Sentencia 2001-01075/29930 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2001-01075-02 (29.930)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Benjamín Méndez Pinzón

Demandado: Asociación de Municipios de Sumapaz “Asosumapaz” y otro

Referencia: Acción contractual

Bogotá, D. C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios de esta instancia y sin causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección a pronunciarse sobre el asunto de la referencia, para lo cual abordará los siguientes puntos: 1) competencia 2) acervo probatorio 3) legitimación en la causa por activa 4) caso concreto y 5) condena en costas.

1. Competencia.

La Subsección es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(10), modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado, contra la sentencia del 3 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, en un proceso de controversias contractuales con vocación de doble instancia(11).

2. Acervo probatorio.

Del material probatorio allegado al presente proceso se destaca:

• Certificado de cámara de comercio sobre la existencia y representación de Administración Cooperativa Para el Desarrollo del Gualiva Cogualiva Ltda. (fls. 2 a 3 cdno. pbas.).

• Convención 00105-96 de 17 de abril de 1996 celebrada entre Adcoopgualiva Ltda., y el ingeniero Benjamín Méndez Pinzón, el cual tenía por objeto que el contratista se comprometía a apoyar con su capacidad e infraestructura la sección de construcciones y mantenimiento de la cooperativa, entre otras (fls. 4 a 7 cdno. pbas.).

• Copia de la orden de obra Nº 000105-H-97 de 28 de octubre de 1997, en la que se consignó que de acuerdo a la convención Nº 00105-96 se le ordenaba al contratista el mantenimiento troncal del Sumapaz - Boquerón (K12+000) a Cabrera (K50+000) tramo 2 Pandi - Cabrera L = 38 kilómetros (fls. 8 a 10 cdno. pbas.).

• Copia del Convenio Interadministrativo CONV.INT.02.97 de obra pública celebrado entre la Asociación de Municipios del Sumapaz y Adcoopgualiva Ltda., de 22 de octubre de 1997 (fls. 11 a 17 cdno. pbas.).

• Copia de la modificación Nº 1 al convenio interadministrativo de obra pública celebrado entre la Asociación de Municipios del Sumapaz y Adcoopgualiva Ltda., de 5 de mayo de 1998 (fls. 19 a 21 cdno. pbas.).

• Copia de la certificación de 28 de abril de 1998 expedida por el tesorero de la Asociación de Municipios del Sumapaz en donde consta que existe la apropiación presupuestal para respaldar el Convenio CONV.INT.02.97 y su modificación (fl. 23 cdno. pbas.).

• Oficio de 7 de noviembre de 2000 suscrito por Benjamín Méndez Pinzón dirigido al director ejecutivo de Asosumapaz donde le informa sobre la suscripción del contrato de cesión en donde se le transfirieron todos los derechos relacionados con el Convenio Interadministrativo CONV.INT.02.97 y su modificación el cual arroja un total de $116.927.891.74 (fls. 24 a 25 cdno. pbas.).

• Copia del contrato de cesión de 21 de julio de 2000 celebrado entre Aura Cecilia Vergara de Guzmán en su condición de representante legal de Cogualiva Ltda., y Benjamín Méndez Pinzón (fls. 26 a 27 cdno. pbas.).

• Copia del acta no. 9 de 11 de mayo de 1999 sobre mayor y menor cantidad de obra (fls. 32 a 33 cdno. pbas.).

• Copia del Acta Nº 10 de recibo final de la obra en donde se estipula un saldo a favor del contratista por $110.991.307.66 (fls. 36 a 37 cdno. pbas.).

• Copia del Acta 11 de liquidación del contrato suscrita el 2 de junio de 1998 por el director ejecutivo de Asosumapaz, el gerente de Adcoopgualiva, el interventor y el supervisor dirección de vías en la que se consigna, entre otras cosas, lo siguiente: (fls. 40 a 43 cdno. pbas.).

