico, pero que al compararlas, resulten contradictorias. En estos casos, la actuación posterior es contraria al principio de la buena fe, pues resulta contraria a lo que razonablemente se puede esperar de las autoridades estatales, conforme a su comportamiento anterior frente a una misma situación. Esta garantía solo adquiere su plena dimensión constitucional si el respeto del propio acto se aplica a las autoridades judiciales, proscribiendo comportamientos que, aunque tengan algún tipo de fundamento legal formal, sean irracionales, según la máxima latina venire contra factum proprium non valet”. En Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(36) A cuyo tenor: “ART. 37.—Si la inscripción del título no fuera legalmente admisible, así se indicará en la columna sexta del libro radicador, se dejará copia del título en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolverá al interesado bajo recibo”.

(37) Velásquez Jaramillo, Luis Guillermo; Bienes, Editorial Temis, 7ª Ed. 1998, pág. 258.

(38) “ART. 83.—Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas” (se ha resaltado).

(39) En similares términos consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2012, Expediente 20.042. En aquella oportunidad la Sala abordó el estudio de una demanda contra la Oficina de Registros Públicos de Bogotá, originada por la inscripción de una escritura que reunía todos los requisitos formales para ser inscrita pero había sido adulterada, irregularidad que —según concluyó la sentencia—, resultó imperceptible e irresistible para la citada entidad demandada, motivo por el cual se denegaron las pretensiones del libelo por encontrarse acreditada la causal eximente de responsabilidad consistente en el hecho de un tercero.

(40) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, Expediente 9.940, M.P. Jesús María Carrillo.