Sentencia 2001-00800 de septiembre 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Ref:. Expediente 050012331000200100800-01

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Número interno: 1553-2013

Actor: Carlos Alberto Cardona Cardona

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión previa

Antes de definir el problema jurídico, se precisa que el fallo del a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, a su vez, el demandante actúa como apelante único, razón por la cual el análisis de la Sala se sujetará a lo discutido en esta instancia respecto de aquello que fue adverso a las pretensiones del interesado, en orden a garantizar la efectividad del principio de no reformatio in pejus, por lo cual prescindirá del estudio de los demás aspectos resueltos en primera instancia.

Lo anterior, en consonancia con lo señalado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, cuyo tenor literal dispone:

“(...) La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (...)”.

En ese sentido, se resalta que el apelante pretende que se revoque parcialmente el fallo de primera instancia y en su lugar, se condene al municipio de Segovia - Antioquia a pagar la prima de vida cara, la sanción moratoria derivada de la no cancelación de las cesantías correspondientes al tiempo que laboró para la Entidad, los perjuicios materiales y las costas procesales.

El problema jurídico

Se trata de estudiar si el señor Carlos Alberto Cardona Cardona tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague la prima de vida cara, las indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, los perjuicios y las costas procesales.

Acto acusado

Oficio de 15 de febrero de 2001, mediante el cual el alcalde del municipio de Segovia - Antioquia, negó el reconocimiento de prestaciones sociales, al considerar que los dineros que se le adeudan no han sido pagados en razón a la crisis que afronta el ente territorial, y expresó que serán cancelados en el momento en que haya presupuesto (fl. 20).

Lo probado en el proceso:

El 5 de octubre de 1999, el actor y la entidad demandada celebraron contrato a término fijo por el periodo comprendido entre el 5 de octubre y el 30 de diciembre de 1999 (fl. 10).

A través del Decreto 9 de 8 de enero de 2000, el alcalde municipal (E) nombró al demandante en el cargo de Director de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, Umata de Segovia - Antioquia (fl. 7), para el que se posesionó el 17 de enero del mismo año (fl. 6).

El 7 de noviembre de 2000, el demandante presentó ante el Alcalde Municipal de Segovia, renuncia al cargo de Director de la Umata (fl. 12).

A través del Decreto 86 de 9 de noviembre de 2000, el Alcalde del Municipio de Segovia - Antioquia, aceptó la renuncia del señor Carlos Alberto Cardona Cardona y otros, y ordenó liquidar las prestaciones sociales correspondientes (fl. 15).

El 26 de noviembre de 2000, el actor solicitó al Jefe de División de Personal (sic) la liquidación de los contratos firmados entre el 5 de octubre y el 31 de diciembre de 1999, y el 17 de enero y el 11 de noviembre de 2000 (fl. 14).

El 11 de diciembre de 2000, el demandante elevó petición ante el Alcalde Municipal de Segovia, en la que solicitó la liquidación de los contratos celebrados en el periodo comprendido entre el 5 de octubre y el 31 de diciembre de 1999, y el 17 de enero y el 11 de noviembre de 2000 (fl.17).

El 13 de febrero de 2000(2) (sic), el señor Cardona Cardona, a través de apoderado, elevó petición ante el alcalde del ente territorial demandado, en la que solicitó el pago de las prestaciones sociales generadas en la fecha en que prestó sus servicios como director de la Umata, esto es, del 5 de octubre al 30 de diciembre de 1999 y del 17 de enero al 11 de noviembre de 2000, con una asignación mensual de $ 1.430.450 (fl. 18).

El 12 de enero de 2001, la Archivera Municipal (E) y la Tesorera Municipal (E) del municipio demandado, certificaron que el actor se desempeñó como Director de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria - Umata de Segovia - Antioquia, desde el 5 de octubre hasta el 30 de diciembre de 1999, y del 17 de enero a 11 de noviembre de 2000, con una asignación mensual de $ 1.430.450 (fl. 9).

Mediante oficio sin número de 15 de febrero de 2001, el alcalde del municipio de Segovia - Antioquia, respondió negativamente la citada petición, al considerar que los dineros que se le adeudan no han sido pagados en razón a la crisis que afronta el ente territorial, y que serán cancelados en el momento en que haya relación y fluidez de caja (fl. 20).

Análisis de la Sala

El fondo del asunto

Prima de vida cara

El demandante solicitó el reconocimiento de la prima de vida cara, sin hacer referencia al fundamento jurídico para su reconocimiento, sin embargo, como la Sala(3) en otras oportunidades se ha pronunciado sobre esa prestación creada por la Asamblea de Antioquia, es pertinente traer a colación lo decidido para reiterar la tesis.