“(…)

Estado financiero

(…)

Saldo a favor del contratista $1.827.746.46

Cuentas presentadas

Acta Nº

(…)

11. LIQUIDACION (sic) $1.827.746.46

Sin embargo, se observa que no se hizo por ninguna de las partes alguna salvedad o reserva.

• Copia del comprobante de pago efectuado por Asosumapaz a Adcoopgualiva Ltda., discriminado de la siguiente manera: (fl. 48 cdno. pbas.).

“Acta 10: $110.991.307.66

Valor a pagar: $85.991.307.66

Saldo por pagar: $25.000.000.00

• Respuesta al derecho de petición formulado por el señor Benjamín Méndez Pinzón por parte de Asosumapaz de 17 de noviembre de 2000 por medio del cual le indica que no ha sido posible cancelarle los $25.000.000, debido a que no existe saldo en bancos para cubrir dicha obligación (fls. 49 a 50 cdno. pbas.).

• Copia del oficio de 24 de julio de 2000 dirigido al director ejecutivo de Asosumapaz, suscrito por la representante legal de Adcoopgualiva Ltda., en el que le notifica la cesión de derechos al señor Benjamín Méndez Pinzón sobre las acreencias que se tengan en virtud del convenio entre ambas entidades celebrado (fl. 51 cdno. pbas.).

• Copia del oficio de 12 de marzo de 1999 dirigido al director ejecutivo de Asosumapaz, por parte del gerente de Adcoopgualiva Ltda., en el que solicita la cancelación de $37.438.648.07 por concepto de la culminación total de la obra contratada (fl. 52 cdno. pbas.).

3. Legitimación en la causa por activa.

La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”(12).

En otros términos, la Sala se ha referido a la existencia de una legitimación de hecho, cuando se trata de una relación procesal que se establece entre quien demanda y el demandado y surge a partir del momento en que se traba la litis, con la notificación del auto admisorio de la demanda y por otra parte, habla de una legitimación material en la causa, que tiene que ver con la participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda, independientemente de que hayan sido convocadas al proceso.

Así lo ha dicho la Sala:

“En relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que está, en los procesos ordinarios y según lo ha señalado la Sala, no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado. Adicionalmente, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquel a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo. Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa, no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra”(13).

Así las cosas, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que posee una persona, bien sea para formular pretensiones u oponerse a ellas, por ser el sujeto de la relación jurídica de carácter sustancial.

En este sentido, conviene traer a colación lo considerado por el Tribunal Supremo Español respecto de la legitimación en la causa:

“La legitimatio ad causam activa, como afirma la sentencia de esta Sala Nº 342/2006, de 30 marzo, se visualiza en una perspectiva de relación objetiva, entre el sujeto que demanda y el objeto del proceso; más concretamente entre el derecho o situación jurídica en que se fundamenta la pretensión y el efecto jurídico pretendido. En su versión ordinaria se estructura en la afirmación de la titularidad de un derecho o situación jurídica coherente con el resultado jurídico pretendido en el “petitum” de la demanda. La realidad o existencia del derecho o situación jurídica afirmada no forma parte de la legitimación, sino de la cuestión de fondo, respecto de la que aquella es de examen previo”(14) (resaltado fuera del texto).

Como toda acción judicial, la acción contractual tiene sus presupuestos de procedibilidad, y es sabido que dentro de los mismos se encuentra el de la legitimación por activa, justamente por tratarse de una acción personal y subjetiva, de modo que sólo la pueden promover o incoar quienes tengan interés directo e inmediato en la situación jurídica que se debate, interés que obviamente debe ser acreditado de manera idónea como requisito sustancial de la demanda(15).

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, considera la Sala que en el presente caso el señor Benjamín Méndez Pinzón se encuentra legitimado en la causa por activa para ejercer la acción contractual que en el plenario se debate.

Efectivamente, queda claro para la Sala que existían dos relaciones jurídicas diferentes dentro del caso concreto, la primera de ellas es el convenio interadministrativo celebrado entre Asosumapaz y Adcoopgualiva Ltda., y la segunda entre esta última y el señor Benjamín Méndez en calidad de contratista.

