Sentencia 2001-02030 de noviembre 3 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente (E):

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Radicación número: 13001233100020010202301

Actora: Interandina de Transportes Ltda.

Demandada: DIAN.

Tema: Incumplimiento del plazo para la realización del tránsito aduanero. falta de notificación no atenta contra validez del acto administrativo, sino que afecta su eficacia. límites del recurso de apelación en los procesos ordinarios.

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por la actora y por la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda en los recursos de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable revocar o no la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2011 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.

En este sentido, se advierte que los recursos de apelación señalan que los actos acusados: i) no se notificaron en debida forma a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda. ni ii) aplicaron el artículo 20 del Decreto 2295 de 1996, que impone el pago de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes por incumplir obligaciones originadas en el régimen de tránsito aduanero, lo cual es una suma más favorable que aquella que se le obligó pagar a la actora.

Bajo el anterior contexto, a continuación pasa la Sala a estudiar los cargos expuestos por las recurrentes.

1. Omisión en la notificación de las resoluciones acusadas a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda.

El 25 de octubre de 1995, el consignatario, la sociedad Leasing Colmena S.A., a través de su intermediario aduanero, la sociedad Interandina de Transportes Ltda., solicitó a la DIAN de Cartagena el tránsito de la mercancía amparada con el documento de transporte 10 y manifiesto de carga Nº 503750 19-10-95, consistente en “hormigoneras y aparatos para mezclar cemento”, avaluadas en doscientos sesenta mil dolares (US$260.000.oo)(10).

Para ello, en la misma fecha, la sociedad Leasing Colmena S.A. presentó a la DIAN de Cartagena la Póliza Global de Cumplimiento 000017, expedida por la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., por valor de veinticinco millones de pesos ($25.000.000.oo)(11).

Evaluado lo anterior, la DIAN de Cartagena autorizó el transporte de la mercancía descrita desde dicha ciudad hacia Bogotá, según DTA 03458, fijando el 30 de octubre de 1995 como plazo máximo para su realización(12).

No obstante, el 9 de diciembre de 1996, mediante Resolución 50471, la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN de Cartagena declaró el incumplimiento del tránsito aduanero de la mercancía y ordenó hacer efectiva, en la parte proporcional, la Póliza Global de Cumplimiento 000017, por valor de ochenta y seis millones doscientos cuarenta y tres mil ciento ochenta y ocho pesos ($86.243.188.oo). El tenor literal de la resolución dice:

“Artículo Primero. Declarar el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero señalado en la Resolución 3333 de 1991, autorizado con el DTA 03459 de fecha octubre 25 de 1995, en la que figura como consignatario Leasing Colmena y cuyo transporte lo efectuó Transportes Inantra.

Artículo Segundo. Hacer efectiva en la parte proporcional la póliza número 000017 expedida por Aseguradora Solidaria de Colombia, en la suma de $86.243.188.oo, la cual deberá ser cancelada una vez quede ejecutoriada la presente resolución.

Artículo Tercero. Notificar la presente resolución a Aseguradora Solidaria de Colombia… y a Transportes Inantra…”(13)(Se resalta)

El 11 de diciembre de 1996, la DIAN envió los oficios 3760 y 3761 a la sociedad Interandina de Transportes Ltda. y a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., respectivamente, para que comparecieran ante el Grupo de Documentación de Cartagena a notificarse personalmente de la Resolución 50471 de 1996 (9 de diciembre)(14).

La sociedad Interandina de Transportes Ltda. se notificó personalmente dentro de dicho término. Sin embargo, debido a que transcurrieron cinco (5) días desde el envío de la citación sin que la aseguradora compareciera a notificarse personalmente del asunto, el 19 de diciembre de 1996 se fijó edicto por diez (10) días para notificarla de dicho acto. La Resolución 50471 de 1996 (9 de diciembre) se notificó por edicto a la aseguradora el 3 de enero de 1997(15).

El 20 de diciembre de 1996, la sociedad Interandina de Transportes Ltda. interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 50471 de 1996 (9 de diciembre), pues estuvo inconforme con lo decidido.

Por Resolución 000394 de 1999 (30 de marzo) la jefe de la división de liquidación de la DIAN de Cartagena resolvió el recurso de reposición confirmando lo decidido en la Resolución 50471 de 1996 (9 de diciembre). En la parte resolutiva de la resolución se lee:

“Artículo Primero. Confirmar la Resolución 50471 de diciembre 9 de 1995, proferida por este despacho, por medio de la cual se declara el incumplimiento del DTA 03458 de octubre 25 de 1995 y se ordena afectar en $86.243.188.oo… la garantía global a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda.

Artículo Segundo. Notificar la presente resolución al… Gerente Seccional de la Compañía Transportadora Inantra Ltda… igualmente a la Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda.…”(16)

El 7 de abril de 1999, la DIAN notificó por correo la Resolución 394 de 1999 (30 de marzo) a la sociedad Interandina de Transportes Ltda. y a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., enviando los oficios 6206820711 y 6206820710, respectivamente, junto con una copia de la resolución. De ello quedó constancia en la planilla 517 del correo certificado de la DIAN(17).

Por Resolución 1559 de 2001 (23 de junio), la administradora especial de aduanas (E) de la DIAN de Cartagena resolvió el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Interandina de Transportes Ltda. contra la Resolución 50471 de 1996 (9 de diciembre) confirmando lo decidido(18). En ella se lee:

“Artículo Primero. Confirmar la Resolución 50471 del 9 de diciembre de 1996, proferida por la División de Liquidación Aduanera, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

Artículo Segundo. Notificar el contenido de esta providencia al representante legal de Inantra Limitada…de conformidad con lo establecido en los artículos 562 y siguientes del Decreto 2685 de 1999…”

El 13 de agosto de 2001, la DIAN notificó la Resolución 1559 de 2001 (23 de junio) a la sociedad Interandina de Transportes Ltda., enviando por correo el Oficio 0006073-3524, junto con una copia del acto. Dicha decisión no se notificó a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., pues, a juicio de la DIAN, “…si la aseguradora no presentó recurso alguno… la administración no tenía por qué notificarle una resolución que no decidía nada frente a las súplicas del recurso…”(19).

En suma, advierte la Sala que la Resolución 1559 de 2001 (23 de junio) no se notificó a la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., tal y como lo sostienen las recurrentes en el recurso de apelación.

No obstante, debe recordarse que la falta de notificación de un acto administrativo no lo torna en ilegal, sino que lo hace inoponible e ineficaz frente a quien(es) lo desconoce(n). Así lo puso de presente esta sección en sentencias de 23 de agosto de 2012 y 14 de mayo de 2015, cuando manifestó: “…la falta de notificación no atenta contra la validez del acto administrativo sino que afecta su eficacia”(20) y “la no notificación del acto es un factor extrínseco que sólo puede generar la no producción de efectos jurídicos y no es, por lo tanto, causal de nulidad, las cuales están claramente señaladas en el artículo 84 del C.C.A.”(21).

En vista de lo expuesto se advierte que el presente cargo no tiene vocación de prosperidad, pues la falta de notificación de la Resolución 1559 de 2001 (23 de junio) no la torna en ilegal.

No sobra destacar que la sociedad Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda. conoce el contenido de la Resolución 001559 de 2001 (23 de junio) desde el momento en que se le notificó la presente demanda, pues en la contestación de la misma se refirió expresamente a ella. Debe recordarse que “La notificación por conducta concluyente tiene lugar cuando i) la parte interesada revele que conoce el acto, ii) consienta la decisión o iii) interponga los recursos legales (art. 72, ídem). En estos eventos, si la notificación personal no se ha realizado, pero la persona a quien debe hacerse manifiesta su conocimiento acerca del contenido de la decisión o se refiere a ésta concretamente, se entiende surtida su notificación por conducta concluyente”(22).

2. Aplicación del artículo 20 del Decreto 2295 de 1996.

La actora considera que los actos acusados son nulos porque no aplican el artículo 20 del Decreto 2295 de 1996, que impone el pago de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes por incumplir obligaciones originadas en el régimen de tránsito aduanero, lo cual equivale a una suma más favorable que aquella que se le obliga pagar.

Por su parte, la DIAN afirma que no es posible controvertir en el recurso de apelación la forma como se liquidó el monto que le ordenó pagar a la actora, pues dicho asunto no fue “…expuesto como un cargo dentro de la presentación de la demanda…” y por tal razón no fue controvertido oportunamente ni analizado por el a quo.

Bajo el anterior contexto, debe la Sala comenzar por advertir que según lo dispone en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación “…se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella”.

No obstante, es menester destacar que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia.

Justamente, acerca de los límites del juez en segunda instancia, esta corporación, en sentencia de 5 de julio de 2007 (M.P. Jaime Moreno García.) precisó que: “… en el recurso de apelación… la competencia de la corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia.(23).

Igualmente, esta Sección, en sentencia de 28 de febrero de 2008 (M.P. Martha Sofía Sanz Tobón) dijo “al tenor de lo dispuesto por el artículo 357 del C.P.C. la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y que el marco que limita al fallador en la segunda instancia es la sentencia y el recurso(24).

Asimismo, en sentencia de 20 de mayo de 2010 (M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila) también se manifestó: “…los motivos de inconformidad planteados mediante el recurso de apelación deben guardar correspondencia con el fallo recurrido, esto es, con las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia que determinaron una decisión total o parcialmente adversa a los intereses de quien apela”.

Más recientemente, en sentencia de 26 de julio de 2012 (M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) la Sección Cuarta de la corporación expresó que el recurso de apelación “…pretende… provocar la revisión de la providencia que cuestiona por parte del superior funcional de quien la profirió, para que, según su ponderado análisis y juicio jurídico, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme. La especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350.”.

La anterior argumentación guarda correspondencia con lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia T-516 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), frente a los límites de la competencia del juez de segunda instancia. En ella se lee:

“…la competencia del superior jerárquico… no debe ser entendida únicamente en términos de economía procesal, sino que se encuentra limitada por el respeto al derecho fundamental del debido proceso, por la garantía de la doble instancia, y el derecho a la igualdad procesal… en el trámite de la segunda instancia, un juez no tiene siempre plena competencia para pronunciarse sobre todos los asuntos que tengan alguna relación con la apelación, pues podría estar actuando por fuera del marco de su competencia, por ejemplo, cuando profiere decisiones que resuelven de manera directa un asunto que no fue objeto de decisión por parte del a quo” (se resalta)

En consecuencia, de conformidad con los argumentos expuestos, debe la Sala despachar desfavorablemente el presente cargo, pues advierte que la falta de aplicación del artículo 20 del Decreto 2295 de 1996, por indebida tasación del monto que debe pagarse por incumplir el régimen del tránsito aduanero, no se adujo en el libelo de la demanda para controvertir la legalidad de los actos acusados, ni en las contestaciones de la misma, ni en la sentencia de primera instancia. Estudiar éste cargo implicaría, entonces, violentar el derecho al debido proceso, la garantía de la doble instancia y el derecho a la igualdad procesal de la parte demandada.

Al analizar un caso análogo, en sentencia de 24 de mayo de 2012 (M.P. Gustavo E. Gómez Aranguren) esta corporación manifestó:

En la medida en que el demandante controvierte en sede de apelación puntos no ventilados en el debate de primera instancia, resulta improcedente cualquier pronunciamiento al respecto, como quiera que tal situación excede el objeto y la finalidad de la alzada, en donde resulta extemporáneo e inapropiado alegar nuevos argumentos que vulneran el derecho de defensa y de contradicción de la contraparte que se atiene a lo debatido ante el a quo.”(25) (se resalta)

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2011 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

1 Por la cual se establecen los plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras

2 Por el cual se modifica parcialmente el Régimen de Aduanas

3 Por el cual se modifica la Legislación Aduanera

4 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999

5 “Articulo 369. Finalización de la modalidad. La modalidad de tránsito aduanero finaliza con: a) La entrega de la carga al depósito o al Usuario Operador de la Zona Franca, según corresponda, quien recibirá del transportador la Declaración de Tránsito Aduanero, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, el peso y el estado de los bultos con lo consignado en dicho documento. Si existiere conformidad registrará la información en el sistema informático de la Aduana.”

6 Por la cual se establece el procedimiento para la autorización, trámite y finalización de las operaciones de tránsito aduanero, cabotaje, transporte multimodal y se dictan otras disposiciones

7 Por el cual se dictan normas relativas al régimen de tránsito aduanero nacional, transporte multimodal, cabotaje y se dictan otras disposiciones

8 “Artículo 512. Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente Decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar…”

9 “Artículo 1081. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.
La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.
La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
Estos términos no pueden ser modificados por las partes.”

10 Folio 123, Cuaderno 1

11 Ibídem

12 Ibídem

13 Folio 18, Cuaderno 1

14 Folio 114, Cuaderno 1

15 Folio 113, Cuaderno 1

16 Folio 27, Cuaderno 1

17 Folios 125 y 126, Cuaderno 1

18 Folios 154 y 156, Cuaderno 1

19 Folio 152 Cuaderno 1 y Folio 17 Cuaderno 2

20 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 23 de agosto de 2012, Rad.: 25000232400020020106001, Actora: SISVAL LTDA, M.P. María Claudia Rojas Lasso

21 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 14 de mayo de 2015, Rad.: 25000232400020060090401, Actora: Carol Lina Rojas Rubio, M.P. María Elizabeth García González

22 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015, Rad.: 25000234100020130180101, Actora: MASTER SEGURIDAD PRIVADA LTDA Y OTROS, M.P. María Elizabeth García González

23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 5 de julio de 2007, Rad.: 97082005, Actora: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. Jaime Moreno García.

24 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 28 de febrero de 2008, Rad.: 25000231500020060226201, Actor: Josue Martínez, M.P. Martha Sofia Sanz Tobón

25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección. Sentencia de 24 de mayo de 2012, Rad.: 70001233100019980070201, Actor: Alfonso Alejandro Redondo Pineda, M.P. Gustavo E. Gómez Aranguren