Sentencia 2001-01591 de agosto 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Proceso: 270012331000200101591 01 (31343)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Carlos Oiden Pino Cuesta

Demandado: Incora

Acción: Nulidad y restablecimiento

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia que denegó las pretensiones, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(2), para que esta Sala conozca de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia.

2. Asunto que la Sala debe resolver.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 16 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, con miras a establecer si los cargos de nulidad formulados en la demanda, en contra de las resoluciones que negaron la adjudicación del inmueble, tiene vocación de prosperidad y, por ende, si procede el restablecimiento del derecho pretendido en el libelo.

Debe, en consecuencia, la Sala analizar los hechos probados y, de esta forma, resolver si hay lugar a conceder las pretensiones.

2.1. Hechos probados.

Serán tenidos en cuenta los documentos aportados por la parte actora en las oportunidades legales, los remitidos por la entidad pública demandada(3), las respuestas de diversas autoridades a los requerimientos del Tribunal y los testimonios recibidos en el curso del presente asunto, pues se trata de pruebas decretadas y practicadas dentro de las oportunidades procesales.

De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

2.1.1. El Instituto Colombiano de Reforma Agraria —INCORA— dio trámite a la solicitud de adjudicación del terreno baldío denominado Boca de Chicué, ubicado en el corregimiento La Loma, municipio de Bojayá, departamento del Chocó, presentada por el señor Carlos Oiden Pino Cuesta el 8 de noviembre de 1993. En desarrollo de la actuación, la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993 encontró acreditado que el inmueble había sido adjudicado a la comunidad negra Organización Campesina Integral del Atrato “ACIA” y, además, se encontraba en zona de reserva forestal, razón por la cual denegó la petición de titulación individual formulada por el actor.

A continuación se destacan, por orden cronológico y entre otras, las siguientes actuaciones sobre el desarrollo del procedimiento administrativo que finalizó con la expedición de los actos acusados, así:

a) El 12 de febrero de 1968, mediante Resolución 13, el INCORA resolvió sustraer de la zona de reserva forestal la región del pacífico, de que trata la Ley 2ª de 1959 y, a la vez, reservar con destino a una colonización especial, la zona de terrenos baldíos denominada Bojayá. El acto dispuso, además, que para su validez, la decisión debía ser aprobada por el Gobierno Nacional y publicarse en el Diario Oficial, además de inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (fls. 57-58 y 149-150, cdno. 1).

No obstante, la Oficina Jurídica de la entidad dio cuenta al Director General que “(…) revisados los tomos que reposan en la Secretaría General y Archivo General no se encontró la resolución mediante la cual el Gobierno Nacional aprobó la Resolución 13 de febrero 12 de 1968. Así mismo se indica respecto del Diario Oficial en que debió publicarse la Resolución 13” (fls. 77-78 y 148, cdno. 1).

Igual respuesta dio el Coordinador del Grupo Biblioteca y Archivo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (fl. 197, cdno. 1).

b) El 10 de julio de 1969 y 13 de agosto de 1970, a través de las resoluciones 10974 y 4535, respectivamente, el INCORA adjudicó al señor Aurelio Pino Pino los terrenos baldíos denominados El Paraíso y La Victoria, ubicados en el corregimiento La Loma, municipio de Bojayá (fls. 60-63, cdno. 1).

c) El 5 de noviembre de 1993, en la Notaría Única del Círculo de Quibdó se recibieron las declaraciones extrajuicio de los señores Manuel Rentería Maturana, Wlises Hurtado Ríos, Alfonso Moreno Moreno y Roberto Bejarano Serna. Los deponentes dieron cuenta de i) haber conocido al señor Aurelio Pino por más de 50 años; ii) la posesión que ejerció sobre los predios denominados El Llano y Boca de Chicué y iii) que “al momento de su fallecimiento lo siguió poseyendo y cultivando su familia y principalmente su hijo Carlos Oiden Pino” (fls. 65-68, cdno. 1).

Las actas en las que consta la recepción de las declaraciones fueron aportadas por la parte actora y por el instituto demandado, conjuntamente con el expediente administrativo que dio origen a los actos administrativos acusados (fls. 101-222, cdno. 1).

d) El 8 de noviembre de 1993, mediante “acta 5886”, el señor Carlos Oiden Pino Cuesta solicitó al INCORA, en calidad de colono, se le adjudicara el predio baldío denominado Boca de Chicué, ubicado en el corregimiento La Loma, municipio de Bojayá (Chocó). La solicitud se dio a conocer mediante avisos publicados en la inspección de policía, alcaldía y oficinas de la entidad y por vía radial en la emisora Pacífico Estéreo Ltda. (fls. 31-35, 102, 109-113 y 116, cdno. 1).

El mismo día, la entidad admitió la solicitud y ordenó la práctica de pruebas (fls. 37 y 103, cdno. 1).

e) El 11 de septiembre de 1997, la entidad adelantó inspección ocular al predio Boca de Chicué. En desarrollo de la diligencia se estableció que el predio contaba con una extensión de 135 hectáreas y 2.500 metros y era “aprovechado directamente por el peticionario”, sin determinar el tiempo de “aprovechamiento”, ocupación o explotación. Los colindantes manifestaron su conformidad con los linderos señalados por el solicitante. Así mismo, en el acta consta que no se presentó oposición.

Al tiempo, se evidenció explotación económica con cultivos de pastos y ganadería, en terrenos debidamente cercados con alambre de púa —anexos 1 y 2 del acta— (fls. 40-45 y 118-128, cdno. 1).

f) El 19 de septiembre siguiente, el Presidente de la Asociación Campesina Integral del Atrato “ACIA” dirigió un comunicado a la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993, con sede en Bogotá. En el documento dio cuenta de que los predios Boca de Chicué y el Llano, ubicados en el corregimiento La Loma, “(...) no se encuentran en territorios susceptibles de ser titulados colectivamente como tierras de comunidades negras. Por lo tanto, le sugerimos a dicha comisión dar trámite a las solicitudes individuales siempre y cuando se ajusten a las normas reglamentarias de la Ley 70 de 1993” (fls. 51 y 130, cdno. 1).

g) El 9 de octubre del año en mención, el señor Guillermo Lozano Gamboa, “tramitador de baldíos de la regional Chocó”, rindió un informe técnico privado a solicitud del actor, en el que dio cuenta de que el inmueble denominado Boca del Chicué estaba siendo explotado con cultivos de pasto, plátano, limón, yuca, maíz, naranjo, guamo, cacao, chontaduro y borojó. Anotó que “el predio no se encuentra sobre bienes de uso público, ni en tierras de resguardos indígenas; se encuentra sobre zona sustraída de reserva forestal”. Por último, puso de presente que “la mayoría de la población es de etnia afrocolombiana y un gran número de ellos poseen títulos individuales otorgados por el INCORA” (resaltado fuera de texto, fls. 47 y 131, cdno. 1).

