Sentencia 2001-01326 de febrero 23 de 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 13001-23-31-000-2001-01326

Actor: Ecu Line de Colombia LTDA

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Consejera Ponente:

Dr. María Elizabeth García González

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil doce

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

La inconformidad de la entidad demandada con el fallo de primer grado, consiste, básicamente, en que no se ha debido declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, que decretaron el incumplimiento y ordenaron hacer efectiva la garantía, por cuanto la actora no cumplió con la obligación de restituir la mercancía aprehendida (frente a la cual se declaró el decomiso), pues el que lo hubiera hecho de manera parcial no constituye una prueba suficiente para el relevo de la responsabilidad que asumió al tomar la póliza, beneficio que se otorga con la condición de que aquella deba ser devuelta de manera total, integra, a la administración, una vez definida la situación jurídica, en un sentido u otro, de conformidad con el artículo 24, inciso 2º, de la Resolución 1794 de 1993.

Para dilucidar la controversia, es menester tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 24, de la Resolución 1794 de 13 de octubre de 1993, “Por la cual se establecen los plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras”, expedida por el director de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, vigente para la época de los hechos objeto de estudio, era del siguiente tenor:

“Garantías en reemplazo de aprehensión.

Cuando exista mercancía aprehendida y aún no se haya ejecutoriado la resolución ordenando el decomiso podrá constituirse garantía bancaria o de compañía se seguros, si la división de comercialización o quien haga sus veces lo autoriza, previo concepto favorable de la división de fiscalización o de liquidación, según el caso. Esta garantía se constituirá por el 100% del valor aduanero de la mercancía, por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha de la autorización respectiva y podrá renovarse si fuere necesario.

El objeto de la garantía es respaldar en debida forma la obligación de poner la mercancía a disposición de la aduana cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso, o se permita declararla bajo una modalidad de importación. ...”. (Negrillas fuera de texto).

Por su parte, el artículo 41, ibídem, modificado por el artículo 1º de la Resolución 4324 de 1995, consagraba el trámite para la efectividad de las garantías, así:

“ART. 1º—Modifícase el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1.993, el cual quedará así:

“ART. 41.—Efectividad de las garantías.

“La división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes remitido por la división competente de la administración de impuestos y aduanas donde ocurrieron los hechos y de la fotocopia autenticada de la garantía, enviada por la dependencia donde repose el original de la misma, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de tales documentos, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.

En todo caso, en la misma providencia se declarará la obligación incumplida, se ordenará la efectividad de la garantía y se determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía...”.

De las disposiciones transcritas se colige que en reemplazo de la mercancía aprehendida podrá otorgar el importador garantías equivalentes al valor aduanero de la misma (100% - bancaria o de compañía de seguros), cuyo objeto es el de asegurar la obligación de que aquella será puesta a disposición de la aduana cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso o se permita declararla bajo una modalidad de importación; y que en caso de que ocurrido el siniestro (decomiso) no se hubiera restituido la mercancía dentro del término concedido para el efecto, la división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas declarará, en un mismo acto, la obligación incumplida y ordenará la efectividad de la garantía constituida. Ello, por cuanto como lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de 30 de marzo de 2006 (Exp. 1998-01372 (8864), consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), una vez en firme la resolución de decomiso, la mercancía pasa a ser de propiedad de la Nación, por lo que se debe poner inmediatamente a disposición de la autoridad, cuyo incumplimiento, como ya se indicó, impone que se disponga la efectividad de la garantía.

A folios 5 a 7 del cuaderno principal, obra la Resolución 048-064-6.0-0655-003891 de 12 de diciembre de 2000, expedida por el jefe de la División de Liquidación y Aduanas DIAN, Cartagena, por medio de la cual se declaró de oficio el incumplimiento de la obligación adquirida por la actora de poner a disposición de la aduana la mercancía y, en consecuencia, ordenó hacer efectiva la póliza que garantizaba tal compromiso.

