Sentencia 2001-01338/30156 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 30156

Rad.: 66001-23-31-000-2001-01338-01

Actor: Gerardo Torres Hurtado

Demandado: Instituto Nacional de Vías —Invías—

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., 29 de mayo de 2014

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia.

6. La Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Gerardo Torres Hurtado en contra de la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001, por medio de la cual el Invías ordenó la iniciación del trámite judicial de expropiación de una franja de terreno del inmueble de propiedad del demandante.

6.1. Al respecto, el numeral 13 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, dispone lo siguiente:

“ART. 132.—… Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

13. De las acciones contra los actos de expropiación por vía administrativa.

6.2. El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación que se interpongan en contra de las sentencias que en primera instancia dicten los tribunales administrativos(2), tal como lo dispone el artículo 129 ibídem, en los siguientes términos:

“ART. 129.—… El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.

El grado jurisdiccional de consulta se surtirá en los eventos de que trata el artículo 184 de este código.

6.3. No se pierde de vista que la sección primera del Consejo de Estado, ha afirmado que el conocimiento de la nulidad con restablecimiento que verse sobre actos administrativos que ordenan la iniciación procesos judiciales de expropiación, son de conocimiento de los tribunales administrativos en única instancia, por razón de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989. Se dijo al respecto en la providencia del 22 de agosto de 2013:

No obstante lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, el propietario del inmueble sobre el cual recae la medida, puede demandar la resolución en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el tribunal administrativo competente, en única instancia. El citado artículo dispone:

(…)

Bajo este supuesto previsto en la norma examinada, es posible que simultáneamente el proceso de expropiación se conozca en la jurisdicción ordinaria y en la jurisdicción contencioso administrativa, siendo la primera competente para decretar la expropiación y la segunda para verificar la legalidad del acto que ordena ponerla en marcha. Esta última, en todo caso, no podrá conocer de actos diferentes que surjan de dicha expropiación judicial, menos aún de la sentencia que la decreta…

(…)

Es claro entonces que las pretensiones del demandante debieron encaminarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que el tribunal administrativo, en única instancia, conociera la nulidad del acto que ordenó dar inicio al procedimiento de expropiación judicial, habida cuenta de que el daño que busca indemnizar tuvo origen en dicho acto y no en el incumplimiento de una obligación contractual o en un hecho, omisión u operación administrativa(3).

6.3.1. Y en la providencia del 9 de febrero de 2012, la sección primera se abstuvo de conocer del recurso de apelación presentado contra una sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en un proceso en el que se controvertía la legalidad de una decisión administrativa expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano —IDU—, por medio de la cual se ordenó la iniciación de un proceso de expropiación por vía judicial. En dicha oportunidad, la sección primera consideró que no era competente para conocer del recurso de apelación presentado, en atención a que el proceso debía ser de conocimiento del tribunal en única instancia. Se dijo en esa oportunidad:

A propósito, la Sala advierte que el IDRD inició el proceso de expropiación por vía judicial ante el juzgado segundo civil del Circuito de Bogotá… y que simultáneamente el Country Club demandó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las resoluciones… con el fin de controvertir la legalidad de dichos actos. Como quedó expuesto, es posible que paralelamente el proceso de expropiación por vía judicial se conozca en la jurisdicción ordinaria y en la contencioso administrativa, siendo la primera competente para adelantar la expropiación en stricto sensu, y la segunda, en única instancia, para examinar la legalidad del acto que ordena adelantarla.

De lo anterior queda claro que el asunto que compete a esta jurisdicción consiste en examinar la legalidad de los actos por medio de los cuales se ordena adelantar la expropiación por vía judicial.

Sin embargo, se advierte que la Sala no es competente para conocer del presente asunto, debido a que debe aplicarse la normativa que regula la expropiación por vía judicial, en la que el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 dispone que el tribunal administrativo es competente en única instancia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que ordene la expropiación. Esta competencia ha sido ratificada por la Ley 446 de 1998, artículo 39, que confirió competencia privativa y en única instancia a los tribunales administrativos, entre otras, “de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana”, por lo que se ordenará remitir el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia…(4) (negrilla del texto citado).

6.4. En esta oportunidad la Sala considera que la totalidad de las disposiciones contenidas en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, en especial aquella relacionada con el conocimiento en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se formulen contra actos de expropiación, fueron expresamente modificadas por la Ley 388 de 1997, la que a su vez permaneció incólume frente a las previsiones del artículo 39 de la Ley 446 de 1998, en relación con el conocimiento de ciertos asuntos en única instancia por los tribunales administrativos.

6.4.1. Al respecto, lo primero que debe tenerse en cuenta es que el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 no regula especialmente lo que tiene que ver con los actos administrativos por los cuales se resuelve iniciar una expropiación judicial, sino que de manera indistinta hace referencia a todos los actos administrativos que sean expedidos en desarrollo de la mencionada ley. El tenor literal de la norma es el siguiente:

“ART. 22.—…

(…)

Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia…

6.4.2. Varios años después, ya en vigencia de la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República expidió la Ley 388 de 1999, cuyo propósito era adecuar las previsiones de la Ley 9ª de 1989 al nuevo ordenamiento constitucional. En la Ley 388, tal como ocurría con la ley del año 89, no se estableció una regulación específica relacionada con los actos administrativos por medio de los cuales se ordena la iniciación de un proceso judicial de expropiación, pero de forma expresa se consagraron los recursos y medios de control procedentes contra los actos administrativos que ordenan la expropiación por vía administrativa, con una clara tendencia hacia el control de los mismos mediante la acción de nulidad y restablecimiento, con su conocimiento normal en dos instancias por parte de las autoridades judiciales competentes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en primera instancia por los tribunales y en segunda por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Dispone al respecto el artículo 71 de la Ley 388 de 1997:

“ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso que da lugar a dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

1. El órgano competente será el tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera sea la cuantía.

(…)

5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes…

6.4.3. Como se observa, mientras que la Ley 9ª de 1989 no consagraba una regulación especial acerca de los diferentes tipos de acto administrativo que pueden surgir en el marco de las diversas vías de expropiación, y de manera generalizada consagraba genéricamente el conocimiento en única instancia de la nulidad sobre la “… resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley…”, la Ley 388 de 1997, en contraste, sí reguló de manera especial lo atinente a las acciones de nulidad con restablecimiento que se interpusieran contra los actos de expropiación, frente a lo cual estableció la regla de que dichas acciones fueran conocidas en dos instancias, en lo que constituye un claro avance en comparación con las regulaciones existentes antes de la Constitución de 1991. Tal situación implica que el intérprete deba preferir la aplicación de la Ley 388 de 2000 por sobre las otras normas, en aplicación del criterio de especialidad consagrado en la 1ª regla del inciso 2º del artículo 10 del Código Civil(5).

6.4.4. Ahora bien, tampoco se pierde de vista lo regulado por el numeral 9º del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, según la modificación introducida por el artículo 39 de la Ley 446 de 1998. Dice la norma:

“ART. 131.—… Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

(…)

9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana…

6.4.5. Como se observa, la norma del Código Contencioso Administrativo, según el texto introducido por la Ley 446 de 1998, tampoco se refiere de manera concreta y especial a los actos administrativos por medio de los cuales se ordena iniciar el proceso judicial de expropiación, sino que de forma abstracta menciona “… los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana…”. En ese orden, si se interpreta el citado precepto de manera estricta, habrían quedado derogadas las disposiciones de la Ley 388 de 1997 sobre el conocimiento en dos instancias de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se interpongan contra los actos de expropiación regulados en dicha ley, incluso los actos relacionados con la expropiación por vía administrativa. Dicha postura no es aceptable, en el entendido de que la mencionada ley tenía por objetivo adecuar la normatividad a los nuevos postulados constitucionales, entre ellos la posibilidad que tienen los particulares de controvertir judicialmente las decisiones de la administración, lo cual debe poder hacerse en dos instancias, salvo casos excepcionales de única instancia, cuya estipulación esté razonablemente justificada.

6.4.6. Para la Sala no resultan claras las normas que establecen la competencia para conocer específicamente de los actos administrativos por medio de los cuales la administración decide dar por iniciado el trámite judicial de expropiación, lo que impone que tales preceptos sean interpretados de tal forma que se favorezca el acceso de los ciudadanos a la administración de justicia, derecho a su vez que se ve maximizado cuando el acceso es permitido en dos instancias, tal como lo dispone el ya citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

6.5. En apoyo de la postura anterior, debe tenerse en cuenta que en otras ocasiones la misma sección primera del Consejo de Estado, ha conocido de los recursos de apelación que se han presentado contra decisiones proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos frente a procesos similares al del caso de análisis, en los que se discute la legalidad de las decisiones administrativas por medio de las cuales se ordena dar inicio al proceso civil de expropiación(6).

6.6. La Sala considera, en todo caso, que el que sea susceptible de duda la interpretación de las normas que regulan la competencia judicial para conocer del asunto de la referencia, implica que el intérprete deba preferir la interpretación que mejor garantice los derechos de los usuarios de la administración de justicia, lo cual debe hacerse en aplicación de los principios pro actione y pro homine, que han sido definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado(7). En el presente caso, cualquier interpretación normativa que favorezca la posibilidad jurídica de tramitar en dos instancias el sub lite, resulta favorable para las partes, en aplicación del principio constitucional de la doble instancia —artículo 31 C.N.(8)—.

6.7. Tampoco se pasa por alto que el conocimiento de los referidos asuntos no es propio de la sección tercera del Consejo de Estado, en atención a que no es uno de los temas mencionados en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 “… por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado…”. Al respecto, esta sección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse de fondo sobre casos relacionados con expropiaciones no agrarias, en los que ha dicho que, en aplicación del principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal, es procedente que se dicte sentencia dentro de un caso que, en principio, debería ser de conocimiento de la sección primera del Consejo de Estado, bajo el entendido de que el Consejo de Estado es la corporación competente para resolver los casos que igualmente son de conocimiento de cada una de sus secciones. Así, en la Sentencia del 22 de julio de 2009, consideró la Sala de la sección tercera:

Si bien existen algunas reglas generales, sobre el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo, la decisión del a quo que con esta sentencia se revisa, hace relación a una acto administrativo de expropiación por vía administrativa, hipótesis ésta que detenta una configuración legislativa especial sobre el tema.

En efecto, se establece en la primera parte del artículo 71 de la Ley 388 de 1997:

(…)

Como se observa, no existen dudas sobre el conocimiento de esta corporación de los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida por el a quo, en el proceso de la referencia. Se trata del conocimiento de la impugnación de la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho de una acto administrativo a través del cual se declaró una expropiación por vía administrativa.

Lo que en cambio, ofrece algunas dudas, es a qué sección de esta corporación, le corresponde el conocimiento del presente caso; en este tema, la Sala advierte, una tendencia a confundir situaciones jurídicas distintas, tales como la expropiación en general; aquella de naturaleza agraria; y la extinción del dominio; lo que comporta, una evidente complicación al momento de determinar, si debe conocer la sección primera o la tercera de esta corporación. Por este motivo, esta Sala considera pertinente, hacer una distinción entre las categorías judiciales aludidas, que sirva a este propósito.

(…)

Por lo tanto puede afirmarse válidamente que en el ordenamiento colombiano existen dos modalidades de extinción de dominio, una que tiene lugar por no satisfacerse la exigencia relacionada con la licitud del título que origina el derecho de priopiedad, y otra por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad(9). Mientras la primera está sujeta a los motivos y a los requisitos del artículo 34 constitucional, esto es que el bien haya sido adquirido mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, y que exista un pronunciamiento judicial que declare extinguido el dominio; la segunda tiene lugar cuando el propietario se desentiende de los deberes ligados a la función social que deben cumplir los bienes de los cuales es titular y no está sujeta a las previsiones del artículo 34 de la Carta. Esto es, puede tener lugar mediante el pronunciamiento de una autoridad administrativa y recaer sobre bienes legítimamente adquiridos.

No obstante, como ha señalado esta corporación, nuestro ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede seer regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58 de la Constitución Política(10), por lo tanto la segunda de sus modalidades en todo caso ha de cumplir con una serie de requisitos para que no se configure una vulneración del derecho de propiedad privada(11).