“(…) La Ordenanza 034 de 28 de noviembre de 1973, creó una prima de vida cara a favor de los trabajadores de Departamento de Antioquia, posteriormente mediante la Ordenanza 33 de 1974, se amplió a todos los servidores del departamento, empleados obreros, profesores y maestros y la 031 de 30 de noviembre de 1975, excluyó de esta prima al Gobernador, Contralor General, Secretario del Despacho, Director Auxiliar y los que tengan una asignación básica superior a estos. (...).

Por último, mediante la Ordenanza 12 de 30 de noviembre de 1988, la Asamblea Departamental de Antioquia dispuso que la prima de vida cara se reconocerá a todos los servidores del departamento, cualquiera que sea la modalidad de la remuneración. Como se observa, la normatividad en cita permite concluir que el reconocimiento pretendido por los demandantes tiene su origen en normas de carácter Departamental que no tienen sustento Constitucional ni legal pues tanto en la Constitución de 1886 como en la actual, las entidades territoriales no tienen competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, como se vislumbra a continuación:

La Sección Segunda del Consejo de Estado , con relación a la incompetencia de las entidades territoriales para expedir normas que regulen el régimen pensional y prestacional de los empleados del orden territorial, municipal y distrital, ha sostenido lo siguiente:

“El artículo 150, numeral 19, ordinal e) de la Constitución Política de 1991, dispone:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

...19. Dictar la norma general, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ...

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública....”.

Para el caso en estudio queda claro que tal autonomía no es ilimitada pues la Universidad no tenía la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que dicha función sólo está a cargo del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia.”.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la Ordenanza que crea la prestación fue expedida en el año 1973, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, se debe analizar la competencia establecida para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial. (...).

De lo anterior se infiere que en virtud del Acto Legislativo 1 de 1968, la Asamblea Departamental de Antioquia no contaba en el año 1973 con la competencia para crear salarios ni prestaciones, pues ésta correspondía exclusivamente al legislador. (...).

Lo anterior permite concluir que las normas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia no son aplicables para efectos del reconocimiento de la prima de vida cara solicitada en el sub lite pues fueron expedidas contradiciendo las competencias establecidas tanto en la Constitución de 1886 como en la actual.

Si bien es cierto las Ordenanzas que disponen la creación y aplicación de la prima de vida cara para los funcionarios del departamento de Antioquia, no han sido anuladas por el juez competente, también lo es que fueron concebidas con total desconocimiento de normas superiores, que hacen imposible su reconocimiento, pues no le es dable al Juez prohijar derechos cuyo fundamento es inconstitucional e ilegal. (...)”.

Aplicando el control difuso de la excepción de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, y reiterando la tesis de la Sala, en donde se inaplica la Ordenanza 34 de 1973, se negará el reconocimiento de la prima de vida cara, por cuanto su contenido es contrario a la Constitución.

Sanción moratoria

Observa la Sala que el a quo negó la condena de la sanción moratoria solicitada por el demandante y prevista en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, básicamente porque no se agotó la vía gubernativa respecto de tal solicitud.

El actor esgrime que para el pago de esa sanción solo basta acreditar la no cancelación de las cesantías dentro del término previsto, sin que se requiera solicitud previa a la entidad demandada.

En cuanto al procedimiento que debe surtir la administración para la liquidación del auxilio de cesantía, la Ley 244 de 1995 previó lo siguiente:

ART. 1º.—Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

PAR.—En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar.

Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo (resalta la Sala).

Una vez proferida la resolución de liquidación de la cesantía, el artículo 2º ibídem, prevé que el pago se efectuará dentro del siguiente término legal:

"ART. 2º—La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

A su vez el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, prevé la sanción moratoria en el pago de la cesantía, en caso de incumplirse los términos legales, con el siguiente tenor literal:

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este (negrillas).

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, dejó en claro el tema de la sanción moratoria, cuando como es el caso, el interesado no está de acuerdo con el monto liquidado de las cesantías, así:

Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho(4).”

Ese planteamiento es suficiente para controvertir el cargo formulado, habida consideración que no basta con el contenido de la norma para ordenar el pago de la sanción moratoria, sino que es requisito de procedibilidad para el estudio de fondo, el agotamiento de la vía gubernativa, el cual no se acreditó dentro del plenario, pues mediante la petición de 13 de febrero de 2002(5), el demandante solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de su relación laboral con el municipio de Segovia, pero no invocó el pago de la sanción moratoria, razón por la cual el citado ente territorial no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ese asunto; debiéndose en consecuencia confirmar el proveído impugnado que negó tal reconocimiento.

Perjuicios

El demandante manifestó que se le debe reconocer perjuicios materiales, debido a que la entidad demandada le negó el pago de los dineros a que tenía derecho por concepto de prestaciones sociales, lo que conllevó a que éste dejara de percibir un lucro.

