Sentencia 2001-01309 de octubre 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 2001 01309 01 (30974)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Universidad Nacional de Colombia

Demandado: Municipio de Magangué

Naturaleza: Acción contractual

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, dado que la cuantía del asunto alcanza la exigida en vigencia del Decreto-Ley 597 de 1988 para que esta Corporación conozca del mismo en segunda instancia(1).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala resolver si la acción fue ejercida en tiempo y solo superado el presupuesto de la oportunidad, resolver sobre i) la competencia de la demandante para liquidar el contrato y ii) el incumplimiento invocado en la demanda.

3. Hechos probados.

Las pruebas documentales aportadas por las partes en las oportunidades procesales respectivas permiten establecer:

3.1. Que en el año de 1996 sin que se conozca fecha y número de identificación, la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín y el municipio de Magangué suscribieron el contrato de consultoría, correspondiente al estudio del manejo integral del complejo cenagoso de la Ciénaga Grande de Magangué, en su fase de prediagnóstico y realización de estudios básicos conforme a los lineamientos del Fondo DRI, por el término de tres meses y por el valor de $ 68’244.000, —folio 60, cuaderno principal—. Se destacan las siguientes cláusulas:

“CLÁUSULA PRIMERA: Objeto. La elaboración de los estudios correspondientes al manejo integral del complejo cenagoso de la Ciénaga Grande de Magangué, en su fase de prediagnóstico y realización de estudios básicos conforme a los lineamientos del Fondo DRI y los términos de referencia establecidos para este contrato y que forman parte integral del mismo (…) CLÁUSULA TERCERA: Duración. La duración efectiva del estudio será de noventa (90) días calendario, contados a partir de la firma del contrato. CLÁUSULA CUARTA: Valor del Contrato: El valor del presente contrato es por la suma de sesenta y ocho millones doscientos cuarenta y cuatro mil pesos ($ 68’244.000). CLÁUSULA QUINTA: Forma de pago. El valor del presente contrato se cancelará de la siguiente manera, primer pago equivalente al 30% del valor del presente contrato o sea la suma de $ 20.473.200 m/cte. a la legalización del contrato. Un segundo pago del 30% o sea la suma de la suma de $ 20.473.200 m/cte. a la entrega del informe de Prediagnóstico y un tercer pago correspondiente al 40% restante o sea la suma de veintisiete millones doscientos noventa y siete mil seiscientos pesos ($ 27.297.600) previa entrega del documento final a entera satisfacción del contratante. Cláusula sexta: Perfeccionamiento: El presente contrato se entiende perfeccionado cuando sea firmado por las partes. Para su ejecución se requiere el correspondiente registro presupuestal con cargo al rubro 259 denominado Recuperación de Ciénagas de la actual vigencia fiscal (…). CLÁUSULA SÉPTIMA: Imputación presupuestal. El valor del contrato se cancelará con los recursos del Municipio de Magangué y el Fondo DRI, determinado en el convenio 1706-13-0-0082-0-95. (…) CLÁUSULA NOVENA: Interventoría: La interventoría de este contrato será ejercida por la Sría. Municipal del Fto. Agropecuario, Pesquero, Industrial y por las instancias que el Fondo DRI considera pertinente, quienes velarán por el formal cumplimiento del objeto de este contrato. (…) a los días del mes de ___ 1996.

3.2. Que en el año de 1997, sin que se conozca fecha y número, la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín y el municipio de Magangué suscribieron el contrato de consultoría correspondiente al estudio del manejo integral del complejo cenagoso Ceibal - Pascuala del municipio de Magangué en su fase de prediagnóstico y realización de estudio básicos conforme a los lineamientos de la Corporación del Río Grande de la Magdalena, por el término de tres meses y $ 100.000 —folio 63, cuaderno principal—. Se destacan las siguientes cláusulas:

