Sentencia 2001-01550 de octubre 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 200101550 02 (32584)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Ingenieros Constructores e Interventores, ICEIN S.A.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Naturaleza: Acción contractual

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, dado que la cuantía del asunto alcanza la exigida en vigencia del Decreto-Ley 597 de 1988, para que esta Corporación conozca del mismo en segunda instancia(2).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda que tienen que ver con el restablecimiento del equilibro del contrato; empero primeramente es menester determinar i) si el acta de liquidación bilateral enerva las pretensiones de la demanda y ii) si efectivamente se configuró el silencio positivo alegado por la actora.

3. Hechos probados.

3.1. Las pruebas documentales aportadas por las partes en las oportunidades procesales respectivas permiten establecer:

3.1.1. Que mediante el pliego de Condiciones identificado con el Nº IDU-LP-DTMV-074-1999 expedido por el IDU, se abrió la licitación correspondiente a la recuperación y mantenimiento de la vía FONTIBÓN-BOSA Y KENNEDY. —Folio 5, cuaderno de pruebas 2—. En cuanto al tipo de contrato, se destaca:

OBJETO: Recuperación, mantenimiento y/o rehabilitación de vías a precios unitarios fijos en las siguientes localidades de Santafé de Bogotá, D.C... Grupo Nº 3: FONTIBÓN, BOSA Y KENNEDY…

(…).

3.2.12.2. ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS.

Para cada ítem de pago se deberá efectuar el análisis de precios unitarios correspondientes y deberán anexarse a la propuesta. Para el estudio de los precios unitarios se deberá obtener la información de los costos básicos de la región, como equipos, materiales y mano de obra, teniendo en cuenta además los factores de producción y las condiciones de la región como régimen de lluvias, acceso a los sitios de trabajo, sistema de explotación y producción de los agregados pétreos y todos aquellos factores que puedan incidir en los precios unitarios de los diferentes ítems.

Los precios unitarios de la propuesta deben cubrir los costos por concepto de la señalización mínima exigida por el IDU, al igual que todo lo que tiene que ver con el Impacto Visual (IMAGEN CORPORATIVA), y demás costos inherentes al proyecto.

3.2.12.3. PRECIOS UNITARIOS FIJOS.

Los precios unitarios fijos deberán cubrir los costos de materiales, mano de obra en trabajos diurnos y nocturnos o en días feriados, prestaciones sociales, herramientas, maquinaria y todos los demás gastos inherentes al cumplimiento satisfactorio del contrato, inclusive los imprevistos, gastos de administración, impuestos y contribuciones y utilidades del contratista. Estos precios no estarán sujetos a revisiones ni cambios. No se consideran reajustes de precios.

3.1.2. El pliego fija distintos índices representativos relacionados con la obra para las localidades. Se destaca el mayor valor para pavimentación y estructuras en concreto:

El valor oficial de los índices Representativos para todos los grupos de Localidades es el siguiente:

1.3.6. El valor oficial del índice representativo (PAVIMENTACIÓN Y ESTRUCTURAS EN CONCRETO) es de DOSCIENTOS TRES MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 203.613 M/cte.).

El valor de los índices representativos propuestos para cada grupo no debe exceder el valor de los índices representativos oficiales, en caso de que esto ocurra se considerará causal de rechazo.

3.1.3. Que en los términos de la propuesta presentada por la sociedad demandante para la recuperación y mantenimiento de la vía, el valor ofertado es a precios unitarios, esto es, con sujeción al pliego de condiciones —cuaderno de pruebas 3—. Y en lo que tiene que ver con dicho análisis, el mayor valor por el ítem relacionado con la mezcla de asfalto se ofertó en la suma de $ 120.148, el metro cúbico, sin incluir el AIU del contrato para cada unidad, sin perjuicio que incluido dichos guarismos el valor se incrementó en la suma de $ 169.020 por m3 —folio 229, cuaderno 3—.

3.1.4. Que mediante Resolución 1533 de 9 de diciembre de 1999, el Instituto de Desarrollo Urbano adjudicó la licitación pública IDU-LP-DTMV-074-1999 a la firma ICEIN LTDA. que tiene que ver con la rehabilitación y mantenimiento de las vías de las localidades de BOSA, KENNEDY y FONTIBÓN —folio 166, cuaderno de pruebas 2—.

“RESUELVE - Adjudicar la licitación pública IDU-LP-DTMV-074-1999, cuyo objeto es contratar la recuperación, mantenimiento y/o rehabilitación de vías a precios unitarios fijos en las siguientes localidades de Santafé de Bogotá, D.C... GRUPO 3: FONTIBÓN, BOSA Y KENNEDY... ADJUDICATARIO: Ingenieros Constructores e Interventores ICEIN LTDA.”.

3.1.5. Que según, el contrato 782 de 15 de diciembre de 1999, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU y la sociedad INGENIEROS CONSTRUCTORES E INTERVENTORES, ICEIN LTDA. suscribieron el contrato de obra para la recuperación, mantenimiento y/o rehabilitación de vías en las Localidades de Fontibón, Bosa y Kennedy Grupo 3, de conformidad con su propuesta presentada el 22 de octubre de 1999 —folio 342, cuaderno de pruebas 2—.

CONTRATO NÚMERO - 782-1999

CLASE DE CONTRATO - OBRAS

CONTRATANTE - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU

CONTRATISTA - ICEIN LTDA.

LICITACIÓN - IDU-LP-DTMV-074-1999

VALOR - $ 2.700'000.000

PLAZO - Seis (6) Meses

FECHA - Diciembre 15 de 1999

CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO. El CONTRATISTA se compromete para con el IDU por el sistema de precios unitarios fijos a realizar las obras requeridas para la recuperación, mantenimiento y/o rehabilitación de vías en las Localidades de Fontibón, Bosa y Kennedy Grupo 3, de conformidad con su propuesta presentada el 22 de octubre de 1999 y bajo las condiciones estipuladas en este contrato. CLÁUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: Además de las derivadas de la propuesta, del presente contrato, de la ley, del pliego de condiciones en especial los numerales 1.4 y 1.7 del capítulo I, de los Capítulos V, VI y VII y de los anexos 6, 7 y 8 del mismo tendrá entre otras las siguientes: 1) Ejecución de las obras: Llevar a cabo todos los proyectos, instalaciones y obras materia de este contrato al precio unitario cotizado en la propuesta, ciñéndose a las normas técnicas vigentes y a rehacer a sus expensas cualquier obra que resulte mal ejecutada o que no cumpla con las especificaciones a juicio del interventor (...) CLÁUSULA TERCERA: VALOR: Para efectos legales, el valor estimado en el presente contrato es de DOS MIL SETECIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 2.700.000.000) M/CTE. equivalente a once mil cuatrocientos dieciocho (11.418) salarios mínimos legales mensuales vigentes para 1999. Sin embargo, el valor final del contrato será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutada por el valor de los índices representativos cotizados en su propuesta.

3.1.6. Consta que mediante escritura pública 2196 de 28 de junio de 2001 de la Notaría 42 del Círculo de Bogotá, se protocolizó el silencio administrativo positivo por la sociedad INGENIEROS CONSTRUCTORES E INTERVENTORES, ICEIN LTDA. respecto de la petición de restablecimiento económico del contrato —folio 341, cuaderno de pruebas 3—.

“…respetuosamente solicito se me reconozcan los efectos del Silencio Administrativo Positivo que se configuró, al no resolver el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, dentro del término establecido en el Estatuto de Contratación Administrativa (L. 80/93), la petición radicada bajo el número ciento un mil trescientos veintiún (101321) el día veintitrés (23) del mes de octubre de dos mil (2000)”.