Ahora bien, sobre la cesión de créditos sostuvo esta subsección en sentencia de 25 de abril de 2012, M. P. Enrique Gil Botero, Radicado 1994-09759-01 (20817), lo siguiente:

“(…)

Por ejemplo, en la cesión del contrato el cedente deja de ser contratante o contratista —según la posición que ocupa en el negocio jurídico—, mientras que en la cesión de crédito derivado de un contrato el contratista cedente sigue siendo contratista del Estado, y sólo el derecho al pago es el que se traslada a otra persona, que sin duda es un tercero en la relación negocial. Resaltado fuera del texto.

Por la misma razón, cuando se cede el contrato, en adelante el obligado con el contratante será el cesionario, quien ocupará la posición contractual que tenía el cedente; mientras que la cesión de un crédito contractual no modifica la relación contractual, sino al titular del derecho al pago. Resaltado fuera del texto.

En el mismo sentido, en la cesión de contrato el cedente —contratista— se libera del cumplimiento de las obligaciones pendientes, las que asume en adelante el cesionario; mientras que en la cesión de crédito derivado de un contrato el contratista continúa siendo el mismo, y por tanto conserva las obligaciones del contrato, que continúa, sin reserva alguna. Resaltado fuera del texto.

En estos términos, la cesión de contrato es más compleja y profunda en sus implicaciones jurídicas, porque traslada de una persona a otra la posición que tiene en el negocio, con sus derechos y obligaciones —salvo acuerdo en contrario—; mientras que la cesión de crédito sólo trasfiere al cesionario el derecho al pago de un crédito, y no se asumen cargas u obligaciones derivadas de la relación contractual de donde proviene la deuda”. Resaltado fuera del texto.

Descendiendo al caso concreto hay prueba del contrato de cesión celebrado entre Adcoopgualiva Ltda., y el señor Benjamín Méndez Pinzón, el cual, para la Sala tiene plena validez, en consideración a que se hizo la debida notificación y se recibió por parte de Asosumapaz sin oponerse a ella. Por lo tanto el señor Méndez Pinzón quedó subrogado en los derechos y acreencias correspondientes, lo cual lo legitima para actuar como demandante en el presente asunto.

4. Caso concreto.

Revisado el plenario, se observa que el día 2 de junio de 1998, se suscribió por parte del director ejecutivo de Asosumapaz, el Interventor de la obra y el supervisor dirección de vías, el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo CONV.INT. 02-1997 y A-CONV. INT. 02-97, sin salvedades o reserva alguna de la cooperativa que cedió los derechos al señor Benjamín Méndez Pinzón, quien se entiende subrogado en los derechos que correspondan al cedente tal y como se estipuló en el contrato de cesión.

La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que, cuando un contrato está liquidado, sólo procede la ejecución por la efectividad de las obligaciones correspondientes con fundamento en lo que consta en la liquidación bilateral, unilateral o judicial, según el caso.

La mencionada tesis ha tenido como sustento la naturaleza y los efectos de la liquidación del contrato, a través de la cual se deciden todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato; es un acto que, por ende, finiquita la relación existente entre las partes del negocio jurídico; la liquidación tiene la naturaleza de un ajuste final de cuentas, y en que, si la finalidad de la liquidación del contrato es definir quién debe a quien y cuanto, para demostrar la existencia de obligaciones contractuales insolutas, debe acudirse a la correspondiente liquidación(16).

Por lo anterior, la liquidación del contrato goza de un principio de intangibilidad, no sólo cuando es unilateral o judicial, sino también cuando es bilateral. En este sentido la Sala ha precisado que procede declarar la existencia de obligaciones en favor del contratista, no incluidas en la liquidación bilateral del mismo, si el interesado hizo la correspondiente salvedad respecto de saldos insolutos y los demuestra o cuando, al no haber hecho la salvedad, demuestra la nulidad de la liquidación; ello en el entendido de que ésta se presume definitiva y obliga a las partes en los términos de su contenido.

