Sentencia 2001-00727 de julio 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Expediente 130012331000200100727 01

Actor: Mahe Freight Limitada.

Recurso de apelación contra la sentencia de 2 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Bogotá D.C., tres de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. El presente caso versa sobre la nulidad de las Resoluciones (i) 727 de marzo 21 del 2000(3), por la cual se declara el incumplimiento de la obligación amparada con garantía 2961 de 24 de abril de 1998, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Alfa S.A., a nombre del importador Mahe Freight Ltda., y se hace efectiva la póliza por la suma de $248.086.519; (ii) 1743 de junio 6 del 2000, por la que se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución anterior en el sentido de confirmarla; y (iii) 9 de enero 5 de 2001 por la que se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 727 del 21 de marzo del 2000, todas proferidas por la administración de impuestos y aduanas, seccional Cartagena.

2. Ahora, el acto administrativo de decomiso cuyo incumplimiento frente a la devolución de la mercancía se predica en las Resoluciones materia del presente proceso, es la Resolución 318 de marzo 11 de 1999, confirmada por la Resolución 28 de 21 de enero de 2003, y la nulidad de estas fue a su turno declarada mediante sentencia de la Sección Primera de esta corporación, de 14 de octubre de 2004, expediente 13001-23-31-000-1999-00412-01 (8964), M.P. Camilo Arciniegas Andrade, habiendo actuado como demandante también la empresa Mahe Freight Ltda.

3. Por su parte, la Sentencia recurrida en apelación declaró la nulidad de los actos acusados con fundamento en los mismos argumentos por los cuales se declaró la nulidad del acto de decomiso, al considerar, en esencia, que éste resultaba improcedente por cuanto la exigencia de claridad y precisión en la relación de la mercancía que se exige respecto del manifiesto de carga, no es la misma pretendida frente a una declaración de importación, de forma tal que el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, fue objeto de una errada interpretación por parte de la administración, y por ende, la mercancía se estimó debidamente relacionada en el documento de transporte.

3.(sic) Frente a los antecedentes descritos, la Sala encuentra que, además de la nulidad de la Resolución de decomiso advertida, existe un pronunciamiento judicial expedido por el Tribunal Administrativo de Bolívar de 10 de agosto de 2005 por el que se declaró la nulidad de las mismos actos administrativos objeto del sub lite, esto es, las resoluciones 727 del 21 de marzo de 2000 y 1743 de junio 6 de 2000, expedidas por la DIAN, seccional de Cartagena, y cuyo demandante fue la Compañía Aseguradora Seguros Alfa S.A.

El anterior pronunciamiento fue confirmado por esta Sección, en Sentencia de 26 de noviembre de 2008, Expediente 13001-23-31-000-2001-00816-01, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, por lo que la Sala debe, necesariamente, reconocer la excepción de cosa juzgada en los términos de lo dispuesto por el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo en el sentido que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. Sobre este punto, vale la pena traer a colación lo indicado por esta Sección en pronunciamiento de 26 de julio de 2012, Expediente 2006-00354-00, M.P. María Claudia Rojas Lasso:

“De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. La sentencia que accede a las pretensiones tiene efectos erga omnes sin restricción. Significa lo anterior que para declarar la existencia de cosa juzgada con fundamento en una sentencia anulatoria basta con demostrar que en el proceso decidido y el proceso por decidir existe identidad de objeto, esto es, que se pretende la anulación de un acto administrativo que ya fue anulado en un proceso anterior, independiente de las consideraciones que llevaron a esa decisión”. (resaltado fuera de texto)

Ahora bien, la recurrente, en una clara expresión de ignorancia de la sentencia anulatoria de los actos objeto del proceso(4), insiste en que debe preservarse la legalidad de los mismos por considerar que ellos deben desligarse de la nulidad que recayó sobre la resolución de decomiso de la mercancía, la cual, a su turno, fundamenta el incumplimiento que le endilga a la actora en el sentido que no puso a disposición de la DIAN la mercadería una vez ejecutoriado dicho acto, y por ende, procedía la efectivización de la póliza.