h) El 29 de diciembre del mismo año, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria expidió la Resolución 4566(4), “por medio de la cual se titulan en calidad de “Tierras de las Comunidades Negras” los territorios baldíos ocupados colectivamente por las comunidades negras organizadas en el Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA”, localizados en la cuenca media del Río Atrato, en jurisdicción del municipio de Quibdó, Bojayá y Atrato en el departamento de Chocó y Vigía del Fuerte, Merindó y Urrao en el departamento de Antioquía” (resaltado fuera de texto, fls. 69-76, cdno. 1).

i) El 9 de marzo de 1998, la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993, integrada por los delegados del INCORA, Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Ministerio del Medio Ambiente, dieron cuenta que “la localización preliminar de los predios el Llano, Boca de Chicué y el Fuerte, sobre la cartografía IGAC, indica que estos estarían dentro del título adjudicado a la comunidad negra de la ACIA” (resaltado fuera de texto, fl. 139, cdno. 1).

j) El 30 de octubre del mismo año, la Comisión Técnica adelantó evaluación preliminar sobre los predios El Fuerte, Boca de Chicué y El Llano, solicitados en titulación individual por los señores Somer Senen Victoria Mosquera(5) y Carlos Oiden Pino Cuesta. Encontró que “probablemente se encuentran ubicados en el área adjudicada colectivamente al Consejo Comunitario del ACIA”. Con el fin de comprobarlo, dispuso la práctica de otra inspección ocular, con intervención de la Procuraduría Agraria y las comunidades negras asentadas en la zona, para establecer si había lugar a acceder a la solicitud de titulación individual (fls. 38-39 y 140, cdno. 1).

Lo anterior fue reiterado el 14 de diciembre siguiente (fl. 140, cdno. 1).

k) El 19 de febrero de 1999, el representante del actor, funcionarios del INCORA, delegados del Consejo Comunitario del ACIA y el Procurador Judicial Agrario adelantaron visita al predio solicitado en adjudicación. En el acta consta:

Iniciada la diligencia se procedió a localizar dentro del mapa correspondiente al título expedido en beneficio de las comunidades que conforman el Consejo Comunitario de ACIA, el predio solicitado en titulación por el señor Oiden Pino, la diligencia nos permitió corroborar que tanto en el mapa como en la redacción de linderos, que en efecto, el predio denominado Boca de Chicué, se encuentra localizado dentro del perímetro que ya fue titulado colectivamente.

Manifiesta el doctor Jesús Alberto Grueso (delegado de la Gerencia General del INCORA ante la Comisión Técnica) que tomando en consideración el artículo 13 de la Resolución 4566 de diciembre 29 de 1997, se estableció que si bien el predio está dentro del territorio de ACIA, en el momento de expedir el título, se previó que había propietarios de mejoras con pretensiones expresas de titulación individual las cuales se podrían sustraer de las treinta mil hectáreas que para tales efectos se dejaron.

Dentro de la diligencia se dejó constancia por parte del peticionario, que su familia ha ejercido posesión por un periodo superior a sesenta años sobre el área que solicita ahora en titulación.

Por manifestación del representante enviado para estas diligencias por el Consejo Comunitario del ACIA, se procedió a hacer la verificación verbal sobre la posesión que tradicionalmente han ejercido los ascendientes del peticionario, quien aportará como documentos que hagan parte de este expediente, las declaraciones extrajuicio rendidas ante el señor Notario del Circuito Único de Bojayá (resaltado fuera de texto, fls. 49-50 y 162-163, cdno. 1).

I) El 14 de diciembre del mismo año, la Comisión Técnica estableció que, si bien los predios Boca de Chicué, El Llano y El Fuerte estaban comprendidos en el territorio colectivo adjudicado a la Organización “ACIA” mediante la Resolución 4566 de 1997, emanada del instituto accionado, existía una zona que no fue incluida, justamente para legalizar la situación de quienes pretendían resultar favorecidos con titulación individual. Se transcriben algunos apartes del documento:

Ahora bien, pese a que los mencionados predios se encuentran dentro del territorio colectivo adjudicado a la ACIA mediante Resolución 4566 de 29 de diciembre de 1997 emanada del INCORA, ha de entenderse que no fueron incluidos por no reunir las condiciones para ser objeto de titulación colectiva, razón por la cual la administración fue cuidadosa en prevenir esta circunstancia dejando 27.009 Has y 4.026 M2, excluidas del título colectivo y cuya finalidad es la de legalizar este tipo de situaciones y atender los procesos de concertación interétnica en las áreas donde no hubo acuerdo durante la práctica de la visita.

Por las anteriores razones, los delegados de la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993 recomiendan a la Gerencia Regional del Chocó continuar con el trámite de titulación individual de los predios en cuestión, de acuerdo a lo señalado en la Ley 160 de 1994, teniendo en cuenta las áreas que no fueron objeto de adjudicación dentro del título colectivo expedido a la Organización ACIA, por existir dentro del expediente un documento en el cual esa organización autoriza la titulación individual de esos predios (fls. 34-36 y 144-146, cdno. 1).

m) El 19 de junio de 2000, mediante Resolución 122, el Director del INCORA Regional Chocó resolvió no adjudicar al señor Carlos Oiden Pino Cuesta los predios El Llano y Boca de Chicué, por considerar que “estos predios tienen la condición de inadjudicables, puesto que ya están amparados por una resolución de adjudicación colectiva a favor del Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA”, al tiempo que se encuentran en zona de reserva forestal. El acto es del siguiente contenido:

Que el señor CARLOS OIDEN PINO presentó solicitud de titulación individual de los predios el Llano y Boca de Chicué, ubicado en el corregimiento de La Loma, municipio de Bojayá, departamento del Chocó.

Que en el informe técnico preliminar que se tuvo de base para el concepto de la Comisión Técnica de Ley 70 de 1993, sobre injerencia de Comunidades Negras, el funcionario tramitador de Baldíos no especificó si los predios son o no de injerencia de Comunidades Negras y en ese aspecto parece atenerse a lo expresado en la constancia suscrita por el Representante Legal de la Asociación Campesina.

