Sentencia 2001-00985 de junio 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-24-000-2001-00985-02 (17173)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Municipio de Bello y otros

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Consideración preliminar

En primer lugar, la Sala advierte que las consideraciones se limitarán al análisis de los argumentos expuestos en el memorial de sustentación del recurso de apelación, pues si bien con ocasión de los alegatos de conclusión la demandante incluyó argumentos nuevos, el tema de decisión del juez de segunda instancia debe circunscribirse a los argumentos expuestos durante el traslado para sustentar la apelación y que correspondan a los que han delimitado el marco de discusión ante esta jurisdicción.

Lo anterior, por cuanto aceptar en esta instancia el estudio de nuevos argumentos resultaría violatorio del derecho de defensa de la demandada quien no tuvo la oportunidad de oponerse a los nuevos planteamientos.

Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala(20) resolver lo siguiente:

1) Si es procedente la aplicación, en este caso, de la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Ley 628 de 2000 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001”, y respecto del Decreto 2790 de 2000 “Por el cual se liquida el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2001, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, por violación del artículo 358 de la Constitución Política.

2) Si la exclusión de las rentas contractuales y de los excedentes financieros o cesiones al presupuesto nacional por parte de las entidades desconcentradas y descentralizadas del nivel nacional, de los ingresos corrientes de la Nación, vicia de nulidad los actos administrativos demandados.

I. La excepción de inconstitucionalidad

Respecto de la excepción de inconstitucionalidad dijo la Sala en anterior oportunidad:

“La excepción de inconstitucionalidad tiene su origen en el artículo 4º de la Constitución Política cuando ordena: ‘La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’. Esta norma, constitucional además, es concordante con lo dispuesto por los artículos 9º de la Ley 153 de 1887(21) y 5 de la Ley 57 del mismo año(22).

Como lo ha señalado la Sala, cuando se invoca la enunciada excepción, los argumentos deben estar encaminados a evidenciar que una ley, que ha sido utilizada en el proceso que se discute, es contraria a la Constitución Política, para lograr que se inaplique en el fallo que se profiera, sin afectar su vigencia general, es decir, con efectos únicamente inter-partes(23).

También ha considerado que si bien debe existir armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, de no ser así, la Carta Política ordena en forma categórica que se aplique la norma constitucional en aquellos casos en que sea manifiesta, palmaria y flagrante la oposición entre el texto constitucional y la disposición cuya inaplicación se pretende, sin que sea necesaria una elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe(24).

En efecto, sobre las condiciones para dar cabida a la excepción, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes precisiones:

‘Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como “repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí”.

En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe’ (...)(25) (resaltado fuera del texto).

Y es que, al dar paso a la excepción de inconstitucionalidad se sacrifica el principio constitucional consagrado en el artículo 230 que indica que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. Además, esa ley se presume constitucional y es obligatoria para todos los habitantes del país. Por ello, se requiere que se dé la condición de ser un quebrantamiento evidente, grave y ostensible”.

Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que para la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad se deben acreditar, al menos, los siguientes elementos:

1. La existencia de una o más leyes o actos administrativos que se consideran contrarios a la Constitución Política.

2. La indicación de una o varias normas constitucionales que se consideran violadas.

3. Que se explique de qué manera se viola la norma o normas constitucionales.

4. Que esa violación sea evidente, grave y ostensible.

Adicionalmente, es requisito que no se haya producido un fallo de exequibilidad respecto de la ley o acto que se acusa, esto es, en el que haya declarado que la norma está conforme con la disposición constitucional.

Sin embargo, la Sala manifiesta que la cosa juzgada de los fallos que declaran exequible una norma tiene efectos relativos, pues solamente tienen el alcance de constituir referente obligatorio respecto de los motivos de inconstitucionalidad que fueron analizados en la respectiva sentencia. De manera que, si al momento de fundamentar la excepción de inconstitucionalidad, se invocan motivos diferentes que no fueron objeto de análisis en la sentencia de exequibilidad, no hay razón alguna para decir que el juez está impedido para aplicar dicha excepción en el caso concreto y, desde luego, con efectos inter partes.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto las normas cuya inaplicación solicita la parte demandante son la ley de presupuesto y el decreto de liquidación del mismo, correspondientes al año 2001, esto es, la Ley 628 y el Decreto 2790 de 2000. Y aunque en efecto, como bien lo dijo el tribunal, en la demanda no se señaló de manera expresa el artículo de la Constitución que se considera vulnerado, de una interpretación integral de la demanda se deduce que se trata de los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Política.

No obstante lo anterior, la Sala observa que en lo extenso de su escrito, la parte actora presenta una argumentación en la que para soportar su criterio, ha tenido que analizar normas legales y jurisprudencia relacionadas con la participación de los municipios en las rentas nacionales, lo que denota que la alegada inconstitucionalidad no es manifiesta o palmaria.

Al respecto, resulta pertinente lo expuesto por la Sección Primera de esta corporación en un asunto similar,(26) sobre la excepción de inconstitucionalidad en relación con el reconocimiento de unas participaciones en las rentas nacionales por los años 1993, 1994 y 1996, en los siguientes términos:

“En este caso, aparte de que en la demanda no se precisaron las normas constitucionales a las que a juicio de las entidades territoriales accionantes se oponían de manera manifiesta las disposiciones legales presupuestales atacadas, la inconstitucionalidad se deduce de una argumentación compleja, que involucra inclusive normas de rango subconstitucional, como son las orgánicas del presupuesto, y consideraciones técnicas y jurídicas relativas al fisco nacional, así como reglas y criterios o parámetros atinentes a la participación de los municipios en las rentas nacionales, que denotan claramente que la alegada inconstitucionalidad no es manifiesta, es decir, no puede establecerse con la sola confrontación entre la norma constitucional y aquellas, y menos entre los actos definitivos de carácter administrativo que ejecutaron los respectivos presupuestos en el comentado asunto, pues los mismos se encuentran subordinados a la correspondiente ley de presupuesto y cualquier infracción a una norma constitucional pertinente pasaría necesariamente por infringir dicha ley, ya porque la exceda, la contradiga o se aparte de ella (resaltado fuera de texto).

(...)

Dentro de este contexto, las razones en que se funda el recurso no son de recibo, por cuanto no hacen más que plantear la excepción de inconstitucionalidad, y está visto que ella no procede por no reunir los requisitos atrás señalados, amén de que escapa a esta jurisdicción el estudio de la constitucionalidad de las leyes anuales de presupuesto en orden a declarar su inexequibilidad”.

En el sub examine, se advierte que los entes territoriales demandantes plantean la excepción pero en su análisis no hacen un estudio concreto que confronte directamente las normas constitucionales con la ley y el decreto, que permita establecer la configuración de la alegada excepción.

Así pues, conforme a lo expuesto, no es procedente la excepción de inconstitucionalidad pretendida por la parte demandante, por lo que en este punto, le asiste razón al tribunal, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

2) Base para liquidar las transferencias nacionales.

Respecto del segundo argumento de la apelación, el problema jurídico consiste en establecer si la exclusión de las rentas contractuales y de los excedentes financieros o cesiones al presupuesto nacional por parte de las entidades desconcentradas y descentralizadas del nivel nacional, de los ingresos corrientes de la Nación, vicia de nulidad los actos administrativos demandados.

La Sala debe hacer, en primer lugar, la siguiente precisión relativa al contenido del recurso de apelación.

La redacción del memorial mediante el cual se sustentó la apelación es imprecisa y ambigua. El apoderado de los demandantes empieza por decir que luego de todas las demandas que él ha presentado “con varios académicos” y que constituyen una “línea de defensa de los derechos de las entidades territoriales”, el resultado es que “Lastimosamente la Corte avaló lo hecho por el legislador (...) tal como bien lo menciona el fallo del a quo”.

Enseguida pasa a decir que de todas maneras cree que deben tenerse en cuenta las pruebas obrantes en el proceso y que estén relacionadas con las rentas que haya recibido el Ministerio de Hacienda por excedentes, utilidades o cualquier otro concepto, de parte de órganos o entidades del sector central, diferentes a los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, y al Banco de la República. Y pone como ejemplo a las ESES y a las unidades administrativas especiales. Igualmente, hace referencia a la contribución por descentralización y a la sobretasa a la gasolina.