“CLÁUSULA PRIMERA: Objeto. Constituye el objeto de este contrato. La elaboración de los estudios correspondientes al manejo integral del complejo cenagoso Ceibal - Pascuala del municipio de Magangué en su fase de prediagnóstico y realización de estudios básicos conforme a los lineamientos de la Corporación del Río Grande de la Magdalena (SIC) y los términos de referencia establecidos para este contrato y que forman parte integral del mismo (…) CLÁUSULA TERCERA: Duración. La duración efectiva del estudio será de noventa (90) días calendario, contados a partir de la firma del contrato. CLÁUSULA CUARTA: Valor del Contrato: El valor del presente contrato es por la suma de cien millones de pesos ($ 100’000.000). CLÁUSULA QUINTA: Forma de pago. El valor del presente contrato se cancelará de la siguiente manera: Primer pago equivalente al 30% del valor del presente contrato o sea la suma de TREINTA MILLONES DE PESOS ($ 30.000.000 m/cte.) a la legalización del contrato. Un segundo pago del 30% o sea la suma de TREINTA MILLONES DE PESOS ($ 30.000.000 m/cte.) a la entrega del informe de Prediagnóstico y un tercer pago correspondiente al 40% restante o sea la suma de CUARENTA MILLONES DE PESOS ($ 40.000.000 m/cte.) previa entrega del documento final a entera satisfacción del contratante (…). CLÁUSULA SEXTA: Perfeccionamiento. El presente contrato se entiende perfeccionado cuando sea firmado por las partes. Para su ejecución se requiere el correspondiente registro presupuestal con cargo al rubro 259 denominado RECUPERACIÓN DE CIENAGAS de la vigencia presupuestal de 1996. CLÁUSULA SÉPTIMA: Imputación presupuestal. El valor del presente contrato se cancelará con los recursos del Municipio de Magangué y de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, determinados en el convenio CR-SIN-CV-038-96 (…). CLÁUSULA NOVENA: Interventoría: La interventoría de este contrato será ejercida por la Sría (sic) municipal del Fto. Agropecuario, Pesquero, Industrial y por las instancias que el Fondo DRI considera pertinente, quienes velarán por el formal cumplimiento del objeto de este contrato”.

3.3. Que mediante convenio interadministrativo de confirmación CR-SIN-CV-038-96 sin fecha que se conozca, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y el municipio de Magangué acordaron desarrollar el proyecto denominado “ESTUDIO SOBRE EL PLAN DE ORDENAMIENTO DEL COMPLEJO CENAGOSO CEIBAL - PASCUALA”, conforme al cual la Corporación Autónoma Regional aportaría recursos por la suma de $ 88.000.000 —folio 65, cuaderno principal—.

“CLÁUSULA PRIMERA: Objeto. Asegurar los recursos económicos que permitan desarrollar el proyecto “ESTUDIO SOBRE EL PLAN DE ORDENAMIENTO DEL COMPLEJO CENAGOSO CEIBAL - PASCUALA “…”.

3.4. En los términos de la Resolución V-371 de 23 de mayo de 1997, el Vicerrector de la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín autorizó la prestación del servicio académico correspondiente al contrato de consultoría para la elaboración de los estudios correspondientes al manejo integral del complejo Cenagoso Ceibal Pascuala, suscrito entre el municipio de Magangué y la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín —folio 69, cuaderno principal—.

3.5. De igual manera, en los términos de la Resolución V-108 de 24 de febrero de 1997, el Vicerrector de la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín autorizó la prestación del servicio académico correspondiente al contrato de consultoría sobre el manejo integral del complejo Cenagoso de la Ciénaga Grande del municipio de Magangué —folio 71, cuaderno principal—.

3.6. Según acta de 8 de octubre de 1997, se dio inicio al estudio del manejo integral del complejo cenagoso Ceibal - Pascuala del municipio de Magangué —folio 80, cuaderno principal—. Aunque el informe final de interventoría da cuenta que el contrato comenzó a ejecutarse en el mes de junio anterior y los estudios contratados fueron entregados el 12 de diciembre de 1997, en los términos del cronograma de actividades incorporado a la propuesta —folio 89, cuaderno principal—.

3.7. En cuanto al contrato relacionado con los estudios correspondientes al manejo integral del complejo cenagoso de la Ciénaga Grande de Magangué, la interventoría puso de presente que comenzó a ejecutarse el 1º de mayo de 1997 —folio 106, cuaderno principal— y que el informe final fue entregado el 9 de septiembre del mismo año —folio 105, cuaderno principal—.

3.8. Que en oficio de 28 de septiembre de 1999, la Directora del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional - Sede Medellín rindió informe a la Oficina Jurídica de ente Universitario sobre la ejecución de los contratos —folio 45, cuaderno principal—. Se destaca:

“La Universidad a través del Instituto de Estudios Ambientales, ha desarrollado dos proyectos en Magangué, sin que el municipio haya cancelado sus obligaciones:

1. Prediagnóstico del Complejo Cenagoso Ciénaga Grande de Magangué:

• El contrato se firmó por un valor de $ 68.244.000 entre el municipio de Magangué y la Universidad (anexo 1)

• Cuenta con un certificado de reserva presupuestal por el mismo valor (anexo 2).

