Sentencia 2001-00935 de octubre 21 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 76001233100020010093501

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de febrero de 2005, proferida por la Sala de Descongestión de los tribunales administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño.

Actora: Harinera del Valle S.A.

Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La controversia implica establecer si se han vulnerado los derechos al debido proceso y la defensa del actor al haberse impuesto una multa sin un procedimiento administrativo que le permitiera exponer sus opiniones, presentar pruebas y controvertir las existentes, así como la confianza legítima creada mediante el “acta de compromiso” firmada entre el SENA regional Valle y Harinera del Valle S.A. que generó expectativas fundadas en razones objetivas que después se habrían defraudado en tanto se desconocieron las obligaciones que adquirió la autoridad al firmar el acta citada y establecer en el punto quinto de la misma que “posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento a los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la Resolución 585 de 1996…”.

Por la Resolución 0948 del 24 de agosto de 2000 la directora del SENA, regional Valle impuso a la actora una multa de $ 77.056.747, por haber incumplido la obligación de contratar diecinueve (19) aprendices, cuota fijada mediante la Resolución 0585 de 1996.

Alega la demandante que se vulneró el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pues en ningún momento se le requirió para que hiciera valer sus derechos y expresara sus opiniones.

El SENA por su parte considera que el que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, y que en nuestro Estado de derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir. Además no comprobó que hubiera requerido verbalmente a la demandante como dice haberlo hecho.

La Sala precisa que el debido proceso administrativo consagrado en el Código Contencioso Administrativo, comprende un mínimo de garantías que incluyen el deber que tienen las autoridades de comunicar la iniciación de un procedimiento administrativo —artículo 28 Código Contencioso Administrativo—; y de adoptar las decisiones habiendo dado a los interesados la oportunidad de expresar sus opiniones y presentar pruebas y controvertirlas —artículos 34 y 35 Código Contencioso Administrativo.

Por tanto, como lo ha dicho la Corte Constitucional, las normas citadas implican que “toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen”(2).

La afirmación que se hace en la parte motiva de la Resolución 0948 del 24 de agosto de 2000 sobre la revisión de los registros de control de cumplimiento de contratación que se llevan en la oficina de promoción y contratación de aprendices y técnicos, demuestra que ante el hallazgo de esa información en las oficinas del SENA, esta entidad dio por probado el incumplimiento por parte del empleador de su obligación de contratar aprendices y no adelantó un procedimiento administrativo en que se brindara a la empresa la oportunidad de dar explicaciones, como hubiera podido ser la existencia del acta de compromiso firmada por el SENA regional Valle y Harinera del Valle S.A. o cualquier otra que esta hubiese considerado válida, independientemente de que tal explicación hubiese sido acogida o no.

Adicionalmente, aunque el SENA afirma que tuvo en cuenta el acta de compromiso en tanto no impuso sanción alguna por el año 1997, es evidente que desconoció la existencia del punto quinto del acta citada donde, como se dijo, se estableció que “posteriormente se concertará con la empresa la fecha en que se dará cumplimiento a los cupos que queden faltando de la cuota asignada en la Resolución 585 de 1996…”.

Al respecto, se observa que el accionante funda la violación del principio de confianza legítima por parte de la entidad accionada en el desconocimiento de lo acordado en el acta de compromiso antes mencionada y que, a su juicio, no fue reconocido por la entidad demandada en la Resolución 0948 del 24 de agosto de 2000 por la cual se impuso una multa a Harinera del Valle S.A.

Esta circunstancia se relaciona con el principio de confianza legítima que se funda a su vez en el principio de buena fe (Constitución Política art. 83).

De hecho observa la Sala que el “acta de compromiso” en la forma en que fue redactada dio al demandante razones objetivas para pensar que el aumento del número de aprendices hasta llegar a cumplir la cuota de 19 se realizaría previa concertación con el SENA, conforme al compromiso que esta entidad firmó conjuntamente con Harinera del Valle S.A.

Al respecto cabe anotar que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,

“… sustento esencial de la democracia y factor insustituible del Estado de derecho es la certidumbre fundada del ciudadano en la palabra oficial. Si esta pierde credibilidad, se afecta de manera grave la convivencia y se deslegitiman en sumo grado las futuras acciones de las autoridades públicas.

A la luz de la Constitución, la práctica del principio de la buena fe genera obligaciones en cabeza del Estado y de los particulares. Por ello, la administración resulta vinculada, además de la Constitución y la ley, por los compromisos que ella misma contrae voluntariamente”(3).

Concluye la Sala que la decisión adoptada por el a quo no puede ser mantenida, pues la entidad demandada no logró desvirtuar los cargos de violación del debido proceso, el derecho de defensa y la confianza legítima. Por el contrario, en la contestación de la demanda, manifiesta que el que se haya requerido o no a la empresa es circunstancial, y que independiente de eso, en nuestro Estado de derecho no es necesario requerir a alguien para que cumpla una disposición que sabe tiene el deber de cumplir, y que es claro que el “acta de compromiso” era temporal y que después de 1998 debía ajustarse a los actos administrativos que establecían la obligación legal que tenía con la regional Valle del Servicio Nacional de Aprendizaje, cosa que no se desprende del acta citada.

La prosperidad de los cargos anteriores es suficiente para que en esta ocasión se revoque la sentencia de primera instancia y declare la nulidad de las resoluciones acusadas, sin necesidad de entrar a considerar cada uno de los demás cargos formulados en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de los actos acusados. Como consecuencia de la declaratoria anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declara que no hay lugar al pago de sanciones y en el efecto de haberse hecho efectivas se ordena el reintegro de las sumas pagadas con el correspondiente reajuste, de acuerdo con lo establecido en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de octubre de 2010».

(2) Sentencia T-521 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Sentencia T-985 de 2004, M.P. Humberto Sierra Porto.