Conforme consta a folios 8 a 18, ibídem, la aquí demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la citada decisión, en cuyo memorial alega en su defensa, entre otros, que existe cobro de lo no debido, toda vez que “parte de la mercancía decomisada fue devuelta a la DIAN, con oficio en tal sentido elevado a la división de comercialización el 27 de noviembre de 2000, antes de la emisión del acto administrativo recurrido, mercancía que ingresó a las bodegas de Almagrario de Cartagena, según recibo de control de peso 98248 de noviembre 27 de 2000”.

Mediante las resoluciones 048-064-2.5-0656-000165 de 26 de enero de 2001, emanada del jefe de la división de liquidación y aduanas DIAN, Cartagena; y 000740 de 3 de mayo de 2001, expedida por el administrador local de Aduanas Nacionales de Cartagena(1), respectivamente, se resolvieron de manera confirmatoria los recursos interpuestos.

Los argumentos expuestos por la administración en la resolución que resolvió el recurso de reposición son, entre otros, los que se transcriben a continuación:

“... una vez constituida la garantía el proceso administrativo continúo y concluyó con el decomiso de la mercancía aprehendida con Resolución 01441 de mayo 15 de 2000, confirmado con la Resolución 02926 de septiembre 24 de 2000; proceso dentro del cual se otorgan las oportunidades procesales pertinentes a parte interesada para controvertir los actos de la administración.

Una vez el decomiso en firme sin que se hubiere puesto a disposición de la aduana la mercancía se procedió a declarar el incumplimiento de la obligación garantizada, observándose que el recurrente en su escrito de interposición de recurso solo se refiere al decomiso administrativo, actuación que está totalmente finiquitada, y no es este el escenario procesal para debatir su procedencia o no, ya que dicha investigación ya culminó.

No demuestra el recurrente que la mercancía se haya puesto a disposición de la aduana, razón por la cual procede confirmar el incumplimiento declarado con la Resolución 03891 de diciembre 12 de 2000, al no desvirtuarlo sus fundamentos de hechos y derechos.

Concluyendo el caso en estudio, se trata es de hacer o no efectiva la póliza 5015498 de la compañía de Seguros el Cóndor S.A., que garantiza el cumplimiento de poner a disposición de la aduana la mercancía una vez se declare su decomiso, lo que es totalmente diferente a la definición jurídica de la mercancía que se inició con la aprehensión de la misma, y dándole la oportunidad a los afectados de ser oído y escuchados a través de los diferentes pliegos y recursos que se han utilizado con sus respectivas notificaciones legales.

Los argumentos manifestados por el recurrente hacen referencia al decomiso de la mercancía, más no del caso de la obligación aduanera generada por la garantía en reemplazo de aprehensión. Es importante resaltarle al recurrente que sus argumentos fueron los mismos esbozados en el recurso de reconsideración y los cuales fueron resueltos por la división jurídica de la Administración de Cartagena, mediante Resolución 002926 de septiembre 4 de 2000...”.

Estos fundamentos, además a otros, también tuvo en cuenta la administración para confirmar el recurso de apelación.

Cabe señalar que al proceso no se allegó copia del expediente administrativo en el cual se expidieron los actos acusados, por cuanto la actora no suministró las expensas necesarias requeridas por la Administración para el efecto, conforme consta a folio 82 del cuaderno principal.

Sin embargo, a folio 84, ibídem, obra copia auténtica del control de peso 98246, remitida por Almagrario S.A. con Oficio 401040 de 15 de julio de 2004 al a quo, en el que se indica que el 27 de noviembre de 2000 se recibieron de la aquí demandante 220 cajas de cartón “Mercancía: Multitomas Varias Refs. ... Destinatario: Ecu line, Propietario: Ecu line... Observaciones: Se recibieron 220 cajas de cartón conteniendo multitomas, sin verificar su contenido ...”.

No obstante lo anterior, a juicio de la Sala el documento anterior no resulta prueba suficiente para exonerar a la actora de la obligación que contrajo con la entidad demandada al momento de constituir la póliza, como era la de devolver la mercancía aprehendida en su totalidad, en el evento de que sobre ella recayera el acto de decomiso, como en efecto ocurrió, momento a partir del cual la mercancía pasa a ser propiedad de la Nación.

En efecto, como atrás se indicó, así lo ha sostenido la Sala, entre otras, en sentencia de 30 de marzo de 2006 (Exp. 1998-01372 (8864), Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), que ahora se prohíja, en la que se precisó:

“... El artículo 79 del Decreto 1909 de 1992 (modificado por el D. 2614/93, art. 2º), titulado “garantía en reemplazo de la aprehensión”, autoriza a la DIAN para entregar al importador la mercancía aprehendida, si previamente se otorga de una garantía por el valor aduanero de esta. Si la mercancía no fuere legalizada o si se ordenare su decomiso, pasará a poder de la Nación una vez quede en firme la resolución que así lo disponga. El tenor de las normas es como sigue:

“ART. 79.—Garantia en reemplazo de la aprehensión. Cuando sobre las mercancías aprehendidas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar su entrega previo el otorgamiento de una garantía constituida por el valor aduanero de las mismas, en los términos y condiciones que para el efecto se establezcan.

ART. 80.—Decomiso. La mercancía de procedencia extranjera que haya sido aprehendida pasará a poder de la Nación, cuando no se legalice dentro de los términos previstos para el efecto en este decreto, o una vez quede en firme la resolución que así lo disponga”.

Una vez en firme la resolución de decomiso, la mercancía pasa a ser de propiedad de la Nación, y el importador debe ponerla inmediatamente a disposición de la autoridad. La garantía ampara, por tanto, el riesgo de incumplimiento de esta obligación, que debe ser honrada por el importador inmediatamente después de la fecha de ejecutoria de la resolución de decomiso...” (Negrillas fuera de texto).

Lo anterior pone de manifiesto que le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que la mercancía a restituir debe serlo en su totalidad, dado que la misma ya no le pertenece al importador una vez quede en firme el acto administrativo que disponga su decomiso, sino al Estado.

Como quiera que en el sub lite la actora no dejó a disposición de la administración la totalidad de la mercancía decomisada, dio lugar a que se hiciera efectiva la póliza que garantizaba la devolución de la misma.

A juicio de la Sala, la entidad demandada al expedir los actos administrativos acusados, actuó conforme a derecho, pues, como quedo visto, la norma que autoriza la garantía en reemplazo de la aprehensión no permite devoluciones parciales de la mercancía respecto de la cual se decrete el decomiso, lo cual descarta la falsa motivación que se le endilga a aquellos.

Ahora, admitir lo contrario sería dejar en libertad a los contribuyentes para que restituyeran la mercancía que ellos a su arbitrio consideraran, lo que iría en detrimento patrimonial del Estado, pues muy seguramente reintegrarían la que menos beneficio (utilidad) les representara, que, precisamente, al parecer fue lo que ocurrió en el caso sub examine, si se tiene en cuenta que de la mercancía aprehendida, las cajas con multitomas en pasta Ref.: Nur Fur Weschselestrom, entregadas a Almagrario por la actora, conforme consta en el control de peso 98246 de 27 de noviembre de 2000, —cuyo contenido por demás no fue verificado como allí se afirma y mucho menos su estado y peso—, serían la de menos valor frente a los químicos contenidos en los tanques (Ciortimazole batch Nº 99816 y sodium diciofenal biominc fere batch 9904514) y los bultos (erythorbate de sodiam lote 50805 y de carbedazin), que también hacían parte de aquella, sin que medie justificación alguna para su no devolución.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a revocar el fallo apelado y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVÓCASE el fallo apelado y, en su lugar, se dispone:

DENÍEGANSE las súplicas de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de febrero de 2012».

(1) Visibles a folios 19 a 29 del cuaderno principal.