Sentencia 2001-00790 de abril 7 de 2011  

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2001-00790-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actores: Sociedad Transportadora de los Andes - Sotrandes S.A.

Autoridades distritales

Bogotá, D.C., siete de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

Procede la Sala a estudiar cada uno de los argumentos expuestos por la actora en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia.

Primer cargo. Caducidad de la acción interpuesta.

El apoderado del Distrito Capital propuso la excepción de “caducidad de la acción” porque la Resolución 1286 de 2000 (nov. 20) que resolvió el recurso de reposición contra el acto principal, esto es la Resolución 606 de 2000, fue notificada por edicto el cual fue desfijado el 28 de febrero de 2001, lo que significa que para el 26 de julio de 2001, fecha en que se presentó la demanda, la acción se encontraba caducada.

Observa la Sala el informe de 29 de octubre de 2001(4), suscrito por el coordinador del grupo de transporte público de la Secretaría de Tránsito de Transporte de Bogotá, D.C., con el cual informó que “la Resolución 606 de fecha de 2 de agosto de 2000 mediante la cual se decidió de fondo la investigación administrativa adelantada en contra de la empresa Sociedad Transportadora de los Andes S.A. Sotrandes, quedó debidamente ejecutoriada el día 28 de febrero de 2001”.

Por otra parte, la subsecretaria jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., mediante oficio de 18 de mayo de 2001(5), informó que la Resolución 606 de 2 de agosto de 2000 quedó en firme con el Edicto 057(6), el cual fue fijado el 19 de febrero de 2001 y desfijado el 28 de marzo del mismo año, quedando la misma ejecutoriada en esta fecha.

Ante la falta de coincidencia respecto de la fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución 606 de 2000 (ago. 2), el consejero conductor del proceso dictó un auto para que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. certificara “en qué fecha quedó en firme la Resolución 606 de 2 de agosto de 2000”. En respuesta a la anterior solicitud, el subsecretario jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., mediante oficio de 30 de julio de 2004 expresó:

“Conforme al informe secretarial emitido por el coordinador del grupo de transporte público de esta secretaría el día 29 de octubre de 2001, y obrante en el expediente de la referencia a folio 381, el día 28 de febrero de 2001 quedó en firme la Resolución 606 de 02 de agosto de 2000”.

No obstante la anterior respuesta, la Sala teniendo en cuenta que los informes aducidos anteriormente se soportan en la copia simple del Edicto 057, en el cual la fecha de desfijación del mismo se encuentra enmendada a mano, no es posible atribuirle valor probatorio de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 261 del Código de Procedimiento Civil(7).

Es un hecho que la Resolución 1286 de 2000 (nov. 20) fue notificada por edicto, circunstancia que no discuten las partes.

Respecto de la notificación por edicto, el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo prevé:

“Notificación por edicto. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la presente providencia”.

Visto lo anterior y teniendo en cuenta que aun cuando el edicto debía desfijarse el 2 de marzo de 2001(8), la entidad demandada le concedió un término superior, esto es, hasta el 28 de marzo de 2001, razón por la cual la Sala tomará esta fecha para contar el término de caducidad de la acción, pues el administrado no puede sufrir las consecuencias de los errores en que incurrió la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.

El ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está condicionado a que la demanda se presente dentro del término de caducidad establecido en el artículo 136-2 del Código Contencioso Administrativo, que es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto que agotó la vía gubernativa.

Entonces, para el 26 de julio de 2001, fecha de la presentación de la demanda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se encontraba caducada.

Segundo cargo. Caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.

La actora sostuvo que según el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, “salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”, es decir, que con la mera expedición del acto administrativo y su notificación se considera interrumpido dicho término y por lo tanto la facultad sancionatoria de la administración.

El tribunal en la sentencia recurrida sostuvo que dentro del término de tres (3) años debe proferirse no solo el acto principal sino también el que resuelve los recursos procedentes, debidamente notificados. Por lo tanto, la administración solo podía imponer las multas relacionadas con los comparendos expedidos con posterioridad al 28 de marzo de 2001, si se tiene en cuenta que los tres (3) años se cuentan desde la ocurrencia del hecho hasta la fecha en que quedó en firme la sanción, esto es, el 28 de marzo de 2001.

Ante las diferentes posiciones e interpretaciones que se le ha dado al tema de la prescripción de la acción sancionatoria, acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, la Sala Plena de esta corporación con el fin de unificar jurisprudencia sostuvo mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009(9), que “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa” (negrilla fuera de texto).

Asimismo sostuvo que “los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación (sic) sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado (sic)”.

Es, pues, claro, que en los términos del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, la administración debe ejercer la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa, dentro de los tres (3) años contados a partir de la ocurrencia del hecho. En consecuencia, a partir de esa fecha la administración cuenta con tres (3) años para proferir la resolución sancionatoria y notificarla al sancionado, independientemente de la interposición de los recursos.