Como consecuencia de la teoría constitucional, y en atención a los desarrollos legales del tema, se puede concluir:

1. La expropiación y la extinción el dominio, si bien son dos figuras que dan lugar a la limitación del derecho de propiedad consagrado constitucionalmente, son distintas, en virtud de la identidad que les atribuyó el texto político a una y otra.

2. La expropiación puede ser judicial o administrativa, y como tal está regulada de manera general, principalmente de conformidad con lo establecido en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997.

3. Existe, una modalidad de expropiación especial, que se conoce como “expropiación agraria”, que detenta la misma concepción constitucional de la anterior, aunque se estructura para situaciones específicas, y detenta procedimientos y reglas propias.

4. El referente legal principal de la expropiación agraria es la Ley 160 de 1994 a través de la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, y está inspirada “en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”…

5. La extinción del dominio, por su parte, se configura como una acción que tiene identidad constitucional y que se manifiesta en 2 hipótesis: (1) cuando el titular del bien detenta un título ilícito; y (2) como sanción al propietario del bien que afecta la función social y ecológica del derecho de propiedad.

Con base en las diferencias de estas categorías, puede hacerse una lectura coherente del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta corporación, en lo relativo al conocimiento de la sección tercera en los siguientes términos:

Le corresponde a esta sección conocer de las acciones de expropiación agraria, de conformidad con lo establecido en el numeral 3º…, y de los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción de dominio (numeral 8º)… Como se observa, otro tipo de expropiaciones, es decir aquellas de carácter general, reguladas en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 principalmente, no son de conocimiento de la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sino de la sección primera, en virtud de la atribución residual de conocimiento, que se le confiere en los numerales 1º y 2º correspondientes, de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho…

En el caso objeto de análisis, se trata justamente del cuestionamiento de legalidad de un acto administrativo a través del cual se decidió una expropiación por vía administrativa, es decir, de una expropiación general y no agraria, motivo por el cual, su conocimiento no correspondería a esta sección sino a la Primera.

Sin embargo, habida cuenta (sic) que la Sala avocó el conocimiento de este proceso desde el 14 de junio de 2001, y en aras de la prevalencia del derecho sustancial que debe caracterizar las actuaciones judiciales…, esta continuará con el conocimiento de este proceso y adoptará una decisión de fondo, situación ésta según lo anotado antes, perfectamente ajustada a la ley, toda vez que no existen dudas sobre el conocimiento del proceso objeto de análisis por parte de esta corporación(12).

6.8. De conformidad con lo anterior, la Sala es competente para conocer del presente caso, en aplicación de las normas que regulan el conocimiento de asuntos en segunda instancia por el Consejo de Estado, en concordancia con los preceptos que norman el control jurisdiccional de las decisiones administrativas asumidas en el marco de procesos de expropiación no agraria y, además, en observancia de los principios pro homine y pro actione, que aconsejan una interpretación normativa que tienda a favorecer los derechos procesales de los usuarios de la administración de justicia y, en el presente caso, el conocimiento del proceso en dos instancias.

II. Validez de los medios de prueba.

7. Al presente proceso fueron allegadas copias autenticadas de la totalidad del expediente administrativo abierto con ocasión del proceso de expropiación que culminó con la expedición de la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001 —demandada en nulidad—, documentos todos ellos que podrán ser apreciados en virtud de lo establecido en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil(13), que dispone que las copias formales compulsadas del original tienen el mismo valor del documento auténtico. Del mismo modo, con los alegatos de conclusión de primera instancia, la parte demandada aportó al proceso copias simples de las decisiones que asumió la jurisdicción ordinaria civil dentro del proceso judicial de expropiación, adelantado por el Invías en contra del señor Gerardo Torres Hurtado. Frente a dichas copias informales, es necesario hacer las siguientes precisiones:

7.1. En primer lugar, se considera que se trata de documentos que, aunque no fueron aportados al proceso dentro del término probatorio de la primera instancia, sí pueden considerarse como oportunos y regularmente allegados al plenario, comoquiera que versan sobre hechos nuevos acaecidos con posterioridad a que el a quo corriera traslado a las partes para que alegaran de conclusión en primera instancia —párr. 3—(14). Dichos documentos fueron tenidos en cuenta en la sentencia materia de apelación, y su valoración no fue materia de reparo por los intervinientes procesales.

7.2. En segundo lugar, la reciente jurisprudencia de la Sala Plena de la sección tercera del Consejo de Estado ha dejado en claro que, cuando las reproducciones informales de documentos han obrado en el plenario a lo largo del proceso y han sido susceptibles de contradicción por las partes sin que éstas las tacharan de falsas, dichos documentos pueden ser valorados y son idóneos para determinar la convicción del juez frente a los hechos materia de litigio, pues de lo contrario se desconocerían el principio constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, lo que a su vez iría en contra de las nuevas tendencias del derecho procesal(15).

III. Hechos probados.

8. Valoradas las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:

8.1. Desde el 13 de diciembre de 1999, el señor Gerardo Torres Hurtado es propietario del lote de terreno identificado con la matrícula inmobiliaria 290-77642, según consta en la anotación n.º 13 de los correspondientes certificados de tradición y libertad, expedidos por la oficina de registro de instrumentos públicos de Pereira (fls. 207 y 239 c. 1-1). El dominio absoluto sobre el inmueble, que en años anteriores había sido detentado por el demandante en su condición de comunero con otras dos personas, fue adquirido mediante contrato de cesión de derechos consignado en la escritura pública 2 219 del 16 de septiembre de 1999, en cuyo clausulado se incorporaron los siguientes datos de interés:

En la ciudad de Pereira, departamento de Risaralda , República de Colombia… comparecieron: 1) Luís Fernando Torres Hurtado… 2) Carlos Arturo Torres Hurtado… y manifestaron. PRIMERO. Que transfieren a título de venta a favor del señor Gerardo Torres Hurtado… los derechos que poseen en común y pro indiviso con el mismo comprador, vinculados sobre el siguiente inmueble: un lote de terreno distinguido con el n.º 2, con una extensión superficiaria de 23.704,64 metros cuadrados, ubicado en la vereda Guacarí, Condina del municipio de Pereira, identificado con la ficha catastral n.º 00-07-005-0210-000 determinado dentro los siguientes linderos… SEXTO. Que hacen la venta por la suma de nueve millones ochocientos mil pesos moneda corriente ($ 9´800.000) que los vendedores declaran recibidos en dinero en efectivo a la firma de la presente escritura… (fls. 125 y 127, c. 1).

8.2. El 11 de diciembre de 2000, el Instituto Nacional de Vías —Invías— dirigió una comunicación al señor Gerardo Torres Hurtado, en la que le notificaba que era necesaria la adquisición de una parte del lote mencionado, para la construcción de la doble calzada Armenia-Pereira-Manizales. En la misiva se le hizo al demandante una oferta de compra por $ 45.848.388, y se le otorgó un término de 5 días hábiles para aceptarla o rechazarla (fls, 2 y ss., c.1, fls. 98 y ss., ibídem). En lo pertinente, el texto de la comunicación del 11 de diciembre de 2000, es el siguiente:

El inmueble de su propiedad, que le interesa adquirir al Instituto Nacional de Vías, hace parte del lote de terreno denominado El Rocío, ubicado en jurisdicción del municipio de Pereira, con una cabida superficiaria de 23.704,64 metros cuadrados…

(…)

Al predio denominado El Rocío le corresponde la matrícula inmobiliaria 290-77642 oficina de registro de instrumentos públicos de Pereira.

(…)

Precio de la oferta

El Instituto Nacional de Vías, les ofrece comprar la franja del predio antes determinada y por él requerida, por la suma de $ 45.848.388 (cuarenta y cinco millones ochocientos cuarenta y ocho mil trescientos ochenta y ocho pesos) que corresponde al avalúo efectuado por la lonja de propiedad raíz del Risaralda , avalúo en el que se justiprecian los siguientes emolumentos:

Terreno: 3.720,96 m2 a $ 2.900 el m2 = $ 10 790 784.

Cultivos:

3.296,55 m2 en pasto a $ 130 el m2 = $ 428 552

2 árboles quiebrabarrigos a $ 20 000 c/u = $ 40.000

2 árboles naranjos a $ 60 000 c/u = $ 120.000

1 laurel $ 70.000 = $ 70.000

1 Higuito $ 20.000 = $ 20.000

2 mangos a $ 60.000 c/u = $ 120.000

12 guayabos a $ 30.000 c/u = $ 360.000

4 aguacates a $ 60.000 c/u = $ 240.000

3 choclos a $ 15.000 c/u = $ 45.000

Construcción

Vivienda 132,94 metros cuadrados a $ 251.000 m2 = $ 33.367.940

Mejoras:

116,32 metros de cerca de $ 1.600 metros = $ 186.112

Término para aceptar la oferta

Se le comunica que usted tiene cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente al recibo de la presente oferta, para dar respuesta a la misma…

8.3. Junto con la oferta antes mencionada, el Invías le remitió al señor Gerardo Torres Hurtado una copia del avalúo n.º 1 elaborado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , en el que se dice que para la determinación del precio de la oferta ($ 45.848.388) se tuvieron en cuenta factores tales como el tipo y destinación del inmueble, los linderos, las características del terreno, la topografía, los servicios públicos, las vías de acceso, el uso actual, la destinación, el área, así como también las construcciones y las mejoras implementadas en el lote de terreno (fls. 18 y ss., c. 1, 116 y ss., ibídem)(16).

8.4. El 15 de diciembre de 2000, el señor Gerardo Torres Hurtado radicó ante el Invías —regional Risaralda —, un escrito de “impugnación de la oferta de compra”, en el que manifestaba su desacuerdo con el valor de compra ofrecido para la adquisición del lote (fls. 24 y ss., c.1, fls. 120 y ss. ibídem). Adujo que el avalúo que sirvió de base a la oferta, fue muy inferior a las sumas de dinero que en otras oportunidades le habían sido ofrecidas por la compra del inmueble, con base en estudios técnicos elaborados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En sus términos:

1. Según avalúo presentado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda el día 29 de febrero del presente año, se me ha ofrecido comprar una franja de terreno en predios de mi propiedad por parte de Invías, pagándoseme a $ 2.900 pesos metro cuadrado de tierra, con lo cual no estoy de acuerdo, pues en diciembre de 1997, mediante procedimiento similar le vendí al municipio de Pereira, un lote de terreno en el mismo predio, mediante la escritura pública 277 de 30 de diciembre de 1997 otorgada en la Notaría Sexta de Pereira, pagándoseme a 5.150 pesos el metro cuadrado, previo avalúo de la misma entidad.

2. Desde la época de la venta al municipio de Pereira, han transcurrido cerca de tres años y no es posible que la tierra se hubiera desvalorizado o perdido valor, en vez de aumentar su precio, teniéndose de presente el ritmo de devaluación y la pérdida de valor adquisitivo que ha sufrido en estos dos últimos años la moneda colombiana, y que el predio en el cual se pretende comprar la franja siempre ha estado explotado y sometido a constantes mejoras y trabajos que hacen aumentar su valor, no es un predio abandonado sino destinado a labores agrícolas que requieren de inversiones, trabajo y dedicación, que hacen aumentar constantemente su valor y precio.

3. Para la venta al municipio de Pereira, hace tres años y medio, en procedimiento similar y avalúo de la misma entidad, y en esa venta no se comprometió la vivienda ni las construcciones y se me pagó, casi al doble el metro cuadrado de tierra y ahora que se van a ver afectados cultivos, mejoras, construcciones y, en un cien por ciento, la vivienda de la finca, se me ofrece pagar a $ 2.900 metro cuadrado, que es mucho menos del valor que se pagó por la anterior venta, con la cual me vi mucho menos afectado que con la que se pretende en la actualidad.

8.5. En respuesta a lo anterior, el Invías libró el oficio 01493 del 26 de diciembre de 2000, por medio del cual el Invías solicitó al señor Gerardo Torres Hurtado “… allegar a este despacho copia del avalúo efectuado a su predio por la lonja de propiedad raíz de Risaralda (sic)(17) en el año de 1997…” (fls. 29 y 130, c. 1). En respuesta a dicho requerimiento, el hoy demandante radicó el 11 de enero de 2001 un oficio en el que aclaraba que el informe del año 1997 no había sido realizado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , sino por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi —IGAC—, y allega copia del mismo (fls. 29 y ss., y 132 y ss. c. 1). Del estudio de valor efectuado por el IGAC, es pertinente transcribir lo siguiente:

Fecha: Pereira, Agosto 07/96

Inmueble: 2 lotes de terreno, rurales

Dirección: Predio 1, lote cancha múltiple; predio 2, lote cancha de fútbol

Solicitante: Gobernación del Risaralda

(…)

Departamento: Risaralda

Dirección: Vereda Guacarí, corregimiento de Tribunas

(…)

Avalúo: Avalúo especial

Marco jurídico: Enajenación por proyecto de renovación urbana, Ley 9ª de 1989, artículo 42.

(…)

2-4 Números catastrales

Predio n.º 1: 00-07-005-009, lote cancha múltiple

Predio n.º 2: 00-07-005-001-0, lote cancha de fútbol

(…)

4-6 Áreas

Las áreas de estos predios son:

Predio 1: 1.637,57 metros cuadrados - cancha múltiple

Predio 2: 6.795,36 metros cuadrados - cancha de fútbol

5- Construcción

No existe construcción en estos predios.

6- Metodología

Estos avalúos se determinaron con base en el método de comparación de acuerdo a la Resolución 1463 de 1993 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y basados en los análisis estadísticos que poseemos del valor de la tierra en la zona rural en Pereira y por consultas varias a agencias de propiedad raíz y personas vinculadas a la lonja de propiedad raíz de Risaralda …

(…)

7- Resultado del avalúo

Predio n.º 1 - cancha múltiple

1.636,57 metros cuadrados x $ 8.000 mt. cuadrado $ 13.092.560

Valor total del predio n.º 1 $ 13.092.560

Predio n.º 2 - cancha de fútbol

6.795,36 metros cuadrados x $ 10.000 mt. cuadrado $ 67.953.600

Valor total del predio n.º 2 $ 67.953.600

Valor total de este avalúo $ 81.046.160 (fls. 38 y ss., y fl. 133 c. 1).

8.6. En el marco de la negociación que el Invías estaba llevando a cabo sobre el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 290-77642, el día 22 de enero de 2000 se efectuó una visita al predio, con el propósito de efectuar una nueva revisión de su avalúo (fls. 43 y 148 c. 1). Posteriormente, mediante oficio 00075 del 25 de enero de 2001 (fls. 4 y ss., y 150, c. 1), se le informó al señor Gerardo Torres Hurtado que no eran procedentes las objeciones por él formuladas al avalúo elaborado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda pues, por un lado, la ley no consagra un trámite de objeción a dicho estudio y, por otra parte, se está pretendiendo la comparación de los precios de dos predios diferentes, con características igualmente diversas que influyen en su avalúo. Se le dijo entonces al hoy demandante:

Si bien es cierto que en la citada escritura se transfiere a título de venta al municipio de Pereira un lote de terreno (lote n.º 1) con extensión superficiaria de 6.795,36 m2 por valor de 35 000 000, no es menos cierto que el terreno vendido, aunque forma parte del mismo predio que el Invías pretende adquirir, se encuentra ubicado en otro sector con características diferentes.

(…)

Observe usted que el valúo efectuado por la Lonja no solo está reconociendo el valor del terreno afectado (3.720,96 m2), sino también los cultivos afectados, y la construcción (vivienda) en su totalidad, no obstante que la afectación de la construcción no será del 100%

(…)

El avalúo que realizó la lonja de propiedad raíz de Risaralda de fecha 29 de febrero del 2000, a solicitud del Invías, es diferente al que según el señor Torres soportó la negociación de un predio con el municipio de Pereira, toda vez que el del municipio fue con destino a la construcción de un escenario deportivo, construcción que a la fecha no se ha realizado y el del Invías es para una obra de interés general…

En cuanto a las pruebas solicitadas por su poderdante me permito hacerle la siguiente aclaración:

El procedimiento establecido por la ley para los procesos de enajenación voluntaria directa, está regulado por la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes que exigen como requisito sine qua non para la adquisición de un predio, el avalúo correspondiente, efectuado por la entidad competente y que se cumplan los procedimientos establecidos en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 que dispone…

Como se desprende de lo anterior, este precio no se puede determinar con pruebas testimoniales o inspecciones judiciales, sino por el avalúo que determine la entidad evaluadora correspondiente, en nuestro caso la lonja de propiedad raíz de Risaralda a través de los peritos avaluadores que son los que determinan el precio de adquisición y a los cuales el Invías, debe sujetarse.

(…)

No obstante, y en aras de dar aplicación al principio de objetividad y transparencia que consagra la Ley 80 del 93 y los principios de imparcialidad y contradicción previstos en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo esta entidad ha emitido a la lonja de propiedad raíz del Risaralda un oficio, el cual adjunto, en el cual se solicita emitir el concepto técnico con respecto al avalúo realizado al predio n.º 2 de propiedad del señor Gerardo Torres Hurtado… para efectos de darle trámite a la objeción en lo que respecta a los puntos 2 y 4 del memorial, esta entidad determinará en últimas si es viable realizar nuevo avalúo en compañía de peritos a fin de establecer el real impacto que la obra tendrá sobre el mismo, concepto que será definitivo para el Invías a efectos de dar respuesta a los puntos antes mencionados.

Cabe anotar que la visita realizada el día 22 de enero de los corrientes a dicho predio, se efectuó con el fin de escuchar las inquietudes del propietario y de verificar en el terreno las mismas, así mismo es importante resaltar de conformidad con los documentos allegados por usted, que el avalúo elaborado por el IGAC, al precio n.º 1 le dio un valor de $ 8.800, metro cuadrado y el valor pactado realmente en la negociación según escritura pública 2.277 fue de $ 5.150 metro cuadrado, evidenciándose además que el predio identificado en el avalúo como predio n.º 2 (cancha de fútbol) no corresponde al citado en la escritura pública 2.277, por cuanto en la misma se describe como objeto de venta un predio distinguido como el lote n.º 1 (fls. 43 y 44, c. 1)(18).

8.7. En respuesta a la anterior comunicación, el señor Gerardo Torres Hurtado radicó ante el Invías un oficio el 6 de febrero de 2001 (fls. 50 y 157, c. 1), en el que objetó nuevamente la oferta que le había sido propuesta por la entidad hoy demandada, para efecto de lo cual agregó a sus reparos el hecho de que el avalúo no se hubiera hecho por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y el que el mismo no haya sido efectuado con 6 meses de anticipación a la realización de la oferta. Para tales efectos, invoca los artículos 13 y 27 de la Ley 9ª de 1989, que además disponen que las objeciones presentadas a los avalúos, deben resolverse mediante acto administrativo dentro de los 5 días siguientes a la formulación de aquéllas.

8.8. Como respuesta al memorial mencionado en el punto anterior, el Invías expidió el oficio 00144 del 15 de febrero de 2001, en el que se le informa al demandante sobre la normatividad que se considera aplicable para la realización de los avalúos correspondientes a expropiaciones, y en el que además se le reitera que han sido resueltas todas las objeciones presentadas, en el sentido de mostrar al solicitante las razones por las cuales aquéllas no se consideraron procedentes (fls. 54 y ss., 159 y ss., c. 1). En lo pertinente, el oficio consigna las siguientes argumentaciones:

En atención al oficio sin fecha, presentado ante esta regional el día 6 de febrero de los corrientes, me permito recordarle y/o informarle que la Ley 9ª de 1989 citada en su escrito, ha sido objeto de modificaciones y derogaciones parciales a través de varias leyes, entre ellas la Ley 388 de 1997, a la cual a continuación me refiero, en razón de que trata el tema de la “adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial”, así mismo “la expropiación por vía administrativa”; como bien se le dio a conocer en los anexos que se adjuntaron a la oferta formal de compra.

(…)

Sin embargo, me permito recordarle que usted allegó el día 15 de enero del 2001 ante esta regional el avalúo procedente del Agustín Codazzi; documento este solicitado por esta institución con el fin de analizar y dar respuesta a la objeción presentada por su poderdante (cliente) a la oferta formal de compra. Cabe anotar que mediante oficios 01493 de diciembre 26 de 2000, y el de fecha enero 18/01, y el oficio de enero 26/01; el Invías ha contestado sus inquietudes y explicado con suma claridad el trámite de las mismas, de conformidad con las normas del Código Contencioso Administrativo… (fls. 56 y 57, c. 1).

8.9. Por medio de carta radicada ante el Invías el 5 de mayo de 2001, el señor Gerardo Torres Hurtado manifestó nuevamente su inconformidad frente al avalúo efectuado por la entidad, lo cual fue respondido por ésta mediante oficio 00692 del 23 de mayo de 2001 (fls. 58 y ss., 167 y ss., c. 1), en el cual se hizo un recuento de todas las actuaciones adelantadas por el Invías en relación con los reparos que en sede administrativa fueron formulados por el hoy demandante en reparación. En relación con el aprovechamiento económico del lote en cuestión, la entidad le manifestó al señor Torres Hurtado lo siguiente:

Es de relevante importancia resaltar que en ningún momento se le ha restringido el uso, goce y usufructo de su predio objeto de negociación, el hecho de que usted haya decidido en forma voluntaria paralizar sus actividades, no lo faculta para responsabilizar al Invías de dicha decisión, máxime cuando usted a la fecha no ha aceptado la oferta formal de compra hecha por el Invías, y teniendo en cuenta que las objeciones formuladas han sido atendidas y respondidas hasta donde la legislación vigente nos lo permite… (fls. 58 y 59, c. 1).

8.10. Posteriormente, mediante oficio SMA 015328 del 29 de mayo de 2001, expedido por la subdirección de medio ambiente y gestión social del Invías, se le explicaron al demandante todos los factores que se tuvieron en cuenta para la realización de la oferta criticada por el señor Gerardo Torres Hurtado (fls. 60 y ss., 170 y ss., c. 1). Se dice en este oficio:

Para el caso específico de los avalúos necesarios para la compra de los predios afectados por la construcción, rehabilitación o conservación de las vías del país, la normatividad aplicable se fundamenta en los artículos 34 y 35 de la Ley 105 de 1993, emanada del Ministerio de Transporte. Ley complementada en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 11 del Decreto Ley 151 de 1998, pertenecientes a las leyes y decretos que hacen referencia al tema de los avalúos y que fueron reglamentados por medio del Decreto 1420 del 24 de julio de 1998, proveniente el Ministerio de Desarrollo Económico y la Resolución 0762 del 23 de octubre de 1998, por medio de la cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi estableció la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la ley.

(…)

Para darle claridad al propietario del predio en mención, me permito informarle que su predio identificado con el número 002, del sector “variante sur de Pereira”, del proyecto en mención, según investigaciones realizadas por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” (IGAC), seccional Risaralda , máximo rector en las delimitaciones de perímetros urbanos y zonas rurales, determinó que el predio identificado con la nomenclatura catastral 00-07-0005-0010, pertenece a la zona rural del municipio de Pereira (Risaralda ), vereda Condina (Guacarí), finca el Rocío (predio n.º 2) y como tal la tesorería del municipio de Pereira, lo tiene registrado para la cancelación de sus impuestos como un predio perteneciente a la zona rural.

En la visita e inspección ocular realizada por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , se analizó en forma puntual el predio, considerando su entorno, vecindario, usos, explotación y potencial de desarrollo, así como los elementos intrínsecos y extrínsecos necesarios para la determinación del valor y se constató con la ficha predial su clasificación como un bien rural, sobre la base de la nomenclatura catastral. Sin embargo, dada la cercanía al municipio de Pereira, se consideró el valor del terreno como el de un predio semi-urbano y poder así diferenciarlo en cuanto a su valor de aquellos predios de uso estrictamente rural… (fl. 61, c. 1).

8.11. En el expediente se observa oficio sin fecha de radicación, en el que el demandante informa sobre unas supuestas amenazas relacionadas con la expropiación del inmueble de su propiedad (fl. 163, c. 1). Esa comunicación fue respondida por la entidad hoy demandada por medio del oficio 00692 del 23 de mayo de 2001 suscrito por el director regional del Invías en Pereira, quien manifestó:

El Instituto Nacional de Vías regional Risaralda, como ente público debe acogerse a los parámetros y procedimientos legales que la ley ordena en materia de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria directa, no significando con esto que se trate de amenaza o intimidación.