Que pese a la suscripción del señor Raúl Rentería Cuesta de aquella constancia como representante legal de la ACIA, manifestando que los predios Boca de Chicué y El Llano no se encuentran en territorios susceptibles de ser titulados a Comunidades Negras, en el informe de solicitud del Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato al cual representaba legalmente también, adjunta la petición de adjudicación a favor de dicho consejo, manifiesta con el aval de la asamblea general, que el corregimiento de la Loma en el municipio de Bojayá hace parte de la zona de influencia del Consejo Comunitario que representa lo que significa que si es adjudicable como tierra de comunidades negras.

Que en la visita técnica ordenada con resoluciones 182 de octubre 30 de 1997 y 809 de octubre 31 de 1997 por los Gerentes Regionales de Antioquia y Chocó, se verificó la información aportada por el Consejo Comunitario de ACIA en el informe de solicitud confirmándose la influencia en el municipio de Bojayá y el corregimiento de la Loma, abarcando los predios el Llano y Boca de Chicué, según plano elaborado con el apoyo técnico del programa de zonificación ecológica del pacífico y los linderos indicados en la Resolución 4566 de 1997.

Que en diligencia de inspección ocular ordenada con auto de octubre 30 de 1998 suscrito por los miembros de la Comisión Técnica y auto de enero 25 de 1999, emanado de la Dirección Regional, se verificó la ubicación de los predios objetos del presente trámite dentro de los linderos que demarcan el territorio del Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA”, hecho que consta en el acta de febrero 18/99, levantada durante la diligencia a la que asistió el señor Procurador Judicial Agrario de Quibdó, un delegado de la ACIA, el delegado del INCORA y la experta en asuntos jurídicos de la Regional.

Que cumplidas las etapas preestablecidas en el Decreto 1745 de 1995 se dictó por la gerencia general la Resolución 4566 de diciembre 29 de 1997, con la cual se adjudicó al Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA” el predio baldío comprendido desde Mungurri hasta Guadualito, incluyendo la Loma de Bojayá (zona #9) en los departamentos de Antioquía y Chocó.

Que en la citada providencia, en el capítulo de las consideraciones sobre tenencia de tierras (pág. 9) se hace expresa y clara alusión a las áreas excluidas de la adjudicación al antes mencionado Consejo Comunitario, cuya especificación señala como tales los siguientes:

Un área de constitución y ampliación de resguardos indígenas en extensión de 31.095 Has 4.000 M2.

Un área de manejo especial para uso interétnico en extensión de 37 Has 9.012 M2 en la cuenca alta del río Négua.

Un área de negociación interétnica para subsanar la falta de acuerdos interétnicos sobre la delimitación de su territorio, en extensión de 27.509 Has 4026 M2.

Y por último, el área de expansión del perímetro urbano del municipio de Quibdó y su zona de transición de la propiedad en extensión de 4.020 Has y 199 Has con 2.000 M2, analizadas estas especificaciones no se vislumbra en parte alguna de ese capítulo de la resolución ni en ningún otro documento que alguna de estas exclusiones sea para adjudicaciones individuales, vale agregar que igualmente fueron excluidas del área titulada al ACIA, los predios de propiedad privada, por mandato del inciso 5º del artículo 6º de la Ley 70 de 1993, condición que no concurre en los predios El Llano y Bocas de Chicué sobre los cuales solo tiene el poseedor la expectativa de la adjudicación

Que de lo anterior se puede colegir que no le asiste razón a los señores Miembros de la Comisión Técnica cuando en su concepto fechado diciembre 14799 (sic) manifiestan que es viable la adjudicación de los predios, dada la presunta exclusión de un área para adjudicaciones individuales...

Que aún si existiera dicha área reservada para el efecto indicado en el considerando anterior, concurren en dichos predios otra imposibilidad para ser adjudicados individualmente, cuál es su ubicación en zona de reserva forestal constituida por la Ley 2ª de 1959, según la cual solo procede la adjudicación individual previa sustracción del área solicitada en adjudicación.

Que con Resolución 13 de febrero 12 de 1968 se dispuso la sustracción del municipio de Bojayá de la reserva forestal, sin embargo no cumplió la administración con los actos administrativos subsiguientes, necesarios por la ley para la validez de dicha resolución, los cuales consistían en una resolución aprobatoria y su publicación en el diario oficial.

Que revisado por la Jefe de la Oficina de Control Jurídico del INCORA no se encontró en ninguno de los tomos que se llevan en el archivo general, los actos aprobatorios y publicitarios de la prementada (sic) resolución, en consecuencia, conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo la Resolución 13 no tiene fuerza ejecutoria, es decir el municipio de Bojayá continúa siendo zona de reserva forestal (resaltado fuera de texto, fls. 27-29, cdno. 1).

La decisión fue notificada personalmente al señor Carlos Oiden Pino Cuesta el 11 de julio de 2001 (fl. 30, cdno. 1).

Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que en la actuación reposa la Resolución 121 de la misma fecha que la demandada, mediante la cual el Director del INCORA Regional Chocó resolvió no adjudicar al demandante los mismos predios a los que se refiere el acto administrativo que precede. Ambos actos tienen igual contenido, expedidos en dos procesos administrativos identificados con distinta numeración, 5885 y 5886, respectivamente (fls 155-157, cdno. 1).

La parte actora y el Procurador Judicial Agrario Zona(6) Quibdó interpusieron recurso de reposición (fls. 168-183 y 166, cdno. 1)

n) El 21 de agosto de 2001, mediante Resolución 108 la entidad confirmó en todas sus partes las resoluciones 121(7), 122 y 123 de 19 de junio de 2000. En los considerandos del acto, dio cuenta de la suspensión de los trámites de titulación individual, hasta tanto fuera titulado el territorio colectivo. De esta manera estableció que los predios denominados El Llano, Bocas de Chicué y El Fuerte solo eran adjudicables a las comunidades negras organizadas conforme lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 2º de la Ley 70 de 1993, como en efecto se hizo a través de la Resolución 4566 de 19 de diciembre de 1997, por estar las comunidades negras de la “ACIA” ubicadas en el territorio demarcado en los numerales 1º y 2º del artículo 2º de la mentada normativa. Se destacan algunos apartes de su contenido:

La solicitud de los señores CARLOS OIDEN PINO MOSQUERA y SOMMER SENEN VICTORIA MOSQUERA, fueron presentadas en noviembre 8 de 1993 y enero 12 de 1994 es decir, dos meses después de la promulgación de Ley 70 del 27 de agosto de 1993, vale decir, que aunque no cursaba la solicitud de “ACIA” ya la ley había determinado un territorio cuya prevalencia era el reconocimiento a la propiedad colectiva de las comunidades negras es decir ya se había dado paso a un derecho preferente en favor de la citada parcialidad.