En ese orden de ideas, observa la Sala que la Resolución 606 de 2000 (ago. 2) fue notificada por edicto, el cual fue desfijado el 21 de septiembre de 2000 (fl. 91, cdno. 2). De conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, la notificación por edicto se entiende surtida al día siguiente de la desfijación, esto es, el 22 de septiembre de 2000.

Entonces, los tres (3) años con que contaba la administración para proferir la decisión de fondo o el acto sancionatorio transcurrieron a partir de la fecha en la que se produjeron las órdenes de comparendo.

En consecuencia, si las órdenes de comparendo tuvieron ocurrencia con posterioridad al 22 de septiembre de 1997, para la época en que se produjo la notificación de la Resolución 606 de 2000, esto es el 22 de septiembre de 2000, la facultad de la administración se encontraba en tiempo, y respecto de las órdenes de comparendo impuestas con anterioridad a esa fecha (sep. 22/97), dicha facultad se encontraba caducada puesto que había transcurrido más tiempo, frente a los 3 años que establece el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Los comparendos respecto de los cuales la administración no tenía facultad sancionatoria por haber operado la caducidad, por haber sido impuestos con anterioridad al 22 de septiembre de 1997 son los siguientes:


Nº de comparendo
Fecha
Placa

Infracciones por “Modificar el nivel de servicio autorizado” (Código 0218)
1
419371
4 de enero de 1997
SED 186
2
651455
14 de enero de 1997
SAG 464
3
2014616
14 de enero de 1997
SDC 785
4
2101901
11 de abril de 1997
SEB 730
5
2198369
2 de julio de 1997
ZKG 262

Infracciones por “no portar en vehículos el extintor, botiquín, primeros auxilios y equipo de seguridad y prevención” (Código 0220)
1
2140334
30 de mayo de 1997
SFG 851

Infracciones por “permitir operación de vehículos sin tarjeta de operación” (Código 0222)
1
2050664
2 de febrero de 1997
SKB 415
2
2036520
13 de febrero de 1997
SGR 919
3
2065727
12 de marzo de 1997
SAC 110
4
2102290
24 de abril de 1997
SWA 086
5
2125199
27 de abril de 1997
SKE 025
6
2120929
30 de abril de 1997
SDJ 946
7
2133867
02 de mayo de 1997
SGI 262
8
2148558
10 de mayo de 1997
SGH 833
9
2158649
30 de mayo de 1997
SDA 658
10
2175240
10 de junio de 1997
UFP 907
11
2190460
18 de junio de 1997
SAG 239
12
2197608
22 de junio de 1997
SED 303
13
2200303
24 de junio de 1997
SWA 086
14
2151680
12 de julio de 1997
XUJ 298
15
2186271
16 de julio de 1997
SED 186
16
2208717
16 de julio de 1997
SBH 626
17
2222582
29 de julio de 1997
SBH 626
18
2101574
1 de agosto de 1997
SDE 363
19
2175119
4 de agosto de 1997
SFK 298
20
2232533
4 de agosto de 1997
SDA 999
21
2224388
5 de agosto de 1997
SFK 298
22
2242634
6 de agosto de 1997
UFQ 084
23
2191358
10 de agosto de 1997
SOA 999
24
2261261
19 de agosto de 1997
SAF 620
25
2260580
29 de agosto de 1997
SGY 949
26
2303269
15 de septiembre de 1997
SFT 950

Infracciones por “no mantener vigentes pólizas de seguros exigidos por la ley” (Código 0227)
1
2169118
30 de mayo de 1997
SFI 728

Infracciones por “despachar servicios de transporte en zonas de operación o rutas no autorizadas” (Código 0228)
1
356788
31 de diciembre de 1996
SGV 996
2
356303
5 de enero de 1997
SGX 026
3
2065725
12 de marzo de 1997
SAC 110
4
352766
29 de marzo de 1997
SKB 160
5
352993
30 de marzo de 1997
SFM 541
6
2093812
9 de abril de 1997
SGE 657
7
404506
27 de abril de 1997
SED 022
8
2129784
9 de mayo de 1997
SFG 314
9
2144941
10 de junio de 1997
SFM 290
10
2181416
10 de junio de 1997
SFI 738
11
2181428
12 de junio de 1997
SFG 317
12
2181429
12 de junio de 1997
SFR 499
13
404406
30 de junio de 1997
SBA 783
14
2260112
24 de agosto de 1997
SGC 379
15
2237436
8 de septiembre de 1997
SFA 101
16
2237439
8 de septiembre de 1997
SFR 517
17
2244429
8 de septiembre de 1997
SFV 199
18
2244431
8 de septiembre de 1997
SFU 225
19
2266050
9 de septiembre de 1997
SFK 068
20
2296526
11 de septiembre de 1997
SFG 314

 

Establecidos los comparendos respecto de los cuales caducó la facultad sancionatoria de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., de cada infracción, es necesario determinar, cuál es la suma de dinero que la actora está obligada a pagar por concepto de la multa impuesta en los actos acusados.