No obstante lo anterior, me permito reiterarle como se le ha manifestado en otras oportunidades, que esta regional siempre ha estado dispuesta a atender sus peticiones de manera oportuna tanto en forma verbal como escrita, pero es importante tener presente que no le es posible al Instituto Nacional de Vías acceder a aquellas que no estén a su alcance.

Así mismo, le reitero que las peticiones por usted y su apoderado presentadas, han sido tramitadas y respondidas dentro del término legal, en las cuales se les ha dado suficiente explicación y aclaración con respecto a las inquietudes allí planteadas.

Es de relevante importancia resaltar que en ningún momento se le ha restringido el uso, goce y usufructo de su predio objeto de negociación, el hecho de que usted haya decidido en forma voluntaria paralizar sus actividades, no lo faculta para responsabilizar al Invías de dicha decisión, máxime cuando usted a la fecha no ha aceptado la oferta formal de compra hecha por el Invías, y teniendo en cuenta que las objeciones formuladas y respondidas hasta donde la legislación vigente nos lo permite… (fls. 168 y 169, c. 1).

8.12. El señor Gerardo Torres Hurtado solicitó a la oficina de registro de instrumentos públicos de Pereira, la cancelación de la anotación que fue realizada en el folio de matrícula inmobiliaria, con ocasión de la oferta de compra del lote realizada por el Invías. Para tal efecto, el hoy demandante invocó el artículo 21 de la Ley 9ª de 1989, que dispone que la compra debe concretarse dentro de los 2 meses siguientes a la formulación de la oferta, so pena del levantamiento y cancelación de la correspondiente inscripción en la oficina de registro inmobiliario (fls. 176 y ss., c. 1). En respuesta a dicha solicitud, la oficina de registro de instrumentos públicos de Pereira expidió el oficio OU 1281 del 9 de septiembre de 2001 (fls. 179 y ss., c. 1), por medio del cual se denegó la solicitud de levantamiento de la inscripción, en los siguientes términos:

Revisado el contenido de las normas pertinentes en la Ley 388 de 1997, se encontró que el artículo 138 establece en el numeral tercero que se modifican expresamente los incisos 1º y 4º del artículo 21 de la Ley 9ª de 1989. En consecuencia, la modificación se encuentra en el artículo 66 de la citada Ley 388 al establecer el procedimiento de la expropiación por vía administrativa.

Cabe anotar que esa norma no estableció un término para la expedición de la resolución. Igual acontece con lo expresado en el artículo 68 ibídem cuando señaló, que si trascurridos treinta días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble.

La norma no fijó un término para la expedición de la resolución que decreta la expropiación por vía administrativa, lo que hace imposible la aplicación del artículo 25 de la Ley 9ª de 1989, es decir la derogó tácitamente, porque en su tenor se lee que “transcurrido el término al cual se refiere el inciso anterior sin que se hubiere presentado la demanda, la resolución que ordenó la expropiación y las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas de registro de instrumentos públicos quedarán sin efecto alguno…” (las comillas son nuestras), pues al no existir término para la expedición de la resolución de expropiación, de una parte, y de la otra, el hecho de haberse modificado el procedimiento de la expropiación al no tener que acudir a la jurisdicción ordinaria a presentar demanda de expropiación, deja sin términos de referencia al registrador de instrumentos públicos para la aplicación del artículo 25 en comento… (fls. 179 y 180, c. 1).

8.13. El Invías expidió la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001 —cuya nulidad se demanda—, por medio de la cual “… se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de un predio necesario para la ejecución del proyecto ‘construcción por concesión de la 2ª calzada Armenia-Pereira-Manizález’…”, de la cual es pertinente resaltar los siguientes aspectos.

8.13.1. En su aparte resolutivo se determinó la iniciación del proceso judicial de expropiación y, además, se le informó al afectado que contra la decisión administrativa procedía el recurso de reposición. El texto del aparte decisorio del acto administrativo demandado es, en lo pertinente, el siguiente:

“ART. 1º—Ordenar por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite judicial de expropiación de una faja de terreno y las mejoras levantadas en él, necesaria para la ejecución del Proyecto… requiere una faja de terreno de una extensión superficiaria de tres mil setecientos veinte punto noventa y seis (3.720,96 m2) y las mejoras existentes en él, que hacen parte de un predio de mayor extensión, denominado Finca El Rocío, ubicado en la vereda Condina jurisdicción del municipio de Pereira departamento de Risaralda … El inmueble está identificado con la cédula catastral 00-07-005-0210 y folio de matrícula inmobiliaria 290-77642 de la oficina de registro de instrumentos públicos y privados de Pereira-Risaralda , predio que se halla comprendido dentro de los siguientes linderos especiales, tomados de la ficha técnica 2… y del plano de localización correspondiente…

(…)

“ART. 2º—Contra la presente resolución procede por la vía gubernativa, el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación personal o por Edicto, ante el director general del Instituto Nacional de Vías… (fls. 184 y 185, c.1, negrilla del texto citado).

8.13.2. En la parte motiva de la resolución en comento, se dijo que la etapa de negociación directa había fracasado, lo cual hacía procedente la iniciación del trámite judicial de expropiación, el cual debía encausarse procesalmente conforme con lo dispuesto en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Textualmente se dijo en la parte considerativa del acto administrativo demandado:

Que el Instituto Nacional de Vías, para el proyecto de construcción por concesión de la 2ª calzada Armenia-Pereira-Manizález, incluye construcción del túnel Santa Rosa de Cabal y rehabilitación de la vía actual, requiere una franja de terreno de una extensión superficiaria de tres mil setecientos veinte punto noventa y seis (3.720,96 m2) y las mejoras existentes en él, que hacen parte de un predio de mayor extensión, denominado Finca el Rocío, ubicado en la vereda Condina, jurisdicción del municipio de Pereira departamento de Risaralda …

Que el precio dado al terreno requerido, fue la suma de cuarenta y cinco millones ochocientos cuarenta y ocho mil trescientos ochenta y ocho pesos ($ 45’848.388) m/cte, suma que no sobrepasa el valor del avalúo practicado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda del 29 de febrero de 2000.

(…)

Que según la anotación n.º 14 al folio de matrícula inmobiliaria 290-77642, se registró la oferta formal de compra notificada al propietario personalmente el 11 de diciembre de 2000.

Que con posterioridad al registro de la oferta formal de compra, José Héctor Colorado Colorado, actuando en representación de Gerardo Torres Hurtado, propietario del predio n.º 2 objeto de la negociación, de acuerdo con el poder conferido el 15 de enero de 2001, presentó objeción al avalúo mediante oficio sin fecha, ante el director del Invías-regional Risaralda .

Que con oficio del 26 de enero de 2001, remitido al doctor José Héctor Colorado Colorado, apoderado del propietario del predio n.º 02 y con copia a la lonja de propiedad raíz de Risaralda , se dio respuesta a la impugnación de la oferta formal de compra, sin que hasta la fecha el propietario hubiere manifestado su voluntad de negociación, quedando por tanto agotada esta etapa… (fls. 180 y 181, c. 1).

8.14. Inconforme con la decisión administrativa antes reseñada, el 2 de octubre de 2001 el señor Gerardo Torres Hurtado interpuso recurso de reposición, en el cual insiste en que el Invías nunca prestó atención a las objeciones formuladas (fls. 186 y ss., c. 1), lo cual se demuestra en la medida en que no existe pronunciamiento frente a las mismas, por parte de la lonja de propiedad raíz de Risaralda . Textualmente dice el recurrente en reposición:

La resolución impugnada adolece de serios vicios de ilegalidad y de inconstitucionalidad, al haber sido expedida sin antes darle solución a la objeción hecha al avalúo que sirvió de base para hacer la oferta formal de compra notificada al señor Gerardo Torres Hurtado, quien interpuso los recursos legales y objetó e hizo observaciones al avalúo mediante memorial presentado el día 16 de diciembre del año 2000.

(…)

Según el oficio 00075 del 25 de enero de 2001, se remitió copia de las objeciones al doctor Jairo Delgado Ochoa, y en comunicación del 26 de enero e 2001 firmada por el doctor Julio César Arango Garcés se nos informó que la entidad competente para determinar la modificación o ratificación del avalúo es la lonja de propiedad raíz de Risaralda.

A la fecha desconocemos cual fue, si es que existe, el pronunciamiento respecto de las objeciones y observaciones hechas al valúo por parte de la lonja de propiedad raíz de Risaralda .

Posteriormente se recibieron otras comunicaciones fechadas el 15 de febrero de 2001 n.º 0144, mayo 23 del 2001 n.º 00692 entre otras pero nunca se nos dio respuesta concreta a las objeciones y observaciones hechas al avalúo y a la fecha la entidad avaluadora no se ha pronunciado respecto de las objeciones y observaciones hechas al avalúo.

Por lo tanto se expidió la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001, sin antes haberse resuelto las objeciones y observaciones hechas al avalúo notificado con la oferta formal de compra, lo cual constituye un desconocimiento al principio de audiencia y violación del derecho de defensa y contradicción, pilares del debido proceso, por lo expuesto solicito a usted sea revocado el acto administrativo impugnado (fls. 186 y 187, c. 1).

8.15. El recurso de reposición antes referido fue resuelto por el Invías mediante la Resolución 007583 del 31 de diciembre de 2001 (fls. 188 y ss., c. 1), por medio de la cual se decidió “… confirmar en todas su partes la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001 por la cual se ordena inicial lo trámites judiciales de expropiación…”. Para esos efectos, la entidad hoy demandada consideró que, aún cuando la ley no le imponía el deber de responder las objeciones que se presentaron contra el avalúo que sirvió de base a la oferta, el Invías actuó más allá de las cargas legales atendiendo a todos los memoriales que durante el trámite de la negociación directa fueron presentados por el señor Gerardo Torres Hurtado, razón por la cual no es cierta la supuesta violación del derecho al debido proceso en la persona del mencionado peticionario. En las palabras de la resolución en comento:

Interpretando esta disposición legal podríamos entender que la objeción formulada contra la oferta formal de compra no es susceptible de recurso alguno, no obstante y dando aplicación a los preceptos constitucionales como es el derecho de defensa consagrado como derecho fundamental, el Instituto Nacional de Vías le dio el trámite correspondiente a la objeción y demás oficios allegados por usted, en calidad de apoderado, razón por la cual consideramos que no ha existido violación a este derecho, circunstancia esta que se desprende de las respuestas enviadas a usted y su poderdante mediante oficios calendados en enero 18 de 2001, enero 26 de 2001, febrero 15 y mayo 23 de los corrientes, en los cuales se resuelven las diferentes peticiones y observaciones elevadas al Instituto Nacional de Vías, relacionadas con el predio objeto de negociación.

(…)

Con lo anterior podemos claramente concluir que efectivamente se dio respuesta a la objeción formulada sobre el avalúo, razón por la cual no existe a la luz de nuestra legislación ningún vicio de ilegalidad o inconstitucionalidad de la Resolución 005208 del 12 de septiembre, por medio de la cual se ordenó iniciar los trámites judiciales de expropiación del citado predio, y en consecuencia deberá confirmarse la resolución en mención y continuar los trámites legales correspondientes para la expropiación por vía judicial… (fls. 189 y 190, c. 1).

8.16. En el plenario reposa acta de notificación personal de la resolución reseñada en el párrafo anterior, calendada el 21 de enero de 2002. No obstante, en el documento se hace constar que el hoy demandante se negó a recibir la notificación, en atención a que el acto objeto de la misma, había sido proferido por fuera de los términos legalmente establecidos (fl. 93, c. 1).