3.1.7. Consta el memorando STC-6200-2031 de 26 de diciembre de 2001, mediante el cual la Dirección Técnica Legal del IDU informó a la Dirección Técnica de Procesos Judiciales lo relativo a la ejecución del contrato 782 de 1999 —folio 291, cuaderno de pruebas 2—. En particular se destaca:

“En igual sentido cabe anotar, que el éxito de las pretensiones tendientes a restablecer la ecuación contractual, implican que el contratista esté libre de cualquier tipo de imputación, por acción u omisión, particularmente en lo que atañe con la diligencia que debe desplegar tanto en la elaboración de la oferta como durante la ejecución del contrato. En el presente caso los hechos constitutivos del desequilibrio eran previsibles y notorios como lo ha sostenido la doctrina, es decir, que no hay lugar en este tópico a la aplicación de la Teoría de la imprevisión.

De la misma forma, el contratista no demostró los ascensos en los componentes del asfalto y que eventualmente incidieron en pérdidas del margen de utilidad previsto en el contrato”.

3.1.8. Mediante acta 12 de 15 de noviembre de 2000, se liquidó el contrato de obra 782 de 1999 suscrito entre el IDU y la sociedad ICEIN LTDA. - INGENIEROS CONSTRUCTORES E INTERVENTORES S.A. de la cual se destaca —folio 283, cuaderno de pruebas 2—:

CONTRATO 782 DE 1999

VIGENCIA NUEVE (9) MESES

OBJETO DEL CONTRATO

REALIZAR LAS OBRAS REQUERIDAS PARA LA RECUPERACIÓN, MANTENIMIENTO Y/O REHABILITACIÓN DE VÍAS A PRECIOS UNITARIOS FIJOS EN LAS SIGUIENTES LOCALIDADES DE BOSA, FONTIBÓN Y KENNEDY EN SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C. - GRUPO 03 LOCALIZACIÓN DEL PROYECTO BOSA, FONTIBÓN Y KENNEDY

PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO SIETE (7) MESES

FECHA DE INICIACIÓN DEL CONTRATO 14 DE FEB DE 2000

FECHA DE TERMINACIÓN DEL CONTRATO 13 DE SEPTIEMBRE DE 2000

(…) se reunieron (...) con el fin de liquidar el contrato anteriormente citado, cuyas obras ejecutadas y terminadas fueron entregadas por el contratista y recibidas por la interventoría el día 15 de noviembre de 2000, descritas en acta 11 de recibo final de obra, la cual es parte integrante de esta acta.

(…).

VALOR TOTAL DEL CONTRATO $ 2.700 000.000

El recibo de las obras relacionadas en el acta 11 y la liquidación del contrato no releva al contratista de sus responsabilidades y obligaciones de acuerdo con las normas legales vigentes.

Para constancia de lo anterior, se firma la presente acta bajo la responsabilidad expresa de los que intervienen en ella (…).

Firmado por las partes contratante y el interventor del contrato.

Acta 10 de terminación del contrato de obra —folio 287, cuaderno 2 de pruebas—.

Consta la fecha de iniciación, de terminación, el término de suspensión y el valor del contrato. Se deja constancia expresa:

LAS OBRAS FUERON TERMINADAS EN SU TOTALIDAD, QUEDANDO EN PERFECTO ESTADO DE FUNCIONAMIENTO Y ENTREGADAS AL SERVICIO DE LA COMUNIDAD.

3.1.9. Obra el dictamen pericial rendido en el curso del proceso, el cual da cuenta que para el año 2000, variaron los precios del asfalto que originó unos sobrecostos que afectaron la economía del contrato y en ese sentido concluyó —folio 1, cuaderno de pruebas 4—. Sobre el incremento en los precios del asfalto manifestó:

En el periodo comprendido entre enero de 2000 a octubre de 2000, se observa que el precio del asfalto presenta un continuo incremento, con periodos de estabilidad menores a 4 meses. Esta situación permitió que el precio del insumo alcanzara un incremento de $ 111%(sic) con respecto al valor presupuestado en la propuesta presentada por ICEIN S.A., para la licitación del contrato IDU-782, en octubre de 1999”.

(…).

“De lo que queda expuesto con base en el análisis contable, económico y financiero se concluye que la variación en los precios del asfalto, originó el sobrecosto que trae como consecuencia el desequilibrio económico en el desarrollo del contrato IDU-782, el valor de la indemnización por perjuicios a 30 de septiembre de 2002 corresponde a $ 135´144.591”.

