Sentencia 2001-01621 de agosto 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B”

Expediente 27120

Rad.: 250002326000-2001-01621-01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Demandante: Vallas Técnicas S.A.

Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—

Naturaleza: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., agosto veintinueve de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

5. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda (fl. 2, cdno. 1), determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde a los perjuicios materiales por lucro cesante y daño emergente, supera la exigida por la norma para el efecto(2).

II. Los hechos probados

6. Con base en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

7.1.(sic) La compañía Vallas Técnicas S.A. tiene por objeto, entre otras actividades, el levantamiento y montaje de construcciones destinadas a venta de espacios publicitarios, pudiendo dar o recibir en arrendamiento construcciones, predios rurales o urbanos para exhibición de anuncios, la explotación de servicios publicitarios en vehículos, puentes, muelles, barcos, botes, vías, campos de aterrizaje, terminales de transporte y espectáculos publicitarios (original certificado de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, sede norte, fls. 1-3, cdno. pruebas).

7.2. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente —DAMA— expidió un registro único de publicidad exterior visual a favor de Vallas Técnicas S.A. para la ubicación de elementos tipo valla convencional en la Autopista Norte, calle 225. En el último de ellos se señala: “Este registro se otorga sometido a la alerta naranja declarada mediante la Resolución 612 de 1997 y ampliada por la Resolución 688 de 1998. Su incumplimiento da lugar a la suspensión del presente registro sin perjuicio de las sanciones legales, restricción que aplica para todas las vallas descritas en el Acuerdo 1 de 1998” (copias simples registro único de publicidad exterior visual del DAMA, consecutivos 493, 494 y 1073, de fecha común 26 de agosto de 1998, fls. 43-45, cdno. pruebas).

7.3. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, en uso de sus facultades policivas, requirió a la empresa Vallas Técnicas Valtec por considerar que dos elementos de publicidad exterior instalados en el inmueble ubicado en la Autopista Norte, calle 225 (costado oriental) incumplía lo dispuesto en el artículo 5º literales a) y d) del Acuerdo Distrital 1 de 1998, modificado por el artículo 12 de 2000, en razón en que se encontraba en una zona de manejo y preservación ambiental y espacio público dentro del humedal Torca. La entidad advirtió en el requerimiento que en caso de no estar de acuerdo con la adecuación jurídica realizada, el notificado contaba con tres días siguientes al recibo del requerimiento para presentar verbalmente o por escrito los fundamentos que pretendiera hacer valer (original requerimientos SJ-ULA 22461 y 22462 ambos del 15 de septiembre de 2000, con sello de correos de 18 de septiembre de 2000, fls. 5 y 6, cdno. pruebas).

7.4. El 28 de septiembre del 2000, Valtec presentó descargos contra los dos requerimientos (original oficio 6868 y 6869 con adhesivo de recibido del DAMA, fls. 7-11, cdno. pruebas).

7.5. El 3 de octubre del 2000 el DAMA revocó en forma directa los actos administrativos 493 y 494 por los que se había procedido al registro de las vallas publicitarias por considerar, previo informe rendido por la Unidad de Gestión Local, que los elementos de publicidad se encontraban instalados en el ahora denominado Parque Ecológico del Distrito Capital y que tal ubicación vulneraba de manera directa el literal D del artículo 5º del Acuerdo 1 de 1998, que hace referencia a las prohibiciones para la ubicación de vallas en áreas declaradas como reservas naturales, hídricas y en las zonas de manejo y preservación ambiental (originales oficios n 24502 y 24503, ambos del 3 de octubre de 2000, con sello de notificación personal a la apoderada de la parte actora del 19 de octubre de 2000, fls. 17-20, cdno. pruebas).

7.6. Valtec, mediante apoderada, interpuso dos derechos de petición con el objeto de “aclarar” algunas preguntas referentes a los oficios por los cuales se revocaron los registros (copia de los oficios GG 6868 y 6869 con adhesivo de recibido original del DAMA de fecha 25 de octubre de 2000, fls. 21-37, cdno. 2).

7.7. El DAMA procedió a desmontar los elementos de publicidad exterior, pero la diligencia inicialmente no pudo realizarse por la oposición que ejerció la apoderada de la actora arguyendo “1. Cuenta con el consecutivo 1073 que no ha sido revocado y 2. No se ha resuelto ni el derecho de petición ni el recurso que frente a la valla fue interpuesto de conformidad con el artículo 23 de la Carta Política y 9º del Código Contencioso Administrativo y 51 y siguientes. Se deja constancia de que esta oposición se hace en miras a evitar violaciones al debido proceso, al derecho a la legítima defensa y una vía de hecho que cause un daño antijurídico (C.N., art. 90)” (original con fecha manuscrita del 20 de noviembre de 2000 de la oponente, fl. 115, cdno. pruebas). El 26 de diciembre del 2000 el DAMA realizó la diligencia de remoción de las vallas con la oposición de la parte actora, en la que se dejó constancia por los intervinientes en la diligencia de que ambas no contaban con ningún elemento eléctrico, luz, y una de ellas no tenía láminas publicitarias (originales con fecha en manuscrito de la oponente y constancias del delegado del DAMA, fls. 137 y 138, cdno. pruebas).

III. Problema jurídico

7. Corresponde a la Sala entrar a determinar un doble asunto: i) si sobre el acto administrativo de revocatoria directa procede la acción de reparación directa, o correspondía a la parte actora interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) la diligencia de desmonte de las vallas publicitarias por parte del DAMA constituyó un acto de ejecución de la revocatoria directa o una vía de hecho, conforme a los argumentos de la parte actora. De la resolución de este último asunto se podrá a su vez desatar si era idónea la acción de reparación directa escogida por la parte actora.

IV. Análisis de la Sala

8. Ha sido criterio de la Sala considerar que la revocatoria directa es, en términos generales, la figura a través de la cual la administración pública retira definitivamente del ordenamiento jurídico un acto administrativo suyo, a través de otro acto administrativo en sentido contrario(3). Cuando el acto administrativo que se pretende revocar se trata de aquellos que confieren derechos particulares y concretos, estos no pueden ser revocados sin el consentimiento del particular aduciendo vicios de ilegalidad, ni siquiera de inconstitucionalidad, salvo contadas excepciones.

9. La jurisprudencia ha establecido que “La administración puede revocar los actos administrativos generales por razones de legalidad —violación de la Constitución o la ley— o de conveniencia —porque no estén conformes con el interés público o social o causen agravio injustificado a una persona—. Para revocar por estas mismas razones un acto de carácter particular se requiere el consentimiento expreso y escrito del beneficiario, salvo que se trate de un acto ficto o que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, que implique grave y actual quebranto del orden jurídico”(4).

10. Respecto al primer cuestionamiento no le cabe duda a la Sala de que la acción que procedía interponer sobre el acto administrativo que determina la revocatoria directa sobre los registros que previamente había otorgado el ente ambiental era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto i) la inconformidad de la actora frente a la actuación de la administración proviene de la revocatoria de actos administrativos, el registro ante el DAMA de la publicidad visual, que considera que poseen el carácter de particulares y concretos y que, por tanto, debieron contar con el consentimiento expreso y escrito del titular de conformidad con lo consagrado en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, aspecto este que entraña una discusión sobre la legalidad del acto; ii) en ese sentido, la actuación generadora del daño sería el acto administrativo como tal, el cual, al considerarse ilegal, no puede ser controvertido mediante la acción de reparación directa.

11. La actora arguyó en los argumentos de la apelación que lo que en realidad generó el daño no fue la revocatoria directa sino la vía de hecho, que en su sentir constituyó el desmonte de las vallas, apreciaciones que configuran el segundo cuestionamiento, por cuanto i) no se habían resuelto las peticiones radicadas ante la entidad después de revocatoria y no se había agotado el trámite que correspondía para la expedición de ese acto administrativo, en tanto no contó con su consentimiento. Este asunto fue previamente resuelto por el a quo, quien consideró que la diligencia de desmonte de las vallas correspondían a actos de ejecución de los actos administrativos y no podían constituir una vía de hecho, comoquiera que ellos se desprenden de la presunción de legalidad de los actos administrativos de los que se derivan y los que no fueron demandados en cuanto a su legalidad.

12. La Sala observa que en la diligencia de desmonte se levantaron actas en las cuales la demandada: i) invocó un entramado normativo configurado por las facultades conferidas por la Ley 99 de 1993, Decreto Distrital 673 de 1995, Ley 140 de 1994, Acuerdo 19 de 1996, Acuerdo 1 de 1998, resoluciones 668, 1143, 778 y 1293 de 1998, Decreto 959 de 2000; ii) motivó su actuación al señalar “que una vez verificada la ilegalidad se procede a desmontar un elemento de publicidad exterior visual valla del tipo tubular ubicado en la dirección Autopista Norte con calle 225 y de propiedad de Valtec”; iii) identificó la contravención a las normas legales vigentes con la causal “ubicación en zona de preservación ambiental”; iv) se reservó un espacio para que la entidad afectada con la diligencia expresara sus motivos de oposición, del cual hizo uso la apoderada de la parte actora en cada acta; v) se consagraron sanciones frente a la renuencia al desmonte por parte del propietario o poseedor del inmueble donde se encuentre ubicado el elemento visual ilegal, como era la imposición de sanciones y multa de hasta 10 salarios mínimos legales mensuales sobrevinientes por el desacato a las órdenes de la autoridad administrativa competente; y por último, vi) el acta fue suscrita por el delegado del DAMA, el interventor del DAMA y la apoderada que atendió la diligencia. En virtud de las características del acta, su motivación, el señalamiento de las normas que respaldan la operación, la participación de las partes, concluye la Sala que la actuación de la administración se encuentra enmarcada dentro del ejercicio de las facultades que se desprenden del acto administrativo de revocatoria directa, que excluye su encuadramiento dentro de las denominadas vías de hecho.

13. En cuanto a la ejecución de los actos administrativos, y la generación del daño, la Sala ha observado que,

Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del artículo 13 del Decreto 2304 de 1989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el artículo 82 infine del Código Contencioso Administrativo, sino que se interpreta más bien como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo o también como las distintas etapas de un procedimiento administrativo (v.gr. el proceso de adquisición de un inmueble rural o el proceso de selección de un contratista) sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad; en otras, aunque esa ilegalidad no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de aquel; y puede darse el caso en que el perjuicio se derive de la operación administrativa irregular o fallida tomada en su conjunto. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.

En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas o de las distintas etapas de una operación administrativa en su conjunto, sin que aquellas decisiones puedan considerarse desligadas de las medidas de ejecución, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio surge de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa, centrando su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en su evaluación al alcance de dicha decisión; por ser, en definitiva, la que determina los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa no solo cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas, sino también cuando la operación administrativa resulte fallida, por, razones distintas al orden público o el interés social.

Se precisa entonces, que así como puede haber responsabilidad por la conducta irregular de la administración, traducida en hechos materiales cuando el daño sea antijurídico, así podrá darse la responsabilidad de la administración por el acto administrativo regular o legal, cuando la lesión no nace del desajuste con el ordenamiento sino del rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, faceta del principio de la igualdad ante la ley que contempla el artículo 13 de la carta.

En esas hipótesis, como es obvio, no se hace un juicio de legalidad al acto productor del perjuicio (como sí se debe hacer en la acción de restablecimiento, en la cual el resarcimiento del derecho nace solo de la nulidad del acto por ilegalidad), sino que solo se estudia si el daño causado al administrado fue antijurídico o no, o sea, si tenía porqué soportarlo o no(5).

14. En este sentido, la Sala respalda el análisis realizado por el a quo, por cuanto la oposición al desmonte de las vallas se encuentra directamente relacionada con el cuestionamiento que, sobre la legalidad del procedimiento y del acto administrativo en sí mismo de la revocatoria directa, elabora la actora.

15. Así las cosas, en este caso el daño que señala la actora se genera con el acto administrativo y su ejecución, siendo para el evento la acción idónea para obtener la cesación del mismo y la recuperación de la situación anterior a la operación administrativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho, en orden a que por medio de la acción de nulidad se impugnara el acto administrativo que revocó el registro de las vallas, y como restablecimiento se solicitara la recuperación de los registros que permitían la exhibición de la publicidad exterior visual, donde se encontraban instaladas anteriormente. Como ha dicho la Sala:

Para dotar de eficacia el derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción. El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa como las de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera: la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente de la ilegalidad del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquel, la nulidad del acto administrativo(6).

16. La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, implica la ausencia de uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia, esto es la demanda en forma, requisito de la acción cuya ausencia torna imposible la decisión sobre el fondo del asunto. Solo es pues procedente dictar sentencia inhibitoria, la cual tiene como característica fundamental ponerle fin al proceso sin que haga tránsito a cosa juzgada. Y, tal como lo advirtió el a quo, la acción de nulidad debió impetrarse, conforme con el numeral 1º y 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término para intentar la acción se inició al día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, y caducó a los cuatro meses. La notificación de la revocatoria, identificado como el acto generador del daño, tuvo lugar el 19 de octubre de 2000 y la demanda fue presentada el 23 de julio de 2001, por tanto, la impetración fue instaurada en fecha posterior a dicho vencimiento, no siendo viable ahora para la Sala enderezar la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección “B”—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del 13 de enero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión.

2. Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de primera instancia para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) En aplicación del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en el año 2001 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 26 390 000. La parte actora solicitó la indemnización de $ 278 500 000 por concepto de perjuicios materiales, cifra que supera la exigida por el mencionado decreto.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 3 de octubre de 2012, radicación 23001-23-31-000-1998-08976-01 (26140), actor: Hilda Hoyos de Rodríguez, demandado: Departamento de Córdoba.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia de 16 de febrero de 2001, radicación 25000-23-26-000-1994-4357-01 (12907), actor: Adonai Guevara Torres, demandado: Alcaldía Mayor de Leticia.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia de 17 de junio de 1993, radicado 7303, actor: Sánchez Ocampo y Cía. S. en C., demandado: municipio de Medellín.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Bogotá, D.C., 24 de enero de 2007, radicación 68001-23-15-000-2005-00200-01 (31644), actor: Dagoberto Hernández Muñoz y otros, demandado: Fiscalía General de la Nación, referencia: acción de reparación directa - apelación auto.