Sentencia 2001-02053 de enero 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002326000 2001 02053 01

Exp.: 30.250

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Consorcio FAB

Demandado: Fondo Rotario de la Fuerza Aérea

Referencia: Acción contractual

Bogotá, D. C., enero veintinueve de dos mil catorce.

Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el veintiocho (28) de octubre de dos mil cuatro (2004), mediante la cual se dispuso:

“PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas”.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 12 de septiembre de 2001, los señores Carlos Orlando Becerra, Francisco Franky Alzate y Miguel Angel Ávila Reyes, obrando como integrantes del el Consorcio FAB(1), en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron las siguientes declaraciones y condenas contra el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea(2):

“1. Que es nula la Resolución 333 de 30 de junio de 2001 expedida por la señora directora general del Fondo Rotario de la FAC, mediante la cual adjudicó el ítem Nº 1 de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-01, que favoreció al Consorcio Savera Ltda.

2. Que se condene a la entidad demandada al restablecimiento del derecho del consorcio demandante de acuerdo con los términos de la presente demanda.

3. Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la entidad demandada al pago de las utilidades esperadas por el consorcio demandante, en la suma de $ 30’680.633.

4. Que la anterior cantidad de dinero se ajuste hasta la fecha del pago, de acuerdo con las normas que regulan la materia, con el fin de que se mantenga constante su valor económico.

5. Que se condene a la entidad demandada al pago de los intereses comerciales que causen las anteriores sumas de dinero”.

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea abrió y tramitó la Licitación Pública Nº 02--FORFA-01 ítem 1, con el objeto de contratar la obra para la adecuación y remodelación de las instalaciones de tres (3) establecimientos de sanidad militar.

2.2. Se presentaron diecisiete (17) propuestas, entre ellas la del Consorcio FAB, integrado por los señores Carlos Orlando Becerra, representante legal del Consorcio, Francisco Franky Alzate y Miguel Angel Ávila Reyes, la cual obtuvo en la calificación inicial el puntaje más alto para un total de 926 puntos; no obstante, con ocasión de las observaciones formuladas por algunos de los participantes a la evaluación de las propuestas, el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea revisó y disminuyó el puntaje final asignado al Consorcio FAB a 774 puntos en total, en virtud de la decisión de no asignarle puntaje alguno por los conceptos de endeudamiento y capital de trabajo vs. presupuesto oficial.

2.3. Mediante Resolución 333 de 30 de julio de 2001, expedida por la dirección general del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea, se adjudicó el contrato para el ítem 1 de la licitación, al Consorcio Savera Ltda., el cual logró un puntaje total de 853 puntos.

2.4. A juicio del demandante la decisión de no reconocer el puntaje a la propuesta presentada por el Consorcio FAB, por los conceptos de endeudamiento y capital de trabajo, fue contraria a derecho y le causó graves perjuicios al privarlo de la utilidad que habría obtenido en caso de habérsele adjudicado el contrato en el ítem 1; al respecto afirmó que la utilidad alegada correspondía al 5% del valor de la propuesta, esto es la suma de $ 30’680.633.

3. Concepto de violación.

El demandante consideró violadas las normas del pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, en relación con el artículo 114 del Decreto 2649 de 1993 y el artículo 36 de la Ley 222 de 1995, por haber desconocido la información contenida en las notas a los estados financieros presentados por parte del integrante del consorcio Francisco Franky Alzate, la cual fue calificada en la revisión realizada con un puntaje de cero (0) puntos, sin fundamento alguno.

Explicó que la información financiera fue desconocida: i) por la falta de identificación del ente económico puesto que se le imputó una supuesta confusión en cuanto a si se trataba de una firma o de una persona natural, lo cual era claro en el mismo documento en el sentido de que la información financiera correspondía a la persona natural de Francisco Franky Alzate quien la suscribió con su cédula y ii) la falta de revelación de las políticas contables de importancia que supuestamente no se incluyeron en las notas a los estados financieros, puesto que tratándose de una persona natural sus estados financieros no requerían mayores explicaciones y en todo caso afirmó que tales notas fueron presentados en la licitación de conformidad con Decreto 2649 de 1993.

Por otra parte, el consorcio demandante argumentó la violación de la disposición contenida en la letra e) del numeral 5º del artículo 24(3) de la Ley 80 de 1993, la cual a su juicio se comprobó con la circunstancia de que los mismos estados financieros sí fueron aceptados al señor Francisco Franky Alzate en las licitaciones Nº 04-FORFA-01 y Nº 09-FORFA-00, por parte del mismo Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea.

4. Actuación procesal.

4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por auto de 11 de octubre de 2001, en el cual ordenó citar en calidad de litisconsortes necesarios a los señores Jorge Humberto Vergel Rodríguez y Emilio Ordóñez Muñoz, integrantes del Consorcio Savera Ltda. (fl. 16, cdno. 1).

4.2. El señor Jorge Humberto Vergel Rodríguez, obrando en calidad de representante legal del Consorcio Savera Ltda., otorgó poder para la representación en el proceso respectivo a un profesional del derecho quien se notificó personalmente en nombre del citado consorcio y obtuvo el reconocimiento de personería para actuar en el presente proceso mediante auto del 30 de mayo de 2002 (fl. 26, cdno. 1).

4.3. Igualmente se ordenó la práctica de pruebas mediante auto de 30 de mayo de 2002 (fl. 44, cdno. 1).

4.4. Contestación de la demanda.

En la contestación a la demanda el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea aceptó los hechos relacionados con el desarrollo de la licitación pública y aclaró que no se presentó un cambio de criterio sino que la calificación inicial fue objeto de observaciones dentro de las etapas de dicho procedimiento administrativo y ello dio lugar a la revisión de los puntajes.

Puntualizó que la controversia se contrajo a un asunto de hermenéutica jurídica en relación con la aplicación del artículo 114 del Decreto 2649 de 1993, que consistió en resolver básicamente los siguientes interrogantes: i) ¿cuándo debe entenderse que la perceptiva en mención no ha sido observada por el proponente? y, ii) ¿lo dispuesto en la norma citada, según se cumpla o no, permite o impide hacer una valoración objetiva de las propuestas?

En relación con lo anterior sostuvo que no es cierto que las notas explicativas al balance del consorciado cumplieran con la normativa y que, por el contrario, no fueron correctas, tuvieron un carácter inconcluso y ambivalente el cual resultó evidente en los aspectos que se echaron de menos en la respectiva calificación, tanto por la falta de claridad en el ente contable al que se refirió la información, como, lo que resultó más importante, en cuanto que esas notas a los estados financieros no indicaron ni por asomo las políticas contables que la norma legal en forma expresa exige identificar, como por ejemplo si se cumplió con el sistema de causación, la depreciación realizada y otros aspectos exigidos en las “Normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia”, aspectos que debían revelarse en las notas de acuerdo con el Decreto 2649 de 1993, cuyo cumplimiento fue expresamente requerido en el pliego de condiciones.

Acerca de la invocación del principio de interpretación según el cual “donde la ley no distingue no le es dado al intérprete distinguir”, afirmó que no es correcta la interpretación del Consorcio FAB, teniendo en cuenta que se debe acudir a los preceptos de la Ley 43 de 1990, el Decreto 2649 de 1993 y la Ley 222 de 1995, en los cuales se establece, por ejemplo en el artículo 2º del Decreto 2649, que los estados financieros deben “revelar como mínimo la naturaleza y cuantía de los siguientes asuntos preferiblemente en cuadros para darle énfasis o subsidiariamente en notas … 3. Principales políticas y prácticas contables, tasas de cambio o índice de ajustes o conversión utilizados, con expresa indicación de su naturaleza y justificación, así como su efecto actual o prospectivo, sobre la información contable (…)”, con base en lo cual realizó un cotejo entre la información exigida por las normas contables y la que fue presentada por el señor Francisco Franky Alzate, en sus notas explicativas, con lo cual se evidenció que no cumplió con el contenido de la norma, el cual fue exigido en el pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001.

