Sentencia 2001-01058 de octubre 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2001-01058-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por la Sección Primera - Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.

Bogotá, D. C., veintitrés de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Dos son las censuras que plantea el recurrente contra la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por la Sección Primera - Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a solicitar la nulidad del acto administrativo de 30 de mayo de 2001, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el cual se negó la petición de redimir el capital de la deuda, contenida en las certificaciones de renta nominal sobre el tesoro números 1, por 164.oo pesos en oro; 2, por 23.504.oo pesos en oro y 3, por 166.666.68 pesos en oro, emitidas el 15 de julio de 1919, por el Ministro del Tesoro, el jefe de la sección de crédito público y el tesorero general de la República de Colombia, en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, previa su conversión a moneda legal, conforme a la cláusula oro establecida en la Ley 110 de 1912, junto con el pago de los intereses causados e insolutos sobre el capital reajustado.

Para el efecto, consideró el tribunal de primera instancia, de una parte, que la naturaleza de la obligación de las certificaciones de renta nominal sobre el tesoro números 1, 2 y 3, es la de una deuda pública interna consolidada, de conformidad con el artículo 2096 del antiguo Código Fiscal —Ley 106 de 13 de junio de 1873—, razón por la cual dicha deuda no es exigible por su capital, sino solo por el pago de los intereses semestrales, y, por otra, que no resulta posible la pretensión de la universidad demandante de convertir y actualizar la deuda establecida en las referidas certificaciones conforme al valor del oro, al momento de la obligación, dado que el artículo 3º de la Ley 167 de 1938 consagró indefinidamente la inconvertibilidad del billete del Banco de la República.

La primera censura la hace descansar el apelante en que la sentencia de primera instancia viola los principios de buena fe y de prohibición del enriquecimiento sin causa, pues si bien aquella reconoce una deuda en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la existencia de una relación de empréstito forzoso, desconoce injustificadamente el carácter de redimible y exigible de dicha deuda y que esta conlleva el derecho por parte del acreedor de extinguirla, dado que, a su juicio, la forma de hacerlo, supone la redención total y definitiva de las certificaciones de renta nominal, a través del pago del total del capital actualizado que consta en estas, y no solo mediante el pago de los intereses anuales, independientemente, de que no se haya fijado plazo para ello.

Sostiene, además, que el a quo desconoce que el citado Código Fiscal de 1873, en sus artículos 2138 y 2139, contempla un sistema mixto de propuestas libres y sorteos para el pago de dichos títulos por la totalidad del capital, así como de los intereses, lo que implica el reconocimiento de la naturaleza y vocación redimible de la obligación dineraria consignada en dichos títulos.

En el caso sub examine, se observa que el a quo y el recurrente coinciden en afirmar que la naturaleza de la obligación contenida en las certificaciones de renta nominal sobre el tesoro números 1, 2 y 3, es la de una deuda pública interna consolidada privilegiada; sin embargo, el apelante difiere con lo sostenido por el fallador de primera instancia, en cuanto considera que aunque dicha deuda no trae una previsión expresa sobre la forma y condiciones para ser redimida, no puede predicarse que esta sea indefinida o perpetua e irredimible, que se contraiga solo al pago de los intereses, sino también al pago del capital de la misma, y que el derecho del acreedor a exigir el pago al deudor, se encuentre condicionado a la voluntad de este de no pagar el capital.

De igual manera, difiere en cuanto se desconoce que el citado Código Fiscal de 1873 contempla un procedimiento especial de propuestas libres y sorteos para el pago total del capital de los referidos títulos, como se dijo antecedentemente.

Para dirimir la controversia, es menester traer a colación que en el texto de cada una de las referidas certificaciones de renta nominal sobre el tesoro, se estableció:

“La República de Colombia reconoce a favor del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario de Bogotá una renta anual del diez por ciento sobre el capital de … pesos en oro… que se pagará por semestres vencidos en 30 de junio y 31 de diciembre de cada año y corresponde al capital reconocido a favor de la instrucción pública, según la Ley 110 de 1896. Esta nueva certificación se expide de conformidad con lo dispuesto en la Ley 23 de 1918, que organiza el crédito público interno” (negrillas fuera de texto).

Sobre el particular, la Ley 110 de 14 de noviembre de 1896, “Por la cual se aumenta el interés anual de los capitales de instrucción pública que reconoce la Nación”, dispone:

“Artículo único. Desde el día 1º de enero de 1987, se seguirán pagando por semestres anticipados, y a la rata del diez por ciento (10 por 100) anual, los intereses de los capitales que el tesoro nacional reconoce a la instrucción pública primaria y secundaria en toda la República.

La suma necesaria para dar cumplimiento a la presente ley se considerará incluida en el presupuesto de gastos de la próxima vigencia” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Y la Ley 23 de 28 de septiembre de 1918, establece en sus artículos 27 y 28:

ART. 27.—En cambio de las dos series de certificaciones de renta nominal que actualmente existen en circulación emitidas en nombre de los Estados Unidos de Colombia, procederá el Ministerio del Tesoro a emitir cuatro nuevas series, correspondientes a los cuatro tipos de intereses que hoy reconoce y paga la República sobre los capitales nominales que constituyen dicha renta, a saber:

Certificaciones de renta nominal del 10 por 100 anual;

Certificaciones de renta nómina del 6 por 100 anual;

Certificaciones de renta nómina del 4 1/2 por 100 anual;

Certificaciones de renta nómina del 3 por 100 anual”.

“ART. 28.—En las nuevas emisiones se observarán las reglas siguientes:

1ª De acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia, las certificaciones al diez por ciento (10 por 100), corresponden a los capitales nominales reconocidos a favor de la instrucción pública (L. 100/1896); las del seis por ciento (6 por 100), a los capitales pertenecientes a establecimientos de beneficencia y caridad (arts. 1226 y 1227 del Código Fiscal de 1873; las del cuatro y medio por ciento (4 1/2 por 100), a los capitales de iglesias o fundaciones eclesiásticas (art. 22 del Concordato, L. 35/1888); las del tres por ciento (3 por 100, a los capitales nominales restantes que constituyen hoy la renta nominal común (art. 2129 del Código Fiscal de 1873).

2ª Los capitales de certificaciones actuales se computarán como moneda de plata de 1,835, según lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 29 de 1994 y el artículo único de la Ley 9ª de 1905, y se reducirán a oro al tipo oficial de 250 por 100. Las nuevas certificaciones se expedirán por la suma en oro que resulte de ese cómputo, prescindiendo de las fracciones de peso…” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Como puede observarse, en las certificaciones otorgadas a la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario se estableció únicamente el pago de los intereses semestrales a la tasa del 10%, derivados de los capitales nominales reconocidos en favor de la instrucción pública, según lo previsto en las citadas normas, empero no se señaló fecha de amortización o redención para el pago del capital. En otras palabras, el objeto de la obligación señalada en dichos títulos era una renta y no su capital.

Así mismo, cabe tener en cuenta las siguientes disposiciones del Código Fiscal —Ley 106 de 13 de junio de 1873—, vigente al momento de expedirse los títulos:

“LIBRO IV

Crédito Público

TITULO I

PRELIMINARES.”

“(…)”

“Art. 2096. La deuda interior se divide en dos grandes clases, a saber: Deuda consolidada i (sic) Deuda flotante.La primera es la que no es exigible por su capital, sino solo por el pago de los intereses semestrales; a diferencia de la flotante, cuya amortizacion se hace a la vez de capital e intereses. Ambas deudas tienen las subdivisiones que se expresan en los títulos siguientes.”

“(…)”

“TITULO 3.°

DEUDA INTERIOR.

CAPÍTULO 1.°

DEUDA CONSOLIDADA.

Art. 2125. La deuda consolidada comprende la renta sobre el Tesoro, representada en vales de renta nominal, i (sic) también la renta vitalicia por pensiones.

SECCION PRIMERA.

Renta Nominal

Art. 2126. La renta nominal se divide en privilejiada (sic) i (sic) no privilejiada (sic). La primera es la de los establecimientos de beneficencia, instrucción i (sic) caridad, procedente de censos que les pertenecieron, redimidos en el Tesoro nacional, i (sic) de bienes raíces, muebles o semovientes que les fueron desamortizados. La segunda, perteneciente a Estados, distritos, iglesias, cofradías i (sic) a particulares por la misma procedencia.

Art. 2127. La renta nominal privilejiada (sic) continúa gravando al Tesoro nacional con el interés anual del seis por ciento, el cual es pagadero de los fondos comunes de dicho Tesoro, por semestres vencidos, el 1.º de marzo i (sic) el 1.º de septiembre de cada año, en dinero efectivo i (sic) con la preferencia con que se cubren los gastos ordinarios de la administración pública.”(Las negrillas y subrayas fuera de texto)

De conformidad con la normativa antes transcrita, la deuda contenida en las Certificaciones de Renta Nominal sobre el Tesoro núms. 1, 2 y 3, en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, por corresponder al capital reconocido en favor de la Instrucción Pública, tiene la naturaleza jurídica de ser una renta nominal privilegiada, que se encuentra comprendida dentro de la deuda consolidada, la cual, según voluntad del legislador, “no es exigible por su capital, sino sólo por el pago de los intereses semestrales”.

Al respecto, es del caso precisar que ninguna interpretación de norma posterior tiene la fuerza suficiente para desconocer dicha característica, prevista por el legislador de 1873, acerca de la deuda consolidada. Así lo expresó, el doctor Paul Cahn - Speyer Wells, Miembro Correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en el concepto técnico, emitido el 24 de noviembre de 2004, visible a folios 530- 547 del Cuaderno núm. 2 de primera instancia, y recaudado como prueba:

“En la época en que se expidieron los títulos a la Universidad del Rosario una deuda se entendía consolidada mediante la constitución de una prenda sobre una fuente de utilidades, teniendo el acreedor de la deuda así consolidada el derecho de satisfacer directamente las utilidades de tal fuente.