Luego entonces existe la improcedencia absoluta de las reclamaciones judiciales que se encaminan a obtener reconocimientos por la ejecución de prestaciones emanadas de un contrato, cuando quiera que el mismo ya ha sido liquidado de manera bilateral y dentro del cuerpo de tal liquidación no se ha dejado constancia, salvedad o inconformidad alguna acerca de la falta de reconocimiento o pago que el contratista reclama, ni se presenten causales que afecten la eficacia, la existencia o la validez del respectivo acuerdo liquidatorio(17).(18)

Sobre el particular esta Sección ha señalado:

“Cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones —créditos y deudas recíprocas— y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene. Igualmente, atendiendo a la naturaleza y a la finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio inveterado de la corporación que si se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, y no se deja salvedad en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de las partes en el acta en la que se vierte el negocio jurídico que extingue el contrato, no es posible que luego prospere una demanda judicial de pago de prestaciones surgidas del contrato. Así, sobre los efectos que se desprenden del acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala también se ha pronunciado en los siguientes términos: El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. En suma, el acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título ejecutivo”(19) (negrillas fuera del texto).

De lo expuesto se colige que liquidar el contrato es finiquitarlo; que, con la liquidación del contrato, se define el estado económico del mismo y que, liquidado el contrato, debe estarse a lo resuelto en la liquidación respecto de las obligaciones derivadas del contrato estatal, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación, por vía judicial.

No obstante de todo lo anteriormente planteado, si bien no le asiste razón al actor sobre el derecho de la suma de dinero que reclama en la demanda por motivo de la cesión, observa la Sala que en el Acta de Liquidación Nº 11 se estipuló a su favor lo siguiente:

“(…)

Estado financiero

(…)

Saldo a favor del contratista $1.827.746.46

Cuentas presentadas

Acta Nº

(…)

11 LIQUIDACION (sic) $1.827.746.46

En consecuencia, procederá la Sala a reconocer dicho valor al contratista debidamente actualizado, la cual quedó consignada en el acta de liquidación en mención.

Así las cosas, se tiene que:

Ra = $1.827.746.46 Índice final - marzo/2015 (120.98456)

Índice inicial - junio /1998 (51.02799)

Ra = $ 4.333.485

5. Condena en costas.

Comoquiera que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revocar la sentencia de 3 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Tercera.

2. Reconocer la suma de cuatro millones trescientos treinta y tres mil cuatrocientos ochenta y cinco pesos ($4.333.485) al señor Benjamín Pinzón Méndez según lo reconocido como saldo a favor en el acta de Liquidación Bilateral Nº 11 de 2 de junio de 1998.

3. Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

4. Cúmplase lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

5. En firme este fallo devuélvase el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento y expídase a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

6. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(10) ART. 129.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…)

(11) La principal pretensión al momento de la presentación de la demanda asciende a la suma de $37.438.648.07.

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, Expediente 10973, M. P. María Elena Giraldo Gómez.

(13) Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de octubre 31 de 2007; Radicado 13503, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

(14) (Fundamento de Derecho Segundo. Sentencia de 21 de octubre de 2009 RCEIP 177/2005), Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Salas Carceller.

(15) Sentencia de 5 de agosto de 2010, Radicado 2005-00276-01, M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003). Radicación 5001233100020020013301(24041). C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación 85001233100019970040301(15596). C. P. Mauricio Fajardo Gómez (E).

(18) “Ahora bien, resulta importante aclarar en esta ocasión, como anteriormente lo ha hecho la Sala, que las observaciones o salvedades a la liquidación bilateral no se constituyen en un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, pero sí resultan ser un presupuesto de orden material en el marco de la legitimación en la causa por activa, en orden a lograr la prosperidad de las pretensiones”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 31 de marzo de 2011, Expediente 16246, M. P. Hernán Andrade Rincón. En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación 2500023260001999199301(23517). C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.

(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del once (11) de noviembre dos mil nueve (2009). Radicación 25000232600020020192002(32666). C. P. Ruth Stella Correa Palacio.