Es decir, que el ataque contra la sentencia de primera instancia se limita a reclamar la inclusión dentro de los ingresos corrientes de la Nación, ya no de las llamadas rentas contractuales, ni de los excedentes financieros de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado, sino únicamente de los excedentes o utilidades de las entidades y órganos del sector central diferentes de las que se acaban de mencionar, así como de la contribución por descentralización y de la sobretasa a la gasolina.

Sobre este aspecto, la Sala advierte que no es posible hacer pronunciamiento de fondo sobre esta nueva pretensión que se acaba de describir. El objeto litigioso lo delimitan las partes del proceso. En mayor medida la parte actora quien, en ejercicio del derecho de acción, escoge libremente y presenta ante el juez las pretensiones y su fundamento fáctico y jurídico. Y, en menor medida, la parte demandada quien escoge su estrategia de defensa y decide si se opone a las pretensiones, si se allana a las mismas, si guarda silencio, si acepta o no los hechos planteados en la demanda y si presenta o no excepciones de mérito.

La delimitación del objeto de la litis queda planteada en el proceso dentro de lo que se conoce como etapa formativa,(27) que empieza con la presentación de la demanda y termina con el vencimiento del término de fijación en lista. Después de que se ha clausurado esa etapa formativa ya no pueden plantearse nuevas pretensiones, ni adicionar hechos, ni invocar pruebas adicionales, como tampoco alegar otras excepciones o argumentos de defensa.

En el presente asunto, desde la presentación de la demanda y con la corrección de que fue objeto, se fijó el objeto litigioso sobre la base de que las pretensiones buscaban, en términos generales, que se incluyeran dentro del presupuesto nacional, como parte de los ingresos corrientes de la Nación, las sumas obtenidas por concepto de rentas contractuales, los excedentes financieros de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.

Nada se dijo en la demanda sobre los excedentes financieros o utilidades de entidades diferentes, como las empresas sociales del Estado o como las unidades administrativas especiales. Tampoco se expusieron cargos relacionados con la contribución por descentralización.

Por ende, como ya se dijo, ya no es posible incluir dentro del thema decidendum asuntos que no fueron planteados en la demanda.

No sobra agregar que aunque el memorial de sustentación de la apelación contiene dos párrafos que insisten en que los excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional debían haber sido incluidos dentro de los ingresos corrientes de la Nación, no hay allí ningún argumento dirigido a atacar el fallo de primera instancia o a desvirtuar alguno de los fundamentos fácticos, jurídicos o probatorios de la sentencia del a quo. De manera que tampoco pueden tenerse como sustento de la alzada.

En consecuencia, no prospera el recurso de apelación y, por tanto, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 3 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”.

Reconócese personería a la doctora Gloria Edelcy Ferro García, como apoderada del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los efectos del poder que obra en el folio 54 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(20) Integrada por las consejeras de Estado doctoras Martha Teresa Briceño de Valencia y Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y por los doctores Lucy Cruz de Quiñones y Carlos Esteban Jaramillo Schloss en su calidad de conjueces, quienes fueron designados mediante actas de 21 de enero de 2010 (fl. 46, cdno. ppal. 3) y de 9 de noviembre de 2009 (fl. 40, cdno. ppal. 3), respectivamente. Conformación que obedece a la aceptación de los impedimentos manifestados por los doctores Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y William Giraldo Giraldo, a quienes por medio de auto de 28 de abril de 2010, se les aceptó el impedimento manifestado por cada uno de ellos, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 2º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (fls. 52 a 53, cdno. ppal. 3).

(21) Artículo 9º, Ley 153: la constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente”.

(22) Artículo 5º, Ley 57 de 1887: “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella”.

(23) Sentencia del 26 de octubre de 2009, Expediente 16718, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(24) Sentencia del 4 de mayo de 2006, Expediente 14576, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

(25) Corte Constitucional, Sentencia C-600 de octubre 21 de 1998.

(26) Sentencia del 11 de diciembre de 2006, Expediente 1997-08922 (acumulado), demandantes: municipio de Florida y otros, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(27) También conocida como litis contestatio.