Los acreedores aceptaban o estaban forzados a aceptar que, mediante pagos periódicos en el tiempo, el Estado atendiera el servicio de la deuda, es decir, el pago del interés pactado, sin tener la obligación de amortizar o reembolsar el capital(4).

En efecto, el artículo 2096 de la Ley 106 de 1873 establecía que la deuda consolidada era aquella no exigible por su capital. El análisis histórico normativo conduce a sostener que los títulos expedidos a favor del Rosario se expidieron bajo este criterio y ninguna interpretación de norma posterior tiene fuerza suficiente para desconocer esta realidad(5)” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

De tal manera que resulta ajustado a derecho que el Tribunal de primera instancia, en la sentencia apelada, hubiere considerado que las Certificaciones en mención constituyen una deuda pública interna consolidada, respecto de la cual la obligación con cargo a la Nación, no puede ser exigible por su capital, sino exclusivamente por el pago de los intereses semestrales.

Dijo al efecto el Tribunal:

“Como según las Certificaciones de Renta Nominal ellas corresponden al capital reconocido a favor de la instrucción pública, aspecto que se encuentra reiterado por la circunstancia de que la renta nominal que les fue reconocida por la ley 23 de 1918 fue del 10%, sólo prevista para la instrucción pública según el artículo 28 de dicha ley, resulta claro, entonces, que tales Certificaciones de Renta Nominal hacen parte de la denominada Renta Nominal Privilegiada y ésta, a su vez, es una especie de la Deuda Consolidada que según el artículo 2096 del Código Fiscal de 1873 “no es exigible por su capital, sino por el pago de los intereses semestrales”. Estas nociones de Hacienda Pública que regían en la época de vigencia de la Ley 110 de 1896, que ordenó seguir pagando por semestres anticipados y a la rata del 10% anual los intereses de los capitales que el Tesoro Nacional reconoció a la Instrucción Pública, y aún de manera transitoria después de la entrada en vigencia de la Ley 110 de 1912, ratifican y confirman que los vales o Certificados de Renta Nominal Privilegiada, como los tres otorgados al Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, constituyen una deuda pública interna consolidada respecto de la cual la obligación con cargo al deudor, la Nación, consiste exclusivamente en el pago los intereses semestrales.

A la misma conclusión arribó el señor Paul Cahn- Speyer Wells, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en el informe técnico rendido:

“Los títulos materia del diferendo jurídico aquí analizado corresponden a emisión de deuda pública interna consolidada. Ostentan la calidad de un empréstito forzoso en el que el Estado fijó unilateralmente las condiciones y la Universidad del Rosario las aceptó o tuvo que aceptarlas. En efecto, la Ley 23 de 1918, orgánica del crédito público interno, ordenó expedir nuevos títulos recogiendo el capital de los anteriores, recalculando a la par su valor a la fecha, expresándolo en oro.

Ahora bien, acorde con el Título III del Código Fiscal (ley 106 de 1873), los títulos emitidos a favor de la Universidad del Rosario constituían deuda consolidada, implicando esto que el capital no era exigible porque no se pactó fecha de amortización o redención; únicamente se estipuló el pago de los intereses semestrales a la tasa del 10%. Además, la deuda era privilegiada, porque el acreedor era un establecimiento de instrucción. (Las negrillas son del texto, pero las subrayas fuera de texto).

(…)

En la época en que se expidieron los títulos a la Universidad del Rosario una deuda se entendía consolidada mediante la constitución de una prenda sobre una fuente de utilidades, teniendo el acreedor de la deuda así consolidada el derecho de satisfacerse directamente de las utilidades de tal fuente.

Los acreedores aceptaban o estaban forzados a aceptar que, mediante pagos periódicos en el tiempo, el Estado atendiera el servicio de la deuda, es decir, el pago del interés pactado, sin tener la obligación de amortizar o reembolsar el capital(6).

En el caso que aquí nos ocupa, eventualmente podría la Nación juzgar que le resulta conveniente, en algún momento, redimir el capital de los títulos de la Universidad del Rosario a fin de liberarse de atender el pago de intereses a la tasa del 10% sobre el monto del capital convertido en moneda legal a su valor equivalente en oro, conforme lo disponen los títulos emitidos al amparo de la ley vigente en el tiempo” (destacado por la Sala)”.

Además, en el concepto técnico conjunto de los señores Paul Cahn-Speyer Wells y César Augusto Giraldo Giraldo, de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, se indica:

“(…) los dos expertos convenimos que se trata de una deuda “consolidada, es decir sin plazo expreso para su amortización o redención (…)”.

Teniendo en cuenta que la naturaleza de la obligación contenida en las Certificaciones de Renta Nominal Nos. 1, 2, 3 de 1919, conforme a las normas del Código Fiscal, Ley 106 de 1873, es la de Deuda pública interna consolidada, tal como quedó visto, debe concluirse que la deuda no es exigible por su capital sino sólo por el pago los intereses semestrales (las negrillas y subrayas fuera de texto).