El dictamen puso de presente que el proveedor único del material de asfalto base para pavimento era ECOPETROL, al igual que acompaña una certificación expedida por la petrolera donde consta el incremento en los precios del material para el año 2000, en cuanto informa que en la planta de APIAY para el mes de enero del mismo año, la tonelada tenía un costo de $ 133.980 y para el mes de agosto de $ 252.613.

4. La liquidación del contrato.

El ordenamiento previó dos mecanismos de liquidación contractual, uno bilateral y el otro, por la entidad pública, a través de resolución motivada(3), esto último, sólo en caso de no haberse logrado la liquidación por mutuo acuerdo. En ambos casos, la iniciativa de la liquidación se dejó a cargo de la administración contratante, de manera que, una vez sometida al contratista, este podía aceptarla o no. En el primer evento, la liquidación presentada por la administración y aceptada por el contratista, como acto bilateral constituye prueba del acuerdo logrado; en el segundo caso, ante la falta de acuerdo, la administración debe proferir un acto administrativo liquidando el contrato.

En rigor porque, solo a falta de acuerdo y una vez intentado sin éxito, la administración puede proceder a liquidarlo unilateralmente. La liquidación del contrato, sea ésta bilateral o unilateral, constituye el momento a partir del cual se entiende concluida la relación negocial, comporta un balance general de éste, en cuanto define sus créditos y deudas recíprocas. Esto porque la etapa liquidatoria tiene como único objeto el establecimiento de la cuenta final, un balance de los créditos y deudas, pero no puede ser utilizada para modificar aspectos sustanciales del contrato.

En el caso de marras, la firma —ICEIN S.A. y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU— suscribieron el contrato de obra 782 de 1999, para la recuperación, mantenimiento y/o rehabilitación de vías de las localidades de Bosa, Fontibón y Kennedy de esta ciudad, para ser ejecutadas en el término de siete meses a partir del acta de iniciación(4), ésta suscrita el 14 de febrero de 1999, entregadas en tiempo a entera satisfacción de la entidad contratante el 13 de septiembre del mismo año, conforme da cuenta el acta de liquidación bilateral 12 de 15 de noviembre de 2000. Igualmente destacó que el precio convenido fue por la suma de $ 2.700.000.000, y que el valor de las obras ejecutadas y pagadas ascendió a la suma de $ 2.699.745.205,40, sin que exista saldo a favor del contratista. Es por ello que suscribió el acta sin salvedad alguna respecto de la liquidación y los valores reconocidos.

De cara a lo expuesto, las partes de común acuerdo convinieron en la liquidación del contrato y no se plasmó inconformidad alguna sobre el aludido desequilibrio económico que ahora se reclama.

Según ha dicho la Sala, la liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, define sus créditos y deudas recíprocas, no es susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, salvo por vicios que conduzcan a la invalidación del consentimiento(5), en cuanto el acta constituye un fiel reflejo del desarrollo del contrato y da cuenta de su cumplimiento, como también de los asuntos pendientes de definición, por lo que es allí donde el contratista debe consignar sus reservas, como vendría a serlo un eventual desequilibrio o cualquier otra situación que consulte sus intereses, pues de no ser así, perdería la oportunidad de efectuar reclamaciones judiciales posteriores(6). Se tiene entonces que las partes liquidaron el contrato, previo un balance económico de conformidad con las obras ejecutadas, recibidas y pagadas, sin detenerse en el título de imputación reclamado en sede judicial. En ese orden el contratista dejó pasar la oportunidad para consignar las salvedades u objeciones específicas, claras y concretas; suficientes para dejar a salvo su derecho de acudir ante el juez contencioso administrativo delimitando la controversia. Se tiene que, cuando el contratista no deja constancia concreta de su reclamación, no existe inconformidad(7) y ello enerva las pretensiones de restablecimiento de la ecuación financiera. De modo que al margen que el contratista no impugnara el acta tampoco se encontraba en condiciones de solicitar su nulidad, pues, dada su condición de acto jurídico bilateral, su enjuiciamiento se limitaba a la presencia de vicios relacionados con la formación del consentimiento.