8.17. En el marco del presente trámite judicial contencioso administrativo, se practicó un estudio pericial(19) sobre el lote de terreno identificado con la matrícula inmobiliaria 290-77642, cuyo objeto era, según el Auto de pruebas dictado el 22 de agosto de 2002 (fls. 204 y ss., c. 1), determinar “… el monto total de los perjuicios de orden material con base en los hechos de la demanda…”. Los documentos en los que reposan los resultados del experticio, consignan los siguientes datos de internes para el sub lite:

Los suscritos avaluadores nos trasladamos al bien inmueble objeto del valúo de los perjuicios ocasionados por el Instituto Nacional de Vías al predio antes descrito y pudimos constatar de forma objetiva lo siguiente:

DAÑO EMERGENTE:

El instituto Nacional de Vías, requiere comprar un área de terreno de 3.730,96 metros cuadrados para la construcción por concesión de la segunda calzada de la vía Armenia-Pereira-Manizález, sector variante sur de Pereira, el cual tiene las siguientes características:

TOPOGRAFÍA: Oscila entre suave y medianamente ondulado.

SERVICIOS PÚBLICOS: La franja no tiene servicios públicos, pero tiene disponibilidad a ellos, la edificación que incluye la compra tiene servicios de acueducto, energía eléctrica y alcantarillado.

VÍAS DE ACCESO: La finca tiene vías de acceso hasta la vivienda, la franja no tiene acceso vehicular directo.

USO ACTUAL: El terreno está sembrado en pasto variedad estrella. Y algunos árboles.

CONSTRUCCIONES: La vía afecta una edificación con las siguientes especificaciones:

Estructura: Bahareque y madera

Muros: Bahareque rebocado y pintado

Cubierta: Teja de sobre estructura en madera

Puertas: Lámina de hierro y madera

Ventanería: Lámina de hierro y vidrio

Cielo raso: Madera

Pisos: Mortero de cemento

Enchapes: Cerámica en baños, cocina y zona de ropas

DISTRIBUCIÓN: Cuatro alcobas, dos baños, cocina, zona de ropas, corredor y depósito.

DESARROLLO: Presenta gran nivel de desarrollo, por la cercanía a la ciudad de Pereira, tenemos industrias de todo tipo, a unos 200 metros el Colegio de los Sagrados Corazones, fincas recreacionales, lo que ha mejorado el sector y por supuesto el costo de la tierra.

ÁREA CONSTRUIDA: El área construida es de 132,94 metros cuadrados.

MEJORAS: Cerca en alambre de púas y postes de guadua.

AVALÚO: 

Terreno: Área de terreno de 3.720,96 metros cuadrados a $ 10.000 el metro cuadrado = $ 37’209.600.

Cultivos:

Área de 3.296,55 metros cuadrados en pastos a $ 130 el metro cuadrado = $ 428.552.

1 laurel a $ 70.000

2 cauchos a $ 30.000 = 60.000

1 higuito a $ 20.000

2 mangos a $ 60.000 = $ 120.000

12 guayabos a $ 30.000 = $ 360.000

4 aguacates a $ 60.000 = $ 240.000

2 naranjos a $ 60.000 = $ 120.000

2 quiebrabarrigos a $ 20.000 = $ 40.000

3 chochos a $ 15.000 = $ 45.000

Construcción vivienda

Área construida de 132.94 metros cuadrados a $ 251.000 metro cuadrado = $ 33.367.940

Mejoras:

116,32 metros de cerca de $ 1.600 el metro = $ 186.112

VALOR TOTAL DE LA FRANJA = $ 72.267.204

LUCRO CESANTE: 

En lo que respecta a este rubro, NO SE CONFIGURA.

FUNDAMENTOS TÉCNICOS: Para establecer el valor comercial del inmueble se solicita el concepto de peritos avaluadores, se tuvo en cuenta la oferta y la demanda de predios en el sector mediante el método comparativo, y por consultas a agencias de propiedad raíz, además de lo anterior se aplicaron los siguientes criterios: localización del sector, servicios públicos, vías de acceso, su estado de conservación, estrato, colegios, etc (fls. 216-221, c.1, negrillas, subrayas y mayúsculas del texto citado)(20).

8.18. El día 11 de septiembre de 2002, el juzgado tercero civil del circuito de Pereira resolvió de fondo la demanda de expropiación que en cumplimiento de la reseñada Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001, interpuso el Invías en contra del señor Gerardo Torres Hurtado, en relación con el mismo predio sobre el que versan las pretensiones del presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

8.18.1. En el aparte resolutivo de la providencia en comento, se ordenó “… la expropiación a favor el Instituto Nacional de Vías —Invías— de una franja de terreno perteneciente al demandado…”. Del mismo modo en la providencia se dispuso, en relación con la compensación económica por la expropiación, lo siguiente:

4.2. Ordenar al Instituto Nacional de Vías —Invías— consignar a órdenes de este despacho para pagar al demandado señor Gerardo Torres Hurtado como precio de la indemnización la suma de cuarenta y cinco millones ochocientos cuarenta y ocho mil trescientos ochenta y ocho pesos m.l. ($ 45’848.388 m.l.).

4.3. Ordenar la cancelación de los gravámenes, embargos e inscripciones anteriores que recaigan sobre el predio antes identificado y que es objeto de expropiación. Líbrense los oficios correspondientes al señor registrador de instrumentos públicos de la ciudad.

4.4. Ordenar la entrega del predio objeto e expropiación.

4.5. Ordenar la inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos de ésta providencia y del acta de entrega del predio una vez esté en firme esta decisión… (fl. 267, c. 1-1).

8.18.2. Para asumir tales decisiones, el juzgado tercero civil del circuito de Pereira concluyó que en el caso de su análisis, se dieron todos los requisitos para considerar que eran existentes los motivos de utilidad pública que condujeron al Invías a pretender la expropiación de una franja del terreno de propiedad del señor Gerardo Torres Hurtado. Del mismo modo, el juzgado civil consideró que no era posible variar el valor del bien, según fue determinado en el estudio adelantado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , en la medida en que así lo dispone la Ley 388 de 1997. Se dijo en la sentencia en referencia:

3.6. En la práctica corresponde por esta vía jurisdiccional solamente velar porque se cumpla con las formalidades constitucionales y legales previstas para la expropiación y fijar la cuantía de la indemnización que según se ha determinado, tiene carácter reparativo y no compensatorio, por tener la expropiación motivos de utilidad pública o interés social.

Estas formalidades, según el estudio del expediente, se han respetado, se ha acatado el artículo 58 de la Constitución Nacional, se ha seguido el procedimiento que legalmente corresponde, artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en el trámite de negociación directa se siguió lo regulado en el Decreto 222 de 1983, la Ley 9ª de 1989 y sus reformas, lo mismo que la Ley 388 de 1997 que reformó el Código de Procedimiento Civil, además se ha garantizado a la parte demandada ejercer su derecho de contradicción a tenor del artículo 29 de la Carta Política.

3.7. De otra parte, no se puede cuestionar ni la causa de la expropiación (que la señala el legislador) ni la finalidad (que la ha señalado la administración —Invías—, para el caso), y en consecuencia se decretará la expropiación, se tendrá en cuenta como precio del inmueble el señalado en la vía administrativa, no se ordenará el avalúo del lucro cesante, ya que aún no se ha causado, puesto que el bien inmueble no se ha entregado a Invías. Además e ordenará la entrega el inmueble.

(…)

3.8. Es claro que el proceso de negociación directa sucedió en este caso, el mismo demandado lo dice al pronunciarse sobre la demanda aclarando que no está de acuerdo únicamente con el precio señalado, cuantía que en este trámite no se puede variar por lo ordenado en la Ley 388 de 1997 antes transcrita, teniendo en cuenta además que se inscribió la oferta de compra como consta en los documentos que se adjuntaron a la demanda, incluida la respuesta que el señor registrador de instrumentos públicos dio al apoderado del demandado, en el sentido de abstenerse de cancelar la inscripción de la oferta de compra que obra a folio 95 del expediente, razones por las cuales el precio del predio a pagar por Invías es el señalado en las diligencias de carácter administrativo (fls. 264 y 265, c. 1-1).

8.19. Aunque se presentó recurso de apelación contra la decisión del juzgado civil, dicho despacho prosiguió con la diligencia de entrega de la franja de terreno expropiada, que se llevó a cabo el 10 de diciembre de 2002 (fls. 277 y ss., c. 1-1). En dicho trámite, el apoderado del Invías manifestó su desacuerdo con la forma en que se estaba llevando a cabo la ejecución de la providencia reseñada en el punto inmediatamente anterior, pues, a su juicio, se incurrió en detrimento patrimonial contra el Estado, al no ordenarse la entrega de la casa correspondiente a la finca cuya porción fue expropiada. Se cita en lo pertinente la correspondiente acta:

Se deja constancia que el precio o valor a que asciende la expropiación fue consignado por la entidad demandante Instituto Nacional de Vías —Invías— a órdenes de este despacho y que por auto posterior se puso a disposición este precio como indemnización previa a favor del demandado señor Gerardo Torres Hurtado.

(…)

El juzgado hace entrega real y material del predio identificado como se dijo en la parte resolutiva de la sentencia con sus mejoras incluidas sin oposición alguna del demandado, quien manifiesta que hoy mismo retirará unos animales que pastan en él. Así el señor apoderado del Invías manifiesta recibir el predio a entera satisfacción, sin embargo dice que va a dejar la siguiente constancia: Dentro de la etapa procesal en la vía gubernativa y posteriormente en el trámite ante este juzgado, ha quedado clara constancia de que en la parte del predio que no se expropia existe una mejora —casa de habitación— cuyo avalúo consta en el expediente y en la indemnización que el juzgado ha decretado. Es claro que ese pago se ha producido para tomar posesión del inmueble y demolerlo con el fin de que no se produzcan daños materiales ni personales en el movimiento de tierra que se efectuará en el predio expropiado que linda con aquel en el que está ubicada la vivienda. Dejo constancia pues de que como la indemnización ya ha sido cancelada, la negativa a entregar la mejora para demolerla producirá perjuicios de orden general a la comunidad… (fls. 280 y 281, c.1-1)(21).

8.20. Apelada la decisión de expropiación asumida por el juzgado civil del distrito, el proceso fue conocido en segunda instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira —Risaralda—, quien expidió la Sentencia del 25 de marzo de 2003, con la decisión de confirmar en su totalidad la providencia impugnada. Como sustento de dicha determinación, el tribunal manifestó, entre otras cosas, que cualquier discusión que se suscitara en relación con el precio del inmueble expropiado, debería ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El tenor de dichas consideraciones, es el siguiente:

B) El apoderado judicial del demandado, argumenta que, contrario a lo que afirma el instituto demandante, la negociación directa no prosperó por culpa de ésta, ya que en el expediente no existe acta o constancia que demuestre que Invías hubiere intentado negociar en cuanto al precio de compra del predio, punto sobre el cual no se ha llegado a ningún acuerdo. Además, no se ha dado respuesta a las objeciones hechas al valúo realizado por la lonja de propiedad raíz.

Agrega que, de acuerdo con el art. 25 de la Ley 9ª de 1989, al momento de presentarse la demanda ya se había extinguido la acción, ya que el término de caducidad es de dos meses contados a partir de la fecha en que quede en firme la resolución que ordene la expropiación.

(…)

Por otro aspecto, la supuesta caducidad que alega en esta instancia el apoderado judicial del demandado, con apoyo en el inciso primero del artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 (argumentando que el recurso de reposición interpuesto contra la mencionada Resolución 5208 no fue resuelto oportunamente), carece de asidero jurídico porque dicho inciso fue derogado expresamente por el numeral 3º del artículo 138 de la Ley 388 de 1997, lo que significa que el término allí concedido ya no existe.

Por lo demás, vistas las fechas de las resoluciones 5208 y 007583 (proferidas, en su orden, en septiembre 12 y diciembre 31 del año 2001), notificada al demandado esta última, mediante testigo, en enero 21 del año 2002, es fácil deducir que la demanda fue presentada oportunamente el 15 de febrero del mismo año, o sea, en los términos previstos por el artículo 25 de la Ley 9ª de 1989.

Sobra decir que la discusión sobre el precio asignado al bien inmueble materia del proceso debe adelantarse por la vía contencioso administrativa (fls. 272-275, c. 1-1).

IV. Problema jurídico.

9. Antes de entrar a estudiar el mérito de las pretensiones formuladas por la parte actora, es necesario resolver las excepciones de “falta de agotamiento de la vía gubernativa” e “inepta demanda”, según fueron planteadas en el escrito de contestación de la demanda. Frente a la primera, es necesario dilucidar si el señor Gerardo Torres Hurtado interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, antes de que se cumpliera el plazo consagrado por la normatividad vigente para que se respondiera el recurso de reposición por él presentado, con lo cual se habría omitido el agotamiento de la vía gubernativa, en contravención con lo dispuesto en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo. En relación con la segunda excepción, debe establecerse si era necesario que el accionante dirigiera su demanda también contra el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición presentado en sede administrativa, a pesar de que dicha decisión fue proferida cuando ya había expirado el término con el que contaba el Invías para efectos de resolver el recurso, según las normas que regulan la expropiación. La no prosperidad de las mencionadas excepciones, permitirá a la Sala abordar los otros extremos de la litis.

10. Ahora bien, de cara al fondo del asunto, de conformidad con los cargos de nulidad formulados en el libelo introductorio, y con las incidencias procesales y fácticas que hasta el momento se han ventilado durante el trámite del sub lite, la Sala considera que para emitir una decisión frente al mérito de las pretensiones, es necesario responder las siguientes preguntas de cara al caso de análisis:

10.1. En primer lugar, aunque se trata de un punto que no ha sido objeto de discusión por las partes y en las providencias que han sido proferidas a lo largo del presente proceso, es necesario establecer si el acto por medio del cual el Invías ordenó iniciar el trámite judicial de expropiación, es susceptible del control de legalidad por la vía del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, tema éste que debe ser estudiado por cuanto, además de haber sido mencionado por la representante del Ministerio Público en su concepto de segunda instancia, se trata de un tópico relacionado, por un lado, con la validez del presente trámite a la luz de las normas procesales, y por otra parte, es tocante con la debida escogencia de la acción, que es un prepuesto procesal cuyo cumplimiento es indispensable para poder emitir decisión de fondo. Como la Sala indicará que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el mencionado acto sí es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, entonces en los puntos subsiguientes se procederá al estudio de los cargos de nulidad.

10.2. Acto seguido, deberán estudiarse las normas pertinentes a los trámites de expropiación en sede judicial y administrativa, en orden a precisar si las objeciones formuladas en contra del avalúo que le sirvió al Invías como fundamento de la oferta, debían tramitarse con base en las normas del Código de Procedimiento Civil referentes a las controversias de dictámenes periciales —por no existir norma especial sobre este punto—; o si, por el contrario, los reparos debían responderse con base en la normatividad especial sobre el punto. Acerca de este mismo tema, es necesario establecer si el avalúo que sirve de base para la oferta de la entidad adquirente, tiene el carácter de un dictamen pericial susceptible de la controversia que sobre dicha prueba posibilita el Código de Procedimiento Civil.

10.3. En tercer lugar, es necesario determinar si el avalúo que sirvió de base a la oferta de compra presentada por el Invías, necesariamente debía ser elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como lo sostiene la parte actora, o si, por el contrario, era legalmente válido que dicho análisis fuera elaborado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , tal como ocurrió en el caso de autos.

10.4. En cuarto lugar, es necesario hacer un análisis minucioso de los hechos que resultaron probados en la presente litis, en aras de establecer si es cierta la reiterativa afirmación del demandante, quien manifiesta que la entidad demandada —Invías— se abstuvo de atender y dar trámite a las objeciones presentadas respecto al avalúo que en su momento elaboró la lonja de propiedad raíz de Risaralda , el cual sirvió de fundamento a la oferta de adquisición de una franja de terreno perteneciente al señor Gerardo Torres Hurtado. En este punto se comprobará si son fundados los reparos que en sede administrativa formuló el hoy demandante, en contra del avalúo efectuado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda .

10.5. Finalmente, comoquiera que es un tema que fue ventilado dentro del proceso judicial de expropiación promovido por el Invías en contra del señor Gerardo Torres Hurtado, que a su vez está intrínsecamente relacionado con el motivo de desacuerdo del mencionado demandante con lo decidido en la resolución demandada en nulidad, es necesario que la Sala estudie si las controversias que se susciten en relación con el precio determinado por la administración como base de la oferta, pueden ser estudiadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sede de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se presente contra el acto por medio del cual la entidad adquirente ordenó la iniciación del trámite judicial de expropiación, regulado éste en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; o si, por el contrario, las aludidas normas procesales civiles disponen que las controversias que surjan sobre el precio o compensación de la expropiación, deben resueltas por los jueces ordinarios civiles, en el marco del proceso judicial.

V. Análisis de la Sala.

11. Al revisar las excepciones propuestas por el Invías en el escrito de contestación de la demanda, la Sala considera que las mismas no tienen vocación de prosperidad, comoquiera que el señor Gerardo Torres Hurtado formuló la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando ya había quedado en firme el acto administrativo demandado y, por tanto, cuando ya había sido agotada la vía gubernativa. Por la misma ruta, en la medida en que fue extemporáneo el acto administrativo por medio del cual la entidad respondió el recurso de reposición formulado por el hoy demandante, entonces no le era exigible a éste que dirigiera su acción de nulidad también en contra del aludido acto administrativo.

11.1. Frente a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, la Sala considera pertinente recordar que según el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, es necesario agotar la vía gubernativa de manera previa a la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos:

“ART. 135.—… La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición, también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.

11.1.1. Dicha norma debe ser interpretada de manera conjunta con la normatividad especial que regula el procedimiento relacionado con la negociación de inmuebles de cara a la expropiación, la cual dispone que contra la resolución que resuelve dar por terminada la etapa de negociación directa e iniciar el trámite de expropiación propiamente dicho —por la vía judicial o administrativa según el caso—, sólo procede el recurso de reposición, el cual debe ser resuelto por la entidad adquirente en un término de 15 días, transcurridos los cuales se entiende denegada la reconsideración, si la misma no ha sido contestada. Al respecto, dispone el numeral segundo del artículo 62 de la Ley 388 de 1997:

“ART. 62.—Procedimiento para la expropiación. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento para la expropiación previsto en la Ley 9ª de 1989 y en el Código de Procedimiento Civil:

(…)

2. Contra la resolución que ordene la expropiación sólo procede el recurso de reposición. Transcurridos quince (15) días sin que se hubiere resuelto el recurso se entenderá negado…

11.1.2. En el caso concreto, el Invías ordenó la expropiación de una franja de terreno del inmueble perteneciente al señor Gerardo Torres Hurtado, mediante la Resolución 005208 del 12 se septiembre de 2001 —párr. 8.13—, decisión respecto de la cual el hoy demandante interpuso recurso de reposición radicado el 2 de octubre de 2001 —párr. 8.14—, el cual fue respondido mediante la Resolución 007583 del 31 de diciembre de 2001 —párr. 8.15—, esto es, cuando ya habían transcurrido los 15 días de que habla el numeral 2º del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, y cuando el demandante ya había interpuesto su acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada el 30 de noviembre de 2001.

11.1.3. Del mismo modo, es pertinente tener en cuenta que contra la decisión cuestionada en nulidad sólo procedía el recurso de reposición, cuya interposición no era obligatoria para el agotamiento de la vía gubernativa, según lo dispone el inciso final del artículo 51 del Código Contencioso Administrativo, cuando allí se dice que “… los recursos de reposición y de queja no son obligatorios…”. En todo caso debe decirse que, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del citado artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, debe entenderse que el acto ficto o presunto negativo surgido de la no contestación en tiempo del recurso de reposición, es idóneo para entender agotada la vía gubernativa.

11.1.4. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la demanda presentada por el señor Gerardo Torres Hurtado, sí cumple los requisitos legales para acceder a esta jurisdicción, en la medida en que fue ejercido el único recurso procedente en sede administrativa, con lo que resta preguntarse si el acto ficto o presunto resultante debió ser mencionado como parte de la proposición jurídica infirmada en nulidad por la parte actora, y si además era necesario dirigir la demanda contra la resolución que extemporáneamente resolvió el recurso de reposición presentado por el hoy demandante en nulidad.

11.2. Tampoco es próspera la excepción de inepta demanda, que el Invías formula con base en la supuesta falta de integración de la proposición jurídica sobre la que se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al no haberse dirigido la demanda también contra la Resolución 007583 del 31 de diciembre de 2001, por medio de la cual se contestó extemporáneamente el recurso de reposición que el demandante presentó contra la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001, que sí fue demandada en nulidad. Tampoco se configura la mencionada excepción, por el hecho de no haberse dirigido la demanda en contra del acto ficto o presunto derivado de la situación de que el Invías no hubiera contestado en tiempo el recurso de reposición presentado por el señor Gerardo Torres Hurtado.

11.2.1. En efecto, si de conformidad con lo establecido en el transcrito artículo 62 de la Ley 388 de 1997, la decisión sobre el recurso de reposición debía entenderse denegatoria si el Invías no respondía en forma oportuna la reconsideración presentada por el hoy demandante en reposición, entonces no le era exigible a éste que dirigiera su demanda contra una resolución que fue expedida inoportunamente y que, además, era inexistente para la época en que el señor Gerardo Torres Hurtado decidió acudir oportunamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11.2.2. De otra parte, la doctrina y la jurisprudencia en materia de actos fictos o presuntos, tienen establecido que cuando estos últimos son en sentido negativo, entonces no es necesario que la acción de nulidad se dirija expresamente contra ellos. Al respecto dice el tratadista Luis Enrique Berrocal Guerrero:

4.4.2. Decisión ficta o presunta.

Es la que resulta del silencio administrativo en general, del que la jurisprudencia tiene dicho que constituye una ficción legal que cuando es negativo solo tiene por objeto abrir la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional, y que basta que en el pronunciamiento judicial se reconozca probada su existencia, sin que haya necesidad de declarar o solicitar su nulidad[(22)](23).

11.2.3. De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que en el presente caso tampoco se configura la excepción de inepta demanda, pues está debidamente integrada la proposición jurídica contra la cual el señor Gerardo Torres Hurtado dirige su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual era suficiente con se solicitara la nulidad de la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001.

12. Al revisar el tema relacionado con el carácter de acto administrativo de la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001 —demandada en nulidad—, lo primero que debe aclarar la Sala es que el estudio de dicho tema es necesario, por cuanto la existencia de un acto administrativo susceptible de demanda, es presupuesto sustancial cuyo cumplimiento es necesario para que pueda proferirse decisión de fondo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que tiene que ver con la debida escogencia de la acción(24).

12.1. Ahora bien, la sección primera del Consejo de Estado ha proferido varias providencias en las que de manera uniforme se ha dicho que las resoluciones que ordenan la iniciación de un proceso judicial de expropiación, son actos administrativos en sentido estricto, pasibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello se dijo en la providencia del 3 de julio de 2008:

La expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características: Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (L. 9ª/89, art. 20).

Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, la administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que difieren de la anterior.

También se presenta luego de fracasada la negociación entre la administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (L. 388/97, art. 63), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (art. 65, ibídem).

(…)

En este orden de ideas, observa la Sala que ante el fracaso de la etapa de enajenación voluntaria, y la falta de condiciones de urgencia manifiesta, la administración tiene la competencia para iniciar por vía judicial la expropiación, previa resolución que se notifica conforme a los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo, por mandato expreso del artículo 62 de la Ley 388 de 1997.

Estima la Sala que la resolución… que ordena el inicio de la expropiación judicial, según se desprende del texto de la misma, y de lo dispuesto en las leyes 388 de 1997 y 9ª de 1989, es un acto administrativo, susceptible de control por parte de esta jurisdicción, por cuanto es notificado conforme a las normas del Código Contencioso Administrativo, es una manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos frente al administrado y pone fin a la etapa de negociación voluntaria.

Por estas razones, se revocará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva(25).

12.2. Así las cosas, para la Sala es claro que la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001 es un acto administrativo susceptible de ser demandado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ahora concita la atención de la Sala.

13. Corresponde ahora establecer la aplicabilidad de las normas del Código de Procedimiento Civil, en relación con el trámite de las objeciones que el señor Gerardo Torres Hurtado formuló frente al avalúo que sirvió de fundamento a la oferta que hizo el Invías para la adquisición del predio. Para tal efecto, es necesario considerar primero el supuesto carácter de dictamen pericial del mencionado avalúo y, posteriormente, es necesario revisar si la normatividad especial sobre expropiación adolece de vacíos que hagan necesaria la aplicación de otras normas, tales como las que en el Código de Procedimiento Civil regulan el tema de los dictámenes periciales.