En este orden de ideas, no cabe duda de que en la deuda en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario no se fijó plazo para la redención del capital, pues al confrontar el texto de cada una de las referidas Certificaciones de Renta Nominal sobre el Tesoro, antes transcritas, con el alcance que sobre la deuda interna consolidada se ha precisado, a la luz del artículo 2096 del Código Fiscal —Ley 106 de 13 de junio de 1873—, se advierte que, además de que únicamente se consagró el pago de los intereses semestrales a la tasa del 10% y no se fijó fecha de amortización o redención para el pago del capital, su naturaleza jurídica sólo permite su exigibilidad por el pago de los intereses.

Ahora bien, el recurrente cuestiona la sentencia apelada también por cuanto, a su juicio, en ella se considera que la deuda en favor de la universidad demandante es perpetua o indefinida e irredimible, asunto sobre el cual la Sala advierte que en manera alguna el tribunal hizo ese aserto.

Por el contrario, en las consideraciones de la providencia apelada el tribunal fue muy claro en expresar que existe una deuda en favor de la universidad demandante, pero que el pago de la misma se contrae exclusivamente al pago de intereses semestrales, de conformidad con el artículo 2096 del Código Fiscal de 1873, y que se ha venido reconociendo y pagando por parte del ministerio demandado por semestres anticipados y a la rata del 10% anual, como reconocimiento, en favor de la instrucción pública, en respeto a un derecho adquirido por la actora, lo cual descarta que el a quo haya sido del criterio de considerar que la deuda en mención sea indefinida o perpetua.

Además, fue muy enfático al señalar:que la obligación contenida en las Certificaciones de Renta Nominal es redimible, esto es, el Estado se puede liberar de la obligación extinguiéndola; sin embargo no es exigible, es decir, no se puede cobrar teniendo en cuenta que por disposición legal, artículo 2096 del Código Fiscal de 1873, la deuda no es exigible por su capital sino sólo por el pago de intereses. Por lo tanto, sólo el Estado unilateralmente podría amortizar o redimir la obligación contenida en tales certificaciones a favor del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Al respecto, es preciso traer a colación lo expresado en el citado concepto técnico del doctor Paul Cahn - Speyer Wells, en el que se aclara que las tres Certificaciones de Renta Nominal, que le fueron otorgadas a la universidad demandante, si bien pueden ser redimidas, no son exigibles por su capital, a petición del acreedor, sin perjuicio de que el deudor opte por amortizarlos o redimirlos, según su conveniencia, a saber:

“… Así pues, la acreencia de la Universidad del Rosario ostenta el carácter de deuda consolidada en su concepción antigua. A pesar de que esta modalidad ha quedado prácticamente abolida en el mundo moderno, la Nación se reservó el derecho de amortizarla o redimirla, según su conveniencia, en el momento en que le considere oportuno.

Ahora bien, el hecho de que un empréstito carezca de plazo de redención o amortización no implica que sea irredimible(7), razón por la cual ello no deviene en una vulneración de la prohibición de la existencia de obligaciones irredimibles. Si bien el acreedor no posee un derecho personal o de crédito para exigir el pago del capital en una fecha determinada, no significa que éste no se adeude.

Lo que sucede en este caso es que la obligación es redimible unilateralmente por voluntad del deudor, es decir, éste puede liberarse de la obligación del pago de los intereses si extingue o redime la obligación del pago del capital. En otras palabras, si redime el capital, la obligación de pagar los intereses también se extingue. Es factible que el Estado por varias razones desee librarse de la obligación del pago de intereses, caso en el cual necesariamente tendría que redimir el capital.

En el caso que aquí nos ocupa, eventualmente podría la Nación juzgar que le resulta conveniente, en algún momento, redimir el capital de los títulos de la Universidad del Rosario, a fin de librarse de atender el pago de intereses a la tasa del 10% sobre el monto del capital convertido en moneda legal a su valor equivalente en oro, conforme lo disponen los títulos emitidos al amparo de la ley vigente en el tiempo(8).

Las razones anteriores son suficientes para concluir que no se puede desconocer la modalidad de los títulos de deuda pública interna de la cual están investidos, de manera que la amortización o redención de su capital no es exigible a petición del acreedor(9)(10)(las negrillas y subrayas fuera de texto).

El anterior análisis realizado por el precitado miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el cual comparte la Sala, resulta también válido para desestimar el reproche que hace la parte actora, al afirmar que el derecho del acreedor a exigir el pago al deudor, no puede quedar condicionado a la voluntad de éste de no pagarla.