5. El silencio positivo.

En lo que tiene que ver con la figura del silencio administrativo positivo en materia contractual, la jurisprudencia ha sostenido que no basta el transcurso del tiempo, sin que la administración se pronuncie, para lograr que se configure. Se requiere, además, que la situación i) se presente durante la ejecución del contrato, ii) no se utilice para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un procedimiento especial y iii) se trate de un derecho constitutivo del contratista, preexistente a la solicitud y que requiera sólo la formalidad o declaración del contratante público, de modo que so pretexto del silencio positivo no puede reclamarse la existencia de derechos discutibles e inciertos, como ocurre con el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, que requiere de declaración judicial.

Es así como la Sala en sentencia de 12 de mayo de 2012 sobre el particular sostuvo(8):

La jurisprudencia de la Sección Tercera se ha pronunciado acerca de los aspectos relevantes a tener en consideración en relación con la configuración y los efectos del silencio administrativo positivo, para lo cual, a manera de síntesis, se pueden destacar los siguientes:

El silencio positivo está concebido por el legislador para que produzca efectos de manera automática. De ahí que no pueda dejarse al arbitrio de la administración la posibilidad de suspender el plazo previsto para el mismo con la simple excusa de pedir datos, informes o documentación que no sea estrictamente necesaria(9).

El término para la configuración del silencio administrativo positivo comienza a contarse a partir del día en el cual se inició la actuación(10).

La Administración sólo puede proceder al reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo cuando este ha operado, sin que le corresponda declarar su existencia. Con todo, el acto presunto podrá revocarse en los eventos previstos en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo(11).

La ocurrencia del silencio administrativo positivo despoja a la Administración de la competencia para decidir, razón por la cual, el pronunciamiento expreso de la Autoridad después de vencido el término se asemeja a un acto “inexistente por carencia de competencia”(12). Lo anterior toda vez que la existencia y eficacia de esta figura devienen de la ley, por ello las actuaciones posteriores que contradigan el silencio administrativo serán inocuos(13).

La existencia y los efectos del silencio administrativo no dependen de su formalización. “[L]a protocolización de la copia de la solicitud presentada a la administración a que hace referencia nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, se ha entendido como un mero trámite encaminado a darle forma a la resolución tácita para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo, tarea que la ley le ha confiado al notario en lugar del juez; por tal razón no hay término de caducidad para pedir dicha verificación. En el silencio positivo esa declaración ya está hecha y sólo resta describirla y aplicar sus consecuencias, con mayor razón en nuestra legislación donde no existe la denuncia de la mora(14)(15).

El reconocimiento del silencio administrativo positivo no puede ir en contra del ordenamiento jurídico, por tanto, no es posible reconocer actos presuntos que contradigan la ley o la Constitución(16).

Tratándose del silencio administrativo positivo en la contratación estatal, para su configuración, además del mero transcurso del tiempo sin que la Administración se pronuncie, se requiere de los siguientes presupuestos: i) La solicitud debe presentarse durante la ejecución del contrato; ii) El peticionario, con su solicitud, debe aportar las pruebas necesarias que permitan deducir la obligación que se está reclamando; iii) No puede utilizarse esta figura para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un procedimiento especial en el estatuto contractual; iv) La petición debe referirse a un derecho constitutivo del contratista, preexistente a la solicitud y que requiera solo la formalidad o declaración del contratante público. Lo anterior, toda vez que el silencio positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurídicas inexistentes; v) Lo pedido debe referirse a asuntos que requieran definirse en relación con la actividad contractual del contratista y no del contratante(17).

En ese orden, la petición y su protocolización no cumplen con los supuestos del numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993(18), por lo que no le resulta oponible a la entidad contratante. En primer término, para que proceda su reconocimiento debió presentarse durante la ejecución. En rigor porque el convenio comenzó a ejecutarse el 14 de febrero de 2000, venció el 14 de septiembre del mismo año y, la obra fue entregada a entera satisfacción el día 13 del mismo mes y como la petición se presentó el 23 de octubre de 2000, se encuentra por fuera del término de ejecución, al margen que para entonces las partes no liquidarán el contrato. A esto se agrega, que la reclamación tiene que ver con derechos discutibles e inciertos que por su misma naturaleza le corresponde definirlos al juez del contrato.

