Sentencia 2001-01378 de abril 9 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 54001233100020010137801 (20769)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Empresa nacional de telecomunicaciones, Telecom.

Demandado: Municipio de San José de Cúcuta

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

La Sala decide sobre la legalidad de los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 31 de diciembre de 1999 y 18 y 19 del Acuerdo 9º de 14 de febrero de 2000, actos administrativos por los cuales, en su orden, el concejo municipal de San José de Cúcuta estableció el impuesto sobre teléfonos urbanos y modificó los sujetos pasivos y la base gravable del referido tributo.

La Sala confirma el fallo del Tribunal, que se estuvo a lo resuelto por él en sentencias de 24 de agosto de 2000, Exp. 2000-00044-00 y de 12 de diciembre de 2000, Exp. 2000-00808-00, providencias que declararon exequibles los artículos que ahora se demandan, proferidas dentro del control de validez de los Acuerdos 192 de 1999 y 9 de 2000. Lo anterior, teniendo en cuenta el siguiente análisis:

El artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política asigna al gobernador del departamento la función de revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.

El artículo 82 de la Ley 136 de 1994 prevé que una vez sancionado un acuerdo, debe ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro de los 5 días siguientes para que cumpla con la referida atribución constitucional.

Por su parte, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 establece que si el gobernador encuentra que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, debe remitirlo “dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que este decida sobre su validez”.

A su turno, el artículo 120 ibídem, establece que el gobernador debe enviar al Tribunal copia del acuerdo, acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2º a 5º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo(8).

Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en el artículo 121 ibídem(9), dicho trámite de control se falla mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso.

En Sentencia C-869 de 1999, la Corte Constitucional precisó que el control de validez, que es preventivo, “se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley” y que la acción de nulidad persigue la tutela del ordenamiento jurídico en abstracto. Además, precisó las diferencias entre dicho control, previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y la acción de nulidad, en los siguientes términos:

“(…) la diferencia con el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, es evidente, pues dicho control, como quedó anotado antes, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

La acción de nulidad, en cambio, es un instrumento a disposición de cualquier ciudadano, del que puede hacer uso en cualquier momento, interponiéndola directamente ante la autoridad judicial correspondiente.

(…)”

Aunque existen diferencias entre el control preventivo de validez y la acción de nulidad, la Sala precisó que como ambos “propenden por el mantenimiento del orden jurídico superior”, se concluye “que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad”(10).

Sobre el particular, la Sala sostuvo lo siguiente(11):

“Generalidades sobre la cosa juzgada en materia contenciosa administrativa y específicamente en la acción de nulidad simple

En términos generales, el fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.

Como tal, dicha figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo reguló este efecto de las decisiones judiciales en firme proferidas en los procesos de que conoce esta jurisdicción, (…).

De esta forma quedó consagrada la operancia de la cosa juzgada en las acciones de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales, de reparación directa y cumplimiento.

Respecto a la primera de ellas, aquí impetrada, no se previeron requisitos especiales de procedencia como sí se hizo en el caso de las acciones de reparación directa, contractuales y de cumplimiento (inc. 3º). En efecto, la norma sólo se refirió al alcance de la cosa juzgada de acuerdo con el sentido de la sentencia proferida en la acción de nulidad, de modo que, si esta es anulatoria, aquél será erga omnes con carácter absoluto y es oponible a todos, hayan o no intervenido en el proceso; pero sí, por el contrario, es denegatoria, el efecto erga omnes se restringe a la causa petendi juzgada.

(…)

De la cosa juzgada de los fallos del control de validez respecto de las acciones de nulidad simple

Así pues, comoquiera que el control de constitucionalidad y legalidad sobre Acuerdos Municipales a instancia de los gobernadores, y la acción de nulidad simple contra actos administrativos generales, de los que hacen parte los acuerdos municipales, propenden por el mantenimiento del orden jurídico superior, concluye la Sala que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad.

La identidad de causa así planteada presupone que tanto el control como la acción recaigan sobre el mismo Acuerdo Municipal o parte de él, y que los cargos de ilegalidad que fundamentan la solicitud del gobernador y la demanda del actor popular, coincidan en su esencia.

Más allá de ello, no existen requisitos adicionales a verificar para que opere la figura in examine, toda vez que el principio de analogía visto de cara a la naturaleza y el objeto del control de validez, permite sostener que en este la cosa juzgada opera en la forma prevista por el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo para la acción de nulidad simple, sin más condiciones a verificar”. (resaltado fuera de texto)

Así, los fallos que, en ejercicio del control de validez, dicten los tribunales y en cuales se haya declarado la invalidez de un acuerdo municipal, tienen efectos de cosa juzgada erga omnes, por lo que si el mismo acto se demanda en acción de nulidad, sencillamente hay que estarse a lo resuelto en las sentencias ya referidas. Y si declaran la validez del acuerdo también producen efecto de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad en las cuales se demanden las mismas normas, siempre que exista identidad de causa petendi.

La Sala ha precisado que la causa petendi en las acciones de nulidad alude a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de la causa de una demanda opera la cosa juzgada, es necesario cotejar los actos administrativos que fueron objeto de pronunciamiento en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de la violación que da lugar a la presentación de dicha demanda(12).

En este orden de ideas, para determinar si los fallos del control de validez producen efectos de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad es necesario que tanto el control de validez como la acción de nulidad recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él y que en ambos procesos se hayan invocado como violadas las mismas normas y por las mismas o similares razones.

En el caso en estudio, en sentencias de 24 de agosto de 2000, Exp. 5400123310002000004400 y de 12 de diciembre de 2000, Exp. 54001233100020000080800, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró exequibles, entre otras normas, los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 1999 y 18 y 19 del Acuerdo 9º de 2000, respectivamente(13).

Según el capítulo 3.1 de la sentencia de 24 de agosto de 2000, que analizó la exequibilidad de los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 1999, la Gobernadora de Norte de Santander pidió que se declarara la invalidez de las citadas normas, que regulan el impuesto de telefonía urbana en el municipio de San José de Cúcuta, porque vulneraban los artículos 150 numeral 12, 313 numeral 4º y 338 de la Constitución Política; 32 numeral 7º de la Ley 134 de 1994; 171 y siguientes y 385 del Decreto-Ley 1333 de 1986; 75 de la Ley 80 de 1993; 22 y 23 de la Ley 128 de 1994 y 44 y 46 de la Ley 99 de 1993. Ello, por cuanto el concejo de dicho municipio carecía de competencia para crear el tributo, toda vez que la norma que autorizaba su creación, esto es, el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, fue derogada por el Decreto-Ley 1333 de 1986(14).

A su vez, en la sentencia de 12 de diciembre de 2000, que declaró exequibles los artículos 18 y 19 del Acuerdo 9º de 2000, consta que la Gobernadora de Norte de Santander consideró que los referidos artículos eran inválidos por violación de las mismas normas y por las mismas razones que adujo al solicitar el control de validez de los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 1999.

El Tribunal declaró exequibles los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 1999 y 18 y 19 del Acuerdo 9º de 2000 porque, aunque el impuesto de telégrafos y teléfonos urbanos no se encuentra expresamente previsto en el Decreto 1333 de 1986, está vigente y no ha sido derogado.

Para llegar a dicha conclusión, tuvo en cuenta que no se oponen los artículos 172 y 385 del Decreto-Ley 1333 de 1986(15), puesto que el artículo 172 dejó vigentes los impuestos que legalmente existían para entonces y no puede interpretarse que el artículo 385 ib. los haya dejado por fuera de la codificación, toda vez que esta norma se refiere a los asuntos que no quedaron consagrados en forma alguna en la nueva normativa.

Además, el Tribunal se apoyó en la sentencia de 15 de octubre de 1999(16), proferida por la Sección, en la que se precisó que el impuesto de teléfonos urbanos está vigente.

En este asunto, la actora considera que los artículos 426 a 434 del Acuerdo 192 de 1999 y 18 y 19 del Acuerdo 9 de 2000 son nulos por violación de los artículos 150 (num. 12), 287, 288 (num. 2º), 300 (num. 4º), 313 (num. 4º), y 338 de la Constitución Política; 32 numeral 7º de la Ley 136 de 1994; 171 y siguientes y 385 del Decreto 1333 de 1986; 75 de la Ley 80 de 1993; 22 y 23 de la Ley 128 de 1994, 44 y 46 de la Ley 99 de 1993 y 84 del Código Contencioso Administrativo.

En esencia, alegó que el concejo municipal de Cúcuta no estaba facultado para adoptar el impuesto sobre teléfonos urbanos, porque el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 que creó este impuesto, no se encuentra vigente, pues el Decreto-Ley 1333 de 1986, que codificó las disposiciones vigentes relativas a la organización y funcionamiento de la administración municipal, no lo incorporó. Por tanto, se entiende derogado tácitamente.

El Tribunal se estuvo a lo resuelto por él en sentencias de 24 de agosto y 12 de diciembre de 2000, porque en estas se declaró la exequibilidad de los mismos artículos que se demandaron en acción de nulidad, previa confrontación, en general, de la misma normativa que se invocó como violada en este proceso y con base en un concepto de la violación similar al que se alegó en el control de validez.

De acuerdo con el anterior análisis, la Sala constata que la acción de nulidad en el presente asunto recae sobre las mismas normas que fueron analizadas en el trámite de control de validez.

Por lo anterior, las sentencias de 24 de agosto de 2000, Exp. 2000-00044-00 y de 12 de diciembre de 2000, Exp. 2000-00808-00, que expresamente analizaron la validez de los artículos que ahora se demandan en nulidad y que fueron declarados exequibles, surten efectos de cosa juzgada en el presente proceso, por cuanto se trata de una misma causa petendi.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

RECONÓCESE personería a Paola Cajiao Astorquiza como apoderada del demandante en los términos del poder que obra en el folio 325 cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(8) “ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

(…)

2. Lo que se demanda.

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

(…).

(9) “ART. 121.—Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite:

1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas.

2. Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días.

3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”.

(10) Sentencia de 10 de marzo de 2011, Exp 18330 C.P Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

(11) Ibídem

(12) Sentencia de 23 de enero de 2014, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Exp. 18690.

(13) Fl. 185 a 298, articulo 385. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto.

(14) Folios 59 a 73.

(15) “ART. 172.—Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes.

“ART. “385.—Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto.

(16) Expediente 9456, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo.