Sentencia 2001-01448 de marzo 7 de 2013

 

Sentencia 2001-01448 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 25000-23-25-000-2001-01448-01 (0445-09)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Edgar Luis Larrañaga y otro

Demandado: Consejo Superior de la Judicatura

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico consiste en decidir si procede la reincorporación de los señores Edgar Luis Larrañaga Hernández y Luis Guillermo Ospina Gardeazábal, a un empleo de igual o superior categoría al que ocupaban en el extinto Tribunal Nacional, las cuales fueron negadas mediante los oficios 6650 de 5 de octubre de 2000 y 26 de 5 de enero de 2001, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con base en los siguientes argumentos:

“El artículo 40 de la Ley 504 de 1999 tenía dos proposiciones jurídicas principales: una que indicaba que los funcionarios y empleados vinculados a la justicia regional se integrarían en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuito especializados y de los fiscales delegados ante los jueces penales del circuito especializado. La segunda proposición consistía en que una vez entrara a regir la ley que creara el Tribunal Superior Nacional, los funcionarios y empleados vinculados al Tribunal Nacional y ante la Unidad de Fiscalía Delegada ante él, serían designados en provisionalidad para desempeñar los cargos del Tribunal Superior Nacional, pero mientras entraba en vigencia este organismo, serían designados en provisionalidad ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá y ante la Unidad de Fiscalía Delegada ante ese tribunal.

Es claro que se trata de dos disposiciones distintas porque cada una regula específicamente la situación de quienes debían ser vinculados a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuito especializado y de fiscales delegado ante estos y de quienes debían ser vinculados al Tribunal Superior de Bogotá, como medida transitoria mientras se creaba un tribunal especial.

La Corte Constitucional a través de la Sentencia C-392 de 2000 declaró inexequibles los incisos del artículo 40 que contemplaban la segunda proposición de la norma, por lo que esta Corporación quedó sin posibilidad de continuar la vinculación de los funcionarios y empleados del Tribunal Nacional (fls. 3-4, cdno. 3) y (fls.3-4, cdno. ppal.).

Hechos probados

Dentro del expediente se encuentra probado que el señor Edgar Luis Larrañaga Hernández se desempeñó en el cargo de auxiliar judicial grado I en forma continua e ininterrumpida, primero en el extinto Tribunal Nacional desde el 20 de diciembre de 1994 hasta el 30 de junio de 1999 y luego en la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá (en el mismo cargo), desde el 1º de julio de 1999 hasta el 23 de marzo de 2000, fecha en la que se le concedió licencia no remunerada para desempeñar el cargo de auxiliar judicial en el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado en Descongestión (fls. 26-28, cdno. ppal.).

Por su parte, el señor Luis Guillermo Ospina Gardeazábal ingresó al Tribunal Nacional en el cargo de auxiliar judicial en el lapso comprendido entre el 7 de noviembre de 1990 y el 31 de marzo de 1993 (fl. 14, cdno 3); luego, mediante Decreto 200 de 23 de marzo de 1993 fue nombrado en el despacho de la magistrada Nancy Saldarriaga Polo en el cargo de abogado asesor hasta el 21 de noviembre de 1997 al ser nombrado en propiedad en el citado cargo (fl. 18 ibídem).

Mediante Decreto 82 de marzo 15 de 2000 la Sala Especial de Descongestión concedió licencia no remunerada a favor del señor Luis Guillermo Ospina Gardeazábal para desempeñar el cargo de Juez Penal del Circuito Especializado de Descongestión para el Juzgado Cuarto Penal del Circuito Especializado de Bogotá (fls. 21-23 ib.)

Caso concreto

En aras de desarrollar el problema jurídico sometido a consideración de esta Sala, es necesario señalar que el artículo 205 transitorio de la Ley 270 de 1996 dispuso lo siguiente:

“Mientras subsistan, el Tribunal Nacional y los Juzgados Regionales forman parte de la rama judicial. Los fiscales delegados ante ellos forman parte de la Fiscalía General de la Nación.

En todo caso, la justicia regional dejará de funcionar a más tardar el 30 de junio de 1999.

En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 504 de 1999, que en sus artículos 37 y 40, señaló:

“ART. 37.—Transitorio. Adscríbase a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, el conocimiento de los procesos de que actualmente conoce el Tribunal Nacional, y de los que conozca hasta el 1º de julio de 1999. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá crear una sala especial de descongestión, conforme al artículo 63 de la Ley 270 de 1996, para efectos del conocimiento de los procesos a que se refiere el artículo 5º de la presente ley.

(...).

ART. 40.—Transitorio. Los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentran vinculados a la Justicia Regional se integrarán en provisionalidad a los cargos correspondientes de los Jueces Penales de Circuito Especializados y de los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales de Circuito Especializados. Una vez entre a regir la ley que cree el Tribunal Superior Nacional, los funcionarios y empleados que a la vigencia de esta ley se encuentren vinculados al Tribunal Nacional y ante la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional serán designados en provisionalidad para desempeñar los cargos correspondientes del Tribunal Superior Nacional y de la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior Nacional, de acuerdo con la distribución que realice la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación conforme a las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre el particular.

Mientras entra en vigencia la ley que crea el Tribunal Superior Nacional, los actuales magistrados y empleados del Tribunal Nacional y Fiscales de la Unidad Delegada ante el Tribunal Nacional y los empleados de la misma, serán designados en provisionalidad ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá y ante la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, D.C.”.

La parte subrayada del artículo 40 de la Ley 504 de 1999, así como el artículo 37 en su totalidad, fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, con base en los siguientes argumentos:

“Artículo 37

(...).

El artículo 11 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en su parágrafo primero establece el ámbito de competencia territorial de los tribunales superiores, el cual se circunscribe al “correspondiente distrito judicial”, asunto este que, como salta a la vista, constituye aspecto esencial de la estructura misma de la administración de justicia pues, dentro de esta resulta indispensable determinar dónde puede ejercerse válidamente la jurisdicción del Estado por los distintos tribunales intermedios, comoquiera que en la propia ley y en el mismo parágrafo del citado artículo 11 se indica que la competencia “en todo el territorio nacional” se ejerce por la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura.

Así las cosas, el atribuirle competencia territorial al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, por conducto de una especial “Sala de Descongestión”, es abiertamente violatorio de la Constitución Nacional, en la medida en que de esa manera se extiende la competencia de ese tribunal fuera del territorio de su distrito, para abarcar en adelante todo el territorio de la república.

Adicionalmente, ha de observarse por la Corte que, si la segunda instancia para conocer de los procesos de los que conocen en primera instancia los jueces penales del circuito especializados ha de cumplirse ante el “Tribunal Superior que cree la ley” o el “Tribunal Superior Nacional” de creación por una Ley Estatutaria de próxima expedición, ello significa que la Ley 504 de 1999 atribuye competencia a un organismo inexistente. Es decir, si ese tribunal a la postre no adquiere vida jurídica, la segunda instancia en estos procesos carecería de organismo judicial ante el cual podría surtirse.

Esta singular situación jurídica de asignar competencia a organismos de creación futura e incierta, resulta violatoria, como es fácil advertirlo, de la garantía constitucional al debido proceso, pues ella implica necesariamente la preexistencia del juez conforme a la ley, para que el justiciable desde el inicio mismo de la actuación tenga conocimiento de quién es el juez, lo que impone al Estado el deber jurídico de establecer legalmente y con anterioridad al proceso, a cuál órgano judicial con existencia real corresponde el juzgamiento del sindicado.

Precisa la Corte, que la atribución de competencias a organismos judiciales para conocer de la segunda instancia de los procesos de competencia de los jueces penales del circuito especializados, que se extiendan a todo el territorio nacional, como la asignada a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, o a un tribunal superior nacional que llega a crearse por ley estatutaria, es abiertamente contraria a la Constitución, porque conforme al artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia solo pueden ejercer competencia en todo el territorio nacional la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura. Y además, según el artículo 228 de la Constitución, el funcionamiento de la justicia debe ser no solo autónomo, sino desconcentrado.

(...).

Artículo 40

(...).

c) El artículo 40 dispone que los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentren vinculados a la justicia regional se integraran en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuito especializado y de los fiscales delegados ante dichos jueces.

Igualmente dicha norma alude a la situación laboral de dichos empleados una vez entre a regir la futura ley que cree el Tribunal Nacional.

Es preciso observar que la ley demandada necesariamente debía establecer un régimen de transición, con ocasión de la desaparición de la justicia regional, que se ocupara de definir la situación laboral de los funcionarios y empleados vinculados a ella. Por ello, la primera parte de la norma en cuanto dispone la incorporación en provisionalidad de dichos servidores a los referidos cargos se ajusta a la Constitución, por realizar en concreto los mandatos constitucionales que garantizan el trabajo en condiciones dignas y justas y la estabilidad en los empleos (C.N., arts. 25 y 53).

Prohíja la Corte el aparte del concepto del señor vicefiscal general de la Nación que aboga por la constitucionalidad de la referida norma, en el cual se expresa: “Otro aspecto central que fortalece la constitucionalidad del precepto acusado, es que la norma es clara en indicar que la incorporación automática es en provisionalidad, por lo que mal puede indicarse que se están estableciendo beneficios con violación del principio de igualdad, ya que la permanencia en tales cargos dependerá de su incorporación en la carrera administrativa, previo el agotamiento de las respectivas etapas de selección”.

Igualmente la Corte, acorde con el concepto de dicho funcionario, interpreta la norma en el sentido de que la incorporación del referido personal a los mencionados cargos se entiende referida a la planta de personal de la jurisdicción penal ordinaria “y que la distribución de tales funcionarios y empleados corresponderá al Consejo Superior de la Judicatura, conforme al artículo 257-2 del estatuto superior”.

En cambio, el aparte normativo que regula la situación laboral de los empleados y funcionarios vinculados a la justicia regional, una vez se produzca la creación del Tribunal Superior Nacional, no se adecua a la Constitución.

Conforme a lo anterior se declarará la inexequibilidad del artículo 40, salvo la expresión “Los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentren vinculados a la justicia regional se integrarán en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuitos especializados.

(...)”.

Al haber sido declarado inexequible el artículo 37 de la Ley 504 de 1999, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 784 del 2000, que en relación con las personas que se encontraban laborando para la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá, dispuso:

“Artículo octavo. Los funcionarios y empleados de la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, entregarán los muebles y bienes devolutivos a el(la) director(a) seccional de Administración Judicial de Cundinamarca o su delegado.

Artículo noveno. Los funcionarios y empleados a los que se refiere el artículo anterior, efectuarán las actividades establecidas en los anteriores artículos hasta el día quince (15) de junio del dos mil (2000)”.

Consideran los demandantes que en virtud del artículo 40 transitorio de la Ley 504 de 1999, en la forma como quedó redactado luego de la declaratoria de inexequibilidad parcial de que fue objeto, han debido ser incorporados a un cargo igual o equivalente, en consideración a que dicha norma se ocupó de la situación laboral de los funcionarios y empleados de la justicia regional, consagrando el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.

La entidad accionada se opone a las pretensiones de los actores, por considerar que el artículo 40 se ocupaba de dos situaciones diferentes: la de quienes debían ser vinculados a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuito especializado y de fiscales delegados ante estos y de quienes debían ser vinculados al Tribunal Superior de Bogotá, como medida transitoria mientras se creaba un tribunal especial.

El tribunal denegó las súplicas de la demanda con fundamento en las mismas consideraciones, posición esta con la que no está de acuerdo la Sala, pues de conformidad con el artículo 27 de la Ley 153 de 1887, cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu y así mismo que donde la ley no distinga no le es dable al intérprete distinguir.

Así, el artículo 40 transitorio de la Ley 504 de 1999, dispuso que los funcionarios y empleados vinculados a la justicia regional se integrarían en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales de circuito especializados y de los fiscales delegados ante ellos, norma esta que fue clara y se refería a los funcionarios y empleados, sin distinguir la instancia a la que pertenecían, radicando en cabeza de todos ellos el derecho a ser integrados en las condiciones en ella señalados.

Nótese que se refiere a funcionarios y empleados y a estos últimos en forma genérica, así:

“ART. 40.—Transitorio. Los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentran vinculados a la justicia regional se integrarán en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales de circuito especializado y de los fiscales delegados ante los jueces penales de circuito especializados.

Ahora bien, el alcance de la expresión “cargos correspondientes”, contenida en el artículo 40 de la Ley 504 de 1999, no ofrece duda, señala a los funcionarios y empleados vinculados a la justicia regional y ella está comprendida tanto por los juzgados, como por el Tribunal Nacional, quienes pasarían a integrarse en los empleos correspondientes en los juzgados penales del circuito especializados y fiscalías delegadas ante esos juzgados.

Si en gracia de discusión se aceptara que la norma no es clara, en casos como el presente y por disposición constitucional, se deben tener en cuenta como principios mínimos fundamentales en relación con el trabajo, tanto la estabilidad en el empleo como la obligación de apreciar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho.

De manera que, al estudiar la exequibilidad de dicha norma, la Corte Constitucional consideró que se ajustaba al ordenamiento superior, por cuanto en ella necesariamente se debía establecer un régimen de transición para los funcionarios y empleados de la justicia regional, que se ocupara de definir su situación laboral y que garantizara los principios constitucionales de estabilidad en el empleo y del trabajo en condiciones dignas y justas, tal como lo expresó en la citada sentencia, así:

“c) El artículo 40 dispone que los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentren vinculados a la justicia regional se integrarán en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuito especializado y de los fiscales delegados ante dichos jueces.

Igualmente dicha norma alude a la situación laboral de dichos empleados una vez entre a regir la futura ley que cree el Tribunal Nacional.

Es preciso observar que la ley demandada necesariamente debía establecer un régimen de transición, con ocasión de la desaparición de la justicia regional, que se ocupara de definir la situación laboral de los funcionarios y empleados vinculados a ella. Por ello, la primera parte de la norma en cuanto dispone la incorporación en provisionalidad de dichos servidores a los referidos cargos se ajusta a la Constitución, por realizar en concreto los mandatos constitucionales que garantizan el trabajo en condiciones dignas y justas y la estabilidad en los empleos (C.N., arts. 25 y 53).

Prohíja la Corte el aparte del concepto del señor vicefiscal general de la Nación que aboga por la constitucionalidad de la referida norma, en el cual se expresa: “Otro aspecto central que fortalece la constitucionalidad del precepto acusado, es que la norma es clara en indicar que la incorporación automática es en provisionalidad, por lo que mal puede indicarse que se están estableciendo beneficios con violación del principio de igualdad, ya que la permanencia en tales cargos dependerá de su incorporación en la carrera administrativa, previo el agotamiento de las respectivas etapas de selección”.

Igualmente la Corte, acorde con el concepto de dicho funcionario, interpreta la norma en el sentido de que la incorporación del referido personal a los mencionados cargos se entiende referida a la planta de personal de la jurisdicción penal ordinaria “y que la distribución de tales funcionarios y empleados corresponderá al Consejo Superior de la Judicatura, conforme al artículo 257-2 del estatuto superior”.

En cambio, el aparte normativo que regula la situación laboral de los empleados y funcionarios vinculados a la justicia regional, una vez se produzca la creación del Tribunal Superior Nacional, no se adecua a la Constitución.

Conforme a lo anterior se declarará la inexequibilidad del artículo 40, salvo la expresión “Los funcionarios y empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentren vinculados a la justicia regional se integrarán en provisionalidad a los cargos correspondientes de los jueces penales del circuitos especializados” (Sent. C-392, abr. 6/2000).

En este orden de ideas, es innegable el derecho que tenían los señores Edgar Luis Larrañaga y Luis Guillermo Ospina Gardeazábal a ser reincorporados en los cargos señalados en el artículo 40 de la Ley 504 de 1999, obligación que no cumplió la entidad demandada, razón por la cual el acto está viciado de nulidad por desconocimiento de las normas en que debía fundarse, teniendo en cuenta que el objetivo de dicha ley era precisamente el de garantizar la continuidad en el servicio de quienes se veían afectados por la desaparición de la justicia regional, sin distinguir o sin hacer excepciones.

No desconoce la Sala que la parte del artículo 40, declarada inexequible por la Corte Constitucional, se refería en forma concreta a la situación de los funcionarios y empleados del Tribunal Nacional, segunda instancia de la justicia regional, no obstante, la declaratoria de inexequibilidad nada tuvo que ver con las prerrogativas que se les otorgaban a los empleados por cuanto como lo dijo la Corte, dicha ley necesariamente debía establecer un régimen de transición que se ocupara de definir la situación laboral de los funcionarios y empleados vinculados a ella y en dicha parte se adecuaba a la Constitución por realizar los mandatos constitucionales de garantía a la estabilidad y el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Así lo ha reconocido en diversos pronunciamientos el Consejo de Estado en la sentencias del 26 de junio de 2008, Expediente 4274-04, C.P. Jaime Moreno García; 3 de agosto de 2006, Expediente 5207-03, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado y del 1º de julio de 2009, Expediente 4627-04, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

Por las anteriores razones, se revocará la sentencia del tribunal para en su lugar acceder a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de los oficios 6650 del 5 de octubre de 2000 y 26 de 5 de enero de 2001 expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y ordenando el consecuente reintegro de los actores a alguno de los cargos señalados en la Ley 504 de 1999 en provisionalidad, y el pago de los salarios y emolumentos dejados de percibir desde el retiro efectivo del servicio hasta el momento en que efectivamente se le reintegre.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro del proceso iniciado por los señores Edgar Luis Larrañaga Hernández y Luis Guillermo Ospina Gardeazábal contra la Nación - rama judicial - Consejo Superior de la Judicatura. En su lugar,

1) DECLÁRASE LA NULIDAD del oficio 6650 del 5 de octubre de 2000, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la entidad demandada, reintegrar al señor Edgar Luis Larrañaga Hernández a uno de los cargos señalados en la Ley 504 de 1999, en provisionalidad, y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el 6 de julio de 2000 y hasta que se produzca su reintegro efectivo al cargo.

2) DECLÁRASE LA NULIDAD del Oficio 00026 del 5 de enero de 2001, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la entidad demandada, reintegrar al señor Luis Guillermo Ospina Gardeazábal a uno de los cargos señalados en la Ley 504 de 1999, en provisionalidad y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el 6 de julio de 2000 y hasta que se produzca su reintegro efectivo al cargo.

Las sumas que resulten a favor de los actores se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

ecu 2001-01448.bmp
 

 

Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico, que es lo dejado de percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se debió hacer el pago por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

3) DECLÁRASE para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de los señores Edgar Luis Larrañaga Hernández y Luis Guillermo Ospina Gardeazábal.

4) Se reconoce personería a la abogada Martha Esmeralda Rodriguez Verú como apoderada especial de la Nación - rama judicial, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 693 del expediente. Acéptase la renuncia del poder presentado por la doctora Rodríguez Verú. Comuníquese al interesado, de conformidad con el artículo 69 inciso 4º del Código de Procedimiento Civil.

A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen».