Sentencia 2001-01845 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 54001-23-31-000-2001-01845-01(1438-10)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Celina Sánchez Álvarez

Demandado: Municipio de Abrego

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico consiste en determinar si la actora tiene derecho a ser reintegrada al cargo de jefe de bienestar social, que desempeñaba en la Secretaría de Salud del municipio de Ábrego, suprimido por el alcalde municipal, para lo cual se debe establecer si la administración incumplió con el estudio técnico que exige la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998, o si por el contrario el análisis financiero era suficiente para adelantar el proceso de reestructuración y modificación de la planta de la entidad.

En este caso se controvierte la legalidad del Decreto 75 de 16 de agosto de 2001, proferido por el Alcalde Municipal de Ábrego, por medio del cual se decidió suprimir el cargo que ocupaba la señora Celina Sánchez Álvarez, decisión que se le comunicó el 22 de agosto de 2001, haciéndole saber que tenía derecho a optar por percibir una indemnización o a ser reincorporada en un cargo equivalente.

En el sub lite se encuentra acreditado que:

• Celina Sánchez Álvarez se vinculó como jefe de bienestar social, nivel asistencial, grado 1, desde el 31 de diciembre de 1997 hasta el 22 de agosto de 2001, inscrita en el registro público de carrera administrativa (fls. 55 a 56).

• Acuerdo 25 de 27 de julio de 2001 expedido por la secretaría del Concejo Municipal de Ábrego, por medio del cual se concede una autorización al ejecutivo municipal para reestructurar administrativamente la entidad y expedir la estructura de la nueva planta de personal del municipio de Ábrego de acuerdo con lo estipulado en la Ley 617 de 2001 (fls. 38 a 40).

• Mediante el Decreto 75 de 16 de agosto de 2001 expedido por el alcalde municipal se suprimió de la planta de personal el cargo de la demandante (fls. 17 a 18). Decisión comunicada por el secretario de gobierno el 22 de agosto de 2001 (fls. 19 y 20).

• Derecho de petición presentado el 23 de agosto de 2001 dirigido al señor Juan Carlos Álvarez secretario del tesoro municipal de Ábrego, con el fin de solicitar copias de la disponibilidad presupuestal así como la denominación del respectivo rublo al cual se imputan los dineros destinados al pago de indemnizaciones por concepto de supresión de cargo de acuerdo con la reestructuración administrativa realizada por la administración (fl. 59).

• A folios 60 a 61 del expediente se encuentra respuesta al derecho de petición, expedido por el secretario del tesoro del municipio de Ábrego, en el que manifestó que en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia de 2001, existe disponibilidad presupuestal para el rubro: G1010222 2.22. - Denominado indemnización empleados municipales.

• A folios 227 a 231 la administración municipal de Ábrego allegó estudio financiero año 2001.

• Mediante oficio del 12 de septiembre de 2001 expedido por el presidente del concejo municipal, se da respuesta al oficio de 10 de septiembre de 2001 anexando copia del Acuerdo 33 de julio de 2001 por medio del cual se concede una autorización al ejecutivo municipal para reestructurar administrativamente la entidad y expedir la estructura de la nueva planta de personal del municipio de Ábrego; Acta 3 de 21 de julio de 2001 expedida por el alcalde municipal donde se aprobó el Acuerdo 25 del 27 de julio de 2001, por medio del cual se concede una autorización al ejecutivo municipal para reestructurar administrativamente la entidad y para expedir la estructura de la nueva planta de personal del municipio de Ábrego (fls. 33 a 34).

• Derecho de petición enviado al alcalde del municipio donde solicitó el estudio técnico en el que se basó para efectuar la reestructuración de la alcaldía y en caso de no existir certificar por escrito (fl. 74).

• A folio 102 del expediente el subdirector técnico de la dirección general de apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no se encontró estudio técnico presentado por el municipio de Ábrego para acogerse a la Ley 617 de 2000 (fl. 102).

De los documentos relacionados se deduce que el Decreto 75 del 16 de agosto de 2001 fue expedido sin que le precediera un estudio técnico del cual se concluyera la necesidad de suprimir cargos debido a la racionalización del gasto, de manera tal que no se viera afectado el buen desempeño de las actividades de la administración y que la modificación de la planta de personal estuviera acorde con los niveles mínimos de eficiencia de la entidad, pues la supresión de cargos, como se dijo, es una actuación esencialmente reglada, no es una medida que pueda ser adoptada de forma discrecional por la administración. De lo anterior se concluye que el acto demandado desconoció uno de los presupuestos consagrados en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en tanto se configura una expedición irregular del decreto acusado, pues al momento de proferirse el acto administrativo la administración no contaba con los respectivos estudios técnicos y, la ausencia de ellos, permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante.

En efecto, para la fecha de expedición del acto acusado, Decreto 75 del 16 de agosto de 2001, estaba vigente la Ley 443 de 11 de junio de 1998 y el Decreto Reglamentario 1572 de 5 de agosto de la mismo año. Última disposición que fue modificada por el Decreto 2504 de 10 de diciembre de 1998.

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998, establece:

“... Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.

PAR.—En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las comisiones departamentales del servicio civil y a las comisiones seccionales de contralorías, según el caso”(1).

A su turno, el artículo 148 del Decreto 1572 de 1978, prevé:

“… Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren...”.

La anterior normatividad señala que las reformas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera deberán basarse en estudios técnicos (L. 443/98, art. 41 D. 1572/98, art. 148), dependiendo de la causa que originó la propuesta (necesidades del servicio o modernización), alguno o varios de los siguientes aspectos: (1) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; (2) Evaluación de la prestación de los servicios y (3) Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos (D. 2504/98, art. 9º).

Una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron la supresión de cargos no se fundaron en necesidades del servicio o en modernización de la administración, sino en un interés ajeno a estos colectivos, la constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.

De esta manera, se infiere que los estudios técnicos se erigen como un presupuesto que compromete la legalidad de la reestructuración administrativa, pues su inexistencia o incumplimiento de requisitos genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que con fundamento en dicho proceso se expidan.

En este caso, se evidencia que el estudio financiero de la entidad no puede suplir o asimilarse a un estudio técnico, teniendo en cuenta que el proceso de reestructuración obedece a la necesidad de reformar la planta de personal, por lo que era indispensable adelantar un estudio técnico que reflejara su viabilidad conforme a lo establecido en la Ley 443 de 1998 y el Decreto Reglamentario 1572 del 5 de agosto de 1998. No se contó con un estudio técnico previo que le sirviera de fundamento.

Para la Sala, la resolución enjuiciada, por ser fruto de una reestructuración que no atendió los presupuestos exigidos en la ley, además de estar viciada por expedición ilegal, desconoce los derechos de carrera que le asistían a la demandante.

Para reafirmar la ilegalidad puesta de presente, se hará propio lo dicho en casos similares al debatido:

“… No se encuentra que la decisión de reducir la planta sea el resultado de estudio técnico alguno, tal como lo ordena el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.

Cuando el decreto reglamentario determina cuáles son las necesidades del servicio, ellas deben ser conclusiones de un estudio técnico y no de medidas improvisadas que la administración toma para sortear circunstancias momentáneas.

En este orden, la Sala encuentra que el demandante logró desvirtuar la legalidad del decreto acusado y conforme a lo expuesto, no comparte las razones que tuvo el a quo para denegar las súplicas del libelo, lo que impone revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las súplicas de la demanda”(2).

— “A folio 42 obra oficio 904 suscrito por la secretaria técnica de la comisión departamental del servicio civil, con ocasión de la petición elevada por la demandante en relación con los estudios técnicos adelantados por la entidad (fls. 40 y 41), indicando que la personería no envió estudio técnico para la supresión de cargos por el recorte presupuestal, y en su lugar remitió un informe alusivo al mismo (fls. 42 y 43)

De los documentos relacionados se deduce que la Resolución 499 de 2 de septiembre de 1998, fue expedida sin que le precediera un estudio técnico del cual se concluyera la necesidad de suprimir cargos debido a la racionalización del gasto, de manera tal que no se viera afectado el buen desempeño de las actividades de la administración y que la modificación de la planta de personal estuviera acorde con los niveles mínimos de eficiencia de la entidad, pues la supresión de cargos, como se dijo, es una actuación esencialmente reglada, no es una medida que pueda ser adoptada de forma discrecional por la administración.

La anterior circunstancia hace anulable el acto demandado, por desconocer uno de los presupuestos consagrados en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en tanto se configura una expedición irregular del decreto acusado pues, al momento de proferirse la Resolución 499 de 2 de septiembre de 1998, la administración distrital no contaba con los respectivos estudios técnicos y, la ausencia de ellos, permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante…”(3).

Las razones que anteceden, son suficientes para revocar la decisión negatoria del a quo que no atendió los antecedentes jurisprudenciales existentes y acceder a las pretensiones de la demanda, no sin antes precisar, que de las sumas que resulten a favor de la accionante se descontará lo que eventualmente le haya sido pagado por concepto de indemnización, pues al desaparecer la causa (supresión del cargo), también desaparece la justificación de esa erogación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de dieciséis (16) de diciembre de dos mil nueve (2009) proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el proceso promovido por la señora Celina Sánchez Álvarez contra el municipio de Ábrego. En su lugar, se dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad del Decreto 75 de 16 de agosto de 2001, proferida por el alcalde encargado, por medio del cual fue suprimido el cargo que ocupaba la demandante de jefe de bienestar social asistencial 1, adscrito a la secretaría de salud.

2. A título de restablecimiento del derecho CONDÉNASE al municipio de Ábrego a reintegrar a la señora Celina Sánchez Álvarez al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía y al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, desde la fecha de la desvinculación hasta el día en que se haga efectivo el reintegro.

Las sumas que resulten a favor de la actora se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

S 2001-01845 FOR.JPG
 

 

En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

De las sumas que resulten a favor de la demandante, se descontará el valor de lo que eventualmente le haya sido pagado por concepto de indemnización.

3. DECLÁRASE para todos los efectos legales que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-372 de 1999.

(2) Sentencia de 16 de noviembre de 2006, Expediente 3773-2005, actor: James John Jiménez Jiménez, M.P. Jaime Moreno García.

(3) Sentencia de 26 de junio de 2008, Expediente 1800-2007, actor: Leonor Vanegas de Flórez, M.P. Alfonso Vargas Rincón.