No obstante lo anterior, la Sala aclara que tampoco le asiste razón al apelante cuando afirma que el a quo desconoce que el citado Código Fiscal de 1873, en sus artículos 2138 y 2139, contempla un sistema mixto de propuestas y sorteos para el pago de los títulos en favor de la universidad demandante por la totalidad del capital, así como de los intereses, lo que implica el reconocimiento de la naturaleza y vocación redimible de la obligación dineraria consignada en dichos títulos.

Al efecto, los artículos 2096, 2138 y 2139 del Código Fiscal—Ley 106 de 13 de junio de 1873—, consagran:

“TITULO I

PRELIMINARES.”

“(…)”

“Art. 2096. La deuda interior se divide en dos grandes clases, a saber: Deuda consolidada i (sic) Deuda flotante. La primera es la que no es exigible por su capital, sino solo por el pago de los intereses semestrales; a diferencia de la flotante, cuya amortizacion se hace a la vez de capital e intereses. Ambas deudas tienen las subdivisiones que se expresan en los títulos siguientes.

“(…)”

“TITULO 3.°

DEUDA INTERIOR.

CAPÍTULO 1.°

DEUDA CONSOLIDADA.”

“(…)”

“CAPÍTULO 2.°

DEUDA FLOTANTE.

Art. 2138. Constituye la deuda interior flotante la representada en los documentos siguientes:

1.° Vales de renta sobre el Tesoro al portador;

2.° Vales sin interes (sic) por intereses;

3.° Cupones i (sic) órdenes de pago por intereses de la deuda consolidada posteriores a 1.º de marzo de 1868;

4.° Billetes de Tesorería;

5.° Bonos flotantes del 3 por 100.

SECCION PRIMERA.

Amortización de la deuda interior flotante. 

Art. 2139. Los documentos de las tres primeras clases espesados (sic) en el artículo anterior, se amortizarán por un sistema misto (sic) de propuestas libres i (sic) sorteo, según las bases de los artículos siguientes: …”. (las negrillas y subrayas fuera de texto).

De conformidad con el artículo 2139 del Código Fiscal —Ley 106 de 13 de junio de 1873—, aparece claro que las tres primeras clases expresadas en el artículo 2138, ibídem, vale decir, los vales de renta sobre el Tesoro al portador, los vales sin interés por intereses, y los cupones y órdenes de pago por intereses de la deuda posteriores a 1o. de marzo de 1868, son documentos que representan la deuda flotante, al tenor de la primera norma citada, y son los únicos que se amortizarán por un sistema mixto de propuestas libres y sorteo.

En virtud de lo anterior y habida cuenta de lo sostenido a lo largo de estas consideraciones, la deuda contenida en las citadas Certificaciones núms., 1, 2 y 3, en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, es una deuda interna consolidada, de conformidad con el artículo 2096 ibídem, razón por la cual no es procedente aplicar el sistema mixto de propuestas y sorteos para exigir el pago de dichos títulos por el capital, pues éste está previsto para la “Amortización de la deuda interior flotante”, según se aprecia en la Sección Primera del Capítulo 2, Título 3º del citado Código Fiscal, por lo cual no resulta válido el argumento del apelante.

Las consideraciones expuestas constituyen razón suficiente para que se desestime la primera censura planteada contra la sentencia apelada, así como la violación de los principios de buena fe y de prohibición del enriquecimiento sin causa, alegados por el recurrente.

La segunda censura, consiste en que la amortización de la deuda, consignada en los certificados de renta nominal, por la totalidad (capital más intereses), debe hacerse previa conversión y actualización de las sumas debidas, conforme a lo establecido en los títulos de deuda, vale decir, al valor del oro al momento del pago, dado que lo que se pretende es que el pago de dicha deuda corresponda al valor económico que éstas representaban al momento de la realización del empréstito.

Aduce que no se pretende hacer que el Estado se libere de sus obligaciones pagando en oro metálico, sino mediante la entrega de una cantidad valorada en pesos.

Señala, además, que la sentencia apelada también desconoce la forma como debe calcularse el monto de la deuda a cargo de la Nación, con el argumento de que las normas invocadas como violadas, por encontrarse en códigos de derecho privado, son inaplicables a una deuda que se encuentra a cargo de la Nación.

La Sala considera que, en lo concerniente a esta censura, es acertada también la sentencia apelada cuando estima que no resulta “posible la pretensión de la universidad de convertir en pesos a razón del valor en oro las certificaciones de renta nominal”, apoyada en la Ley 167 de 1938, que consagró indefinidamente la inconvertibilidad del billete del Banco de la República.

Para el efecto, de manera preliminar, reitera que la deuda de las certificaciones de renta nominal sobre el tesoro en favor de la actora no es exigible por su capital, sino sólo por el pago de sus intereses, razón por la cual no es posible la amortización de la deuda, consignada en los certificados de renta nominal, por la totalidad del capital.

Ahora, en tratándose de la inconvertibilidad de la moneda, la Ley 46 de 28 de noviembre de 1933, estableció:

“Artículo 2º. Las obligaciones originariamente, contraídas en monedas o divisas extranjeras, se cubrirán, tanto el principal como los intereses, en moneda nacional colombiana, a la cotización que las respectivas monedas extranjeras hayan tenido en la fecha en que se contrajo la obligación; a menos que tales obligaciones provengan de transacciones en el comercio de importación, o de contratos de compraventa de productos destinados a la exportación.

Las obligaciones contraídas en oro colombiano acuñado se cubrirán a la par en billetes colombianos representativos de oro o en billetes del Banco de la República. Las contraídas en otra clase de monedas de oro, se pagarán en los mismos billetes, según la paridad intrínseca de tales monedas en relación con el oro colombiano acuñado.

Lo dispuesto en el inciso anterior regirá por el término de cinco años a menos que antes del vencimiento de ese período se haya restablecida el cambio por oro de los billetes del Banco de la República” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Posteriormente, la Ley 167 de 19 de noviembre de 1938 dispuso:

“ART. 3º.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 16 de 1936 las obligaciones originariamente contraídas en monedas o divisas extranjeras, se cubrirán, tanto el principal como los intereses, en moneda nacional colombiana, a la cotización que las respectivas monedas extranjeras hayan tenido en la fecha en que se contrajo la obligación; a menos que tales obligaciones provengan de transacciones en el comercio de importaciones, o de contratos de compraventa de productos destinados a la exportación. Es entendido que esta última excepción, no comprende las obligaciones o facultades existentes a virtud de contratos de mutuo, venta con pacto de retroventa, hipotecas, promesa de venta y demás actos o contratos generadores de obligaciones de los productores para con los exportadores, compradores o agentes, aun en el caso de que éstas se encuentren incorporadas en los contratos de compraventa de productos de exportación.

Las obligaciones contraídas en oro colombiano acuñado o en moneda legal colombiana, se solventarán a la par con billetes nacionales representativos de oro o billetes del Banco de la República. Las contraídas en otras monedas de oro se convertirán a pesos de oro colombiano acuñado, tomando por base el peso y la ley de éstos y de aquéllas en la fecha en que se contrajo la obligación, y se pagarán a la par en los mimos billetes por lo que resulte de dicha conversión” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

A este respecto conviene destacar que el ministerio demandado en el acto acusado invocó la sentencia de 28 de enero de 1994 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Exp. 4731, actor: Pablo Eduardo Victoria Wilches, C. P. Jaime Abella Zarate), que se pronunció acerca de la imposibilidad de convertir la moneda legal colombiana en oro o en su equivalente en moneda legal al precio de éste, en los siguientes términos:

“… El billete no es un documento de deber, ni un título valor y menos aún un título ejecutivo. Mal puede atribuírsela al texto en él estampado, las consecuencias jurídicas de las obligaciones interpartes, contenidas en aquéllos, ni pretender que incorporan su valor en forma igual o similar al que se atribuye a los títulos valores, ni constituye título que pueda presentarse a juez alguno para forzar su pago o conversión en otra especie.

A ninguno de tales instrumentos es equiparable el billete que el banco emite, no en su condición de persona jurídica con capacidad de adquirir derechos y obligaciones, sino como emisor autorizado de la moneda y precisamente de la moneda legal colombiana, o sea, la única a la cual la legislación del país le atribuye poder liberatorio de las obligaciones, esas sí contraídas en aquellas clases de instrumentos.

La moneda, o sea, el “signo representativo del precio de las cosas para hacer efectivos los contratos y los cambios” (Diccionario de la Lengua Española), constituye una de las más claras y elementales manifestaciones del poder estatal. La soberanía monetaria le ha correspondido y sigue correspondiéndole a la Nación y por ello jurídicamente no puede encasillarse en campos distintos. Todo lo que corresponde a la moneda pertenece al derecho público y las leyes y normas que regulan, tanto la metálica como la de papel, no pueden juzgarse ni interpretarse con las mismas normas que regulan las expresiones de voluntad consignadas en otro tipo de instrumentos como los de deber.

Las previsiones contenidas en el artículo 3º de la Ley 167 de 1938, en las cuales se ha apoyado en forma insistente el actor, se referían precisamente a aquel tipo de obligaciones en el evento de que se hubieren contraído “... en otras monedas de oro...”, pero no a las que corresponden al banco con relación a sus propios billetes. Por ello tales previsiones no le son aplicables al banco con relación a sus propios billetes con los cuales no está adquiriendo aquel tipo de obligaciones, así diga en ellos que pagará al portador tantos pesos oro.

Por vía de interpretación de la citada Ley de 1938, mal puede darse por restablecido el sistema de conversión de los billetes que de tiempo atrás había sido sustituido por la legislación colombiana, como en forma nítida lo aclaró la Corte Suprema de Justicia en el fallo del 25 de febrero de 1937 en el cual declaró la exequibilidad del artículo 2º— de la Ley 46 de 1933, junto con otras normas, y que, con relación al tema de la convertibilidad (en oro o en cualquier otro bien) de los billetes expresó:

“CAPITULO III

“El artículo 2º de la Ley 46 de 193 3 determina el valor de la moneda nacional en curso en relación con el oro amonedado, tanto colombiano como extranjero, y modifica, en lo relativo al pago de las obligaciones contraídas en valutas extranjeras, las disposiciones legales vigentes en ese entonces, en el sentido de establecer el momento que debe tenerse en cuenta para ser reducidas a moneda colombiana.

“La Ley 25 de 1923 concedió el privilegio al Banco de la República de emitir billetes de banco, con curso a la vez facultativo y de caja, esto es, con carácter de recusable por parte de las personas y de obligatoria admisión en las arcas nacional, departamentales y municipales.

La Ley 82 de 1931 confirió a los billetes del Banco de la República curso legal, es decir poder liberatorio absoluto, salvo que “por contratos se estipule expresamente otra cosa”.

Desde cuando se estableció el Banco de la República hasta el 24 de septiembre de 1931, funcionó en el país el sistema conocido con el nombre inglés de “Gold Specie Standard”, cuya esencia consiste en que el precio del oro, el valor del oro en unidades monetarias está fijado por la ley, y eso determina el valor de la unidad monetaria misma”.

“(…)”

“Con lo dicho queda demostrado por qué razón el inciso segundo del artículo que se analiza se limitó a fijar el valor de la moneda nacional en circulación, en relación con el oro acuñado colombiano y extranjero.

(...)

(M. P. Juan Francisco Mojica)”.

Finalmente se precisa que una cosa es la definición de la unidad monetaria colombiana y la expresión de su valor equivalente en oro, consagrados en el artículo 1º de la Ley 90 de 1948 y otra, la posibilidad de la convertibilidad de los billetes emitidos por el Banco de la República.

Si esta última dejó de existir, según el transcrito análisis de la Corte Suprema de Justicia y si, por otra parte, la ley le atribuyó al billete el curso forzoso, resulta jurídicamente válida la conclusión de que el billete en sí mismo es moneda, o sea, instrumento legal que puede utilizarse para toda clase de pagos en el territorio nacional, con poder liberatorio ilimitado, como acertadamente lo expresó desde un principio el Gerente General del Banco de la República.

En conclusión, la Sala respalda plenamente la determinación del Banco de la República de negarse a convertir uno de sus billetes en oro o en su equivalente en moneda legal al precio de éste, por cuanto tales billetes constituyen en sí mismos la moneda legal colombiana, susceptible sólo de cambiarse, por su valor nominal, por otros billetes de igual naturaleza emitidos por el mismo banco y por ello comparte las juiciosas razones expuestas por el banco y acogidas por el tribunal en la sentencia apelada que, en consecuencia, deberá confirmarse” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

De este precedente jurisprudencial fluye con claridad que no es posible la convertibilidad de los billetes emitidos por el Banco de la República, esto es, “la moneda legal colombiana” en su equivalente en moneda legal al precio del oro, dado que la moneda legal colombiana sólo es susceptible de cambiarse por su valor nominal, es decir, por otros billetes de igual naturaleza emitidos por el Banco de la República, en razón a que éstos no son representativos de oro físico, sino que poseen un poder liberatorio ilimitado y convertible únicamente en moneda del mismo valor y cantidad.

Por consiguiente, le asiste razón al a quo, al sostener que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público atentaría contra el mandato legal establecido en el artículo 3º de la Ley 167 de 1938, que consagró indefinidamente la inconvertibilidad del billete del Banco de la República, si acepta la fórmula propuesta por la actora de convertir y actualizar la deuda de las referidas certificaciones de renta nominal, conforme al valor del oro al momento del pago.

En lo atinente al argumento de que “sorprende que la forma de desestimar las pretensiones de la universidad que hace el tribunal, sea simplemente aducir que las normas invocadas pertenecen a la regulación propia de las relaciones entre particulares, y no a la Hacienda Pública, como si las obligaciones de dinero fuesen diferentes per se, según si contaran o no con un acreedor o deudor de naturaleza pública”, debe precisar la Sala que éste no fue el único argumento que señaló el tribunal para desestimar esta censura, pues lo cierto es que también consideró lo siguiente:

“No obstante podría aceptarse, en gracia de discusión, que la remisión hecha por la actora tiene como propósito destacar la circunstancia de que se violaron tales normas en tanto el pago del capital se negó; sin embargo, como se expresó al resolver el cargo primero la naturaleza jurídica de las certificaciones de renta nominal Nos. 1, 2 y 3 de 15 de julio de 1919 sólo permiten su exigibilidad por el pago de los intereses semestrales. En consecuencia, mal podría aducirse la violación de las referidas normas del Código Civil y del Código de Comercio cuando nos encontramos frente a una situación en la que se ha producido cumplidamente el pago de la obligación en los términos del Código Fiscal de 1873, artículo 2096. Lo que ocurre, como se ha expresado al iniciar este capítulo es que la actora parte de una premisa distinta para el pago, que el pago debió ser el del capital contenido en las aludidas certificaciones y, como quedó dicho, la Sala ha desestimado este argumento pro considerar contrario a la naturaleza jurídica de las certificaciones de que se trata”.