A fin de responder el anterior planteamiento, es del caso remitirse a los siguientes apartes de la sentencia referenciada, por la cual se confirma la decisión anulatoria de los actos administrativos materia del proceso así:

“…si bien es verdad que la Resolución 318 del 11 de marzo de 1999 no fue demandada en este proceso como bien lo asegura el apoderado de la DIAN, no es menos cierto que las reiteradas referencias que se hicieron a ese acto administrativo en los distintos escritos y actuaciones procesales que se acaban de mencionar, no solo habilitaban al tribunal administrativo de Bolívar a considerarlo en la motivación de la providencia que puso fin a la primera instancia, sino que hacerlo constituía por demás una obligación de insoslayable cumplimiento por virtud de lo dispuesto en los artículos 107 del Código Contencioso Administrativo y 305 del Código de Procedimiento Civil, y en el inciso 1 del artículo 55 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia…

…Por otra parte, no sobra precisar que los dos procedimientos administrativos que se adelantaron con ocasión de los hechos relatados en la demanda, son totalmente diferentes. El primero de ellos, es el que se inició con la orden de aprehensión de las mercancías traídas al país por la firma Cryogas S. A. y que dio lugar a la expedición del acto administrativo mediante el cual se dispuso su decomiso, y el segundo, es el que se adelantó a partir del momento en el que se ordenó poner a disposición la DIAN las mercancías decomisadas y que concluyó con la expedición de los tres actos administrativos demandados en este proceso, mediante los cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de garantía.

A pesar de tratarse de dos procedimientos distintos, que se encuentran debidamente alinderados entre sí, no puede decirse que estemos en presencia de unos procedimientos autónomos e independientes, pues no se puede desconocer que existe entre ellos un vínculo de concatenación particularmente estrecho. En últimas, se trata de dos actuaciones administrativas que se encuentran ligadas de manera sucesiva y consecuencial, en el sentido de que la segunda no puede adelantarse, sino en la medida en que haya quedado en firme la orden de decomiso de las mercancías que ingresaron irregularmente al país...

…es necesario tener presente que aunque en el proceso 13001-23-31-000-1999-0412-01, el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó en primera instancia las pretensiones que apuntaban a la anulación del acto de decomiso, esta Corporación, mediante sentencia dictada el 14 de octubre de 2004, decidió revocar esa determinación, disponiendo en su reemplazo la anulación de la Resolución 318 del 11 de marzo de 1999 emanada de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, con lo cual quedaron sin base legal aquellos actos mediante los cuales se declaró el incumplimiento de la obligación amparada con la póliza de cumplimiento número 2961 del 24 de abril de 1998 expedida por Seguros Alfa S.A. y se ordenó hacer efectiva la garantía”. (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, no sobra recalcarle a la apelante que la anulación de la resolución de decomiso, necesariamente afecta las decisiones administrativas que declararan el incumplimiento de entregar la mercancía, al desaparecer la causa de la obligación por ilegalidad(5), como en el presente caso.

Cabe aclarar, de otro lado, que la decisión de nulidad de los actos por los que se declaró incumplida la obligación de poner a favor de la DIAN la mercancía y hacer efectiva la póliza, cobija a las tres resoluciones objeto de este proceso judicial. Tal puntualización resulta pertinente por cuanto la decisión de primera instancia surtida ante el tribunal administrativo, versó sobre las resoluciones 727 de 21 de marzo de 2000 y 1743 de 6 de junio de 2000, frente a lo cual la sentencia confirmatoria de aquella, proferida por esta sección, manifestó:

“Por otra parte, observa la Sala que el Tribunal de origen guardó un mutismo absoluto con respecto a la Resolución 9 de 5 de enero de 2001, proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se confirmó la decisión contenida en la Resolución de incumplimiento 727 del marzo 21 de 2000. En tratándose de un acto administrativo que fue objeto de demanda y sobre el cual no ha recaído ningún pronunciamiento de fondo, la Sala se apoya en las mismas consideraciones que en primera instancia llevaron al Tribunal Administrativo de Bolívar a despachar de manera favorable las pretensiones de la demanda, para hacer extensivos los efectos del fallo de nulidad dictado en la primera instancia, a la precitada Resolución 9 de 5 de enero de 2001. Tal como se expresará en la parte resolutiva de esta providencia”. (resaltado fuera de texto).

Se reitera, entonces, que procede declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a la decisión de nulidad de las Resoluciones objeto de demanda en este proceso judicial, ante lo cual, es del caso citar lo señalado por esta Sección en Sentencia de 13 de marzo de 2013, expediente 2004-00204, M.P. Guillermo Vargas Ayala:

“…es importante precisar que la cosa juzgada emerge como una figura procesal que propende la invulnerabilidad del principio de seguridad jurídica y la fuerza imperativa de las decisiones judiciales. Su aplicación se proyecta sobre los efectos que se otorgan a una decisión proferida por el juez de conocimiento dependiendo de la firmeza que esta tenga, se dice entonces que una decisión ha hecho tránsito a cosa juzgada cuando contra la misma no proceda ningún recurso y al mismo tiempo, el asunto tratado en ella no pueda ser objeto de un nuevo pronunciamiento judicial”. (resaltado fuera de texto).