13.1. De acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997(26), previo a la iniciación del trámite de expropiación, sea por vía judicial o administrativa, es necesario que la entidad expropiante cuente con un avalúo del bien objeto del trámite, el cual deberá practicarse de conformidad con los siguientes criterios:

“ART. 61.—Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9ª de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

(…)

“PAR. 1º—Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en el que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso.

“PAR. 2º—Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona neoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, viabilidad y transporte…

13.2. El Decreto 1420 de 1998(27), que establece el reglamento sobre avalúos, establece en su artículo 4º que dichos estudios sólo pueden ser solicitados por las entidades que tengan la intención de adquirir algún bien inmueble por la vía de la expropiación:

“ART. 4º—La valoración comercial de los inmuebles podrá ser solicitada por las entidades que facultan las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y por las demás que las modifiquen y los decretos que las desarrollen para realizar los eventos descritos en el artículo 1º de este decreto.

13.3. El capítulo 3º del decreto en mención establece las reglas acerca de la elaboración y controversia de los avalúos, y en el artículo 15 se dispone que la controversia con los avaluadores sólo puede ser suscitada por la entidad solicitante. Dice la norma:

“ART. 15.—La entidad solicitante podrá pedir la revisión y la impugnación del avalúo dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que la entidad que realizó el avalúo se lo ponga en conocimiento.

La impugnación puede proponerse directamente o en subsidio de la revisión.

13.4. Previsión que es concordante con las disposiciones del artículo 16 ibídem, que establece que sólo la entidad que haya comisionado el avalúo, está legitimada para solicitar su complementación o corrección, o incluso su revisión por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi:

“ART. 16.—Se entiende por revisión el trámite por el cual la entidad solicitante, fundada en consideraciones técnicas, requiere a quien practicó el avalúo para que reconsidere la valoración presentada, a fin de corregirla, reformarla o confirmarla.

La impugnación es el trámite que se adelanta por la entidad solicitante del avalúo ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para que este examine el avalúo a fin de corregirlo, reformarlo o confirmarlo.

13.5. Una vez suscitada la controversia del avalúo por parte de la entidad solicitante, la solución de la misma deberá llevarse a cabo con base en las normas del Código Contencioso Administrativo, las cuales deberán ser observadas tanto por la entidad que rindió el avalúo en sede de revisión, como por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en sede de impugnación. Al respecto, el texto de los artículos 17 y 18 del decreto bajo estudio, es el siguiente:

“ART. 17.—Corresponde a la entidad y al perito que realizaron (sic) el avalúo pronunciarse sobre la revisión planteada dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación.

Al Instituto Geográfico Agustín Codazzi le corresponde resolver las impugnaciones en todos los casos.

Una vez decidida la revisión y si hay lugar a tramitar la impugnación, la entidad que decidió la revisión enviará el expediente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha del acto por el cual se resolvió la revisión.

“PAR. 1º—Al decidirse la revisión o la impugnación, la entidad correspondiente podrá confirmar, aumentar o disminuir el monto del avalúo.

“PAR. 2º—El plazo para resolver la impugnación será de quince (15) días hábiles y se contará desde la fecha de presentación de la impugnación.

“ART. 18.—En cuanto no sea incompatible con lo previsto en este decreto, se aplicarán para la revisión e impugnación lo previsto en los artículos 51 a 60 del Código Contencioso Administrativo o demás normas que lo modifiquen o sustituyan.

13.6. De conformidad con las anteriores normas, es claro que el avalúo de que trata el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, no está concebido como un medio de convicción con base en el cual la administración deba asumir en uno u otro sentido las decisiones relacionadas con la expropiación de un inmueble, sino que se trata de un referente para llevar a cabo la adquisición del bien objeto del trámite, por enajenación voluntaria o por expropiación —judicial o administrativa— con miras a que esto último no se haga por un valor que resulte lesivo al patrimonio del Estado. En otros términos, el avalúo varias veces mencionado constituye más una herramienta para que la entidad inicie el trámite de adquisición, que una prueba respecto de la cual se pueda presentar controversia por parte del propietario del bien, quien puede manifestar su desacuerdo en las oportunidades contempladas para los recursos en la vía gubernativa, o bien en el trámite judicial correspondiente en sede de la jurisdicción civil o contencioso administrativa, según el caso.

13.7. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que la normatividad pertinente sólo posibilita la controversia del avalúo ante la institución avaluadora, cuando la misma se suscita por la entidad que lo solicite, lo que hace inaplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre objeción de dictámenes periciales, las cuales son propias de una contradicción de la prueba, la cual no está presente en el trámite administrativo regulado por el Decreto 1420 de 1998. Además, tanto el inciso primero del artículo 13 de la Ley 9ª de 1989, como el artículo 61 de la Ley 388 de 2000, disponen que el acto de comunicación del avalúo al propietario del predio, carece de recursos en sede administrativa.

13.7.1. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989:

“ART. 13.—Corresponde al representante legal de la entidad adquirente, previas las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el artículo anterior. Este oficio no será susceptible de recurso o acción contencioso administrativa…

13.7.2. Y, por su parte, el artículo 61 de la Ley 388 de 2000 establece en su inciso quinto que “… La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa…”.

13.8. Ahora bien, estudiada la normatividad relacionada con el avalúo contenida en la Ley 9ª de 1988, en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 1420 de 1998, según se citaron dichos preceptos en los párrafos precedentes, se observa que la regulación es completa, y no existen asuntos que hagan necesaria la remisión a las normas del Código de Procedimiento Civil, cuyas previsiones relacionadas con el trámite de objeción a los dictámenes periciales, son propias de la determinación controversial y litigiosa de la verdad procesal y, por tanto, resultan incompatibles con la naturaleza del avalúo que debe servir de referente en el proceso de expropiación, cuyas objeciones, según se verá más adelante, deberían ser tramitadas en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se dirija contra el acto de expropiación por vía administrativa, o en el transcurso del proceso civil de expropiación por vía judicial.

13.9. En ese orden de ideas, la Sala considera que resulta infundado el cargo de nulidad que el señor Gerardo Torres Hurtado le endilga a la Resolución 005208 del 12 de septiembre de 2001, cuando afirma que el Invías se abstuvo de aplicar los artículos del Código de Procedimiento Civil relacionados con la objeción de dictámenes periciales pues, según se dejó visto en los párrafos precedentes, dichas normas no son aplicables al avalúo que la entidad expropiante debe solicitar de manera previa a la iniciación del trámite de adquisición del bien inmueble.

14. En relación con la entidad que debía llevar a cabo el avalúo que sirvió de base a la oferta presentada por el Invías, cabe preguntarse si dicho estudio debía ser realizado necesariamente por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o sí, por el contrario, era posible que el mismo fuera efectuado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda , tal como ocurrió en el caso de análisis.

14.1. El inciso segundo del artículo 13 de la Ley 9ª de 1989 disponía que el avalúo que debía servir de base a la expropiación, sólo podía ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi:

El precio base de la negociación se fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra. El estudio tendrá una antelación máxima de seis (6) meses respecto a la fecha de la notificación de la oferta de compra…(28).

14.2. No obstante, dicha norma fue expresamente derogada con la expedición de la Ley 388 de 2000, que en todo caso dispuso en su artículo 61 que el avalúo podía ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por otras entidades, en los siguientes términos:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica…

14.3. Como se observa, aunque en vigencia de la Ley 9ª de 1997 el avalúo lo efectuaba solamente el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, dicha reglamentación cambió con la expedición de la Ley 388 de 2000, que permitió la realización de los estudios por la lonjas de propiedad raíz o por peritos privados inscritos en las mismas, razón por la cual no es posible plantear reparo de legalidad alguno a la Resolución 005208 expedida por el Invías el 12 de septiembre de 2001, en esa materia.

15. Ahora bien, en lo atinente al trámite de las objeciones al avalúo presentadas por el demandante, la Sala considera que, contrario a los reproches hechos en el libelo introductorio, lo cierto es que el Invías sí llevó a cabo un estudio detallado de todas y cada una de las solicitudes en ese sentido formuladas por el señor Gerardo Torres Hurtado pues, revisadas las pruebas arrimadas al proceso, es indiscutible que la entidad demandada respondió cada una de las solicitudes presentadas por el hoy demandante en nulidad.

15.1. Así, cuando al demandante se le comunicó la intención de la entidad demandada de adquirir una parte del predio de propiedad del señor Gerardo Torres Hurtado, lo cual se hizo mediante oficio calendado el 11 de diciembre de 2000 —párr. 8.2—, el hoy demandante manifestó su inconformidad con el monto de la oferta, el cual consideraba muy inferior a lo que realmente debían pagarle por su predio, lo cual se manifestó mediante oficio del 15 de diciembre de 2000 —párr. 8.4—. En respuesta a dicha misiva el Invías, mediante oficio del 26 de diciembre de 2000 pidió al propietario que allegara los avalúos que sustentaban su desacuerdo, ante lo cual el señor Torres anexó el estudio hecho años antes por el IGAC —párr. 8.5—.

15.2. Posteriormente, el Invías llevó a cabo un estudio pormenorizado de los documentos remitidos por el hoy demandante en nulidad, y concluyó que no eran procedentes las objeciones formuladas en la medida en que, revisados los estudios elaborados años antes por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, no pudo establecerse que versaran sobre los mismos predios que ahora estaban siendo objeto de negociación —párr. 8.6—.

15.3. Esto último puede ser corroborado al leer el contenido del avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en el año 1997 —párr. 8.5—, en cuyos datos se mencionan los números catastrales de los predios estudiados, los cuales no coinciden con los mencionados en la escritura pública 2 219 del 16 de septiembre de 1999 —párr. 8.1—. En todo caso, revisados los datos de identificación de los lotes que existen en el proceso, no pudo establecerse que se tratara del mismo bien inmueble que pretendió ser adquirido por el Invías en el proceso de expropiación que en este momento se revisa, con lo cual resulta ser cierta la respuesta que la mencionada entidad dio a los reparos formulados por el señor Gerardo Torres Hurtado.

15.4. De otra parte el Invías, mediante oficio calendado el 22 de enero de 2000, puso en conocimiento del hoy demandante la normatividad pertinente a los trámites de enajenación voluntaria y expropiación, y además reiteró los motivos por los que los avalúos del IGAC no servían para cuestionar aquellos que más recientemente fueron efectuados por la lonja de propiedad raíz —párr. 8.6—. Esta misiva fue contestada por el señor Torres Hurtado en carta del 6 de febrero de 2001, en la que además se puso de presente la supuesta ilegalidad de un avalúo efectuado por la lonja de propiedad raíz del Risaralda —párr. 8.7—, lo cual fue nuevamente atendido por la entidad demandada mediante oficio del 15 de febrero de 2001 —párr. 8.8—, lo que no impidió que el propietario del predio siguiera insistiendo sus reparos frente al valor ofertado —párr. 8.9— y que el Invías siguiera respondiendo de forma pormenorizada cada uno de los memoriales —párrs. 8.10 y 8.11—.

15.5. Por manera que no es cierto lo que se afirma en el escrito de la demanda, en el sentido de que la entidad accionada se abstuvo de resolver las inquietudes formuladas por el señor Gerardo Torres Hurtado frente al avalúo efectuado por la lonja de propiedad raíz de Risaralda y, antes bien, lo que se observa en el proceso es una actitud diligente del Invías al contestar los numerosos y repetitivos memoriales que en sede administrativa radicó el hoy demandante en nulidad.

15.6. En conclusión, la Sala considera que tampoco es cierto el cargo de nulidad estudiado en este punto, relacionado con una supuesta omisión del Invías al responder las numerosas objeciones que en sede administrativa presentó el señor Gerardo Torres Hurtado.

16. Finalmente, en lo tocante con las controversias relacionadas con el monto de la oferta, punto frente al cual la parte actora ha manifestado su disconformidad con el precio de adquisición ofrecido por el Invías en la etapa de negociación directa, la Sala considera pertinente precisar que cualquier discusión que se suscite sobre el monto de la expropiación que se adelanta por vía judicial, debe ser decidida dentro del proceso civil de expropiación que ante la jurisdicción ordinaria prosiga la entidad adquirente, y no en el marco del presente proceso contencioso, en la medida en que este último está instituido para el análisis de la validez del acto administrativo que ordenó proseguir con el proceso judicial de expropiación, estudio en el cual resulta irrelevante el monto del precio finalmente determinado por el juez de la expropiación en sede civil.

