Sentencia 2001-01819 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 680012331000200101819 01

Rad. 18969

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez (E)

Actor: Transejes Transmisiones Homocinéticas de Colombia S.A.

Demandado: Ministerio de Comercio Exterior (hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo)

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

Fallo:

EXTRACTOS: VII) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

La controversia en el caso sub examine gira en torno a determinar la legalidad de la Resolución 0004 de 19 de octubre de 1999, que declaró el incumplimiento de una obligación y ordenó hacer efectiva una garantía personal global constituida ante el Incomex en aplicación de un programa de sistemas especiales de importación - exportación, y de la Resolución 002 de 10 de octubre de 2000, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior en el sentido de confirmarla.

El sistema del Plan Vallejo estableció medidas tendientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, mediante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores del pago de gravámenes e impuestos por la importación de materias primas, insumos, bienes de capital y repuestos, utilizados en la fabricación de productos destinados a la exportación o a servicios directamente relacionados con la actividad exportadora, para lo cual, en los contratos de importación-exportación, quedaba estipulado el compromiso de los beneficiarios del Plan a exportar total o parcialmente la producción obtenida a partir de los bienes y materias primas importadas.

El apoderado de la parte demandante sostuvo que el tribunal incurrió en un error, al pronunciarse en relación con el cargo de violación del debido proceso, porque el Incomex no tuvo en cuenta los cuadros de demostración aportados con el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 004 de 19 de octubre de 1999, ya que afirmó que el Incomex “si consideró la prueba allegada con el recurso, para desestimarla atendiendo al objeto de la sanción”, además de señalar que la entidad demandada conocía toda la información relacionada con los cuadros de importación - exportación.

En primer término debe decirse que a Transejes Transmisiones Homocinéticas de Colombia S.A. le fue autorizado, en aplicación de los sistemas especiales de importación - exportación del Plan Vallejo, el programa Nº MP-1619 de 29 de mayo de 1997 y MP-1619 de 20 de enero de 1998(5).

Para el perfeccionamiento de la autorización concedida, el representante legal de la sociedad demandante y el Incomex suscribieron dos pólizas de garantía personal global, la primera el 29 de mayo de 1997(6) y la segunda el 20 de enero de 1998(7), en las que Transejes se obliga a demostrar ante el Incomex el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el programa MP-1619, a más tardar el 29 de noviembre de 1998 y el 20 de julio de 1999, señalando en la cláusula tercera de cada una de las garantías, que la vigencia sería hasta el 29 de mayo de 1999 y el 20 de enero de 2000, respectivamente.

La cláusula primera de las pólizas señalaba:

“Me (nos) obligo (amos) a demostrar ante el Instituto Colombiano de Comercio Exterior “Incomex”, el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el programa citado, a más tardar el día 29 de noviembre de 1998.”

“Me (nos) obligo (amos) a demostrar ante el Instituto Colombiano de Comercio Exterior “Incomex”, el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el programa citado, a más tardar el día 20 de julio de 1999.” (destacado fuera de texto).

Ahora bien, el Incomex reglamentó y compiló las disposiciones relacionadas con los sistemas especiales de importación - exportación, mediante la Resolución 0682 del 28 de junio de 1995(8), norma que se cita en las garantías personales que constituyó el demandante, y que respecto al cumplimiento disponía:

“ART 73.—Constitución y monto. La garantía global deberá constituirse, para cada periodo de importación por el 20% del cupo autorizado en el respectivo programa, ante la dirección regional o seccional facultada, previa o simultáneamente a la presentación de la primera solicitud de registro de importación...”.

“ART. 75.—Vigencia para materias primas e insumos. La vigencia de las garantías que se constituyan en desarrollo de los programas de materias primas e insumos será de veinticuatro (24) meses a partir de la fecha de su aceptación correspondiendo a la sumatoria de dieciocho (18) meses para efectuar y demostrar las exportaciones y seis (6) meses destinados a la verificación”.

PAR.—Los saldos pendientes de demostrar que no excedan del 30% del compromiso de exportación deberán cancelarse a más tardar el 31 de diciembre del año siguiente a la fecha en que se presentó el último estudio, debiendo el interesado constituir la garantía correspondiente dentro del mes siguiente a la notificación del saldo, en caso contrario, se declarará el incumplimiento y en consecuencia se suspenderán las importaciones”.

“ART. 85.—Saldo por demostrar. Si al comparar el compromiso adquirido con las exportaciones registradas, estas le corresponden como mínimo al 70%, no se declarará incumplimiento debiendo el usuario cancelar dicho saldo a más tardar el 31 de diciembre del año siguiente a la fecha en que se presentó el último estudio“.

“ART. 90—Incumplimiento en materias primas e insumos. Cuando en un periodo se determine un incumplimiento mayor al 30% del compromiso de exportación, se ordenará hacer efectiva la garantía por el equivalente al saldo no demostrado” (destacado fuera de texto)

En el mismo sentido, la Resolución 1860 de 1999 que estableció las disposiciones de los sistemas especiales de importación - exportación - Plan Vallejo, al referirse a la determinación de incumplimiento, dispuso:

“ART. 34.—Nueva radicación, evaluación y sanciones. Dentro del mes siguiente a la fecha de la nueva radicación, la DGCE verificará el estudio de demostración, emitiendo dentro de dicho término la comunicación correspondiente al grado de cumplimiento. Si existiere incumplimiento, establecerá su monto, suspenderá las importaciones con cargo al programa y ordenará al grupo operativo, dirección territorial o punto de atención correspondiente, hacer efectiva la garantía sobre el 20% del saldo no demostrado o sobre el 50% del mismo, en los casos de programas de aplicación simultánea de sistemas especiales y licencia anual.

PAR. 1º—De no radicarse nuevamente la solicitud dentro del término establecido, se ordenará en el mes al que se refiere el presente artículo, la efectividad de la correspondiente garantía.

PAR. 2º—Cuando el estudio de demostración, se presente de manera extemporánea, se incurrirá en las siguientes sanciones:

El 5% del valor de la garantía, si la presentación se realiza antes de la expedición de la resolución de efectividad de la garantía.

El 10% del valor de la garantía, si la presentación se realiza en el momento de interponer el recurso de reposición contra la resolución de efectividad por incumplimiento de la garantía.

ART. 35.—Verificación en materias primas. Si los compromisos de exportación adquiridos en aplicación de un programa de materias primas se demuestran en un porcentaje igual o superior al setenta por ciento (70%), no se declarará el incumplimiento y el usuario deberá cancelar el saldo en forma total, independiente y simultánea en la fecha máxima de demostración del siguiente periodo.

PAR. 1º—La garantía que ampara el periodo que origina el saldo pendiente por demostrar de que[sic] trata el presente artículo, se entenderá prorrogada en su plazo para efectuar y demostrar exportaciones como en su vigencia, por un periodo igual al pactado en la garantía global de cumplimiento del siguiente periodo de importación.

PAR. 2º—Cuando no se hayan efectuado importaciones en el siguiente periodo, el saldo mencionado en el presente artículo, deberá ser demostrado en forma total dentro de los seis meses siguientes a la fecha de demostración que originó dicho saldo, y la garantía inicialmente constituida se entenderá prorrogada por un periodo de seis (6) meses en su vigencia y plazo para efectuar y demostrar las exportaciones.

PAR. 3º—Cuando el saldo se origine en un periodo que se encuentre amparado por garantía bancaria o de compañía de seguros, deberá presentarse el correspondiente certificado de modificación que amplía los plazos en los términos señalados en los parágrafos 1º y 2º del presente artículo.

ART. 36.—Incumplimiento en materias primas e insumos. Cuando se determine un incumplimiento mayor al 30% del compromiso de exportación o el saldo de que trata el artículo 35 no se demuestre en el periodo señalado, se ordenará hacer efectiva la garantía por el monto, en concordancia con los artículos 33 y 34 de la presente resolución (destacado fuera de texto).

El Incomex profirió el 19 de octubre de 1999, la Resolución 0004(9), con base en las resoluciones 682 de 1995 y 1860 de 1999(10), entre otras normas, y en su parte motiva dijo que “vencido el plazo para la demostración del cumplimiento de las obligaciones adquiridas, esto es, noviembre 29 de 1998 y 20 de julio de 1999. La firma Transejes y Transmisiones Homocinéticas de Colombia S.A. con NIT 800.250.328-4 no demostró las exportaciones de los bienes producidos con los importados temporalmente,” en consecuencia, ordenó “... hacer efectiva a favor del Tesoro Nacional a través del Grupo de Cobro Coactivo del Incomex, la Garantía Personal Global Nº MP-1619 aceptada por el Incomex el 29 de mayo de 1997 y 20 de enero de 1998 en la suma de: cuatrocientos dieciséis millones novecientos cincuenta y ocho mil ciento treinta pesos m/cte. ($ 416.958.130), equivalente al 20% del saldo (no demostrado o incumplido) es decir, la suma de un millón seiscientos cuarenta y un mil trescientos sesenta y un dólares con 25/100 (US $ 1.641.361,25) moneda americana”.

El 4 de noviembre de 1999(11), la sociedad interpuso recurso reposición contra la Resolución 0004 de 19 de octubre de 1999, allegando como prueba del cumplimiento de los compromisos de exportación el estudio de demostración con todos sus soportes(12).

Observa la Sala, que en los folios 28 y 29 del cuaderno principal, obran los oficios del Incomex de fecha 18 de mayo de 2000, que dan cuenta del resultado arrojado por el estudio de demostración(13) presentado por la sociedad demandante, en los siguientes términos:

“... de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Resolución 1860 de mayo 14 de 1999 de la dirección de Incomex les informamos que una vez realizado el estudio de demostración de los compromisos de exportación se ha verificado un incumplimiento del 6.538% del cupo de importación utilizado US **1.148.757.04 para el periodo 1997...”.

“... de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Resolución 1860 de mayo 14 de 1999 de la dirección de Incomex les informamos que una vez realizado el estudio de demostración de los compromisos de exportación se ha verificado un incumplimiento del 8.940% del cupo de importación utilizado US **1.294.290.79 para el periodo 1998...” (destacado fuera de texto).

A su vez, el director territorial zona nororiente del Ministerio de Comercio Exterior en la Resolución 002 de 10 de octubre de 2000(14) que resolvió el recurso de reposición, señaló “Que el proceso se ha iniciado en virtud del incumplimiento de demostrar durante el término otorgado —cláusula primera— las exportaciones efectuadas y la sanción que por este motivo se impone es administrativa generada por la extemporaneidad y por el valor no demostrado o incumplido a la fecha para demostrar las exportaciones...” y al referirse a los estudios de demostración aportados por la sociedad demandante como pruebas, sostuvo “Que el grupo de control y seguimiento frente al estudio de demostración, efectuara la verificación correspondiente, cuyo resultado le servirá a la empresa a instancias de la terminación del régimen de importación temporal para el perfeccionamiento del activo”.

Así las cosas, del análisis de las piezas procesales antes referidas, se advierte que a pesar de que la sociedad Transejes aportó como prueba, en el recurso de reposición, los estudios de demostración y que, con anterioridad a la fecha en que se resolvió el recurso de reposición, la entidad realizó la verificación correspondiente y estableció que el incumplimiento del cupo de importación utilizado era del 6.538% para el periodo 1997 y del 8.940% para el periodo 1998, el Incomex persistió en mantener la declaratoria de incumplimiento de la obligación y ordenar hacer efectiva la garantía personal global en los términos de la Resolución 004 de 1999.

Debe decirse que la Resolución 682 de 1995, una de las normas en las que se fundamenta el acto acusado, establece que no habrá lugar a declarar el incumplimiento si al comparar el compromiso adquirido con las exportaciones registradas estas corresponden como mínimo al 70%(15); y se observa que, en este caso, los porcentajes de cumplimiento son superiores al 90%, como se explicó en líneas anteriores.

Adicionalmente, el artículo 34 de la Resolución 1860 de 1999 establecía que cuando el estudio de demostración fuera presentado en forma extemporánea, las sanciones serían del 5% del valor de la garantía, si la presentación se realizaba antes de la expedición de la resolución de efectividad de la garantía, y del 10% si la presentación se realizaba en el momento de interponer el recurso de reposición contra la resolución de efectividad por incumplimiento; a pesar de ello, en la resolución que resolvió el recurso de reposición, se confirmó la orden de hacer efectiva la garantía personal global equivalente al 20% del saldo no demostrado o incumplido, sin entrar a valorar la prueba presentada frente a esta normativa.

Así las cosas, en el sub lite se desconoció que el estudio de demostración, si bien fue presentado de forma extemporánea, y con ello se incumplió la obligación de demostrar durante el término otorgado las exportaciones efectuadas, la sanción sería el 10% del valor de la garantía, si la presentación se realiza en el momento de interponer el recurso de reposición, como ocurrió en este caso.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar declarará la nulidad parcial de los actos impugnados y a título de restablecimiento del derecho declarará que la suma que debe hacerse efectiva de la garantía aceptada por el Incomex es de $ 76.748.700(16) equivalente al 10% de su valor. No se condena en costas y perjuicios a la entidad demandada en razón a que no fueron probados por la parte que las solicita.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia del 11 de febrero de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución 0004 de 19 de octubre de 1999, y de la Resolución 002 de 10 de octubre de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la suma que debe hacerse efectiva de la garantía aceptada por el Incomex es de $ 76.748.700 equivalente al 10% de su valor.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(5) Según lo afirmado por la entidad en los actos administrativos demandados y lo descrito en la demanda por la accionante.

(6) Folios 111 a 113 del cuaderno principal.

(7) Folios 114 a 116 del cuaderno principal.

(8) Resolución derogada por la Resolución 1860 del 14 de mayo de 1999 proferida por el Incomex.

(9) Folios 21 a 23 del cuaderno principal.

(10) Folio 21 cuaderno principal.

(11) Folios 24 a 26 cuaderno principal.

(12) Folio 26.

(13) Estudios de demostración aportados por la sociedad demandante con el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 04 de 19 de octubre de 1999, y que fueron relacionados como pruebas anexas en la Resolución 002 de 10 de octubre de 2000 por la entidad demandada.

(14) Folios 16 a 19 cuaderno principal.

(15) En igual sentido el artículo 35 de la Resolución 1860 de 1999.

(16) Póliza MP-1619 del 29 de mayo de 1997 $ 344.396.000.

Póliza MP-1619 del 20 de enero de 1998 $ 423.091.200.