• Fue elaborado en la Universidad mediante la Resolución V-108 del 24 de febrero de 1997, la cual fue modificada por la Resolución V-370 del 23 de mayo de 1997, en el artículo sobre bonificaciones (anexos 3 y 4).

• El 22 de abril de 1997, el municipio canceló el primer contado (anticipo) por $ 20.473.200 (anexo 5).

• En septiembre de 1997, la Universidad envió una cuenta de cobro por valor de $ 20.473.200, la cual no tuvo respuesta (anexo 6).

• En abril de 1998, la Secretaría de Fomento Agropecuario, Pesquero e industrial de Magangué, responsable del contrato, solicitó una cuenta de cobro por el valor total del estudio, autorizando la liquidación del contrato. Esta cuenta fue enviada a Magangué, como lo plantea la comunicación de la Sección Financiera de la Universidad, SF-187 del 22 de junio de 1999 (anexo 7).

2. Prediagnóstico del Complejo Cenagoso de Ceibal - Pascuala:

• El contrato se firmó por un valor de $ 100.000.000 ante el municipio de Magangué y la Universidad, y contempla la etapa de prediagnóstico (anexo 8).

• Los pagos del municipio se harán con base en un convenio interadministrativo de cofinanciación con CORMAGDALENA quien aporta $ 88.000.000, mientras que el municipio de Magangué sólo cuenta con $ 22.000.000 (anexo 9).

• El contrato fue aprobado en la Universidad mediante la Resolución V-371 del 23 de mayo de 1997 (anexo 10).

• El 3 de octubre de 1997, el municipio canceló el primer contado (anticipo) por $ 30.000.000 (anexo 11).

• El 8 de octubre de 1997, se firmó el acta de iniciación del estudio del Complejo Cenagoso - Ceibal - Pascuala (anexo 12)

• El 13 de noviembre de 1997 se realizó una reunión de concertación en Magangué de la cual se levantó acta (anexo 13).

• El 19 de noviembre de 1997, el profesor Humberto Caballero A., Director del trabajo, envió la comunicación a la Secretaría de Fomento Agropecuario, pesquero e Industrial, justificando la división del estudio en 3 etapas: una primera fase de prediagnóstico, una segunda de diagnóstico y una tercera de Plan de manejo.

• (…)

• El 12 de abril de 1998, la responsable del contrato por parte del municipio entregó una certificación de que el trabajo había sido recibido a satisfacción (anexo 19).

• (…)

A pesar de las reiteradas solicitudes (por escrito y por teléfono), la Universidad no ha obtenido respuesta, y las cuentas de cobro enviadas a Magangué por el total de ambos proyectos están pendientes (anexo 27). Tampoco ha podido obtener las actas de finalización de los contratos que usted había solicitado.

Muy comedidamente, con base en la documentación anexa, le solicito iniciar los trámites de cobro judicial al municipio de Magangué”.

3.9. Conforme al oficio suscrito por el Vicerrector de la Universidad Nacional - Sede Medellín se acompañó el proyecto de acta de liquidación del contrato al alcalde del municipio de Magangué, acorde con la cual la entidad territorial le adeudaba la suma de $ 47.770.800, por concepto del contrato relacionado con el prediagnóstico del Complejo Cenagoso Ciénaga Grande de Magangué —folio 36, cuaderno principal—.

3.10. Igualmente, mediante oficio suscrito por el Vicerrector de la Universidad Nacional - Sede Medellín dirigido al alcalde del municipio del Magangué se acompañó el proyecto de acta de liquidación del contrato, al tiempo que reclamó de la entidad territorial la suma de $ 70.000.000 con cargo al rubro 259 denominado Recursos Recuperación de Ciénagas —folio 31, cuaderno principal—.

3.11. Se acompañan las minutas de las actas de liquidación de los contratos que aunque elaboradas por la Universidad Nacional, no aparecen suscritas por ninguna de las partes ni por el interventor del contrato —folios 35 y 37, cuaderno principal—.

3.12. Que mediante Resolución V-711 de 18 de diciembre de 2000, la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín liquidó el contrato de consultoría relacionado con el complejo cenagoso de la Ciénaga Grande de Magangué —folio 27, cuaderno principal—. Se resalta.