16.1. A este respecto, el artículo 26 de la Ley 9ª de 1989 dispone expresamente que el precio de la compensación por la expropiación, debe ser determinado por el juez de conocimiento del trámite judicial ante la jurisdicción civil ordinaria, quien no está atado por el avalúo que allegue la entidad demandante. El texto de la norma es el siguiente:

“ART. 26.—La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo administrativo especial que para el efecto elabore el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones.

(…)

El juez competente no quedará obligado por el avalúo administrativo especial que efectúe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, pudiendo separarse del mismo por los motivos que indique, fundado en los avalúos practicados por personas idóneas y especializadas en la materia…

16.2. En consonancia con lo anterior, en el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 se establece que el avalúo elaborado en sede administrativa deberá ser tenido en cuenta por el juez de conocimiento de la expropiación judicial, pero en modo alguno la norma dispone que dicho estudio deba ser necesariamente el precio de la adquisición. Dice el numeral 6º del artículo en cita:

6. La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto…

16.3. Y en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que regulan de manera especial el trámite judicial de expropiación, se consagra expresamente la posibilidad de establecer un nuevo avalúo para la adquisición del bien materia de expropiación. Al respecto dispone el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil que “… El juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización de los distintos interesados…”.

16.4. Por manera que, cuando la expropiación se realiza por vía judicial tramitada ante la jurisdicción civil, cualquier controversia relacionada con el precio del inmueble materia de adquisición, deberá ser resuelta por el juez que conozca de dicho trámite judicial, bajo el entendido de que el fracaso de la etapa de arreglo directo se debió, precisamente, a una falta de acuerdo entre las partes en relación con las condiciones de adquisición del inmueble.

16.5. Así, en contraste con lo que ocurre en el proceso judicial civil de expropiación —donde la discusión sobre el precio se constituye en el punto central de la controversia—, en el contencioso de nulidad y restablecimiento respecto del acto que ordena la iniciación de aquél proceso judicial, el estudio se centra en los motivos que tuvo en cuenta la administración para declarar clausurada la etapa de negociación directa. En caso contrario, si se admitiera la discusión sobre el monto del precio en el marco del proceso de nulidad adelantado contra el acto que ordenó la iniciación del proceso judicial, entonces se caería en el absurdo de que un mismo asunto —el precio de la oferta— sería objeto de doble juzgamiento ante dos jurisdicciones distintas, con todas las consecuencias adversas que ello podría acarrear.

VI. Conclusión.

17. Así las cosas, son imprósperos todos los cargos de nulidad formulados por la parte actora, lo que impone la confirmación de la sentencia que en primera instancia de este proceso profirió el Tribunal Administrativo de Risaralda .

VII. Costas.

18. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se condene por ese concepto.

19. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera —subsección “B”—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA: 

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2004 por el tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda —Sala de Decisión—, por medio de la cual se denegaron en primera instancia las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme este proveído, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. 

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase». 

(2) Es importante recordar que, según lo dicho en el punto n.º 1.3 del petitum de la demanda, el monto de la mayor pretensión en el presente caso es de $ 54.000.000. Se aplica en este punto el numeral 9º del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 el Código Contencioso Administrativo, y que disponía que para que un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en 2001 fuera de doble instancia, su cuantía debía ser superior a $ 6.050 000.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, Auto del 22 de agosto de 2013, C.P. María Elizabeth García González, rad. 2011-01429-01, actor: Antonio José Villalobos Giraldo. En dicha oportunidad, la sección primera conoció del recurso de apelación que la parte demandante presentó contra un auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se había rechazado una demanda por falta de jurisdicción. El a quo había considerado que la acción presentada debía tramitarse ante la jurisdicción ordinaria en lo civil.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, providencia del 9 de febrero de 2012, C.P. María Claudia Rojas Lasso, rad. 25000-23-24-000-2001-01262-01, actor: Country Club de Bogotá, demandado: Instituto Distrital para la recreación y el Deporte IDRD.

(5) “ART. 10.—…// (…) // Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:// 1ª) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general…”.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, Sentencia del 3 de julio de 2008, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, rad. 25000-23-24-000-2004-90065-03, actor: Publio Armando Orjuela Santamaría, demandado: Instituto de Desarrollo Urbano. Ver también de la misma Sala y ponente, la Sentencia del 30 de agosto de 2012, rad. 25000-23-24-000-2004-00477-01, actor: Jorge Rodríguez Rojas, demandado: Instituto de Desarrollo Urbano.

(7) Consultar entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera —subsección “C”—, Sentencia del 9 de mayo de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 17001-23-31-000-1996-03070-01(17863), actor: Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. —CHEC—, demandado: municipio de Manizales. Aunque el Consejo de Estado a hecho referencia a la aplicación de los principios pro accione y pro homine en relación con el cómputo del fenómeno de caducidad de la acción, dichas argumentaciones son aplicables mutatis mutandi a la interpretación de las demás normas procesales, en aplicación del principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal. En la citada sentencia se dijo: “De otra parte, es importante destacar la posibilidad de dar aplicación, en precisos eventos, al principio pro actione (a favor del demandante), de manera concreta cuando exista una duda razonable que impida al juez, en sede de análisis de la admisión de la demanda, arribar a una conclusión clara y definida acerca del acaecimiento o no de la caducidad de la acción”.

(8) “ART. 31.—Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.// El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.

(9) [25] “En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-389 de 1994”.

(10) [26] “Sentencia C-389 de 1994”.

(11) [27] “Corte Constitucional, Sentencia C-474 de 2005, cit”.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, Sentencia del 22 de julio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 05001-23-26-000-1999-03867-01(20528), actor: Juana Francisca Guerra Ramírez, demandado: municipio de Santa Rosa de Osos —Antioquia—.

(13) “ART. 254.—… Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:// 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada…”.

(14) Al respecto dispone el inciso cuarto del artículo 183 del Código de Procedimiento Civil: “… Cuando el proceso haya pasado al despacho del juez para sentencia, las pruebas practicadas por comisionado que lleguen posteriormente, serán tenidas en cuenta para la decisión, siempre que se hubieren cumplido los requisitos legales para su práctica y contradicción. En caso contrario, y cuando en la misma oportunidad llegaren pruebas documentales cuyos originales o copias se hayan solicitado a otras oficinas, el juez de primera instancia no las tendrá en cuenta, pero serán consideradas por el superior. Éste, de oficio o a petición de parte, ordenará el trámite que falte a dichas pruebas. Si se trata de documentos, la parte contraria a la que los adujo podrá tacharlos de falsos dentro del término de ejecutoria del recurso de apelación…”.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera —en pleno—, Sentencia del 28 de agosto de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022), actor: Rubén Darío Silva Alzate y otros, demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación y otros.

(16) El informe se elaboró con base en una “ficha predial” confeccionada por el Invías, en la que se hace una identificación pormenorizada tanto del lote de terreno, como de la franja del mismo requerida para la construcción de la doble calzada. La mencionada ficha está acompañada por un plano en el que se ilustra la parte del inmueble cuya adquisición es indispensable para la construcción de la carretera (fls. 22 y ss., c. 1).

(17) Sin duda quiso referirse al avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

(18) En soporte de lo dicho por el Invías sobre la venta de una porción de terreno del señor Gerardo Torres Hurtado al municipio de Pereira, en el expediente se observa la escritura pública 2277 del 30 de diciembre de 1997, en cuyo clausulado se consignó: “… En la ciudad de Pereira… a los treinta (30) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)… comparecieron los señores Luis Fernando Torres Hurtado, Gerardo Torres Hurtado y Carlos Arturo Torres Hurtado… en su orden con minuta escrita que a la letra dice: PRIMERO: Que son propietarios del un lote de terreno, ubicado en la vereda de Guacari Condina, en el municipio de Pereira, identificado con la ficha catastral n.º 00-07-005-0159-000 predio distinguido con el n.º 110. con un área aproximada de treinta mil quinientos metros cuadrados (30.500 m2), cuyos linderos son… TERCERO: Que previamente facultados por la curaduría urbana de Pereira según certificado de desenglobe n.º 37 expedido por el curador urbano de esta ciudad, en donde se especifica que el lote número 1 sólo podrá ser escriturado a nombre del municipio de Pereira, que se protocoliza con esta escritura, los comparecientes transfieren a título de venta a favor del municipio de Pereira… El derecho de dominio y posesión sobre un lote de terreno que se desglosa del antes mencionado y que en adelante se distinguirá como lote número uno (1) con extensión superficiaria de 6.795,36 metros cuadrados, ubicado en la vereda Guacarí, Condina, del municipio de Pereira, y alinderado según plano que se anexa a la presente escritura y aprobado por la Curaduría Urbana, de la siguiente manera… TERCERO (sic): El precio de esta venta fue acordado en la suma de treinta y cinco millones de pesos moneda corriente ($ 35.000.000) que han sido pagados en su totalidad a sus vendedores así…” (fls. 144 y ss., c. 1).

(19) El análisis fue efectuado por profesionales de las áreas de derecho e ingeniería, según de aprecia en el acta de posesión suscrita el 22 de noviembre de 2002 (fl. 215, c. 1).

(20) Objetado por la parte demandada el dictamen pericial presentado —en los términos reseñados antes en la nota al pie n.º 1—, los peritos radicaron el memorial de fecha 11 de julio de 2003 (fl. 243, c. 1), en el que manifestaron lo siguiente: “… Su señoría, para elaborar un trabajo profesional se requiere de varios elementos necesarios como son: trasladarse al sitio del valúo, un juicioso análisis de los precios de la oferta y la demanda, transacciones comerciales adelantadas recientemente en la zona, comportamientos históricos de los precios del suelo, etc., y no como informa la apoderada del demandado de una forma irrespetuosa, en el sentido de que los peritos se limitaron a copiar, si fuese cierto el dicho, nuestro avalúo tendría un valor exactamente igual al presentado por la lonja de propiedad raíz del Risaralda …”.

(21) En varias ocasiones, el Invías mostró su desacuerdo la aludida situación, la cual fue puesta en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación (fls. 285 y ss., c. 1-1).

(22) [18] Consejo de Estado, sección segunda, Sentencia de 28 de marzo de 1996, exp. 9048, consejera ponente doctora Clara Forero de Castro, actora, Eva Nelsy Guavita Torres.

(23) Berrocal Gerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo, Sexta Edición, Bogotá, 2014, página 429.

(24) Que la adecuada escogencia de la acción es un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la sección tercera: Auto del 22 de mayo de 2003, C.P. Ricardo Hoyos Duque, n.º interno 23532, rad. 18001-23-31-000-2002-00084-01; Auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, n.º interno 31789, rad. 17001-23-31-000-2005-00187-01; y Auto del 19 de julio de 2006, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, n.º interno 30905, rad. 25000-23-26-000-2005-00008-01; entre otras.

(25) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, Auto del 3 de julio de 2008, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, rad. 25000-23-24-000-2004-90065-03, actor: Publio Armando Orjuela Santamaría, demandado: Instituto de Desarrollo Urbano. En el encabezado el auto se dice: “Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor, contra el proveído del 6 de diciembre de 2007, proferido por la subsección “A”, de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de lo actuado, desde la admisión de la demanda”. La postura de la providencia en comento, ha sido materia de reiteración en otras providencias de la sección primera del Consejo de Estado en las que se han resuelto otros recursos de apelación, a saber: Auto del 7 de julio de 2011, C.P. María Elizabeth García González, rad. 63001-23-31-000-2005-00626-01, actor: Rodrigo Varón Barragán, demandado: Instituto Nacional de Concesiones —INCO—.

(26) De conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 13º de la Ley 9ª de 1989: “… El precio base de negociación se fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra…”. El aludido inciso de la Ley 9ª de 1989, fue expresamente derogado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997.

(27) “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-Ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de al Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”. En el artículo 1º del decreto se dispone: “ART. 1º. Las disposiciones contenidas en el presente decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros:// 1) Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa // 2) Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria // 3) Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía judicial // 4) Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa…”.

(28) El inciso citado fue expresamente derogado por el artículo 138 de la Ley 388 de 2000.