Consta en autos que los predios BOCAS DE CHICUÉ, EL FUERTE Y EL LLANO, están ubicados en el municipio de Bojayá en el departamento del Chocó, dentro del territorio demarcado y destinado para la titulación colectiva de Ley 70 de 1993, en su artículo segundo numeral 1º, que va desde el volcán de CHILE en los límites con la república del Ecuador hasta la desembocadura del río Mataje sobre la costa del océano pacífico.

El capítulo tercero artículo 4º ibídem especifica con toda claridad los sujetos de la titulación en la zona anteriormente determinada y así mismo el tipo de titulación, la cual permitirá el acceso a la propiedad colectiva en calidad de “Tierras de las Comunidades Negras” y en cuanto a los sujetos se refiere a las comunidades negras descritas en el numeral 5º del artículo segundo de la mencionada ley.

Es cuestionable que los beneficiarios de la Ley 70 de 1993 y miembros de una organización hallan “certificado” la exclusión de los predios objeto de este trámite, del territorio ocupado por el Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato y más aún que este documento sea pretendido por los recurrentes como tal, por cuanto solo el ente administrador de los baldíos nacionales, es decir el INCORA tiene facultad para certificar previa verificación en terreno, la real ubicación de un predio en su área de competencia.

Sería absurdo pretender la superioridad del arbitrio de una organización frente a un órgano institucional debidamente facultado por la Ley para su aplicación, por ello se considera improcedente que el funcionario del INCORA se acogiera al dicho de un beneficiario y no estableciera como comisionado que estaba por la Institución, dicho aspecto. Lo anterior conlleva a concluir que reconstruidas por este despacho, aportadas en copia por el ministerio público o aun no existiendo las actas del 18 y 19 de octubre de 1999, la situación de estos predios respecto de la titulación individual es inmodificable, tanto que si se observa a simple vista el concepto de comisión técnica de Ley 70 de 1993, sus miembros no la traen a colación, sino que parten de unos supuestos falsos al señalar como excluidos unos territorios que en parte alguna indica la Resolución 4566 de diciembre 29 de 1997, por la cual se tituló al Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA”, un globo de terreno de 695.245 hectáreas con 1.124 metros cuadrados dentro del territorio enmarcado por el artículo 2º de numeral 1º de la Ley 70 de 1993, en conclusión la titulación ordenada por este acto administrativo solo excluye las áreas de propiedad privada constituidas en gran parte por títulos individuales otorgados por el INCORA, además de las áreas especiales cuya titulación por ley también está vedada y más en forma individual, como las de manejo ínter étnico y de expansión del municipio de Quibdó entre otras.

De los títulos entregados en el municipio de Bojayá cabe dejar claro que durante la vigencia de la Ley 135 de 1961, era posible demostrar una posesión anterior a la vigencia de la ley segunda de 1959 que creó la Zona de Reserva Forestal respecto de los predios abarcados por sus efectos, ya que en ese caso se trataba de una posesión anterior a esta ley.

Sin embargo escapa de la posibilidad de haber poseído en aquella data, el peticionado OIDEN PINO, los fundos el Llano y Bocas de Chicué, sin perder de vista que declaran en su favor los señores ULISES HURTADO RÍOS (fls. 4 y 5) Y ROBERTO BEJARANO SERNA, que solo al momento de fallecer el señor AURELIO PINO, quien los poseyó por 50 años, entra el peticionario en posesión de los predios que pretende en titulación individual para lo cual ha estipulado el Decreto 2664 de 1994 en su artículo 8º que: “el tiempo de ocupación de persona distinta al peticionario no es transferible a terceros en ningún caso” (resaltado fuera de texto).

En lo que respecta a la notificación, podemos decir, que recibidos oportunamente en este despacho los escritos contentivos del recurso de reposición impetrado por el doctor ÁLVARO DAVID PEREA MOSQUERA y el interesado CARLOS OIDEN PINO, está satisfecho el derecho de contradicción como parte que son de este procedimiento, de modo que realizada la notificación de las resoluciones 121, 122 y 123 de junio 19 de dos mil 2000, mal podría tipificarse violación alguna a ese derecho, ya que con el auto de junio 21 de 2000, lo que se suspendió fue el acto que produciría los efectos de las providencias, los cuales efectivamente se surtirán por la realización de la notificación que dio origen a este recurso.

Considerado lo anterior cabe concluir los siguientes aspectos:

Que durante la suspensión de los trámites de titulación individual ordenada por la Gerencia General del INCORA, por ante la Circular 795 de enero 21 de 1994, hasta tanto fuera titulado el territorio colectivo; quedó establecido por ley que los predios EL LLANO, BOCAS DE CHICUÉ Y EL FUERTE, solo eran adjudicables a las comunidades negras organizadas conforme lo dispuesto en el numeral cinco del artículo segundo de la Ley 70 de 1993, como en efecto se hizo por la Resolución 4566 de diciembre 19 de 1997, por estar las comunidades negras de la “ACIA” ubicadas en el territorio demarcado en los numerales 1º y 2º del artículo segundo ibídem.

Que no es posible expedir un título, bien sea individual o colectivo sobre otro legalmente expedido y por lo tanto vigente, sin vulnerar preceptos constitucionales o legales y que los plurimencionados predios no eran propiedad privada en el momento de expedirse el título de la ACIA, el cual tuvo asidero en la prelación del interés general sobre el particular que la Ley 70 de 1993, le imprime a las pretensiones territoriales de las comunidades negras, en el caso inexanime (sic), las agrupadas en el Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA” (fls. 13-18, cdno. 1).

Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que en la actuación reposa la Resolución 107 de la misma fecha que la demandada, mediante la cual el Director del INCORA Regional Chocó confirmó las resoluciones referidas en la decisión anterior. Ambos actos tienen igual contenido, expedidos en dos procesos administrativos identificados con distinta numeración, 5885 y 5886, respectivamente (fls. 206-211, cdno. 1).

El 24 de agosto siguiente, la entidad envió comunicación al señor Carlos Oiden Pino Cuesta, con el fin de surtir la notificación de las resoluciones 107 y 108 de 21 de agosto de 2001, relacionadas con los predios El Llano y Boca de Chicué, la cual tiene recibido del mismo día. En la fecha se surtió la notificación personal (fIs. 11 y 12, cdno. 1).

2.2. Análisis del caso.

2.2.1. Protección a las comunidades negras. Titulación colectiva de terrenos baldíos.

De conformidad con los artículos 7º y 55 de la Carta Política(8), las comunidades negras tienen derecho a tener su propio territorio colectivo, como uno de los instrumentos para proteger su modo de vida y enaltecer la calidad de afro descendiente.

En dicho marco constitucional se expidió la Ley 70 de 1993, la cual tiene por objeto reconocer a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes. Así mismo, tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana (art. 1º).

De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley también tiene aplicación en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras, que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos allí establecidos.

En el artículo 7º de la Ley 70 de 1993, se establece que, una vez adjudicadas a una comunidad, las tierras de uso colectivo deben ser consideradas como “inalienables, imprescriptibles e inembargables”; a su vez, los artículos 8º a 12 consagran los requisitos para acceder al beneficio, la competencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para conocer del trámite, las pruebas que se deben practicar para otorgar el beneficio a las comunidades negras, y el término de sesenta (60) días para expedir los actos administrativos por medio de los cuales se adjudique la propiedad colectiva, al igual que los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen la actividad de la administración durante el trámite.

Para el logro de tales propósitos se dictaron normas que regulan, entre otros, los siguientes aspectos:

a) El derecho de prelación de las comunidades negras(9) para la adjudicación de la propiedad colectiva sobre las tierras baldías de zonas ribereñas de que trata el artículo 55 constitucional(10) (art. 4º), cuya determinación está prevista en el artículo 2º de la misma ley, con las excepciones igualmente indicadas en el artículo 6º ibídem, como es el caso de los recursos naturales renovables y no renovables (lit. c).

b) El uso de la tierra y protección de los recursos naturales y del ambiente (arts. 19 a 25).

c) Señalamiento y delimitación de zonas mineras de comunidades negras en las áreas adjudicadas, para efectos de procurar una exploración y explotación de los recursos naturales no renovables bajo condiciones técnicas especiales (arts. 26, 28 y 30).

d) El derecho de prelación de las comunidades negras para el otorgamiento de licencias especiales de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, yacentes en zonas mineras de esas comunidades y tradicionalmente por ellas aprovechados (art. 27).

Dicho reconocimiento se reguló en los siguientes términos:

“CAPÍTULO III

RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA

ART. 4º—El Estado adjudicará a las comunidades negras de que trata esta ley la propiedad colectiva sobre las áreas que, de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo segundo, comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1º de la presente ley que vienen ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.

Los terrenos respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad colectiva se denominarán para todos los efectos legales “Tierras de las Comunidades Negras”.

ART. 5º—Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Además de las que prevea el reglamento, son funciones de los Consejos Comunitarios: delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación.

ART. 6º—Salvo los suelos y los bosques, las adjudicaciones colectivas que se hagan conforme a esta ley, no comprenden:

a) El dominio sobre los bienes de uso público.

b) Las áreas urbanas de los municipios.

c) Los recursos naturales renovables y no renovables.

d) Las tierras de resguardos indígenas legalmente constituidos.

e) El subsuelo y los predios rurales en los cuales se acredite propiedad particular conforme a la ley 200 de 1936.

f) Las áreas reservadas para la seguridad y defensa nacional.

g) Áreas del sistema de parques nacionales.

Con respecto a los suelos y los bosques incluidos en la titulación colectiva, la propiedad se ejercerá en función social y le es inherente una función ecológica.

En consecuencia, para el uso de estos recursos se tendrá en cuenta lo siguiente:

a. Tanto el uso de los bosques que se ejerza por ministerio de ley, como los aprovechamientos forestales con fines comerciales deberán garantizar la persistencia del recurso. Para adelantar estos últimos se requiere autorización de la entidad competente para el manejo del recurso forestal.

b. El uso de los suelos se hará teniendo en cuenta la fragilidad ecológica de la Cuenca del Pacífico. En consecuencia los adjudicatarios desarrollarán prácticas de conservación y manejo compatibles con las condiciones ecológicas. Para tal efecto se desarrollarán modelos apropiados de producción como la agrosilvicultura, la agroforestería u otros similares, diseñando los mecanismos idóneos para estimularlos y para desestimular las prácticas ambientalmente insostenibles.

ART. 7º—En cada comunidad, la parte de la tierra de la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e inembargable.

Sólo podrán enajenarse las áreas que sean asignadas a un grupo familiar, por la disolución de aquel u otras causas que señale el reglamento, pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupación o adquisición únicamente podrá recaer en otros miembros de la comunidad y en su defecto en otro miembro del grupo étnico, con el propósito de preservar la integridad de las tierras de las comunidades negras y la identidad cultural de las mismas.

ART. 8º—Para los efectos de la adjudicación de que trata el artículo 4º, cada comunidad presentará la respectiva solicitud al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora—. Este podrá iniciar de oficio la adjudicación.

Una comisión integrada por el Incora, el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y el Inderena o la entidad que haga sus veces realizará, previo informe del Consejo Comunitario, una evaluación técnica de las solicitudes y determinará los límites del área que será otorgada mediante el título de propiedad colectiva.

ART. 9º—A la solicitud se acompañará la siguiente información:

a. Descripción física del territorio que se pretende titular.

b. Antecedentes etnohistóricos.

c. Descripción demográfica del territorio.

d. Prácticas tradicionales de producción.

ART. 10.—Radicada la solicitud el gerente regional respectivo ordenará una visita a la comunidad negra interesada, la cual no podrá exceder de sesenta días contados a partir de la radicación de la solicitud. La resolución que ordena la visita se le notificará al grupo negro interesado, a la organización respectiva y al procurador delegado para asuntos agrarios.

De la visita practicada se levantará un acta que contenga los siguientes puntos:

a. Ubicación del terreno.

b. Extensión aproximada del terreno.

c. Linderos generales del terreno.

d. Número de habitantes negros que vivan en el terreno.

e. Nombre y número de personas extrañas que no pertenezcan a la comunidad establecida, indicando el área aproximada que ocupan.

f. Levantamiento planimétrico del territorio a ser titulado.

ART. 11.—El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora— en un término improrrogable de sesenta (60) días, expedirá los actos administrativos por medio de los cuales se adjudique la propiedad colectiva a las comunidades de que trata la presente ley.

El correspondiente acto administrativo se notificará al representante de la respectiva comunidad y, una vez inscrito en el competente registro, constituirá título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.

ART. 12.—En el procedimiento administrativo de la titulación de las tierras que determine el gobierno mediante reglamento especial se dará preferente aplicación a los principios de eficacia, economía y celeridad, con el objeto de lograr la oportuna efectividad de los derechos reconocidos en la presente ley. En los aspectos no contemplados en esta ley o en el reglamento, se aplicará la legislación general sobre tierras baldías de la Nación en lo que sea compatible con la naturaleza y finalidades del reconocimiento a la propiedad de las comunidades negras de que trata esta ley.

(…).

ART. 15.—Las ocupaciones que se adelanten por personas no pertenecientes al grupo étnico negro sobre las tierras adjudicadas en propiedad colectiva a las comunidades negras de que trata esta ley no darán derecho al interesado para obtener la titulación ni el reconocimiento de mejoras y para todos los efectos legales se considerará como poseedor de mala fe.

(…).

ART. 17.—A partir de la vigencia de la presente ley, hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que esta ley establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la Comisión de que trata el artículo 8º.

ART. 18.—No podrán hacerse adjudicaciones de las tierras de las comunidades negras de que trata esta ley, sino con destino a las mismas.

Son nulas las adjudicaciones de tierras que se hagan con violación de lo previsto en el inciso anterior.

(...).

Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria podrá revocar directamente las resoluciones de adjudicación que dicte con violación de lo establecido en el presente artículo. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surte con arreglo a lo que dispone el Código de lo Contencioso Administrativo” (resaltado fuera de texto).

Esta ley fue reglamentada por el Decreto 1745 de 1995, en el que, entre otras disposiciones, se reguló el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras, por parte del INCORA, competente para otorgar la titulación. Dentro del título colectivo podrán incluirse áreas tituladas individualmente con anterioridad a miembros de la comunidad respectiva si los interesados así lo solicitaren (art. 18).

De manera que las normas invocadas regulan el derecho a la propiedad colectiva que el legislador reconoció a las comunidades negras sobre determinadas tierras baldías ocupadas por ellas, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.

Tal derecho se traduce en la obligación, en cabeza del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER (D. 1300/2003, art. 2º) de titular colectivamente las tierras baldías a que haya lugar a las comunidades negras, luego de verificar los requisitos exigidos para tal fin, mediante el adelantamiento del trámite dispuesto en los artículos pertinentes del Decreto 1745 de 1995.

2.2.2. Cargos de ilegalidad formulados por la parte actora.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Carlos Oiden Pino Cuesta demandó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria —INCORA—, con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones 122 de 19 de junio de 2000 y su confirmatoria 108 de 21 de agosto de 2001, por medio de las cuales se le negó la adjudicación del predio Boca de Chicué, ubicado en el corregimiento de La Loma, municipio de Bojayá, departamento del Chocó. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al instituto demandado adjudicarle el referido inmueble.

Del contenido de la demanda, la Sala observa que los cargos de ilegalidad formulados por el demandante, esto es falsa motivación, desviación de poder, violación al debido proceso y desconocimiento de los principios de celeridad e imparcialidad comparten los mismos argumentos y se pueden sintetizar en que i) al presentar la solicitud de adjudicación de los terrenos baldíos no existía alguna de la Organización Campesina Integral del Atrato —ACIA— y ii) la entidad dispuso que el predio era inadjudicable, comoquiera que hacía parte del título colectivo otorgado a la comunidad afro descendiente y, además, se encontraba ubicado en una zona de reserva forestal.

Lo anterior, fundado en los informes técnicos que reposan en la actuación y en el certificado expedido por la Organización ACIA, mediante el cual dio cuenta de que el predio Boca de Chicué, solicitado en adjudicación por el actor, no estaba comprendido en el título colectivo y autorizó continuar el trámite de titulación individual.

El acto administrativo entendido como manifestación de la voluntad de la administración con miras a producir efectos jurídicos, goza de presunción de legalidad y conformidad con el ordenamiento jurídico en todos sus aspectos, lo que se traduce en entender que fue expedido en el ejercicio de competencias previamente conferidas, sujeto a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, fundado en el cumplimiento de las funciones previstas en la ley y conforme con la realización de los fines institucionales de que se trata.

De esta forma, el inciso segundo del artículo 4º de la Constitución Política establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Así mismo, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo(11) prevé que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Partiendo de lo expuesto, puede afirmarse que, salvo que se demuestre lo contrario, las actuaciones de la administración responden a las reglas y respetan las normas que enmarcan su ejercicio, presunción necesaria para su exigibilidad e inmediata aplicación y que impone a quien pretende controvertirla la carga de desvirtuar la validez que las acompaña.

Dispone el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo que toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración “(...) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió” (resaltado fuera de texto).

El control jurisdiccional de la motivación que dio lugar a la expedición de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración procede sin atender los fines que le fueron encomendados, pues el contenido y las circunstancias que acompañaron la decisión dan lugar a inferir que las razones esgrimidas no responden a aquello que se persigue, lo que desvirtúa la legalidad del acto e impone al juez su anulación.

Del análisis del acervo probatorio, la Sala advierte que no se configuran los vicios de nulidad que aduce el actor, comoquiera que no demostró que el predio Boca de Chicué fuere adjudicable, en razón de su ubicación.

En cuanto al hecho de que la solicitud de la Organización “ACIA” fue posterior a la que presentó el demandante, cabe anotar que, como ya fue precisado, el Decreto 1745 de 1995 es norma especial para la titulación de los terrenos de comunidades negras, es decir, una norma diseñada para cobijar a este grupo de la población nacional, mediante el cual se fija un plazo con términos establecidos, es clara la intención de obligar a la autoridad a realizar la gestión dentro del término que se tiene regulado.

Ese trámite, sintetizando lo señalado en las normas que rigen la materia, comprende varias etapas, así: (i) iniciación oficiosa o a solicitud del trámite, (ii) auto de apertura del trámite, (iii) oposiciones, (iv) visita técnica, (v) elaboración del acta de visita, (vi) proceso de concertación con otras comunidades, (vii) presentación del informe técnico, (viii) evaluación técnica de la solicitud y (ix) decisión. Todo ello dando aplicación preferente a los principios de eficacia, economía, celeridad y gratuidad, con el objeto de lograr la oportuna efectividad del derecho pretendido (L. 70/93, arts. 12 y 16 y D. 1745/95, art. 31).

En este caso, la norma establece un procedimiento con unos términos a seguir:

— Sesenta (60) días para la solicitud y la realización de la visita.

— Sesenta (60) días para la emisión del informe y de la resolución constitutiva. Un plazo especial, en caso tal que no haya concertación con todas las comunidades del territorio de noventa (90) días.

Es clara la intención de legislador al establecer la prelación que tiene la solicitud presentada por las comunidades negras, justamente, con miras a dar efectividad a las garantías constitucionales que le son propias.

Aunado a lo anterior, la Sala debe anotar que, para la fecha en que el señor Carlos Oiden Pino Cuesta presentó la solicitud de adjudicación del predio Boca de Chicué —8 de noviembre de 1993—, ya estaba vigente la Ley 70 del mismo año, promulgada el 27 de agosto, razón por la cual la entidad demandada estaba obligada a dar cumplimiento a lo allí dispuesto. Si bien no estaba en curso la solicitud de la Organización “ACIA”, la ley ya había establecido un territorio con prevalencia para el reconocimiento de propiedad colectiva de las comunidades negras.

Ahora, puede concluirse que hubo mora en la expedición de los actos acusados, comoquiera que la petición fue presentada el 8 de noviembre de 1993 y los actos datan de los años 2000 y 2001; empero, con las pruebas que reposan en el plenario se puede establecer que ello se debió justamente al trámite para definir la situación jurídica de los predios.

Por tanto, no resulta procedente la argumentación del actor en este sentido.

En relación con la causal de desviación de poder, la Sala encuentra que tampoco se configura, en la medida que la finalidad del acto que se pretende impugnar, no fue otra que la de dar cumplimiento a la normatividad que rige la materia, esto es a la Ley 70 de 1993, sin que se observen finalidades distintas a la satisfacción del interés público.

La desviación de poder se presenta cuando hay disparidad o discordancia entre el fin que pretende la ley con la atribución de una competencia y el propósito concreto que tuvo el funcionario al ejercerla; así lo ha expresado esta Corporación:

“El vicio llamado por la doctrina y por la ley “Desviación de poder”, consiste en el hecho de que la autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto, ajustado en lo externo a las regularidades de forma, la ejecuta no en vista del fin del cual ha sido investido para esa competencia, sino para otro distinto. Por lo tanto, cuando se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, acusado de desviación de poder, el demandante está en el deber demostrar plenamente que la autoridad administrativa proferidota (sic) del acto, lo dictó, no en beneficio del buen servicio —lo que se presume— sino con un fin que se aparte de ese criterio”(12).

Las pruebas que reposan en el plenario permiten establecer que el INCORA adelantó el procedimiento administrativo conforme los parámetros legales y, en aplicación al derecho preferencial que le asiste a las comunidades negras, reconocido en la Resolución 4566 de 29 de diciembre de 1997, tituló “en calidad de “Tierras de las Comunidades Negras”, los territorios baldíos ocupados colectivamente por las comunidades negras organizadas en el Consejo Comunitario Mayor del Medio Atrato “ACIA”, localizados en la cuenca media del Río Atrato, en jurisdicción del municipio de Quibdó, Bojayá y Atrato en el departamento de Chocó y Vigía del Fuerte, Merindó y Urrao en el departamento de Antioquía (fls. 69-76, cdno. 1). La resolución solo excluyó áreas de propiedad privada, constituidas en gran parte por títulos individuales otorgados con anterioridad por el INCORA y áreas especiales que estaban vedadas por ley para titulación individual, como las de manejo interétnico y expansión del municipio de Quibdó, entre otras.

Carece de sustento la afirmación del actor en cuanto, según la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993, el predio Boca de Chicué se encontraba por fuera del área de titulación colectiva otorgada a favor de la Organización “ACIA”. Al contrario, dicho órgano precisó que sí lo estaba; empero, al tiempo, anotó que “interpretando la ley” —Ley 70 de 1993— y la resolución de adjudicación colectiva 4566 de 1997, “podrían” establecerse zonas excluidas que servirían de base para adelantar los trámites de titulación individual. Esto fue desvirtuado.

En efecto, la titulación colectiva del predio solicitado en adjudicación por el actor quedó corroborada en el acta de visita realizada al predio el 19 de febrero de 1999, por el representante del actor, funcionarios del INCORA, delegados del Consejo Comunitario del ACIA y el Procurador Judicial Agrario. En el acta consta que “iniciada la diligencia se procedió a localizar dentro del mapa correspondiente al título expedido en beneficio de las comunidades que conforman el Consejo Comunitario de ACIA, el predio solicitado en titulación por el señor Oiden Pino, la diligencia nos permitió corroborar que tanto en el mapa como en la redacción de linderos, que en efecto, el predio denominado Boca de Chicué, se encuentra localizado dentro del perímetro que ya fue titulado colectivamente” (resaltado fuera de texto, fls. 162-163 y 184-185, cdno. 1).

También en el informe técnico que aportó el actor, realizado por el “tramitador de baldíos de la regional Chocó”, se estableció que en el predio Boca de Chicué, solicitado en adjudicación por el señor Pino Cuesta, “la mayoría de la población es de etnia afrocolombiana y un gran número de ellos poseen títulos individuales otorgados por el INCORA” (resaltado fuera de texto, fls. 47 y 131, cdno. 1).

Desde un comienzo, los delegados de la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993 dieron cuenta que “la localización preliminar de los predios el Llano, Boca de Chicué y el Fuerte, sobre la cartografía IGAC, indica que estos estarían dentro del título adjudicado a la comunidad negra de la ACIA” (resaltado fuera de texto, fl. 139, cdno. 1). Empero, para verificar la situación del predio, decretaron diversas pruebas.

Si bien en la actuación aparece la autorización de la Organización “ACIA” para que la entidad adjudicara individualmente, dando cuenta de que los predios Boca de Chicué y El Llano “no se encontraban en territorios susceptibles de ser titulados colectivamente”, la Sala debe anotar que i) dicho órgano no es el competente para determinarlo, comoquiera que, en los términos del artículo 65 de la Ley 160 de 1994(13), es el INCORA a quien le corresponde adjudicar los terrenos baldíos y ii) la Ley 70 de 1993 prevé que los predios baldíos comprendidos en las áreas señaladas por el legislador, tenían como objeto la adjudicación a favor de las comunidades negras, aunque podría darse la titulación individual, pero a miembros de la misma comunidad (art. 18).

Además, la Resolución 122 de 19 de junio de 2000, demandada en el sub lite, da cuenta de la petición de adjudicación presentada por el Consejo de la Comunidad ACIA, con el aval de la asamblea general, en la que se afirmó que el corregimiento de la Loma en el municipio de Bojayá hacía parte de la zona de influencia del Consejo Comunitario de la comunidad (fls. 27-29, cdno. 1).

De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que el predio Boca de Chicué, solicitado en adjudicación por el señor Carlos Oiden Pino Cuesta, tenía la condición de inadjudicable, comoquiera que hacía parte de los predios adjudicados a la comunidad negra de la Organización ACIA, en aplicación a lo dispuesto en la Ley 70 de 1993, razón por la cual no era posible acceder a la petición de titulación individual formulada por el actor.

En este orden de ideas, la Sala no encuentra acreditado el cargo de desviación de poder. El demandante no probó la disparidad que alegó entre el contenido de los actos acusados y la satisfacción del interés público. Tampoco demostró que, con la expedición de las resoluciones enjuiciadas, se hubieran contrariado los fines públicos y menos aún, que se atentara contra objetivos relativos a la prestación del servicio.

En lo atinente a la ubicación del predio en zona de reserva forestal, cabe anotar que, si bien el demandante allegó a la actuación la Resolución 13 de 12 de febrero de 1968, no logró probar que la misma fuese exigible.

El numeral tercero es del siguiente tenor:

Esta providencia requiere para su validez ser aprobada por el Gobierno Nacional y debe publicarse en la forma establecida por el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal y en el Diario Oficial, además de inscribirse en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y privados.

Ninguno de los requisitos fue acreditado en la actuación. Al contrario, la Oficina Jurídica de la entidad dio cuenta de que “(…) revisados los tomos que reposan en la Secretaría General y Archivo General no se encontró la resolución mediante la cual el Gobierno Nacional aprobó la Resolución 13 de febrero 12 de 1968. Así mismo se indica respecto del Diario Oficial en que debió publicarse la Resolución 13” (fls. 77-78 y 148, cdno. 1). Igual información suministró el Coordinador del Grupo Biblioteca y Archivo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (fl. 197, cdno. 1). Por tanto, el acto no cobró fuerza ejecutoria y la conclusión no podría ser otra, con el argumento de que la entidad realizó adjudicaciones dentro de los mismos terrenos del citado municipio, como lo pretende la parte actora.

En consecuencia, no es posible establecer que el predio Boca de Chicué, solicitado en adjudicación en el sub lite, hiciera parte de la exclusión de la zona de reserva forestal de que trata la Ley 2ª de 1959(14).

En este orden de ideas, la Sala no encuentra acreditados los cargos de ilegalidad propuestos por la parte actora.

Sobre la carga de la prueba, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada al señalar, de acuerdo con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(15), que recae sobre quien alega el hecho que pretende notar a su favor, excepciona o controvierte, cumpliéndose así la regla de que quien afirma o niega, demuestra. No basta, entonces, para sustentar las pretensiones, hacer uso de referencias, si estas no se acompañan de elementos de prueba que infundan certeza, pues son los hechos probados los que permiten resolver en uno u otro sentido el fondo del asunto.

De ahí que la Sala proceda a confirmar la sentencia de primera instancia.

Cabe anotar que el cargo de ilegalidad de falsa motivación comparte iguales argumentos a los esgrimidos para la desviación de poder, razón por la cual la Sala se remite a lo ya dispuesto.

Sin condena en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia de 16 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.

En firme la decisión, REMÍTASE la actuación al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

2 El 7 de noviembre de 2001, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tuviera vocación de doble instancia era de $ 6.037.000 —artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo subrogados por el Decreto 597 de 1988— y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por el actor en la suma de $ 50.000.000, por concepto del valor del inmueble.

3 Las pruebas aportadas por la parte actora hacen parte del expediente remitido por el instituto demandado.

4 A la actuación fue allegada la copia incompleta de la Resolución 4566 de 1997, en la que se observan los antecedentes y parte de los considerandos. No obstante, sobre el resto del contenido y la parte resolutiva, dan cuenta los actos administrativos demandados.

5 Consultado el sistema de la corporación, no se encontró demanda interpuesta por el señor Somer Senen Victoria Mosquera.

6 En la actuación solo reposa el recurso de reposición que interpuso la vista fiscal en contra de la Resolución 121 de 19 de junio de 2000 (fls. 199-203, cdno. 1).

7 Consultado el sistema de la Corporación, no se encontró otra demanda distinta a la del sub lite, presentada por el señor Carlos Oiden Pino Cuesta, en contra de las resoluciones 121 y 123.

8 “ART. 7º—El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”.

“ART. 55.—Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”.

9 Según lo dispuesto en el artículo 2º numeral 5º, se entiende por comunidad negra: “el conjunto de familias de descendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos”.

10 Para los efectos de la Ley 70 de 1993, en el artículo 2º de esta misma se definen los conceptos de: Cuenca del Pacífico, ríos de la Cuenca del Pacífico, zonas rurales ribereñas, tierras baldías, ocupación colectiva y prácticas tradicionales de producción.

11 Hoy retomado por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

12 Sentencia del 16 de diciembre de 1991. Sección Segunda, expediente 4010.

13 Ley 160 de 3 de agosto de 1994, “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones” (D.O. 41479).

“ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.

La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.

Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento.

No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva”.

14 “ART. 1º—Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de “Zonas Forestales Protectoras” y “Bosques de Interés General”, según la clasificación de que trata el [Decreto Legislativo 2278 de 1953, las siguientes zonas de reserva forestal, comprendidas dentro de los límites que para cada bosque nacional se fijan a continuación:

a) Zona de Reserva Forestal del Pacífico, comprendida dentro de los siguientes límites generales: Por el Sur, la línea de frontera con la República del Ecuador; por el Occidente, el Océano Pacífico y la línea divisoria con la República de Panamá; por el Norte, el Océano Atlántico (Golfo de Urabá), y por el Oriente, una línea que arrancando 15 kilómetros al este del divorcio de aguas de la Cordillera Occidental, en los límites con el Ecuador, siga hasta el Volcán de Chiles, el Nevado de Cumbal y la Quebrada de San Pedro, y de allí, a través del Río Patía, hasta Chita, continuando 15 kilómetros al Este por el divorcio de aguas del Cerro de Rivas al Cerro de Munchique y siguiendo la cima de la Cordillera Occidental hasta el Cerro de Caramanta; de allí al Cerro Paramillo y luego al Cerro Murrucucú, y de allí una línea recta, con rumbo 45 grados noreste, hasta el Océano Atlántico; (...)”.

ART. 2º—Se declaran Zonas de Reserva Forestal los terrenos baldíos ubicados en las hoyas hidrográficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para consumo interno, producción de energía eléctrica y para irrigación, y cuyas pendientes sean superiores al 40%, a menos que, en desarrollo de lo que se dispone en el artículo siguiente, el Ministerio de Agricultura las sustraiga de las reservas.

ART. 3º—Dentro de las Zonas de Reserva Forestal y de Bosques Nacionales de que tratan los [Artículos 1º, 2º y 12 de esta Ley], el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, mientras realiza el estudio y clasificación de los suelos del país, irá determinando, a solicitud del Ministerio de Agricultura, aquellos sectores que se consideren adecuados para la actividad agropecuaria, a fin de que el Ministerio pueda sustraerlos de las Reservas. Esta facultad podrá ejercerla también el Ministerio con base en estudios e informes técnicos de su Departamento de Recursos Naturales” (resaltado fuera de texto).

15 “ART. 177.—Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”.