El anterior análisis resulta también válido para desestimar el referido reproche.

No puede perderse de vista, además, que conforme a la sentencia citada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado “todo lo que corresponde a la moneda pertenece al derecho público y las leyes y normas que regulan, tanto la metálica como la de papel, no pueden juzgarse ni interpretarse con las mismas normas que regulan las expresiones de voluntad consignadas en otro tipo de instrumentos como los de deber”, razón por la cual acertó el a quo al señalar que la negativa de la demandada de redimir el capital, previa su conversión de oro a moneda de curso legal actual, no podía considerarse, en principio, violatoria de las disposiciones del Código Civil y del Código de Comercio, por ser disposiciones propias del régimen privado.

Por otra parte, el recurrente aduce que el fallador de primera instancia desconoce el sentido de sólidos dictámenes técnicos allegados al expediente, que coinciden plenamente en constatar la existencia de una deuda en favor de la universidad demandante, así como la necesidad de actualizar el capital y pagar los rendimientos así actualizados.

En el sub lite, se observa que el a quo en la sentencia de primera instancia tuvo en cuenta parcialmente los informes técnicos de los doctores Paul Cahn - Speyer Wells y César Augusto Giraldo Giraldo, para determinar que las certificaciones en favor de la universidad demandante tienen la naturaleza jurídica de ser una deuda pública interna consolidada, que se caracteriza por no ser exigible por su capital, sino únicamente por el pago los intereses semestrales, empero no acogió lo que se concluyó en ellos, en lo que respecta a que la convertibilidad de los citados títulos valores debe realizarse en pesos o moneda de curso legal, al valor equivalente del precio del oro vigente a la fecha en que se contrajo la obligación, al cambio que exista el día pago, razón por la cual no resulta acertado que el apelante afirme que la sentencia desconoció dichas pruebas.

Resulta oportuno poner de presente que la Sala comparte las consideraciones hechas por el tribunal, al fundamentarse en la Ley 167 de 1938, en lo atinente a la no convertibilidad del precio de oro en pesos, que le permitió no acoger lo emitido a este respecto en los informes técnicos.

En cuanto concierne a que la pretensión subsidiaria, consistente en que las citadas certificaciones de renta nominal sean sustituidas por títulos de deuda pública nuevos de igual valor y con el mismo rendimiento, expresados en moneda de curso legal actual, la Sala estima que en manera alguna podría acceder a dicha petición, pues la obligación que debe cumplir la Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— es la establecida en las certificaciones de renta nominal sobre el tesoro números 1, 2, y 3, expedidas por el Ministro del Tesoro, el jefe de la sección de crédito público y el tesorero general de la República de Colombia, el 15 de julio de 1919, en favor de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, y no otra, dado que fue a la que se comprometió, según aparece en el texto de las mismas.

En conclusión, comoquiera que las censuras planteadas en el recurso no tuvieron la entidad necesaria para desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada, lo procedente es que se confirme ésta y así se mantenga incólume la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

TIÉNESE a la doctora Stella Carolina Galvis Núñez, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 30 a 42 del cuaderno del recurso.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de octubre de 2014».

(4) Véase Restrepo Juan Camilo, Hacienda Pública, sexta edición, Universidad Externado de Colombia, 2003, págs. 379 y 380.

(5) “De lo contrario, la Ley 23 de 1918 y los títulos habrían expresado plazos de amortización o plazo de redención del capital”.

(6) “Véase Restrepo Juan Camilo, Hacienda Pública, sexta edición, Universidad Externado de Colombia, 2003, págs. 379 y 380”.

(7) “Las obligaciones irredimibles “son aquellas en que no hay manera jurídica de abolirlas en ningún momento y duran siempre, sin que el deudor esté en capacidad de evitar su cumplimiento por los medios normales de extinción…” (Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sent. de nov. 27/73, M. P. José Gabriel de la Vega)”.

(8) “Se trata de un derecho legítimo que surge de la autonomía de la voluntad de la Nación”.

(9) “Algunos intérpretes podrían considerar que estos títulos engendran lo que el artículo 1527 del Código Civil denomina “obligación natural”, de donde se desprende que el pago del capital no confiere derecho a exigir su cumplimiento. Esta apreciación es discutible porque las obligaciones naturales se reputan respecto de casos que involucran algún tipo de anormalidad”.

(10) Puede aducirse que si en las obligaciones de plazo le está vedado al juez establecer plazos para el cumplimiento de las obligaciones, a fortiori igual debe predicarse de las que carecen de plano. El inciso segundo del artículo 1551 del Código Civil dispone: “No podrá el juez, sino en casos especiales que las leyes designen, señalar plazo para el cumplimiento de una obligación: sólo podrá interpretar el concebido en términos vagos u oscuros, sobre cuya inteligencia y aplicación discuerden las partes”.