Ahora, resulta pertinente llamar la atención del a quo por cuanto éste, en ejercicio de una conducta procesal diligente, debió acumular el presente proceso al surtido por Seguros Alfa S.A., por reunirse los presupuestos que al efecto prevé el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo, o decretar su suspensión al verificar la existencia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los mismos actos acusados, pendiente de decisión en segunda instancia(6). Sin embargo, el tribunal optó por omitir la existencia de tal proceso y decretó la nulidad de las resoluciones acusadas, de forma tal que ante tal decisión, la Sala se ve avocada a revocar el numeral 1 de la sentencia apelada, dada la existencia del pronunciamiento judicial que sobre ellas ha sido proferido por parte de esta Sección.

De otro lado, al advertir que el presente proceso es de nulidad y restablecimiento del derecho, se hace necesario considerar lo señalado por el inciso 3º del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido que la sentencia dictada en procesos de tal naturaleza aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Así, y en atención a que en el proceso en virtud del cual se declaró la nulidad de las Resoluciones materia del sub lite, actuó como demandante la empresa aseguradora Seguros Alfa S.A., debe la Sala precisar lo referente al restablecimiento del derecho frente a Mahe Freight Ltda., al no haber sido esta partícipe en aquel.

Al respecto, se advierte que la sentencia apelada reconoció, en sus numerales segundo y tercero(7), el restablecimiento del derecho en los términos solicitados por la actora así:

“2. ORDENAR a la DIAN Unidad Administrativa Especial de Cartagena, a título de restablecimiento del derecho, la no EFECTIVIZACIÓN de la póliza 2961 de la Compañía de Seguros Alfa S.A. expedida el 26 de marzo de 1998; de haberse realizado su cobro, EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN de las sumas que se hubieren hecho efectivas por concepto de la póliza.

3. ORDENAR a la DIAN Unidad Administrativa Especial de Cartagena, a título de restablecimiento del derecho, que tenga como debidamente legalizadas las mercancías que fueron objeto de aprehensión mediante acta 39 de enero 10 de 1998 y decomiso mediante Resolución 318 embalada en el contenedor MAEU2423903 consignada a nombre de Mahe Freight Ltda, incumplimiento que fue declarado por las resoluciones cuya nulidad se declara en esta providencia”.

Pues bien, la Sala observa que las anteriores declaraciones proferidas por el a quo corresponden a la consecuencia directa de la nulidad de los actos acusados, en concatenación con el decomiso anulado mediante la providencia de esta Sección referenciada en líneas anteriores, por lo que se procederá a confirmar en este punto el pronunciamiento efectuado por el tribunal; más aún al reparar en que sobre el mismo no se efectuó solicitud o cuestionamiento alguno en la alzada.

Además, convine anotar que lo anterior no implica un doble restablecimiento del derecho a cargo de la DIAN, puesto que la póliza de seguro cuyo pago no se hace efectivo, es una sola, de modo que la compañía de seguros no habrá de incurrir en el mismo; y, por el otro la mercancía que se reconoce como legalmente introducida al país corresponde a la demandante en el presente proceso, por lo que resulta obvio que solo a ella beneficiará tal declaratoria.

En este orden de ideas, la Sala habrá de declararse inhibida para decidir de fondo, dada la excepción de cosa juzgada que al efecto reconoce, por tanto, según se anotó, revocará el numeral primero del fallo recurrido por el que se declara la nulidad de los actos acusados; y, en lo demás, esto es, frente al restablecimiento del derecho, habrá de confirmar lo decidido por la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia recurrida en apelación, y en su lugar, DECLÁRESE probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de las resoluciones 727 de 21 de marzo de 2000, 1743 de 6 de junio de 2000 y 9 de enero 5 de 2001 proferidas por la Administración Especial de Aduanas de Cartagena; en consecuencia, INHÍBESE de pronunciarse de fondo sobre la nulidad de las mismas.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(3) Folios 263 a 265 del cuaderno principal del expediente.

(4) El recurso de apelación fue presentado el 12 de junio de 2009, según consta a folio 28 del cuaderno 2 del expediente, mientras que la Sentencia confirmatoria de la nulidad de las resoluciones objeto del proceso, es de 26 de noviembre de 2008. En este orden, la DIAN debía conocer e incluso haber ejecutado la decisión judicial.

(5) Sobre este tema se sugiere remitirse a la obra “Derecho Procesal Administrativo”, Betancur Jaramillo Carlos, Ed. Señal Editora Ltda., Medellín, 8va edición, 2014, págs. 578 y siguientes.

(6) La sentencia apelada es de 2 de octubre de 2008 y la confirmatoria de la nulidad de los actos acusados en el proceso promovido por Seguros Alfa S.A. es de 26 de noviembre de 2008.

(7) Folio 480 del cuaderno principal del expediente.