“RESUELVE: Liquidar y dar por terminado el Contrato de prestación de servicios cuyo objeto lo constituyó el “Prediagnóstico del complejo cenagoso Ciénaga Grande de Magangué” de 1996, suscrito entre la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín y el Municipio de Magangué.

ART. SEGUNDO.—Ordenar al municipio de Magangué hacer un pago a la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, por la suma de cincuenta y ocho millones ciento noventa mil ochenta y nueve pesos con 73/100 ($ 58.190.089,73) incluidos los intereses de mora que hasta la fecha se han causado de acuerdo al interés bancario”.

La Universidad Nacional reflexionó en estos términos:

“Por la cual se liquida un contrato”.

Que entre la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín y el municipio de Magangué se suscribió el contrato de prestación de servicios cuyo objeto lo constituyó el “Prediagnóstico del complejo cenagoso Ciénaga Grande de Magangué de fecha 27 de diciembre de 1996.

Que el vicerrector firmó el acta de liquidación bilateral del contrato precitado de 1997 y la remitió a la entidad para su consideración y según el caso su firma y devolución a la Universidad, mediante oficio 153 de 11 de mayo de 2000.

Que en dicha acta se consignó que según el acta de recibo a satisfacción del 9 de septiembre de 1996, suscrita por el interventor del contrato, se estableció que había un saldo pendiente por cancelar a la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín, equivalente a cuarenta y siete millones setecientos setenta mil ochocientos pesos ($ 47.770.800) correspondientes al sesenta y seis punto treinta y tres por ciento (66.33%) del valor del contrato antes citado, más los intereses de mora a la tasa del interés bancario equivalente a diez millones cuatrocientos veinte mil ochenta y nueve pesos con 73/100 ($ 10.420.089,73)

Que de conformidad con el artículo 61 de la Ley 80 de 1993, en caso de que el contratante no se presente a la liquidación —como se puede colegir de la no devolución del acta por parte del Municipio de Magangué— dicha liquidación será practicada directa y unilateralmente por la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín, mediante acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”.

Que el municipio de Magangué no ha devuelto el acta de liquidación bilateral debidamente firmada, ni ha cancelado a la fecha suma pendiente por pagar a la Universidad.

3.13. Que mediante Resolución V-712 de 18 de diciembre de 2000, la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín liquidó el contrato de consultoría relacionado con el estudio integral del complejo cenagoso Ceibal - Pascuala —folio 25, cuaderno principal—. En estos términos:

RESUELVE: Liquidar y dar por terminado el Contrato de prestación de servicios cuyo objeto lo constituyó el “Prediagnóstico del complejo cenagoso Ceibal - Pascuala” de 1997, suscrito entre la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín y el Municipio de Magangué.

ART. SEGUNDO.—Ordenar al municipio de Magangué hacer un pago a la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, por la suma de ochenta y cinco millones doscientos sesenta y nueve mil ciento veintinueve pesos con 76/100 ($ 85.269.129,76) incluidos los intereses de mora que hasta la fecha se han causado de acuerdo al interés bancario”.

El centro universitario expuso al respecto:

Que entre la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín y el municipio de Magangué se suscribió el contrato de prestación de servicios cuyo objeto lo constituyó el “Prediagnóstico del complejo cenagoso Ceibal Pascuala# de fecha 23 de mayo de 1997.

Que el vicerrector firmó el acta de liquidación bilateral del contrato precitado de 1997 y la remitió a la entidad para su consideración y según el caso su firma y devolución a la Universidad, mediante oficio 154 de 11 de mayo de 2000.

Que en dicha acta se consignó que según el acta de recibo a satisfacción del 12 de diciembre de 1997 suscrita por el interventor del contrato se estableció que había un saldo pendiente por cancelar a la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín, equivalente a setenta millones de pesos ($ 70.000.000) correspondientes al setenta por ciento (70%) del valor del contrato antes citado, más los intereses de mora a la tasa del interés bancario equivalente a quince millones doscientos sesenta y nueve mil ciento veintiocho pesos con 76/100 ($ 15.269.128,76)

“Que de conformidad con el artículo 61 de la Ley 80 de 1993, en caso de que el contratante no se presente a la liquidación —como se puede colegir de la no devolución del acta por parte del Municipio de Magangué— dicha liquidación será practicada directa y unilateralmente por la Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, mediante acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.

Que el municipio de Magangué no ha devuelto el proyecto de acta de liquidación debidamente firmado, ni ha cancelado a la fecha suma pendiente por pagar a la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín”.

5. La competencia para liquidar el contrato.

El ordenamiento previó dos mecanismos de liquidación contractual, uno bilateral y el otro, por la entidad pública, a través de resolución motivada(2), esto último, sólo en caso de no haberse logrado la liquidación por mutuo acuerdo. En ambos casos, la iniciativa de la liquidación se dejó a cargo de la administración contratante, de manera que, una vez sometida al contratista, este podía aceptarla o no. En el primer evento, la liquidación presentada por la administración y aceptada por el contratista, como acto bilateral constituye prueba del acuerdo logrado; en el segundo caso, ante la falta de acuerdo, la administración debe proferir un acto administrativo liquidando el contrato.

En rigor porque, solo a falta de acuerdo y una vez intentado sin éxito, la administración, puede proceder a liquidarlo unilateralmente. En otras palabras, la administración solo tiene competencia para liquidar el contrato a través de acto administrativo cuando no conviene en la liquidación bilateral. La liquidación del contrato, sea ésta bilateral o unilateral, constituye el momento a partir del cual se entiende concluida la relación negocial, comporta un balance general, en cuanto define sus créditos y deudas recíprocas. Esto porque la etapa liquidatoria tiene como único objeto el establecimiento de la cuenta final, sin que pueda ser utilizada para modificar aspectos sustanciales del contracto.

Para la Sala es claro que la competencia para la liquidación unilateral del contrato fue asignada a la administración contratante; de modo que el contratista, persona natural, jurídica pública o privada no tiene poder ni la atribución legal para direccionarla; sin perjuicio de que bien podía elaborar el mismo una cuenta o balance final, en todo, sin poder vinculante. En síntesis podría sostenerse que las cuentas que a manera de liquidación unilateral elabore el contratista no le son oponibles a la entidad pública contratante o lo que es lo mismo, la etapa de liquidación no se ha surtido en términos legales.

Ahora, en el caso que ocupa a la Sala, dos entidades de naturaleza pública suscribieron sendos contratos de consultoría. El municipio de Magangué en calidad de contratante y la Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín en calidad de contratista, en cuanto esta última se obligó a la realización de estudios relacionados con el manejo integral de zonas de reserva del municipio. Y aunque se trata de entidades públicas de orden local y nacional respectivamente, conforme los principios de descentralización territorial y por servicios, de ello no se sigue que la entidad pública contratista, por el prurito de su naturaleza estatal reclame una competencia de la que carece, para proceder por sí y ante sí a liquidar el contrato, pues de la lectura del artículo 61 del estatuto contractual no hay duda al respecto. Es más, si la contratista no se presentó a la liquidación o las partes no llegaron a un acuerdo sobre su contenido, tendría que haber sido practicada directa y unilateralmente por la entidad contratante.

No obstante, el ente educativo procedió a liquidar el contrato, inclusive, después de que la entidad contratante perdió competencia para hacerlo y pretende hacer valer la liquidación, desconociendo los dictados de los artículos 121 y 6º Constitucional, a cuyo tenor las autoridades públicas no ejercerán sino lo que les ha sido confiado y responden por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Siendo así, la Universidad Nacional, demandante en este asunto, desconoce las reglas de competencia, en cuanto pretende hacer valer unas resoluciones dictadas por ella misma con el propósito de liquidar unos contratos en los que funge como contratista. Aunado a que por esa vía pretende revivir el término para el ejercicio de la acción contractual, como se verá a continuación.

5(sic). La caducidad de la acción.

La caducidad como presupuesto procesal de la acción comporta un fenómeno necesario para darle estabilidad a las relaciones jurídicas, lo que implica que las actuaciones de la administración no queden expuestas a la eventualidad de su revocación o anulación por tiempo indefinido(3). Es por eso que el derecho público subjetivo de acción deberá ejercerse en el término previsto por la ley, so pena de rechazo, para lo cual corresponde observar la norma procesal aplicable al momento de la presentación de la demanda(4).

Como quiera que el asunto que ocupa la atención de la Sala tiene que ver con una acción contractual, ejercida en vigencia del numeral 10 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984 con la modificación introducida por la Ley 446 de 1998(5) y dado que los contratos de que se trata son de ejecución sucesiva, significa que se encontraban sometidos a la etapa de liquidación, conforme lo prevé el artículo 60 de la Ley 80 de 1993(6). En este orden y en razón de que la entidad contratante no liquidó el contrato, su potestad feneció a los dos años contados a partir del vencimiento de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo legal o contractual para hacerlo. Sin perjuicio de que el contratista acuda a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.

A lo anterior se suma que no resulta aplicable el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, en cuanto determinó que la acción civil derivada de las actuaciones y omisiones antijurídicas a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de la norma prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de su ocurrencia, en cuanto que la Ley 446 de 1998 —posterior y especial— reguló, entre otros aspectos, lo atinente a la caducidad de la acción en el ámbito de una controversia de carácter contractual.

Sobre lo que(sic) el particular ha sostenido la Sala:

Como es bien sabido, el término de caducidad consagrado en las disposiciones legales para el caso de la acción de controversias contractuales ha variado de manera significativa durante los últimos años, de conformidad con la reseña que se sintetiza a continuación: El texto original del artículo 136 del Decreto-Ley 1 de 1984, contentivo del Código Contencioso Administrativo, CCA, estableció que las acciones relativas a contratos “…caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. Posteriormente, el artículo 23 del Decreto-Ley 2304 de 1989 modificó el aludido artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para efectos de señalar que esas mismas acciones contractuales “…caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hechos o de derecho que le sirvan de fundamento”. En 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las entidades estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80 —norma que dice relación con “...las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas…”—, en su artículo 55 determinó que “La acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”. Si bien el texto de la norma menciona la prescripción de las acciones, esta Corporación entendió que la misma regulaba, en rigor, el término de caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas, mientras que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguiría rigiéndose por el término de caducidad contemplado en el Decreto-Ley 2304 de 1989. La Ley 446 expedida en 1998, regulación actualmente vigente, modificó la normatividad anterior para efectos de concretar, en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la regla general de que en las acciones “… relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. A lo anterior se agrega que esa misma norma legal incluyó algunas variaciones en cuanto a la caducidad de la acción contractual, dependiendo de algunas hipótesis fácticas relacionadas con la clase, modalidad o características de algunos contratos, así: “a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; “b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; “c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; “e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. …”. “f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento”(7) (se resalta).

Ahora, el literal d) del numeral 10 del artículo 136 Código Contencioso Administrativo(8), considera dos supuestos para que opere la caducidad de la acción en los contratos de ejecución sucesiva o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo, para conocer en qué estado y en qué grado se ejecutaron las prestaciones a saber: i) si se trata de liquidación bilateral o ii) si la administración procedió a liquidarlo unilateralmente.

En este escenario, es claro que en materia de liquidación de los contratos existen normas de carácter supletivo y otras que no lo son, pues, una interpretación omnicomprensiva del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, permite concluir que una cosa es el término acordado por las partes para liquidar de mutuo acuerdo y otra la competencia radicada en la administración para hacerlo unilateralmente. En rigor el artículo 60 dispone que en los contratos de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes en el término fijado para el efecto o al previsto en la ley. En seguida el artículo 61 del mismo estatuto ordena que si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la contratante y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. Esta, en realidad, constituye una norma supletiva, bajo el entendido que la administración queda facultada para liquidar el contrato si no se dan los supuestos del artículo 60, y solo así proferirá la liquidación unilateral.

Cosa distinta son las normas relacionadas con la caducidad de la acción que por ser de orden público y de estricto cumplimiento, no podrán dejarse a la voluntad de las partes, porque su alcance está previamente definido en la ley. En rigor, los términos para el ejercicio de las acciones por ser de orden público no se sujetan a la voluntad negocial. De modo que en el caso en estudio el término de caducidad de la acción de los dos años, comenzó a computarse al vencimiento de los dos meses del plazo establecido por la ley a favor de la administración contratante para liquidar el contrato, para acudir a la jurisdicción y obtenerla en sede judicial(9).

Aunque las partes guardaron silencio durante el término legal respecto de la liquidación de los contratos de consultoría, por tratarse de convenios cuya ejecución se prolonga en el tiempo, en términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el procedimiento debía agotarse dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento del plazo, sin perjuicio de dos meses más añadido al vencimiento del plazo establecido por la Ley. La contratista por su parte, estuvo habilitada para acudir a la jurisdicción con el fin de solicitar la liquidación en los dos (2) años siguientes, conforme lo previsto en el literal d) numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al cabo del cual la administración pierde competencia para hacerlo y era del resorte del juez resolver sobre su suerte.

Ahora, es claro que el municipio de Magangué, en calidad de contratante, y la Universidad Nacional - Sede Medellín, en calidad de contratista, suscribieron dos contratos de consultoría en 1996 y 1997. Las partes convinieron como plazo noventa (90) días calendario, contados a partir de la firma del contrato. No obstante, en lo que tiene que ver con el primer convenio, según da cuenta el informe de interventoría, comenzó a ejecutarse el 1º de mayo de 1997 y el informe final fue entregado el 9 de septiembre del mismo año, en ese orden para cuando se presentó la demanda, la acción se encontraba más que caducada.

En términos similares, el segundo convenio, correspondiente al estudio del complejo cenagoso Ceibal Pascuala, la prueba documental da cuenta que el informe fue entregado el 12 de diciembre de 1997(10), por lo que en principio los cuatro meses para la liquidación comenzaban a computarse a partir del día siguiente, sin perjuicio del término perentorio de dos meses más reservados a la administración para proceder en consecuencia. De este modo, transcurrido el término aludido, le correspondía al contratista acudir al juez para plantear sus aspiraciones económicas, concretamente pretender el incumplimiento y la liquidación judicial del contrato, so pena que de no hacerlo en la oportunidad legal respectiva se configurara la caducidad de la acción. En ese orden, como la demanda debió presentarse a más tardar el 13 de junio de 2000, si se considera que el término para el ejercicio de la acción comenzó a computarse el mismo día del año de 1998, la acción también se encuentra caducada.

De cara a lo expuesto, la acción fue ejercida por fuera del término, pues la Universidad Nacional de Colombia hizo uso de la acción contenciosa el 24 de agosto de 2001, por lo que resulta a todas luces extemporánea.

Bajo este panorama se confirmará la decisión del tribunal en cuanto declaró probada la excepción de caducidad de la acción, siendo esto suficiente para no emitir otro pronunciamiento. Sin perjuicio de poner de presente que la Universidad Nacional - Sede Medellín no puede pretender revivir acciones caducadas, mediante la expedición de actos administrativos con contenido liquidatorio los que, además, como quedó explicado, no le son oponibles a la entidad contratante. Sin que resulte del caso, emitir algún pronunciamiento sobre su validez, no invocada por la contratante ni impugnada en el curso del proceso.

No se condenará en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE, la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Descongestión, mediante la cual se declaró probada oficiosamente la excepción de caducidad de la acción.

SIN COSTAS por no aparecer causadas.

DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

1 Cuando se presentó la demanda —24 de agosto de 2001—, la cuantía exigida para que la acción contractual tuviera vocación de doble instancia ascendía a $ 26.390.000 y el monto de la pretensión mayor equivale a la suma de $ 143’460.017.

2 ART. 60.—De su Ocurrencia y Contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la financiación del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

ART. 61.—De la Liquidación Unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición (resaltado fuera del texto).

3 Carlos Betancur Jaramillo. Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición-2009.

4 Conforme el criterio expuesto en sentencia de 31 de agosto de 2006, expediente 28556. Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio “(…) para concluir que la norma que debe ser aplicada para efectos del ejercicio oportuno de la acción es la vigente a la época de reclamar en juicio los derechos que resulten del contrato, o sea la fecha de presentación de la demanda, por cuanto, dicha disposición es de naturaleza eminentemente procedimental y de orden público, tiene efecto general inmediato y, por lo mismo, entra a regular aspectos que no se hubieren consolidado o consumado antes de su entrada en vigencia, como es el que aún no se hubiere iniciado un proceso judicial, ni hubiere ocurrido la prescripción o la caducidad bajo la ley antigua”.

5 Código Contencioso Administrativo, artículo 136, numeral 10. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;

c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenio por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

e) <Literal condicionalmente EXEQUIBLE> La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Min 0. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

6 ART. 60.—De su Ocurrencia y Contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la financiación del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar:

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

ART. 61.—De la Liquidación Unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.

7 Sentencia del 4 de diciembre de 2006, expediente 15239.

8 Modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, proceso 42002, M.P. Enrique Gil Botero.

10 Esto porque el contrato es del año 1997, sin fecha cierta y bajo el supuesto de que el contrato se cumplió dentro del plazo de los 90 días calendario acordado por las partes.