Para el efecto, se tendrá en cuenta lo siguiente:

Respecto a la infracción correspondiente a “Modificar el nivel del servicio autorizado” (código 0218) se impusieron 38 comparendos en total, de los cuales 36 corresponden al año 1997 con una multa por valor total de $ 344.826 y los otros 2 comparendos se impusieron en el año 1998 con una multa por valor de $ 203.826. Teniendo en cuenta que la facultad sancionatoria de la administración caducó únicamente respecto de 5 comparendos impuestos en el año de 1997, significa que respecto de los 31 restantes, se mantiene la facultad sancionatoria, por lo tanto se tiene lo siguiente:

344.826 (valor total multa año 1997) x 31 (comparendos no caducados)
_________________________________________________________________
36 (Nº total comparendos impuestos año 1997)

Total a pagar en el año 1997 = $ 296.230

Total a pagar en el año 1998 = $ 203.826

En cuanto a la infracción correspondiente a “No portar en vehículos el extintor, botiquín, primeros auxilios y equipo de seguridad y prevención” (código 0220), se impusieron 2 comparendos en total con una multa por valor de $ 172.005, de los cuales se encontraba caducado uno solo, por lo tanto se tiene lo siguiente:

172.005 (valor total multa) x 1 (comparendos no caducados)
_________________________________________________________________
2 (Nº total comparendos impuestos)

Total a pagar: 86.002,5

Por “Permitir operación de vehículos sin tarjeta de operación” (código 0222) se impusieron en total 220 comparendos en total con una multa por valor de $ 1.019.130 de los cuales 26 se encontraban caducados, lo que significa que respecto de 194 comparendos se encontraba vigente la facultad sancionatoria, entonces se tiene lo siguiente:

1.019.130 (valor total multa) x 194 (comparendos no caducados)
_________________________________________________________________
220 (Nº total comparendos impuestos)

Total a pagar: 898.687,36

En cuanto a la infracción consistente en “No mantener vigentes pólizas de seguros exigidos por la ley” (código 0227), se tiene que se impusieron 2 comparendos con una multa por valor de $172.005 de los cuales se encontraba caducado uno solo, por lo tanto:

172.005 (valor total multa) x 1 (comparendos no caducados)
_________________________________________________________________
2 (Nº total comparendos impuestos)

Total a pagar: 86.002,5

Respecto a la infracción consistente en “Despachar servicios de transporte en zonas de operación o rutas no autorizadas” (código 0228), se tiene que se tiene que se impusieron 63 comparendos en total con una multa por valor de $ 3.440.100 de los cuales se encontraban caducados 20, por lo tanto, la administración mantenía la facultad sancionatoria respecto de 43 comparendos, entonces:

3.440.100 (valor total multa) x 43 (comparendos no caducados)
_________________________________________________________________
63 (Nº total comparendos impuestos)

Total a pagar: 2.348.005,7

Por “Transportar pasajeros en condiciones que peligren la integridad física” (código 0234) se tiene que la administración impuso un comparendo el cual no se encuentra caducado, por lo tanto se mantiene la multa impuesta.

Total a pagar: 344.010

En cuanto a la infracción consistente en “Empresa que suspenda o permita suspensión total o parcial en prestación del servicio público colectivo de pasajeros en buses, busetas, microbuses, automóviles o modifique las tarifas” (código 0236), se tiene que la administración impuso dos comparendos, los cuales no se encuentran caducados, por lo tanto se mantiene la multa impuesta, esto es:

Total a pagar: 3.440.100

En consecuencia, la actora deberá pagar la suma de siete millones setecientos dos mil ochocientos sesenta y cuatro pesos con seis centavos ($ 7.702.864,06), debidamente indexada hasta la fecha de esta sentencia, correspondiente a la multa impuesta en los actos acusados, que fueron proferidos dentro del término previsto legalmente para ello.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral cuarto de la sentencia apelada, el cual quedará así: A título de restablecimiento del derecho, se declarará que la actora está obligada a pagar la suma de siete millones setecientos dos mil ochocientos sesenta y cuatro pesos con seis centavos ($ 7.702.864,06), correspondientes a la multa impuesta en los actos acusados, que fueron proferidos dentro del término previsto legalmente para ello.

2. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 7 de abril de dos mil once (2011)».

(4) Folios 218 del cuaderno principal y 34 del segundo cuaderno.

(5) Folio 128 del cuaderno principal.

(6) Folios 217 del cuaderno principal y 184 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(7) ART. 261.—Los documentos rotos, raspados o parcialmente destruidos, se apreciarán de acuerdo con las reglas de la sana crítica; las partes enmendadas o interlineadas se desecharán, a menos que las hubiere salvado bajo su firma quien suscribió o autorizó el documento.

(8) ART. 45.—Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción en la parte resolutiva de la providencia.

(9) Expediente: 2003-00442-01. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia.