Sentencia 2001-01515 de junio 25 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000-23-26-000-2001-01515-01(28227)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: José Ferney Paz Quintero

Demandado: Nación - Rama Judicial

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., veinticinco de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente desde el punto de vista funciona para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 2 de junio de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Sala de Descongestión, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación.

2. Ejercicio oportuno de la acción.

Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1 de 198, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

Ahora bien, se tiene que el accionante pretende que se declare a la parte demandada patrimonialmente responsable de los perjuicios que, afirmó, le fueron irrogados con ocasión de su “desvinculación de la carrera judicial”, en virtud del fallo de tutela adoptado en segunda instancia por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, que determinó la expedición de las resoluciones 1502 de 13 de julio de 1999 y 3331 de 24 de agosto del mismo año, de lo cual se desprende que ubica como fuente del daño, en primer término, la decisión contenida en la sentencia de tutela. Así mismo, en la demanda se cuestionó la citada decisión al considerar el accionante que en ella se incurrió en una errada interpretación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo que enmarca el reproche en la ocurrencia de un error judicial.

Vale reiterar en esta oportunidad que en los casos en los cuales se ejerce la acción de reparación directa con fundamento en error judicial, el término de caducidad se cuenta desde el momento en el cual la providencia contentiva del error queda ejecutoriada. En este sentido ha señalado la Sala:

“Cuando se pretenda ejercer la acción de reparación directa como consecuencia del error jurisdiccional, ésta deberá instaurarse dentro del término de dos años, caducidad prevista en el inciso cuarto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,

contado a partir de la ejecutoria de las providencias judiciales que agoten las instancias sin hacer depender dicho plazo del resultado del recurso o de la acción de revisión, salvo que se afirme que el error se encuentra contenido en la providencia que desata dicho recurso o acción.

En otras palabras, la instauración del recurso o de la acción de revisión no impide la ocurrencia de la caducidad de la acción de reparación directa” (resalta la Sala).

No obstante lo anterior, el presente caso reviste una particularidad en tanto se alega también la causación de los perjuicios reclamados, con ocasión del acto administrativo expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para dar cumplimiento al fallo de tutela y el que resolvió el recurso de reposición formulado en contra del primero —resoluciones 1502 de 13 de julio de 1999 y 3331 de 24 de agosto del mismo año—, situación que tiene una relación directamente consecuencial frente a la providencia judicial que se cuestiona en el libelo.

En este orden de ideas, pese a no tenerse en el expediente constancia de la fecha de ejecutoria de la sentencia de tutela de 7 de julio de 1999, lo cierto es que la demanda fue presentada el 5 de julio 200, es decir dentro de los dos años contados a partir de la fecha de la providencia —e incluso de la fecha de los mencionados actos administrativos—, por lo que resulta evidente que la acción se ejercitó dentro del término previsto para ello.

3. El régimen de responsabilidad.

Previamente al análisis de los supuestos de responsabilidad aplicables al caso concreto, en relación con la imputación jurídica del daño, debe decirse que la Sala Plena de la Sección, en sentencia de 19 de abril de 201, unificó su posición para señalar que, al no existir consagración constitucional de ningún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez encontrar los fundamentos jurídicos de sus fallos, por lo que los títulos de imputación hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia. En este sentido se expuso:

“En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia”.

En consonancia con lo anterior, resulta necesario recordar que la acción de reparación directa se interpuso con fundamento en dos argumentos puntuales:

i) la ocurrencia de un presunto error judicial cometido en una sentencia de tutela, y

ii) el cumplimiento del anotado fallo a través de un acto administrativo, el que a la postre fue confirmado al resolver el recurso de reposición formulado por el hoy actor, actuaciones que, según lo expuesto en la demanda, habrían causado los perjuicios por los que reclama indemnización.

Como puede apreciarse, dicha situación alude a la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la administración de justicia, regulada hoy en día en la Ley 270 de 199, disposición que se encontraba vigente al momento en que se adoptó la providencia de tutela con la cual el demandante considera que se ocasionó el daño, de manera que orienta los criterios generales a tener en cuenta para resolver el caso concreto, de conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales que en torno a ella se han proferid.

En este orden de ideas, es pertinente aludir al texto del artículo 65 de la Ley 270, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 65.—De la responsabilidad del Estado. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.

En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.

La norma que viene de transcribirse desarrolla la cláusula general de responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables y que fueren causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, concepto que desde luego comprende todas las acciones u omisiones que se presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia en que incurran no sólo los funcionarios sino también los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, los empleados judiciales, los agentes y los auxiliares de la justicia.

Ahora bien, frente al error judicial, el artículo 66 de la citada ley vino a definirlo de la manera que, a continuación, se procede a retener:

“... Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”.

Al ejercer el control previo de constitucionalidad frente al proyecto de ley estatutaria que dio origen a la citada Ley 270 de 1996, la honorable Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de este artículo y precisó que:

(i) dicho error se materializa únicamente a través de una providencia judicial;

(ii) debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia ha definido como una “vía de hecho”, y

(iii) no es posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la Rama Judicial, porque ello comprometería en forma grave la seguridad jurídica, no obstante lo cual, tal como más adelante se precisará, la jurisprudencia de la Sección ha considerado que dicha responsabilidad resulta procedente en los casos en los cuales la decisión de una de dichas corporaciones constituya una vía de hecho.

De otra parte, el artículo 67 de la misma ley dispone que para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional, es preciso que:

(i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial y

(ii) que la providencia contentiva de error esté en firme.

Con fundamento en lo anterior, la Sala ha considerado que existe error judicial cuando el juzgador, independientemente de si actúa o no con el elemento subjetivo de la culpa, profiere una providencia discordante con el conjunto de actuaciones desarrolladas dentro del proceso, la cual, una vez queda en firme, ocasiona un daño antijurídico.

En este sentido, la Sala a través de sentencia de 11 de mayo de 2011, señaló los presupuestos que deben cumplirse para la configuración del error judicial. En efecto, en tal ocasión precisó:

“Bajo la nueva disposición constitucional se admitió la responsabilidad del Estado por error judicial, el cual se consideró que se configuraba siempre que se reunieran las siguientes exigencias: (i) que el error estuviera contenido en una providencia judicial en firme; (ii) que se incurriera en error fáctico o normativo; (iii) se causara un daño cierto y antijurídico, y (iv) el error incidiera en la decisión judicial en firme. Consideraba la Sala, en jurisprudencia que se reitera:

“a) En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error jurisdiccional debe estar contenido en una providencia judicial que se encuentre en firme. Efectivamente, aun cuando una decisión judicial resulte equivocada, sí ésta aún puede ser revocada o modificada, el daño no resultaría cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y, además, podría superarse con la intervención del superior funcional (...).

“b) Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta Sección, el error jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo. El primero, supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era falso). El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares.

“c) El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la naturaleza de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación jurídica de soportar. Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”.

En cuanto al error que pudieran cometer las altas cortes en ejercicio de la función jurisdiccional que les es inherente, teniendo como referente la exequibilidad condicionada del artículo 66 de la Ley 270 de 1996, la jurisprudencia de la Sección consideró que dicha responsabilidad sí era procedente en los casos en los cuales la decisión de una de dichas corporaciones fuera constitutiva de una vía de hecho, esto es, cuando incurrieran en errores que pudieran ser advertidos sin que se hiciera necesario para ello realizar una labor hermenéutica dispendiosa.

En sentencia de 5 de diciembre de 200, la Sala reiteró el criterio fijado en la sentencia proferida el 4 de diciembre de 1997 en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por el error en el que hubieran incurrido las altas cortes y, agregó, que la declaratoria de responsabilidad patrimonial por tales errores no atenta contra la independencia de los jueces ni contra la seguridad jurídica; que dichas corporaciones también incurren en error judicial determinante de la responsabilidad patrimonial del Estado, porque el artículo 90 de la Constitución no hace distinciones y porque éstas no son infalibles, y que el Consejo de Estado, que es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, no está limitado por la investidura del juez que incurra en error judicial, al momento de definir la responsabilidad patrimonial del Estado.

Se aclaró en esa providencia —además— que como el caso concreto había ocurrido antes de que entrara en vigencia la Ley 270 de 1996, la decisión de la Sala no estaba condicionada por la interpretación que la Corte Constitucional dio al artículo 66 de esa Ley en la Sentencia C-037 de 1996, pero que en todo caso debía tenerse en cuenta que la misma Corte, en Sentencia C-038 de 2006, al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, había variado su posición con respecto a la procedencia de juicios de responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus altos dignatarios.

Bajo este entendimiento, para determinar si el juzgador incurrió o no en error judicial debe analizarse la concordancia de la providencia emitida con cada una de los actos desarrollados por las partes durante el proceso, observando con detenimiento los hechos aducidos, el material probatorio aportado y la aplicación del marco normativo realizada por funcionario judicial al caso particular. Dicha posición fue sostenida por la Sección en la citada sentencia de 5 de diciembre de 200, de la manera que sigue:

“La Sala precisa que el error judicial siempre está contenido en una providencia judicial, por medio de la cual se pone fin, en forma normal o anormal al proceso, por esta razón el yerro sólo se configura cuando se han agotado los recursos previstos en la ley para impugnar la providencia judicial. Su configuración se logra mediante el análisis comparativo entre las fuentes del derecho que rigen la función de administrar justicia y la providencia judicial respecto de la cual se predica el error judicial, a cuyo efecto deberá considerarse también el conjunto de actos procesales que integran el correspondiente proceso.

En efecto, no es dable tomar como hecho independiente o autónomo únicamente la providencia judicial, pues esta debe analizarse mediante el estudio de los otros actos procesales, demanda, contestación, pruebas, etc. Pues sólo de esta manera es dable deducir la inconformidad de la providencia con el deber ser definido por el ordenamiento jurídico, en su aspecto sustancial y procedimental.

El error judicial no supone la prueba de elementos que cualifiquen la conducta personal del agente estatal, como tampoco calificativos absolutos de inexcusable, garrafal, evidente o injustificado. Ni el artículo 90 de la Constitución, ni las normas legales que han desarrollado la materia, cualifican de esa manera la acción u omisión del Estado determinante de responsabilidad por daños antijurídicos padecidos por causa de una providencia judicial.

Cabe por tanto señalar que el error judicial consiste, en realidad, en una verdadera falla en la función de administrar justicia, en el entendido de que no cualquier discordancia entre la realidad fáctica o jurídica del proceso y la providencia judicial determinan este vicio.

Si bien la jurisprudencia nacional exigía un error cualificado ello, como se indicó, respondía a la regulación normativa que traía el referido artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, pero este elemento no resulta exigible para definir la responsabilidad del Estado, no sólo porque dicha norma fue subrogada por la Ley 270 de 1996, sino porque los límites entre la responsabilidad estatal y la personal del agente están claramente establecidos y, de ellos se infiere, que sólo esta última amerita la verificación de las cualificaciones de las conductas del agente estatal.

Si bien la vía de hecho comporta un error judicial, no toda decisión que entrañe un error judicial constituye una vía de hecho.

De esta manera, una equivocada interpretación de una norma sustancial o una indebida valoración probatoria, que traduzca en la violación del marco normativo que rige la función de administrar justicia, podrá considerarse error judicial aunque no corresponda a una vía de hecho” (......) Para la Corte,

la vía de hecho se caracteriza por constituir una desconexión manifiesta entre lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y la actuación del funcionario judicial de que se trate.

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el vicio que se alega como fundamento de la supuesta vía de hecho debe ser evidente o incuestionable, lo cual significa que la falencia, además de constituir una subversión superlativa del orden jurídico debe afectar o vulnerar un derecho fundamental, mediante una operación material o un acto que desborda el ámbito de la decisión judicial. La Sala precisa que el concepto de error judicial que traduce en uno de los supuestos que hace procedente la responsabilidad del Estado por la actuación de sus jueces, no requiere, para su configuración, del cumplimiento de los supuestos que propone la Corte Constitucional para que se dé la vía de hecho. Pero advierte también que, en un caso dado, el concepto de error judicial que ha definido el Consejo de Estado, puede estar vinculado a alguna de las denominadas por la Corte Constitucional —causales de procedibilidad—, esto es a: un defecto sustantivo, orgánico o procedimental, un defecto fáctico, un error inducido, una decisión sin motivación, un desconocimiento del precedente o una violación directa de la Constitución. Sin que sea dable afirmar que el error judicial constitutivo de la responsabilidad que aquí se analiza, sólo se configure en presencia de las hoy llamadas por la Corte “Causales de procedibilidad” (resalta la Sala).

Ahora bien, frente a la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, se precisa, como lo ha observado la Sección en el pasado, que si bien la Corte Constitucional, en la sentencia de control previo del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, pareció asimilar el error judicial a la vía de hecho, esta identificación es impropia toda vez que, en el caso de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, no se tiene por objeto la conducta subjetiva del agente infractor, sino la contravención al ordenamiento jurídico contenida en una providencia judicial.

Esta diferencia resulta fundamental a efectos de identificar de manera más clara los linderos de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, al descartar cualquier juicio de comportamiento subjetivo y centrar la atención en la decisión judicial que se cuestiona y su confrontación con el ordenamiento jurídico, especialmente con los derechos fundamentales que puedan resultar comprometidos.

Finalmente, vale señalar que en cada caso concreto debe tenerse presente el margen de discrecionalidad judicial que resulta legítimo y servirse de ella, para llevar a cabo el juicio de responsabilidad correspondiente. Como lo ha advertido la Sala, en algunas oportunidades el juez tiene en frente una decisión única, mientras que en otros, aparecen como posibles distintas decisiones razonables; en esta última hipótesis, mal se haría en un juicio de responsabilidad patrimonial en identificar un daño antijurídico como consecuencia de la adopción razonada de la opción judicial por una de las posibles decisiones razonables, todo ello de acuerdo con los presupuestos fácticos existentes en el proceso.

Al respecto se expuso:

“...... el denominado “principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa” de los enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así. De ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la existencia de varias soluciones razonables “en cuanto correctamente justificadas” pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias. Tal consideración limita el ámbito dentro del cual puede estimarse que la decisión de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho, todas jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, sólo las decisiones carentes de este último elemento —una justificación o argumentación jurídicamente atendible— pueden considerarse incursas en error judicial”.

En efecto, el error del juez radica en la valoración abiertamente equivocada o la inobservancia de un elemento decisivo e incidente en el proceso, lo cual conlleva a la incorrecta aplicación de la normatividad jurídica al caso de su conocimiento y, por tanto, a proferir en aquel una decisión judicial contraria al ordenamiento jurídico.

Cabe señalar que los funcionarios judiciales, en desarrollo del principio constitucional de independencia y autonomía, pueden interpretar en diversos sentidos las disposiciones normativas aplicables a un caso, evento en el cual, siempre que lo realicen de manera razonada, coherente y con solidez argumentativa no podrá configurarse el error jurisdiccional.

En este mismo sentido la Sección ha manifestado:

“...la responsabilidad directa por el hecho de los jueces debe partir del reconocimiento de los límites del razonamiento jurídico y, en consecuencia, de que no frente a todos los problemas jurídicos será posible identificar una única respuesta o solución correcta. De hecho, el denominado 'principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa' de los enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así.

De ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la existencia de varias soluciones razonables —en cuanto correctamente justificadas— pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias. Tal consideración limita el ámbito dentro del cual puede estimarse que la decisión de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho, todas jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas. Entonces, sólo las decisiones carentes de este último elemento —una justificación o argumentación jurídicamente atendible— pueden considerarse incursas en error judicial”.

(...).

“Por tanto, sólo las decisiones judiciales que —sin necesidad de que constituyan una vía de hecho, que determinaría la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales— resulten contrarias a derecho por carecer de una justificación coherente, razonable, jurídicamente atendible, que las provea de aceptabilidad, pueden ser válidamente catalogadas como incursas en error jurisdiccional...” (resalta la Sala).

4. El objeto del recurso de apelación.

Previo a abordar el análisis de fondo resulta necesario señalar que el recurso de apelación interpuesto por la parte actora está encaminado a que se revoque la sentencia de primera instancia en su integridad, en la que el tribunal a quo declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por la dirección ejecutiva de administración judicial, al considera improcedente la acción de reparación directa y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones incoadas.

Así las cosas, se tiene que el objeto del recurso se concreta en los siguientes aspectos;

(i) Que la acción de reparación directa es la pertinente para el caso concreto;

(ii) que es viable demandar tanto a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura como al juez que dictó el fallo de tutela cuestionado; y

(iii) que se encuentran reunidos los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado en el caso particular.

5. Lo probado en el proceso.

En atención al material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tiene debidamente acreditado lo siguiente:

Que el señor José Ferney Paz Quintero, en una primera oportunidad, fue nombrado, confirmada su designación y posesionado como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, tal y como aparece probado con la copia auténtica del Acuerdo 52 del 5 de octubre de 1993 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la copia auténtica del Acuerdo 63 del 22 de octubre de 199 proferido por la misma entidad y la copia auténtica del acta de posesión de fecha 2 de noviembre de 199x.

Que mediante Acuerdo 159 del 27 de junio de 1996 el Consejo Superior de la Judicatura convocó a un concurso de méritos, destinado a conformar un registro nacional de elegibles para los cargos de magistrado de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura del país.

Que el Consejo Superior de la Judicatura, ordenó la inscripción del señor José Ferney Paz Quintero, en el registro nacional de escalafón de la carrera judicial, como magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, como consecuencia de su participación y clasificación en el concurso de méritos convocado a través del Acuerdo 159 de 1996, tal y como consta en la copia auténtica de la Resolución 391 de 199.

Que mediante Resolución 236 de 1998, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura nombró en propiedad al señor José Ferney Paz Quintero en el cargo de magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Calda, nombramiento que fue objeto de confirmación a través de la Resolución 317 de 1998 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Que mediante acción de tutela, la señora María Eugenia López Bedoya solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, al acceso al desempeño de funciones públicas y a la estabilidad laboral, toda vez que el Consejo Superior de la Judicatura hizo caso omiso a su petición de ser magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas.

Que a través del fallo de tutela del 27 de mayo de 1999, el Juzgado Sesenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, denegó en primera instancia la acción de tutela impetrada por la señora María Eugenia López Bedoya.

Que a través de la sentencia de tutela 7768 de 7 de julio de 1999, el señor Gabriel Ricardo Guevara Carrillo, en su calidad de Juez Trece Civil del Circuito de Bogotá, resolvió la impugnación formulada por la señora María Eugenia López Bedoya en contra de la mencionada sentencia del 27 de mayo de 1999, para revocarla y, en consecuencia, tutelar los derechos a la igualdad y al debido proceso de la actora, por lo que ordenó al Consejo Superior de la Judicatura realizar el nombramiento de la recurrente en el cargo correspondiente a la Seccional de Caldas, toda vez que por haber obtenido un mayor puntaje le asistía ese derecho.

Después de valorar la conformación de la lista de elegibles para el Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, expuso el juzgador:

“Fluye de lo anterior, que tiene mejor derecho la accionante María Eugenia López Bedoya, pues ocupó el segundo puesto (compartido), con respecto de José Ferney Paz Quintero.

Se encuentra establecido en el expediente, que María Eugenia López Bedoya fue reemplazada en el cargo de magistrada que desempeñaba en la Seccional del Quindío por Jaime Zuluaga Jaramillo, Jaramillo, y no obstante estar desempeñando el cargo, como lo alude el juez de instancia, una vez y como se posesiona su reemplazo, pues queda cesante, y por ende vulnerado su derecho, pues sí la accionada Consejo Superior de la Judicatura, desde un principio, hubiere respetado los parámetros del concurso, y hecho las designaciones acorde con los puntajes en estricto orden de puntuación, no se vería avocada a acudir a la tutela con miras a la protección de su derecho fundamental a la igualdad, ya que debió ser designada ante la seccional, donde mayores opciones de ocupar el cargo tenía, más como no fue así, y al quedar cesante en el sitio donde fue designada, por orden de tutela, pues debe en aras de la equidad pretender su nombramiento en el sitio donde más opcionada se encuentra y donde por virtud del puntaje le corresponde el mismo.

Pues en tal sentido la Corte Constitucional se ha pronunciado en los fallos C-040 y C-041 de febrero de 1994, donde ha sentado que quien ocupe el primer lugar de acuerdo con el puntaje obtenido, será el ganador y excluirá a los demás, en orden descendente.

Es por ello que la aquí accionante, al integrar la lista para el Consejo Seccional de Caldas, y encontrarse en el SEGUNDO LUGAR, no obstante que se le numere con el 3º, acorde con lo ya visto, y por el hecho de quien ocupa el primer lugar, se encuentra desempeñando cargo en otra seccional, por lo que no se puede pretender su nombramiento, máxime cuando la persona con quien comparte la casilla ya se encuentra nombrada en la misma seccional, y por ello prevalece su nombramiento sobre el de los demás, salvo los que se encuentran antes que ella.(......). Argumentos anteriores que se consideran suficientes para revocar el fallo impugnado, y en su lugar CONCEDER la tutela pretendida”.

Que mediante Resolución 1502 de 1999 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se dio cumplimiento al fallo de tutela 7768 de 7 de julio de 1999, proferido por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, designando a la señora María Eugenia López Bedoya, en el cargo de Magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, en reemplazo y sustitución del señor José Ferney Paz Quintero, acto administrativo que le fue notificado a este último el día 21 de julio de 199.

Que mediante la Resolución 3331 del 24 de agosto de 1999, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor José Ferney Paz Quintero en contra de la Resolución 1502 de 1999, para lo cual decidió no modificar la resolución recurrida, decisión que igualmente se notificó de manera personal al interesado el 24 de septiembre de 199x.

Que a través de sentencia de 11 de noviembre de 1999, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló el señor Luis Edmundo Medina Medina contra los acuerdos 159 y 263 de 1996; las resoluciones 292, 380, 492 de 1997 y 125 de 1998, actos expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, providencia en la que se declaró la nulidad de todos los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se dispuso que el señor Medina Medina debía ser inscrito en el escalafón de la carrera judicial y no podía ser convocado a un nuevo concurso de méritos para aspirar al cargo de magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura.

Que a través de sentencia de 12 de octubre de 2000, la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado puso fin a la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Rafael Robledo Escobar, oportunidad en la cual decidió revocar el fallo denegatorio de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones 233 y 308 de 1998, por medio de las cuales la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura nombró en propiedad a la señora María Eugenia López Bedoya como Magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En consecuencia, dispuso que el señor Robledo Escobar tenía derecho a ser inscrito en el escalafón de la carrera judicial y no podía ser convocado a un nuevo concurso de méritos para aspirantes al cargo de magistrado de la Sala Administrativa de los Consejos Seccionales de la Judicatura, por lo que condenó a la parte demandada a reintegrar al actor y a pagarle todos los emolumentos dejados de percibir.

6. los motivos de censura planteados en el recurso de apelación.

6.1. La procedencia de la acción de reparación directa y la posibilidad de accionar en contra del Estado y el funcionario para el caso concreto.

Como ya se expuso anteriormente, el tribunal a quo se inhibió de fallar de fondo al estimar que se encontraba ante una ineptitud sustantiva de la demanda pues, a su juicio, en ella se cuestionaba la legalidad del acto administrativo expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para dar cumplimiento a la sentencia de tutela 7768 de 7 de julio de 1999, proferida por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, así como el acto que confirmó el anterior, al resolver el recurso de reposición formulado por el señor José Ferney Paz Quintero en su contra.

Pues bien, al revisar los hechos y las pretensiones de la demanda, encuentra la Sala que se reclama la responsabilidad patrimonial de la demandada con fundamento en dos puntuales argumentos:

i) la ocurrencia de un presunto error judicial contenido en la sentencia de tutela del 7 de julio de 1999, proferida por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, y

ii) el cumplimiento del anotado fallo a través de la Resolución 1502 de 1999, la que fue confirmada mediante la Resolución 3331 del 24 de agosto de 1999, actos éstos proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Como ya se dijo al momento de valorar la oportunidad en la formulación de la acción de reparación directa, lo anterior enmarca la demanda en la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la administración de justicia, bajo la óptica del error judicial, de manera que la vía procesal escogida por el accionante resulta pertinente para discutir la controversia que plantea ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

De otra parte, en cuanto al cumplimiento de la mencionada sentencia por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la expedición de la Resolución 1502 de 1999, la que fue confirmada mediante la Resolución 3331 del 24 de agosto de 1999, baste decir que por tratarse de actos de ejecución de una decisión judicial carecen de la voluntad de la administración, de manera que no se encuentran sujetos al control de legalidad, salvo que se suprima o cambie lo ordenado por la autoridad judicial, ya que esto comportaría una nueva decisión y no una mera ejecución, de manera que, igualmente, es procedente la acción de reparación directa para dilucidar si con ellos la demandada incurrió en alguna clase de responsabilidad.

En lo que se refiere a la posibilidad de accionar, de manera conjunta, en contra del Estado y el funcionario supuestamente causante del daño, debe recordarse que en el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo vigente al momento de interposición de la demanda —D.L. 1 de 1984—, se consagraba la responsabilidad de los funcionarios por los daños que causaran por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad que correspondiera a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas o a las privadas que cumplieran funciones públicas.

Así mismo, en el artículo 78 del mismo código se aludía a la legitimación que se predicaba de los perjudicados para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no sólo a la entidad causante del perjuicio, sino al funcionario o a ambo, e igualmente a la regulación procesal relativa a la efectividad del principio de responsabilidad del funcionario, en cuanto señalaba la forma como debía proceder el juez competente en caso de prosperar la demanda contra la entidad o contra ambos, y cuando se considerara que el funcionario debía responder, en todo o en parte, por los perjuicios causados.

El mencionado artículo 78 del Código Contencioso Administrativo fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-430 de 200, providencia que, en lo que toca con la inconformidad presentada por el recurrente, señaló:

3.5. Según el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución, sólo en el evento de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial del daño antijurídico, que haya sido determinado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, puede aquél repetir lo pagado contra éste. Ello significa, en consecuencia, que los perjudicados no pueden reclamar directamente del funcionario la indemnización por el daño. Con ello se garantiza, de un lado, la reparación al perjudicado, porque queda debidamente asegurada con el respaldo patrimonial del Estado, y, de otro, se consigue que pueda establecerse dentro del proceso el dolo o la culpa grave del funcionario en los hechos dañosos, para efectos de la acción de repetición.

Ahora, cabría preguntarse, si por el hecho de que el artículo 78 autorice que la demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida en el daño, o contra ésta y el funcionario, se desbordan los límites de la regulación constitucional?

Desde luego que no, porque la referida norma debe ser entendida bajo la idea de que sólo después de que se declare la responsabilidad y se condene a la entidad pública, es cuando ésta puede repetir contra el funcionario. De manera que con la demanda simultánea de la entidad y del agente no se vulnera la mencionada norma constitucional, sino que se atiende a la economía procesal, porque en un mismo proceso se deduce la responsabilidad que a cada uno de ellos corresponde.

Según lo anterior, la norma debe interpretarse en el sentido de que únicamente puede perseguirse al funcionario por la vía de la acción de repetición, sólo después de que se haya resuelto mediante sentencia la condena del Estado por el daño antijurídico por el cual debe responder.

La demanda que pueda incoar el perjudicado contra la entidad responsable o contra su agente, de manera conjunta o independientemente, no contraviene el artículo 90 de la Constitución, porque la norma acusada no autoriza que se pueda perseguir exclusivamente al funcionario, sin reclamar la indemnización del Estado.

Conforme a las consideraciones precedentes la Corte concluye lo siguiente:

a) La norma cuestionada habilita al perjudicado para promover la acción resarcitoria frente a la entidad, el funcionario o contra ambos. Sin embargo, debe entenderse que la responsabilidad del agente se ve comprometida siempre que prospere la demanda contra la entidad, o contra ambos.

b) Cuando prospera la demanda contra ambos, la sentencia declara la responsabilidad de la entidad pública, así como la responsabilidad del funcionario por haber incurrido en la conducta dolosa o gravemente culposa que contribuyó a la ocurrencia del daño. Pero la obligación de resarcir los perjuicios se impone a la entidad y no al funcionario; pero a la entidad se le reconoce el derecho de repetir lo pagado contra el funcionario. Ello es así, porque la responsabilidad por el daño antijurídico es del Estado y no propiamente de su agente; lo que sucede es que la conducta de éste gravemente culposa o dolosa, determinante del daño, tiene como consecuencia el que la entidad pueda repetir lo pagado.

c) Entiende la Corte, además, que así no se demande al funcionario o agente, el juez administrativo está facultado para llamarlo en garantía de oficio o a solicitud de la entidad demandada o del ministerio público. En este evento, la situación procesal es exactamente igual a la que ocurre cuando se vincula directamente a aquél como demandado en el proceso. Y si no ocurre ni lo uno ni lo otro, la solución se encuentra en el inciso segundo del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en la forma como fue modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, que en relación con la reparación directa dispone:

“Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resultan perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”.

En síntesis, el funcionario puede ser condenado a repetir siempre que haya sido demandado en un proceso conjuntamente con la entidad pública, o cuando es llamado en garantía en éste, o cuando se le impone la obligación de restituir a la entidad pública lo pagado en proceso separado, según la norma antes transcrita.

Por las consideraciones anteriores se declarará exequible el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo” (se resalta).

Como puede apreciarse, los argumentos expuestos en la sentencia transcrita, en el marco del estudio de constitucionalidad del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, permiten concluir que, en efecto, contrario a lo que afirmó el tribunal a quo, era posible que el señor José Ferney Paz Quintero formulara su demanda en contra de la Rama Judicial y el señor Gabriel Ricardo Guevara, quien en su calidad de Juez Trece Civil del Circuito de Bogotá dictó la providencia cuestionada.

En estas condiciones, es pertinente pasar al estudio de fondo, de conformidad con los argumentos expuestos en la demanda, no sin antes precisar que no es viable en el presente asunto entrar a examinar las circunstancias expuestas en el libelo, relacionadas con el nombramiento inicial del accionante como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas en el año 1993, dado que, en virtud del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, no es dable discutir judicialmente los hechos, omisiones y operaciones administrativas ocurridas con anterioridad al 4 de julio de 199, por lo que el estudio que realizará la Sala se centrará en valorar la supuesta causación de un daño antijurídico derivado, específicamente, de la decisión adoptada en la sentencia de 7 de julio de 1999, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora María Eugenia López Bedoya, así como el cumplimiento del anotado fallo a través de un acto administrativo que, a la postre, fue confirmado al resolver el recurso de reposición formulado por el hoy actor, actuaciones que, según lo expuesto en la demanda, habrían causado los perjuicios por los que reclama indemnización.

6.2. El daño antijurídico y la imputación de responsabilidad.

En vista de que, según lo expuesto en la demanda, el daño por el que se reclama indemnización se habría causado con ocasión de un presunto error judicial contenido en la sentencia de tutela de 7 de julio de 1999, proferida por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, así como del cumplimiento del anotado fallo por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, pasa la Sala a estudiar los argumentos planteados para sustentar la responsabilidad patrimonial reclamada.

6.2.1. El error judicial que se alega en el caso concreto.

El demandante pretende que se declare que la Rama Judicial incurrió en un error judicial, derivado del criterio que, en segunda instancia, expuso el Juez Trece Civil del Circuito de Bogotá en la sentencia de tutela de 7 de julio de 1999, cuando amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la señora María Eugenia López Bedoya, decisión que ocasionó su desvinculación como Magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas.

Aseveró el demandante que en el mencionado fallo de tutela, el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, le dio una interpretación equivocada “a una sentencia de la Corte Constitucional que no era aplicable al caso”, en contravía de lo expresado en la Sentencia C-037 de 1996, según la cual, afirmó, el Consejo Superior de la Judicatura debía inscribir en carrera judicial a quienes tenían el derecho por haber sido nombrados en propiedad tras superar un concurso de méritos, derecho que vulneró el juez de tutela al desconocer su ingreso al cargo por concurso público desde el año 1993. Agregó, además, que los fundamentos de hecho y de derecho de la tutela desaparecieron como consecuencia de la nulidad de los acuerdos 159 de 1996 y 263 de 1996 y las resoluciones 292 y 380 de 1997, declarada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de noviembre de 1999.

Como ya se expuso en precedencia, el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 dispone que para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional, es preciso que:

(i) el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial y

(ii) que la providencia contentiva de error esté en firme.

Debe anotarse que, a la luz de lo dispuesto en el Decreto-Ley 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, frente a las sentencias de segunda instancia proferidas en este trámite constitucional sólo es viable su eventual revisión en los términos y para las finalidades señaladas en el citado decreto, todo ello bajo la discrecionalidad de la Corte Constitucional para disponer sobre la selección, por lo que la Sala entiende cumplidos los dos requisitos mencionados.

Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto, es pertinente recordar que esta Subsección ha considerado que el error judicial debe estar contenido, por regla general, en una providencia judicial que de manera normal o anormal ponga fin al proceso, ya que en estos eventos el yerro sólo se configura cuando se han agotado los recursos previstos en la ley para impugnar la providencia judicial, de manera que ésta no debe ser analizada en forma aislada, sino en relación con los demás actos procesales.

Revisada la decisión cuestionada, se tiene que en ella se valoró el puntaje que obtuvieron las personas que optaron por la sede correspondiente al Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, en donde el juez constitucional constató que la señora María Eugenia López Bedoya se ubicaba por encima del señor José Ferney Paz Quintero, por lo que, de conformidad con las pautas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional, tenía un mejor derecho que él para ser nombrada en propiedad en el cargo de magistrada de la Sala Administrativa de dicha Seccional.

No encuentra la Sala que el juez de tutela haya desconocido ninguna sentencia ni la situación particular sometida a su consideración, por lo que el hecho de que el fallo haya sido desfavorable para la situación del señor Paz Quintero no constituye per se un error judicial, ya que en este asunto el juez no tuvo que acudir a la interpretación para resolver el caso, pues, como se dijo, pudo constatar de manera objetiva quien tenía un mayor puntaje, de manera que el derecho a ingresar al cargo se derivara del mérito.

Como ya se dijo, la valoración del presente caso no tiene el alcance de examinar las circunstancias alegadas por el señor Paz Quintero, relacionadas con su nombramiento como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas en el año 1993, pues frente a ellas ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción y se tornan intangibles ante la jurisdicción.

6.2.2. El cumplimiento del fallo de tutela por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Afirmó el actor que con la expedición de las resoluciones 1502 y 3331 de 1999, se le vulneraron derechos adquiridos amparados por las normas de carrera judicial contenidas en el Decreto 52 de 1987 y la Ley 270 de 1996, así como los derechos al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al acceso al desempeño de funciones públicas, ya que, afirmó, se puso en tela de juicio su honor y prestigio profesional ante la comunidad judicial.

De conformidad con lo expuesto por el demandante y en lo atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado derivada del cumplimiento del anotado fallo de tutela, considera la Sala que se trata de una actuación consecuencial que no comporta por sí misma la causación de un daño antijurídico, en la medida en que se limitó a ejecutar la decisión judicial en los precisos términos ordenados en la sentencia de tutela 7768 de 7 de julio de 1999, proferida por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, única alternativa que tenía la Sala Administrativa frente al fallo, toda vez que el numeral 1º de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia— consagra como deber de los funcionarios y empleados judiciales “respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos”.

Por su parte, el artículo 86 de la Constitución, en lo atinente a la ejecución de las sentencias de tutela consagra que estas son de inmediato cumplimiento y el Decreto-Ley 2591 de 1991 precisa que “proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora”.

Así las cosas, por tratarse del cabal cumplimiento de lo ordenado por una autoridad judicial, mal puede considerarse que los actos administrativos enjuiciados constituyan la causa autónoma y directa de daño antijurídico alguno y, con mayor razón, cuando en el contenido de las resoluciones no se hizo ninguna referencia al honor y prestigio profesional del señor Paz Quintero ante la comunidad judicial.

En los términos anteriormente expuestos, habrá lugar a revocar la sentencia apelada, para negar las pretensiones formuladas en la demanda.

7. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto-Ley 1 de 1984, como fuera modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 2 de junio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Sala de Descongestión y, en su lugar SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.

2. Sin costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»