En ese sentido, el solo silencio administrativo positivo no puede servir de título válido para hacer efectiva cualquier reclamación. Sin perjuicio de que le correspondía al contratista aportar las pruebas necesarias que permitan deducir la obligación insatisfecha y debe referirse a un derecho indiscutible que requiera sólo la formalidad o declaración del contratante público, lo cual no ocurre en el sub lite. Esto porque, por regla general, las causas que generan el desequilibrio del contrato, comportan fenómenos externos que alteran su economía en detrimento de cualquiera de las partes, lo cual requiere plena prueba, de modo que previa valoración de los elementos de juicios incorporados al plenario se proceda a declarar su existencia.

En resumen, la solicitud se presentó por fuera del término legal, en cuanto se hizo por fuera de la ejecución del contrato como lo prevé el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, a lo que se agrega que no se dan las condiciones de orden sustancial para su reconocimiento, de modo que el silencio administrativo positivo protocolizado en la escritura pública 2196 de 28 de junio de 2001 no resulta oponible ni exigible a la entidad contratante.

4. El equilibrio del contrato.

Aunque los argumentos expuestos son suficientes para confirmar la decisión del tribunal, la Sala encuentra que el título de imputación alegado por la demandante para lograr la prosperidad de sus pretensiones, no tiene vocación de prosperidad. Lo anterior en cuanto no se lograron acreditar los supuestos que comportan el rompimiento de la ecuación contractual, ni se acompañaron las pruebas que respaldan sus pretensiones, pues aunque en los términos del artículo 4º de la Ley 80 de 1993(19), los particulares tendrán derecho a la revisión de precios, cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio financiero del contrato, en el caso concreto no se dan los supuestos para ello. En efecto, la parte actora, al tiempo que plantea un desequilibrio, aduce que al mismo contribuyeron factores externos imprevisibles al momento de la celebración del contrato, los que pretende hacer consistir en el incremento exagerado en el precio del asfalto, pero desconoce que en los términos del pliego y del contrato el pago se convino por el sistema de precios unitarios fijos, por lo que cada ítem debía cubrir los costos de materiales, mano de obra, prestaciones sociales, herramientas, maquinaria, imprevistos, gastos de administración, impuestos, contribuciones y utilidades del contratista, los cuales no estarían sujetos a revisiones o cambios, ni habría lugar a reajuste por dicho concepto.

Al tiempo, el pliego fijó índices representativos por lo que en el ítem denominado pavimentación ascendió a la suma de $ 203.613, y advirtió que el valor de los índices representativos ofertados, no podía superar el oficial.

Ahora, en términos de la propuesta, el mayor valor del ítem relacionado con la mezcla de asfalto necesario para la pavimentación o recuperación de la vía se ofertó en la suma de $ 169.020, por metro cúbico incluido el AIU, para ser ejecutada en el año 2000, de modo que el valor unitario tuvo en cuenta los imprevistos relacionados con el comportamiento del mercado al alza. En ese orden, para la fecha de suscripción del contrato —15 de diciembre de 1999—, se consideraron los valores proyectados en la oferta, por lo que el valor total ascendió a la suma de $ 2.700'000.000. Sin perjuicio que la obra comenzó a ejecutarse en el mes de febrero y se entregó en el mes de septiembre del mismo año. Además, el contratista concurrió voluntariamente a la suscripción del contrato, asumió de antemano los riesgos previsibles que tienen que ver con incremento normal de los precios del mercado y elaboró la oferta en el mes de diciembre de 1999, para ser ejecutada en el año 2000.

Por otro lado, aunque el dictamen pericial puso de presente que ECOPETROL dio cuenta sobre el incremento de los precios del material para el año 2000, lo cierto es que revisada la certificación, si bien se observa un incremento en el valor de la tonelada de asfalto, los expertos olvidan que los valores unitarios ofertados se consignaron en metros cúbicos, no comparables en estos términos con la variable certificada, por lo que no se sostiene el argumento de la demandante, relativo a que el incremento acelerado del precio del asfalto afectó su economía. En suma no se probó el rompimiento de la ecuación contractual.

Por las razones expuestas se confirmará la decisión del Tribunal.

No se condenará en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 21 de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera - Sala de Descongestión, por las razones expuestas en la parte motiva.

SIN COSTAS por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 27 de febrero de 2013, proferida por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había DENEGADO las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.»

2 Cuando se presentó la demanda, la cuantía exigida para que la acción contractual tuviera vocación de doble instancia ascendía a $ 26.390.000 y el monto de la pretensión mayor equivale a la suma de $ 173'696.860.

3 ART. 60.—De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

4 El plazo inicial del contrato fue de seis meses, pero el acta de liquidación permite inferir que fue adicionado en un mes más.

5 Sentencia de 6 de julio de 2005. Proceso 14113. Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

6 Sentencia de 20 de abril de 2005, radicación 14213, Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

7 Sentencia de 16 de febrero de 2001, radicación 11.689, Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, proceso 37446, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 20 de febrero de 1998, expediente 8993, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

10 Artículo 41 del Código Contencioso Administrativo.

11 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 29 de abril de 1999, expediente ACU 695, M.P. Germán Rodríguez Villamizar. Ver también sentencia del 23 de noviembre de 2000, expediente ACU 1723, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

12 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 20 de febrero de 1998, expediente 8993, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Ver también Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de julio de 1975 y Consejo de Estado. Sala Plena Contenciosa. Auto del 15 de mayo de 1975: “Cuando la voluntad del legislador suple definitiva e irrevocablemente la del organismo administrativo que no la expresó en tiempo oportuno, como en la hipótesis del silencio regulado por los artículos 36 de la Ley 63 de 1967 y 9º de la Ley 8ª de 1970, los actos administrativos expedidos para expresar tardíamente ese querer del organismo son absolutamente inválidos por incompetencia de la administración para dictarlos y no puede generar, por ende, situaciones jurídicas de ninguna especie, ni siquiera en la apariencia normal, y esa nulidad radical de tales actos puede y debe ser declarada en cualquier tiempo, pues el mero transcurso del tiempo no convierte en existente lo que desde un principio era jurídicamente inexistente (…). En resumen si la administración, se pronuncia extemporáneamente es lo mismo que si no lo hubiera hecho y no hay necesidad de pedir que se declare nulo ese acto: basta con solicitar que se reconozca que el pronunciamiento administrativo fue extemporáneo y que por lo tanto sólo puede tener efectos de resolución tácita favorable”.

13 Consejo de Estado. Sentencia de 23 de noviembre de 2003. Expediente ACU-1723, M.P. Ricardo Hoyos Duque: Debe tenerse en cuenta que si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo, contrario al acto presunto, y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas”.

14 En tal sentido puede verse la decisión de la Sección 4ª del 10 de julio de 1975 ya citada.

15 Ibídem.

16 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 11 de diciembre de 2002, expediente: ACU-1651, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

17 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sentencia del 12 de diciembre de 2001, expediente 52001-23-31-000-1999-1139-01(17938).

18 Numeral 16 artículo 25 de la Ley 80 de 1993 16. En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta ley.

19 ART. 4º—De los derechos y deberes de las Entidades Estatales. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:

1. Exigirán del contratista ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia podrán hacer al garante.

2. Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.

3. Solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato.

4. Adelantarán revisiones periódicas de las obras, ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos, cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan.

Las revisiones periódicas a las que se refiere el presente numeral deberán llevarse a cabo por lo menos una vez cada seis (6) meses durante el término de vigencia de las garantías.

5. Exigirán que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios cumplan con las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con normas extranjeras aceptadas en los acuerdos internacionales suscritos por Colombia.

6. Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.

7. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables; según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual.

8. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.

Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.

9. Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse.

10. Numeral adicionado por el artículo 19 de la Ley 1150 de 2007, así: Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas. Solo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación.

Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación por parte de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.

Lo dispuesto en este numeral no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan”.