Para el efecto, se precisa que dentro del plenario no se demostraron los perjuicios invocados por el actor, pues éste no demostró, ni siquiera sumariamente, en qué consistió el daño emergente y el lucro cesante que se ocasionó en razón al pago tardío de las prestaciones sociales adeudadas.

Así las cosas, la sola afirmación de la existencia de un perjuicio, no es suficiente para proceder a su reconocimiento, pues de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a las partes les corresponde probar los supuestos de hecho que intentan hacer valer, por tanto, esa pretensión habrá de negarse.

Costas procesales

El demandante solicitó que la entidad demandada fuera condenada al pago de costas procesales, debido a que le generó un perjuicio por el no pago oportuno de las prestaciones.

El artículo 171 del Código de Código Contencioso Administrativo señala:

“Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.”.

Asimismo, esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:

“En la nueva regulación de las costas en el proceso administrativo no basta entonces que la parte sea vencida, toda vez que se requiere una valoración de la conducta observada por ella en el proceso. La dificultad surge al determinar los criterios de que debe tener en cuenta el juez para decidir cuando la conducta de la parte justificada la condena en costas.

“La norma remite así a lo que la doctrina ha denominado ‘cláusulas abiertas’ o ‘conceptos jurídicos indeterminados’, los cuales no dan vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico sino a una aplicación razonable de la norma con un mayor margen de apreciación.

“...en el caso concreto, la cláusula abierta que contiene el artículo 56 de la Ley 446 de 1998 no faculta al juez para decidir a su arbitrio sobre la existencia material de la conducta procesal, sino para resolver en frente a una actuación claramente verificable, cuando ella amerita la condena al reembolso de los gastos hechos por la parte con el juicio, incidente o recurso, en consideración a los fines de esa facultad discrecional.

“La Sala considera que el juicio que este caso debe hacerse implica un reproche frente a la parte vencida, pues solo en la medida en que su actuación no se acomode a un adecuado ejercicio de su derecho a acceder a la administración de justicia sino que implique un abuso del mismo, habrá lugar a la condena respectiva.

“En otros términos, en la medida en que la demanda o su oposición sean temerarias porque no asiste a quien la presenta un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con interés meramente dilatorio se considerará que ha incurrido en una conducta reprochable que la obliga a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial(6)”.

En virtud de la normativa y la jurisprudencia citada, se observa que le asiste razón al a quo, en cuanto denegó el pago de las costas procesales, pues dentro del proceso no se demostró que la parte demandada hubiera asumido una conducta temeraria o una falta de colaboración en la realización del proceso.

Por lo anterior, al no demostrarse la ilegalidad de los actos administrativos acusados, habrá de confirmarse la decisión impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que se inhibió frente a la pretensión de pago de la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Carlos Alberto Cardona Cardona contra el Municipio el Segovia – Antioquia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

Magistrados: Gerardo Arenas MonsalveBertha Lucía Ramírez de Páez.

(1) En el escrito de la demanda se señaló como fecha de la petición el 13 de febrero de 2000, sin embargo, atendiendo el orden cronológico de los hechos, se observa que ésta se elevó en el año 2001, época en la cual se reclamaron acreencias generadas con ocasión a un vínculo anterior a esa fecha.

(2) Dentro del contenido de la mencionada petición se señaló: “…El señor Carlos Alberto Cardona Cardona prestó sus servicios al municipio de Segovia en calidad de director de la Umata desde el 5 de octubre al 30 de diciembre de 1999 y del 17 de enero al 11 de noviembre de 2000 con una asignación mensual de 1.430.450 hasta la fecha de su renuncia. Pese a las solicitudes, y requerimientos efectuados a su administración no ha recibido la solicitud de cuenta correspondiente a la liquidación de sus prestaciones sociales de ambos contratos y menos aún el pago de las mismas tal como consta correspondencias (sic) recibidas por su administración el 28 de noviembre de 2000, y el 11 de noviembre de 2000 respectivamente (...)” En virtud de lo anterior, se observa que el encabezado de la solicitud es del año 2000, sin embargo, atendiendo el contenido de los hechos, las prestaciones reclamadas y las fechas allí mencionadas, ésta corresponde al año 2001.

(3) Sentencia de 4 de febrero de 2010. Rad. 2702-2008. Actor: Alba Nelly López Herrera. M.P. Bertha Lucía Ramírez.

(4) Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, Exp. 7600123310002000002513 01 (2777-2004), Actor: José Bolívar Caicedo Ruiz.

(5) Folio 18.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente 10.775. Reiterada en la Sentencia de 12 de octubre de 2000. expediente 13.097.