Negó violación alguna del artículo 6º de la Constitución Política y del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y advirtió que, por el contrario, la entidad contratante se ocupó de que los pliegos estuvieran de conformidad con la ley y exigió su cabal cumplimiento sin tratamiento alguno de tipo formalista, preferencial o discriminatorio.

La entidad demandada presentó las excepciones de i) inexistencia del daño antijurídico, ii) actuación en cumplimiento del deber legal y, iii) “nemo auditur propiam turpitudinem allegans”, la cual hizo consistir en que el consorcio demandante debió preocuparse de “hacer bien las cosas” de conformidad con el pliego y probablemente hubiera resultado ganador, pero no ocurrió así y por, el contrario, se presentó “culpa determinante” del señor Francisco Franky Alzate por haber allegado unos estados financieros “deplorablemente presentados”.

Por su parte, el Consorcio Savera Ltda., vinculado en calidad de litisconsorte, no contestó la demanda.

De acuerdo con las constancias que obran en el expediente (fls. 38 y 42 cuaderno 1) el tribunal a quo corrió traslado de las excepciones el 9 de abril de 2002, oportunidad en la cual la parte demandante, guardó silencio sobre la proposición de las mismas.

4.5. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

En la primera instancia la parte demandante, presentó sus alegatos de conclusión con manifestación escueta de ratificación de los argumentos de la demanda y afirmación de que los estados financieros con sus notas fueron allegados en debida forma; la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en su oportunidad.

En esta etapa tampoco se registró actuación alguna por parte del Consorcio Savera Ltda., vinculado como litisconsorte necesario.

4.6. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, profirió sentencia el 28 de octubre de 2004, en la cual denegó las pretensiones de la demanda, según se lee en la parte resolutiva de la decisión, tal como se citó al inicio de esta providencia.

El tribunal a quo apoyó su decisión en las siguientes consideraciones:

“Para la Sala queda claro que conforme al pliego de condiciones, “ley para las partes”, se debía cumplir con la presentación de estados financieros con la siguiente normatividad, artículo 114 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993, artículos 36 y 37 de la Ley 222 de 1995, artículos 11 y 12 del Decreto 1406 de 1999.

(…).

La Sala observa que efectivamente las notas contables del Consorcio demandante, exactamente del señor [Francisco] Franky Alzate, no indican en forma clara si las políticas y prácticas contables son de causación, o de qué índole, como tampoco informa la depreciación que se debe utilizar para los activos fijos, ni el ajuste a la inflación de las partidas no monetarias, y cuál es el índice que utiliza, la anterior situación no permite la comparación objetiva de las propuestas”.

(…).

Por otra parte la certificación de los estados financieros no fue presentada de acuerdo a lo establecido en el artículo 37 de la Ley 222 de 1995 (…).

En efecto, la Sala observa que las condiciones de presentación de los estados financieros fueron determinadas previamente en el pliego, y de conformidad con las leyes vigentes para el momento de la licitación, no al capricho interpretativo de los calificadores sino con sujeción legal”.

4.7. El recurso de apelación.

La parte demandante, impugnó la sentencia de primera instancia el 23 de noviembre de 2004 y sustentó su recurso dentro del término procesal previsto para el efecto.

En la sustentación respectiva observó que “la sentencia no aclaró el por qué exige determinadas explicaciones a las notas a los estados financieros, explicaciones que tampoco son exigibles a la luz de la mencionada norma, sino que son el producto de una agregación subjetiva al mandato legal (…)” y concluyó que “la sentencia apelada realizó una aplicación indebida de la citada norma [D. 2649/93], lo cual no se ajusta a derecho. Por esto debe ser revocada”.

Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión; el Ministerio Público guardó silencio en su oportunidad.

II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) caducidad de la acción contractual respecto del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal; 3) vinculación del consorcio al proceso judicial; 4) pruebas aportadas al proceso; 5) pertinencia de exigir el requisito de certificación de los estados financieros para acreditar la capacidad financiera en el procedimiento administrativo de selección de contratista en la contratación estatal; 6) pertinencia de exigir requisito acerca de las notas a los estados financieros; 7) reglas de subsanabilidad de los requisitos en relación con la presentación de estados financieros y sus notas; 8) prueba de la capacidad financiera con base en el certificado del registro único de proponentes; 9) fuerza vinculante de las decisiones contenidas en la audiencia de aclaraciones; 10) el caso concreto y 11) costas.

1. Competencia del Consejo de Estado.

1.1. Jurisdicción competente.

El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para la época en que se presentó la demanda, le asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el objeto de “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”(4), por lo cual esta jurisdicción especializada resulta competente para conocer de la presente controversia teniendo en cuenta que los actos acusados provienen del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea —establecimiento público del orden nacional— medida en la cual tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993(5), amén de que la controversia se planteó en relación con la adjudicación de un contrato de obra, consagrado como uno de los tipos de contratación estatal respecto de cuya regulación se ocupa el artículo 32 de la Ley 80 de 1993(6).

Se agrega aquí que aquellos actos administrativos producidos con ocasión de la actividad contractual con anterioridad a la celebración del contrato, en la etapa de formación de la relación contractual, conocidos como actos previos, constituyen verdaderos actos administrativos pasibles de las acciones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la forma y oportunidad que allí se contempla(7) y además la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a dirimir las controversias que se originan en la actividad contractual de las entidades estatales, de acuerdo con los dictados del artículo 75 de la Ley 80 de 1993(8).

1.2. Cuantía.

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia por razón de la cuantía, toda vez que la pretensión por perjuicios e indemnizaciones se estimó en la suma de $ 30’680.633, valor que resulta superior a la cantidad de $ 26’390.000, exigida para que un proceso iniciado en el año 2001 pudiera tener vocación de doble instancia, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988, tal como se verificó y confirmó en este proceso mediante auto del Consejo de Estado de fecha 29 de julio de 2005.

2. Caducidad de la acción contractual respecto del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal.

2.1. Antecedentes.

El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para las acciones impetradas a partir del 8 de julio de 1998(9) y hasta el 2 de julio de 2011(10), introdujo una modificación acerca de la procedencia y oportunidad para el ejercicio de acciones judiciales contra los actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato estatal, así:

“ART. 87.—(Modificado por el art. 32 de la L. 446/98). De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato” (el resaltado no es del texto).

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1048 de 2001, declaró la exequibilidad de la disposición legal mencionada y observó acerca de la caducidad de las acciones procedentes contra el acto previo a la celebración del contrato estatal, lo siguiente:

“La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la verdadera intención del legislador: según una la primera, la celebración del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes participaron en el proceso de licitación; según una segunda, tal celebración no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el contrato, sigue corriendo el término de caducidad; a juicio de la Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera intención del legislador, la cual puede extraerse de la lectura armónica de los incisos segundo y tercero de la disposición acusada, interpretación armónica que la demanda, las intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer.

En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión “(u)na vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.

De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada en cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en cuanto afirma que dicha extinción tiene el alcance de impedir la defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. La disposición no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo señala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un interés directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo” (el resaltado no es del texto).

En el mismo sentido y con una precisión adicional acerca de la viabilidad de formular la demanda cuando la celebración del contrato ocurre con posterioridad al vencimiento del término de 30 días mencionado en la norma, observó el Consejo Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, según auto del 13 de diciembre de 2001, Expediente 19.777, lo siguiente:

“Dicho de otra manera, podrá pedirse o bien la nulidad del contrato por ilegalidad del acto de adjudicación o la nulidad del acto de adjudicación y como consecuencia la del contrato, sin que pueda en esta hipótesis hablarse de una acumulación indebida de pretensiones y en ambos casos la acción principal será la nulidad del contrato, o sea la de controversias contractuales prevista en el artículo 87 citado.

(…) En este orden de ideas, si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, solo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para las acciones contractuales. Lo cual significa que esa disposición favorece también a aquel proponente o interesado en impugnar cualquiera de los actos previos a la celebración del contrato y que dejó vencer el término de los 30 días fijados por la ley, háyase celebrado o no el contrato. De persistir su interés en impugnarlos podrá hacerlo a través de la acción contractual, a condición de impugnar no sólo los actos sino necesariamente el contrato, que ya para ese momento debe haberse celebrado (el resaltado no corresponde al texto).

A partir de la jurisprudencia reseñada se desarrolló una línea acerca de las acciones procedentes contra los actos previos, en la cual se distingue consistentemente entre las clases de acciones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, según se observa a continuación en la relación de diversas providencias, interpretación que se reitera en el presente proceso, además de que en oportunidad reciente esta Subsección diferenció el contenido y alcance de las acciones establecidas en el artículo 87 citado, distinguiendo tres hipótesis espacio temporales, según se expondrá más adelante(11).

Cuadro resumen de jurisprudencia acerca de los presupuestos de la acción contra los actos previos

1.Corte Constitucional en Sentencia C-1048 de 2001Véase lo ya transcrito.
2.Consejo Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en auto del 13 de diciembre de 2001, Expediente 19.777Véase lo ya transcrito.
3.Corte Constitucional en Sentencia C-712 de 2005“De esta manera, ha de resaltarse para efectos del presente proceso que en la sentencia que se cita(12), la Corte dejó en claro que la posibilidad de demandar los actos administrativos precontractuales por vía de las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento cesa a partir de la celebración del contrato estatal respectivo, y que cuando tal celebración ocurre antes de que se hayan vencido los treinta días que otorga la norma como término de caducidad, opera como una causal de extinción anticipada del término para hacer uso de las referidas acciones” (la negrilla no es del texto).
4.Marzo 13 de 2006, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, C. P. Ramiro Saavedra Becerra, Radicación 50001-23-31-000-2003-00325-01(27995), actor: Constructora Canaán S. A. y otros, demandado: Departamento del Meta.
Tema: Caducidad de la acción.
“La Corte entendió que los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo, es decir los licitantes o proponentes. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato” (la negrilla no es del texto).
5.Abril 1º de 2009, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 50001-23-31-000-2008-00282-01 (36124), actor: Wolves Security Ltda., demandado: Departamento del Guaviare, referencia: acción contractual-apelación auto.
Tema: Caducidad de la acción.
“iv) La caducidad se opera bien porque se deja vencer el término de treinta (30) días sin intentar la acción, o porque a pesar de no haberse vencido ese término se celebra el contrato como consecuencia de la ejecución del acto de adjudicación…”. Pero transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado este, los actos precontractuales —como el de la adjudicación—, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales, la cual podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada directamente, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento, según el numeral 10, letra e) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo; empero, señala esta misma disposición, que si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. Finalmente, importa destacar que, según el texto de la norma procesal contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el numeral 10, letra e) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la titularidad de la acción de controversias contractuales se encuentra consagrada para cualquiera de las partes del contrato estatal; y para pedir la nulidad absoluta del contrato se establece también que ella se puede ejercer en ese evento por el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo. Ahora, para la Sala, es claro, que interés directo y, por tanto, legitimación para ejercer la acción de controversias contractuales para que se declare la nulidad absoluta del contrato, ostentan quienes hubieran participado y presentado propuesta en el respectivo proceso de selección, en el evento de que se hubiere celebrado con otro proponente con inobservancia de los requisitos jurídicos establecidos en la ley y en el pliego de condiciones(13) (la negrilla no es del texto).
6.Junio 13 de 2011, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 54001233100019981333 01 (19936), actor: Cámara de Comercio de Cúcuta y Personería Municipal de Cúcuta, demandado: Municipio de Cúcuta asunto: acción pública de nulidad.
Tema: Legitimación activa.
“Con fundamento en las consideraciones precedentes se impone aceptar que la interpretación que en oportunidad precedente había hecho la Sala, en el sentido de que el acto de adjudicación del contrato es susceptible de ser demandado por cualquier persona interesada solamente en el restablecimiento de la legalidad, ampliaba sin soporte normativo la procedencia del contencioso objetivo de anulación a este evento, para en cambio precisar que el enjuiciamiento del citado acto solo procede, en los términos del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, a través del contencioso subjetivo de anulación.
En otros términos, solo quienes tuvieron un interés legítimo por haber formulado una oferta y la entidad que ha adelantado el proceso, tienen vocación para ocurrir ante la jurisdicción una vez concluya el procedimiento licitatorio en busca de la revisión de legalidad del acto de adjudicación, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior sin perjuicio de que una vez celebrado el contrato y por virtud de la acumulación de pretensiones, sea posible, a través de la acción contractual dirigida a buscar la nulidad absoluta del contrato derivada de la ilegalidad de los actos que dieron origen a su celebración, pretender también la nulidad del acto de adjudicación” (la negrilla no es del texto).
7.Febrero 15 de 2012, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación: 66001-23-31-000-1999-0551-01 (19.880), actor: Industrias Mclaren Ltda., demandado: Municipio de Pereira, proceso: acción contractual, asunto: recurso de apelación.
Tema: Ineptitud de la demanda.
“Empero, como podrá observarse, la Sección Tercera no hizo referencia ni dilucidó lo atinente a si una vez celebrado el contrato y de este se pida su nulidad absoluta con fundamento en que el acto de adjudicación es ilegal, sea ineludible incluir dentro de las pretensiones, además de la atinente a la nulidad absoluta, la declaratoria de nulidad del acto administrativo que lo adjudicó, lo cual se justifica por no ser esto allí el thema decidendum, cuestión aquella que es la que constituye ahora el centro del debate en el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación.
(…).
Pues bien, todos estos precedentes coinciden al señalar de manera irrefragable que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos previos sólo puede cuestionarse mediante la acción contractual pretendiendo no sólo la nulidad del contrato sino también la nulidad de los actos administrativos cuestionados y en cuya ilicitud se fundamenta la invalidez del contrato.
Y este entendimiento es el que permite darle una cabal y armónica comprensión al numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 cuando dispone que los contratos del Estado son absolutamente nulos, entre otros casos, cuando “se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”.
(…).
En efecto, resulta siendo irracional sostener que cuando se demanda la nulidad absoluta del contrato con fundamento en que los actos previos son ilegales no es necesario solicitar la nulidad de estos, pues tal aseveración equivale a afirmar que en ese caso la nulidad del contrato se genera sin causa alguna, lo cual desde luego repugna a la lógica toda vez que mientras no se declare la nulidad de los actos administrativos estos se presumen válidos y siguen justificando la celebración, la existencia y la validez del contrato.
Con otras palabras, si la invalidez del contrato estatal es la consecuencia de la ilicitud de esos actos administrativos, hay que declarar la ilegalidad de estos para poder decretar la nulidad absoluta de aquel y por supuesto que para que aquello ocurra, tal declaratoria de ilicitud debe haber sido pretendida en la demanda ya que ese extremo no puede ser objeto de un pronunciamiento oficioso como sí lo podría ser la nulidad absoluta del contrato” (la negrilla no es del texto).
8.Marzo 14 de 2013, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, Radicación 440012331000199900827 01, Expediente 24.059, actor: Sociedad Ávila Ltda., demandado: Departamento de La Guajira, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho - apelación sentencia.
Tema: Acción de nulidad y restablecimiento.
“De la anterior previsión legislativa se desprende que al control jurisdiccional de los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, puede accederse mediante el ejercicio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo para el efecto un término de caducidad de 30 días que se contabiliza a partir del día siguiente a aquel en que el acto se comunique, notifique o publique, según el caso”.

 

2.2. Hipótesis espacio temporales en relación con el ejercicio de la acción procedente contra los actos administrativos previos.

A propósito del ejercicio oportuno de la acción procedente para cuestionar la legalidad y obtener el restablecimiento del derecho en relación con un acto previo a la celebración del contrato —tal como puede ocurrir con el acto administrativo de adjudicación, o con el acto de declaratoria de desierta de una licitación o incluso con el acto de revocatoria de la decisión de apertura del correspondiente procedimiento de selección contractual—, cuestión que se relaciona íntimamente con la prosperidad de la pretensión encaminada a obtener el reconocimiento de la utilidad dejada de percibir por el proponente ilegalmente privado de la adjudicación del correspondiente contrato estatal, la Sala considera pertinente precisar un aspecto adicional que permite darle una comprensión cabal y una aplicación práctica, útil y efectiva a los dictados del citado artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, sin que ello signifique modificar y menos desconocer o recoger la jurisprudencia que de manera pacífica se ha venido desarrollando acerca de la consagración, aparentemente contradictoria o antinómica, de dos (2) términos de caducidad diferentes para cuestionar, en sede judicial, un mismo y único acto administrativo previo al contrato: treinta 30 días si el contrato no se ha celebrado o dos (2) años a partir de la celebración del contrato correspondiente.

Naturalmente resultaría absurdo y carente de toda lógica suponer que el legislador hubiere consagrado, sin más, dos (2) términos de caducidad completamente distintos para un mismo y único propósito, de tal manera que el interesado pudiere utilizarlos indistintamente a su conveniencia, a tal punto que si por razón de su desidia, de su negligencia o de su descuido no hubiere demandado el acto administrativo previo dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según fuere el caso, ello no tendría consecuencia práctica alguna puesto que igual contaría entonces con una nueva y amplísima oportunidad de dos (2) años —nuevo plazo que superaría en duración al primero en más del 1.700%(14)—, para igual promover la demanda contra el mismo acto previo solo que ahora debería complementar sus pretensiones con las de declaratoria de nulidad del contrato estatal ya celebrado, pretensión que no sería más que una consecuencia de la pretensión de declaratoria de nulidad del acto administrativo previo que le sirvió de fundamento al contrato en cuestión(15).

Tampoco podría admitirse sin cuestionamiento lógico al respecto, que al consagrar los dos (2) aludidos términos de caducidad, el legislador hubiere querido dejar en manos de la entidad estatal contratante y de su respectivo contratista u oferente adjudicatario, la posibilidad de privar al proponente ilegalmente vencido de toda opción válida y efectiva para acudir ante la jurisdicción competente en procura de obtener el restablecimiento de los derechos que le hubieren sido conculcados con la expedición del ilegal acto administrativo previo de adjudicación, por el hecho único de que las partes del contrato estatal procedan a celebrarlo en el mismo día de la adjudicación o en un término inmediatamente siguiente a ese momento, cuestión que trae como efecto la extinción de la opción de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y que únicamente abre la posibilidad de acudir al ejercicio de la correspondiente acción contractual o, igualmente, que a voluntad de las partes del contrato se reduzca sensiblemente el brevísimo término de caducidad de 30 días según que el perfeccionamiento del vínculo tuviere lugar, por ejemplo, a tan solo 1, 3 o 5 días después de la adjudicación.

Así pues, con el propósito de precisar el sentido lógico y razonable con el cual la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido la plenitud de los efectos que se derivan del texto consagrado en el comentado inciso 2º del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo —norma aplicable exclusivamente a los procesos judiciales iniciados con posterioridad al 8 de julio de 1998, fecha de la publicación de la Ley 446 de julio 7 de 1998 y anteriores al 2 de julio de 2012, puesto que la presentación de demandas con posterioridad a la última fecha señalada se han de regir por las nuevas disposiciones consagradas en el artículo 164-2-c) de la Ley 1437—, la Sala estima importante puntualizar las diversas hipótesis que se contemplan y regulan dentro de la norma legal en examen, en orden a clarificar la aplicación de los diversos términos de caducidad que en ella se consagran y aclarar así los efectos que se derivan de dicha disposición.

• La primera hipótesis se refiere a aquellos casos en los cuales el contrato estatal no se ha celebrado aun para la fecha en que, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del correspondiente acto administrativo de adjudicación, se demanda ese acto administrativo previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual y sin mayor discusión se tiene que el interesado podrá pretender e incluso obtener tanto la declaratoria judicial de nulidad del aludido acto administrativo, como el restablecimiento de sus derechos, cuestión ésta que de ordinario se concreta en el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por el acto nulo y la consiguiente condena para repararlos.

• Una segunda hipótesis dice relación con aquellos casos en los cuales hubiere transcurrido el término de 30 días sin que se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal pero igual sin que se hubiere formulado demanda contra el acto administrativo previo dentro de ese mismo término, cuestión que, como resulta apenas natural, da lugar a la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual priva definitivamente al interesado de la posibilidad de revivir ese plazo y/o de acudir en una nueva oportunidad ante la jurisdicción en procura de obtener el reconocimiento de los derechos que le habrían sido desconocidos con la expedición del correspondiente acto administrativo.

Así pues, si con posterioridad al vencimiento del aludido plazo de los 30 días se celebra el correspondiente contrato estatal, mal podría considerarse que quien dejó operar la caducidad administrativa para demandar el acto previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pudiere encontrar entonces en la acción contractual una oportunidad nueva para demandar aquello que no cuestionó judicialmente dentro del plazo que la ley le estableció para ese propósito(16).

En consecuencia, la alternativa que le abre la ley para que pueda demandar la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en, o como consecuencia de, la ilegalidad de los actos administrativos previos, si bien le permite elevar pretensiones para que dichos actos previos también sean judicialmente declarados nulos, lo cierto es que ya no podrá pretender y menos obtener resarcimientos o indemnizaciones de carácter económico o, lo que es lo mismo, el restablecimiento de sus derechos, puesto que en cuanto dicho interesado dejó operar la caducidad en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad que tiene en esta nueva etapa para demandar esos mismos actos previos se encuentra limitada, como el propio texto de la ley lo determina, a reclamar la declaratoria de “… ilegalidad de los actos previos solamente como fundamento de [la] nulidad absoluta del contrato”.

• La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos(17), pretensión que —según ya se indicó— incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.

Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el juez de lo contencioso administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente(18).

2.3. Ubicación espacio temporal de la demanda en el caso concreto.

Descendiendo al caso concreto se tiene que la demanda que dio lugar al presente proceso se ubicó en la primera hipótesis planteada en esta providencia, como se detalla a continuación: la correspondiente acción contractual se ejerció el 12 de septiembre de 2001, esto es el mismo día del vencimiento de los 30 días siguientes a la audiencia de adjudicación que concluyó el 30 de julio de 2001, en la cual se comunicó la decisión de adjudicación contenida en la Resolución 333 de la misma fecha, a todos los asistentes —incluido el Consorcio FAB ahora demandante—, ante lo cual se concluye con apoyo en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que en este proceso se abre paso el estudio de las pretensiones de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación con el fin de determinar su procedencia y, en caso afirmativo, igualmente habrá lugar a conocer de las pretensiones de restablecimiento del derecho, puesto que el demandante obró en la oportunidad legalmente establecida para impetrar ambas pretensiones.

Al respecto cabe recordar que el cómputo de días hábiles para efectos del inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo excluye los días no laborables de conformidad con las previsiones del artículo 70 del Código Civil, subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal (CRPM)(19) y, por otra parte, si se tiene en cuenta que la Ley 51 de 1983 trasladó el descanso remunerado de algunos días festivos al lunes siguiente, en el periodo que ocupa la atención de la Sala para el cómputo del término de caducidad, los días 7 y 20 de agosto de 2001 correspondieron a días no laborables(20), razón por la cual no pueden contarse dentro del respectivo término.

Por otra parte, se debe tener en cuenta que en este proceso no se tuvo noticia de la celebración del contrato de obra adjudicado mediante el acto administrativo demandado, puesto que no hubo mención de tal hecho ni en la demanda ni en la contestación de la demanda, además de lo cual tampoco se relacionó dicho contrato dentro de los documentos de la licitación pública que fueron allegados en respuesta a la solicitud realizada en ejercicio del derecho de petición presentado por el Consorcio FAB ante la dirección del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana, oportunidad en la cual, con fecha 30 de agosto de 2001, en referencia a la expedición de “copias de documentos de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001” se relacionaron y entregaron al Consorcio FAB “todos los documentos” a su costa, en los cuales no aparece mención al contrato adjudicado. Por todo lo anterior es claro que no existe elemento alguno que permita inferir siquiera que el contrato de obra que se adjudicó en la Licitación Pública Nº 02- FORFA-2001 se hubiera celebrado con anterioridad a la fecha en que se presentó la demanda y, en consecuencia, en este caso particular, no se puede imponer al demandante la carga de haber tenido que impugnar el contrato junto con el acto de adjudicación.

Igualmente se observa que en el pliego de condiciones se estableció que la firma del contrato se realizaría dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a la fecha de notificación de la adjudicación al contratista favorecido y en el presente proceso se acreditó una notificación de 3 de agosto de 2001 realizada al Consorcio Savera Ltda., pero respecto de la Resolución 332 de 2001, número que no corresponde al acto de adjudicación demandado y, por otra parte, se sabe que en la misma audiencia fueron adjudicados otros ítems en relación con las referidas obras, por lo cual el citado documento no permite concluir acerca de la notificación del acto demandado al consorcio que resultó adjudicatario (fl. 175, cdno. 2).

La Sala acude a la anterior precisión toda vez que acerca de la ineptidud de la demanda promovida contra el acto previo de adjudicación, se ha concluido en otros casos teniendo en cuenta la aplicación del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, ante la falta de integración de la pretensión de nulidad del contrato celebrado en la demanda contra el acto previo de adjudicación, puesto que en aquellos litigios se probó que el contrato respectivo se celebró antes de la presentación de la demanda, circunstancia que fue conocida o debió conocerse por parte del demandante, lo cual constituye una hipótesis fáctica diferente a la que ocupa ahora la atención de la Sala.

Así las cosas, los hechos probados en este proceso no permiten imputar la falta de una demanda en forma en relación con la integración de la pretensión de nulidad del contrato, puesto que —como se observó— no se acreditó dicha celebración para la fecha de la demanda y, por lo tanto, mal podría configurarse la ineptitud de la demanda. Por el contrario, en este caso no cabe duda acerca del deber de conocer de fondo sobre las pretensiones oportunamente impetradas.

3. Vinculación del consorcio adjudicatario al presente proceso judicial.

En relación con la vinculación al presente proceso del consorcio Savera Ltda., adjudicatario de la Licitación Pública Nº 02- FORFA-2001, se observa que fue debidamente realizada con la notificación personal al apoderado constituido por el representante legal del citado consorcio, conclusión a la cual se llega teniendo en cuenta la sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, que se refiere a continuación:

El Consejo de Estado en Sala Plena de la Sección Tercera, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2013(21), resolvió “unificar la jurisprudencia en relación con la capacidad con la cual cuentan los consorcios para comparecer como partes en los procesos judiciales en los cuales se debaten asuntos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que discuten o que de alguna otra manera les conciernen”.

En lo que importa para el presente caso se destacan las siguientes consideraciones de la jurisprudencia unificada:

“A juicio de la Sala, en esta ocasión debe retomarse el asunto para efectos de modificar la tesis jurisprudencial que se ha venido siguiendo y, por tanto, debe puntualizarse que si bien las uniones temporales y los consorcios no constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la respectiva figura plural de oferentes o de contratistas, lo cierto es que además de contar con la aptitud para ser parte en el correspondiente procedimiento administrativo de selección de contratistas —comoquiera que por ley cuentan con capacidad suficiente para ser titulares de los derechos y obligaciones derivadas tanto de los procedimientos administrativos de selección contractual como de los propios contratos estatales—, también se encuentran facultados para concurrir a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del mencionado procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución del contrato estatal respectivo —legitimatio ad processum—, por intermedio de su representante.

(…).

Para abundar en razones que conducen a concluir que los consorcios y las uniones temporales se encuentran debidamente facultados para comparecer a los procesos judiciales que se promuevan u originen en relación con los procedimientos de selección o con los contratos estatales en los cuales aquellos pueden intervenir o asumir la condición de parte, según el caso, importa destacar que el inciso segundo del parágrafo primero del artículo séptimo de la citada Ley 80, determina que “[l]os miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal (…)”, cuestión que obliga a destacar que el legislador no limitó y no condicionó, en modo alguno, el amplio alcance de las facultades que, por mandato normativo, acompaña a quien se designe como representante de una de esas organizaciones, lo cual se opone por completo a las indicaciones anteriormente formuladas por la Sala en cuanto se venía sosteniendo que el representante de un consorcio o unión temporal tendría facultades para los solos efectos relativos a la celebración y ejecución del contrato.

Así, en la medida en que la ley no hizo distinción alguna acerca de la totalidad de los efectos para los cuales se hará la designación del representante del consorcio o unión temporal, es claro que no podrá hacerlo el intérprete. De manera que al determinar que las facultades correspondientes comprenderán todos los efectos, en ellos deben entenderse incluidas las actuaciones de índole precontractual y contractual que puedan y deban desplegarse en sede administrativa, como por ejemplo aquellas encaminadas a definir los términos de la oferta y la presentación de la misma; notificarse de la decisión de declaratoria de desierta, si a ella hubiere lugar e interponer el correspondiente recurso de reposición; notificarse de la resolución de adjudicación; celebrar el correspondiente contrato; constituir y presentar, para aprobación, las garantías que aseguren su cumplimiento; formular cuentas de cobro o facturas; recibir los pagos; efectuar las entregas o cumplir las prestaciones a que hubiere lugar; convenir modificaciones, ajustes, adiciones o prórrogas; concurrir a la liquidación del contrato y acordar los términos de la misma; lograr acuerdos o conciliaciones; notificarse de los actos administrativos de índole contractual que expida la entidad contratante e impugnarlos en vía gubernativa, etc.”.

En relación con la citada providencia de unificación resulta útil para el caso sub lite, mencionar el efecto que se desprende de la misma regulación del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, en cuanto a la suficiencia y pertinencia de la notificación al representante del consorcio adjudicatario, sin que sea necesario ni procedente notificar a todos los miembros o integrantes del mismo, puesto que la condición de parte tanto en el respectivo procedimiento administrativo de selección contractual, como en el proceso judicial de lo contencioso administrativo, en tratándose del contrato estatal, la tiene el consorcio y, por lo tanto, es ese consorcio el que puede y debe ser notificado, a través de su representante legal, por lo cual esa notificación resulta idónea para producir los efectos propios de la misma.

En el aspecto de la notificación, la sentencia de unificación puntualizó la siguiente consideración:

“Surge aquí un efecto adicional que importa destacar, consistente en que la notificación que de los actos contractuales expedidos por la entidad estatal en relación o con ocasión de un contrato celebrado con un consorcio o una unión temporal, se realice con el representante de la respectiva agrupación, será una notificación que se tendrá por bien hecha, sin que resulte necesario entonces, para que el acto administrativo correspondiente produzca la plenitud de sus efectos, que la entidad contratante deba buscar y hasta ‘perseguir’, por el país o por el mundo entero, a los múltiples y variados integrantes del consorcio o de la unión temporal contratista”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene entonces que al proceso se vinculó en debida forma el Consorcio Savera Ltda., puesto que fue debidamente notificado a través de su apoderado judicial, quien obró con poder otorgado por el representante legal del consorcio y, por otra parte, en este proceso se acreditó el acta consorcial en la cual consta la designación del representante legal del consorcio citado (fl. 7 de la propuesta presentada por el Consorcio Savera Ltda., cdno. 5).

4. Las pruebas aportadas al proceso.

La siguientes pruebas se allegaron en documentos aportados en original o en copia certificada por funcionario competente, en los términos de los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil aplicables en este proceso por virtud del artículo 168 el Código Contencioso Administrativo, las cuales, en consecuencia, deben ser valoradas:

4.1. Resolución 138 de abril 6 de 2001 expedida por la dirección general del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana, mediante la cual se ordenó la apertura de la Licitación Pública Nº 02- FORFA-2001 (fls. 180 y 182, cdno. 2).

4.2. Pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02- FORFA-2001 (fls. 182 a 233, cdno. 2), el cual contiene los siguientes factores de evaluación:

(…).

Factores de evaluación de la propuesta

Aspectos  Puntos
Aspecto jurídico 0
   
Aspecto técnico 550
Experiencia general100 
Experiencia específica del proponente300 
Experiencia de los profesionales150 
   
Aspecto económico 450
Precio200 
Endeudamiento total125 
Relación capital de trabajo vs. Presupuesto oficial125 
   
Total 1.000

(…).

8.3.2. Índice de endeudamiento total (125 puntos).

El índice de endeudamiento total se calculará tomando el pasivo total sobre el activo total y se asignará el puntaje correspondiente al índice de endeudamiento de la siguiente forma:

(…).

8.3.3. Índice de relación de capital de trabajo vs. Presupuesto oficial (125 puntos).

El capital de trabajo se obtendrá restando del activo corriente el pasivo corriente.

(…).

Para el cálculo de los anteriores índices, cuando se trate de Consorcio o Uniones Temporales se obtendrán previa sumatoria de los factores que intervienen para la obtención de cada índice”.

4.3. Comunicación Nº 3263 DIFOR-FORSA-SADAD-GRUCI, de abril 30 de 2001, mediante la cual la dirección del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea dio respuesta a la observación de la Asociación de Ingenieros y Arquitectos de San Andrés y Providencia, acerca de las normas sobre contratación de trabajadores no residentes (fl. 237, cdno. 3).

4.4. Acta de audiencia de alcance y contenido al pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02- FORFA-2001 realizada el 4 de mayo de 2001, en la cual se destaca el siguiente punto:

“Cr. Álvarez [coronel Beatriz Álvarez Quintero, directora general del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea] Me gustaría saber Dr. Rojas [Orlando Rojas] a que[é] se refiere cuando se pregunta si es subsanable algo de los estados financieros […]

Dr. Rojas[:] no, para saber exactamente que[é] parte de los estados financieros son subsanables y que[é] parte no [...]

Pues realmente la parte sumatoria, la parte matemática, aritmética, notas al balance no es subsanable[,] es tal y como se presenta al final del año con la firma del señor contador, representante legal y revisor fiscal cuando lo tenga, o sea esto no es subsanable” (fls. 321 y 322, cdno. 3).

4.5. Comunicación Nº 3388 DIFOR-FORSA-SADAD-GRUCI de 9 de mayo de 2001, contentiva de las respuestas en relación con las aclaraciones solicitadas el 17 de abril de 2001 (fls. 242 a 308, cdno. 3).

4.6. Los siguientes adendos expedidos por la directora general Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea (fls. 140 a 156, cdno. 4):

FechaContenido
Nº 3184-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 1.
24 de abril de 2001“(…) el plazo de cierre de la licitación pública de la referencia se prorrogó hasta el 09 de mayo de 2001”.
Nº 3218-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 2.
26 de abril de 2001(…) la visita de obra se encuentra prorrogada para el día sábado 28 de abril de 2001.
Nº 3230-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 3.
2 de mayo de 2001“la reanudación de la audiencia de aclaraciones a los pliegos de condiciones de la licitación pública de la referencia, se llevará a cabo el día 4 de mayo de 2001”.
Nº 3263-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 4.
30 de abril de 2001“En cuanto a su observación respecto de la Ley 47 de 1993 y el Decreto 2762 de 1991 (…) Dichas normas dentro de su articulado prevén normas que reglamentan la residencia en el departamento, pero no prohíben ni exigen expresamente como usted afirma, que las obras que se proyecten en el departamento sean contratadas con profesionales locales”.
Nº 3346-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 5.
7 de mayo de 2001“(…) el plazo de cierre de la licitación pública de la referencia se prorrogó nuevamente hasta el 14 de mayo de 2001”.
Nº 3388-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 6.
9 de mayo de 2001“Aclaraciones jurídicas y económicas”
“Con respecto a la evaluación de Índice de relación capital de trabajo vs. Presupuesto oficial el fondo rotatorio se permite informar que la metodología para la calificación del mencionado índice es la siguiente;
Resultado relación (….) Puntaje
(…)”.
Las aclaraciones técnicas al pliego de condiciones se encuentran resueltas en el anexo 1 (53 fls.)”.
Nº 3439-DIFOR-FORSA-SADAD
Adendo 7
11 de mayo de 2001“(…) el plazo de entrega de las propuestas de prorrogó hasta el 21 de mayo de 2001 a las 15:30 horas”.

 

4.7. Comunicación Nº 4374-DIFOR-FORSA-SADAD de 29 de junio de 2001, suscrita por la directora del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea, dirigida a “Señores Consorcio FAB” en la cual solicitó el cumplimiento del Decreto 1406 de 1999, así:

“(…) de conformidad con lo expresado en el numeral 5.1.11 del pliego de condiciones, me permito solicitar a los señores integrantes de Consorcio FAB, remitir a esta dirección los certificados de los estados financieros en cumplimiento de lo estipulado en los artículos 11 y 12 del Decreto 1406 de 1999, en un término no mayor a 24 horas hábiles, siguientes al recibo de esta comunicación”.

4.8. Comunicación de julio 3 de 2001, emitida por Consorcio FAB, con constancia de entrega de los documentos solicitados mediante la comunicación Nº 4374, citada en el punto anterior.

4.9. Cuadros contentivos de las evaluaciones de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, dentro de los cuales se destaca el consolidado de fecha 4 de julio de 2001, suscrito por el jefe del grupo de contratos y la jefe de la división administrativa, en el cual se asignó un puntaje de 926 puntos al Consorcio FAB (fls. 173 y 174, cdno. 8).

4.10. Comunicación Nº 4699 de 18 de julio de 2001, suscrita por la dirección del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana, dirigida a “Señores Consorcio FAB”, con el siguiente requerimiento en relación con la certificación de los estados financieros:

“Mediante la presente me permito solicitar a los señores integrantes del Consorcio FAB, remitir a esta dirección los certificados de los estados financieros en los términos establecidos en el artículo 37 de la Ley 222 de 1985, a más tardar a las 12:00 del día 19 de julio de 2001. En caso de no presentar certificados en el tiempo establecido no se asignará puntaje por concepto de índice de endeudamiento ni por concepto de la relación de capital de trabajo vs presupuesto oficial”.

4.11. Comunicación suscrita por el señor Miguel Ávila Reyes en nombre del Consorcio FAB, con constancia de recibo de 19 de julio de 2001, mediante la cual anunció la entrega de los documentos solicitados en la comunicación Nº 4699 citada en el punto anterior. Adjunto a esta comunicación se encuentran las certificaciones expedidas “de conformidad con el artículo 37 de la Ley 222 de 1995”, acerca de los estados financieros terminados a 31 de diciembre de 2000, suscritas por el señor Miguel Ávila Reyes y su contador público, con fecha 18 de julio de 2001; el señor Carlos Orlando Becerra y su contador público con fecha 9 de julio de 2001 y el señor Francisco Franky Alzate y su contador público, con fecha 18 de julio de 2001 (fls. 228 a 231, cdno. 8).

4.12. Memorando Nº 011 de 23 de julio de 2001 suscrito por los funcionarios Jhon Jairo Garzón, Beatriz Zárate Carrero, Ricardo Ramos Mayorga y Edilberto Gerena Sosa, remitido a la dirección general del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea, contentivo de las respuestas a las observaciones de los participantes en la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001.

4.13. Memorando de 27 de julio de 2001, remitido por el comité jurídico a la dirección del Fondo del Fondo de la Fuerza Aérea, acerca de la respuesta a las aclaraciones solicitadas durante la audiencia de adjudicación de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001 (fls. 385 a 390, cdno. 3).

4.14. Comunicación Nº 4841 DIFOR-FORSA-SADAD-GRUCI, de 27 de julio de 2001, dirigida a los “Señores oferentes de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001” mediante la cual se consignaron las respuestas a las observaciones presentadas por los proponentes.

Para los propósitos de este proceso se destaca la siguiente respuesta relacionada con las observaciones del Consorcio Savera Ltda.:

“Como consecuencia de lo anterior y en concordancia con lo consignado en el pliego y con lo establecido en la ley (L. 222/95, art. 32) no se asignará puntaje a quienes incumplieron el requisito de haber presentado de manera completa, es decir, viniendo los estados financieros con la certificación correspondiente” (fl. 397, cdno. 3).

4.15. Cuadro contentivo de la calificación de puntaje económico de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, ítem 1, sin fecha, con la firma de tres de los funcionarios del comité económico (fl. 269, cdno. 2) en el cual se registró el siguiente puntaje en relación con el precio y la capacidad financiera:

ProponentesPrecio Capacidad financieraPuntaje sin penalización
Consorcio SR197NCPL197
Consorcio FAB194NCPL194
Consorcio Savera Ltda.200235435
Unión Temporal Ossa López193NCPL193

 

“NOTA 1: Al Consorcio FAB, el comité económico se abstiene de asignarle puntaje por concepto de Índice de endeudamiento y capital de trabajo vs. Presupuesto oficial, por cuanto el Consorciado Francisco Franky Alzate no presentó las notas a los estados financieros de acuerdo a lo establecido en el artículo 114 del Decreto 2649 de 1993 numeral 3º, ni presentó la certificación a los estados financieros de acuerdo a lo establecido en el artículo 37 de la Ley 222 de 1995, según lo establecido en el pliego de condiciones en el numeral 5.1.11 y 5.1.11.1 para la Licitación Pública 02-FORFA-2001”.

4.16. Documento contentivo de la audiencia pública de adjudicación de la Licitación Pública Nº 2-FORFA-2001, llevada a cabo los días 24, 27 y 30 de julio de 2001 (fls. 4 a 174, cdno. 2), suscrito por los funcionarios del Fondo Rotatorio y los miembros del comité técnico de la dirección de instalaciones aéreas, en el cual se transcriben: las intervenciones de los participantes, las respuestas a las observaciones de los proponentes, la lectura al cuadro consolidado de evaluaciones con los puntajes finalmente asignados, así como la decisión de adjudicación comunicada en la audiencia.

En la parte correspondiente al resultado de la evaluación se lee lo siguiente:

“4. Lectura del resultado de evaluación a las ofertas (…).

Consorcio Savera835 Puntos
Consorcio FAB744 Puntos
Consorcio SR727 Puntos
Unión Temoral Facc - Ossa - López563 Puntos
Consorcio Delta497,83 Puntos
Constructora S. CruzCero puntos
Consorcio PGCero puntos
Consorcio Hospital 2001Cero puntos
Consorcio Ramírez y RamírezCero puntos
Consorcio Inter InaciCero puntos
Unión Temporal M y MCero puntos
Consorcio GestorCero puntos
Consorcio Emavi 2002Cincuenta puntos
Consorcio BRGCero puntos
Luis Carlos Hani A.Cero puntos
Consorcio WiconCero puntos
Consorcio TSCCero puntos

 

De acuerdo a este puntaje se le adjudica a la firma Consorcio Savera Ltda., la elaboración de las obras y remodelación de las instalaciones del establecimiento de sanidad militar ubicado en la Escuela Militar de Aviación hasta por un valor de $ 733’352.037”.

4.17. Resolución 333 de 30 de julio de 2001, mediante la cual se adjudicó la Licitación Pública Nº 02-FORFA-01 ítem 1, al Consorcio Savera Ltda., en cuyas consideraciones aparecen citadas, entre otros, los documentos de la audiencia de alcance y contenido de mayo 4 de 2001, los documentos de calificación del comité jurídico, comité económico y comité técnico, así como el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea se refirió dentro de la motivación del acto administrativo al contenido de la audiencia pública de adjudicación (fls. 176 a 179, cdno. 2).

4.18. Constancia de notificación al Consorcio Savera Ltda., de la Resolución 332 de 2001 (fl. 175, cdno. 2, se destaca en negrilla el número final de la resolución notificada).

4.19. Propuesta presentada por el Consorcio FAB, en la cual se observan los siguientes anexos obrantes en el cuaderno 4:

Denominación del anexoContenido
(Destacado para los propósitos de este proceso)
Carta de presentación“Que el valor de la propuesta para el ítem 1 es de $ 760´000.000 setecientos sesenta millones de pesos”.
Documento consorcial“De común acuerdo entre las partes que conforman el consorcio, se asigna como representante legal de este al ingeniero Carlos Orlando Becerra Castillo (…)”.
Garantía de seriedad de la propuestaOtorgada por Cóndor S. A., compañía de seguros.
Certificados RUPA nombre de los señores: Francisco César Franky Alzate, expedido por la Cámara de Comercio de Cali; Miguel Ángel Ávila Reyes, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá y Carlos Orlando Becerra Castillo, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá.
Constancia de visita de obraDe fecha 23 de abril de 2001.
Información sobre personal propuesto para la obraHojas de vida.
Experiencia general del proponenteFormularios de “Experiencia general del proponente en contratos de construcción últimos 5 años”.
Experiencia específica del proponenteFormularios de “Experiencia específica del proponente en contratos de remodelación, adecuación y terminación de obras hospitalarias últimos cinco (5) años”.
Información sobre contratos adjudicadosFormularios sobre contratos vigentes o adjudicados en construcción.
Información financieraRUT de los proponentes.
Recibo de pagoRecibo por concepto de compra de pliegos.
Devolución documentos recibidosEstados financieros de balance y pérdidas y ganancias con sus notas a los estados financieros, suscritos por el señor Miguel Ávila Reyes y su contador público y estados financieros de balance y pérdidas y ganancias con sus notas a los estados financieros suscritos por Carlos Orlando Becerra Castillo y su contador público.

 

4.20. Estado financiero de balance general de Francisco César Franky Alzate a diciembre 31 de 2000, suscrito por contador público y el señor Franky Alzate (fl. 261, cdno. 2).

4.21. Estado financiero de pérdidas y ganancias de Francisco César Franky Alzate a diciembre 31 de 2000, suscrito por contador público y el señor Franky Alzate (fl. 262, cdno. 2).

4.22. Documento titulado “Notas explicativas al balance general terminado a diciembre 31 de 2000 de la firma Francisco Franky Alzate - persona natural” (fl. 263, cdno. 2), el cual contiene la siguiente información:

“Activo corriente: Lo conforman activos realizables a la vista, caja y bancos $ 45’510.000 y antes de un año cuentas por cobrar por obras ejecutadas por $ 119’500.000 para un total de activo corriente de $ 165’010.000.

Activo fijo: Corresponde a activos fijos necesarios para el desarrollo normal de la actividad de la construcción a que se dedica la firma y representados así: (…).

Pasivo corriente: Lo forman las cuentas varias por pagar con vencimiento menor a cuatro (4) meses, por valor de $ 475.000.

Capital o patrimonio: Está formado por el capital o patrimonio líquido de la firma (activo total menos pasivo total) por la suma de $ 417’305.000.

Estado de pérdidas y ganancias a diciembre 31 de 2000.

Ingresos operacionales por obras ejecutadas durante el año 2000 que totalizan $ 250’000.000.

Costos operacionales, corresponde al costo de las obras ejecutadas en el año 2.000 y gastos generales de administración por valor de $ 241’410.000.

Utilidad operacional, está conformada por la diferencia entre los ingresos operacionales y los costos y gastos generales y de administración dando como resultado la suma de $ 8’970.000.

Santiago de Cali, febrero 19 de 2001

[firmado][firmado]
Francisco Franky Alzate
C.C. Nº 2.540.872 Cartago V.
Jorge Arturo Arana
C.P.T. MAT 6805
CC·14.941.074”.

 

4.23. Certificación suscrita por el señor Francisco Franky Alzate y su contador público, expedida con fecha 19 de febrero de 2001 (fl. 264, cdno. 2), con el siguiente contenido:

“Certificación

El suscrito contador público titulado certifica que, analizadas todas y cada una de las cuentas que conforman el balance general y el estado de pérdidas y ganancias terminado a diciembre 31 de 2000 correspondiente a la firma “Francisco Franky Alzate CC. Nº 2.540.872 expedida en Cartago, Valle, persona natural” estas reflejan la realidad económica y contable de conformidad con los principios generalmente aceptados en la sana práctica contable”.

4.24. Propuesta presentada por el Consorcio Savera Ltda., 2001 (integrado por Savera Ltda. y Carlos Emilio Ordóñez Muñoz), en la cual se destacan los siguientes anexos: carta de presentación (fl. 2, cdno. 5); acta de acuerdo consorcial, en la cual se designó como representante legal principal a Jorge Humberto Vergel —representante de Savera Ltda.— y suplente a Carlos Emilio Ordóñez Muñoz; certificado de registro único de proponentes de Savera Ltda., expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá; certificado de registro único de proponentes de Carlos Emilio Ordóñez Muñoz, expedido por la Cámara de Comercio de Neiva; estados financieros de Savera Ltda., a 31 de diciembre de 2000, a saber: balance, estado de resultados, estado de flujos de efectivo y estado de cambios en la situación financiera, suscritos por el representante legal, contador público y revisor fiscal con sus notas a los estados financieros; dictamen del revisor fiscal de Savera Ltda., a los estados financieros a 31 de diciembre de 2000 emitido el 23 de febrero de 2001; certificación de estados financieros con fecha 15 de marzo de 2001, suscrita por el representante legal y contador público de Savera Ltda.; estado de balance general y estado de resultados de Carlos Emilio Ordóñez Muñoz, a 31 de diciembre de 2000, con sus notas y anexos al balance; certificación de estados financieros expedida el 14 de mayo de 2001, suscrita por Carlos Emilio Ordóñez Muñoz y su contador público, opinión acerca de los estados financieros de Carlos Emilio Ordóñez Muñoz, emitida por contador público, con fecha mayo 18 de 2001 (fls. 117 a 152, cdno. 5).

4.25. Comunicación de 27 de junio de 2002, mediante la cual la dirección del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana presentó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los documentos de la Licitación Pública Nº 09-FORFA-2000 y los de la Licitación Pública Nº 04-FORFA-2001 (cdno. 6).

4.26. Comunicación Nº 6479 de 30 de agosto de 2001 expedida por el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana dirigida a los señores Carlos Orlando Becerra y Francisco Franky Alzate en relación con la solicitud de entrega de los documentos requeridos en ejercicio del derecho de petición, la cual contiene la relación de todos los documentos de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001 que fueron entregados a los peticionarios (fl. 2, cdno. 2).

Otras pruebas

El señor Jhon Jairo Garzón Méndez, quien fue miembro del comité económico que calificó las propuestas en la Licitación Pública Nº 002-FORFA-2001, rindió testimonio el 30 de abril de 2004; acerca de la calificación del Consorcio FAB expuso los mismos argumentos contenidos en el acta de la audiencia de adjudicación en relación con los puntajes no reconocidos al Consorcio FAB, por fallas en los documentos relacionados con los estados financieros del consorciado Francisco Franky Alzate. Según consta en el acta de la diligencia, el testigo presentó el memorando de respuesta a las observaciones, los estados financieros del señor Francisco Franky Alzate con su constancia de certificación y el documento contentivo de las notas explicativas, así como el cuadro de calificación de las propuestas.

El señor Edilberto Gerena Sosa, quien fue miembro del comité económico que calificó las propuestas en la Licitación Pública Nº 002-FORFA-2001, rindió testimonio el 24 de junio de 2004 acerca de la calificación del Consorcio FAB, oportunidad en la cual declaró acerca de los dos criterios que se tuvieron en cuenta para penalizar el puntaje asignado al Consorcio FAB, cuáles fueron las falencias de las notas explicativas presentadas a los estados financieros del señor Francisco Franky Alzate frente al contenido establecido en los artículos 114 y 115 del Decreto 2649 de 1993 y la falta de presentación de la certificación a los estados financieros por parte del citado consorciado.

5. Pertinencia de exigir el requisito de certificación de los estados financieros para acreditar la capacidad financiera en el procedimiento administrativo de selección de contratista en la contratación estatal.

Esta Subsección ha observado que en los términos de la Ley 80 de 1993, la decisión consistente en exigir estados financieros debidamente certificados en el procedimiento de contratación estatal, guarda total conformidad con la ley así como constituye un requisito razonable y fundado dentro de las reglas de la contratación estatal, por razón de las normas legales que regulan la profesión del Contador Público(22), así como por virtud de las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia(23) y las disposiciones legales que regulan la elaboración y presentación de estados financieros(24).

En efecto, la exigencia de estados financieros certificados con la firma del representante legal, del contador público —y la del revisor fiscal en su caso—, constituye un requisito idóneo para acreditar debidamente las condiciones financieras del proponente en aquellos casos en los cuales la entidad estatal contratante decide exigir la presentación de estados financieros para los efectos de la contratación pública(25), por las siguientes razones: i) La delegación para otorgar fe pública contable acerca de los aspectos definidos en la ley en relación con los estados financieros radica en cabeza del contador público de acuerdo con la Ley 43 de 1990(26) y ii) El Decreto 2649 de 1993(27), estableció un contenido específico para la certificación de los estados financieros, aspecto que se consagró a nivel legal acompañado de una presunción de autenticidad, de acuerdo con la Ley 222 de 1995(28), en cuanto dispuso que “La certificación consiste en declarar que se han verificado previamente las afirmaciones contenidas en los mismos [estados financieros] conforme al reglamento, y que las mismas se han tomado fielmente de los libros”, así como también la ley consagró un valor probatorio a los estados financieros certificados, así: “Salvo prueba en contrario, los estados financieros certificados y los dictámenes correspondientes se presumen auténticos”(29).

En su oportunidad esta Subsección puntualizó lo siguiente:

“De acuerdo con la normativa antes citada cabe preguntar cuál es el estatus de los estados financieros que no se encuentran certificados, frente a los cual ha de decirse que tales estados financieros no estarían cobijados por la fe pública acerca de la conformidad de los saldos con los libros de contabilidad y de la fidelidad de su contenido, vale decir constituyen una información financiera de la cual no se conoce si es fidedigna o no”(30).

En similar sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha puesto de presente que los estados financieros carecen de valor probatorio cuanto no se encuentren certificados, así:

“(...) tanto el contador público como el representante legal deben certificar los estados financieros. Por tanto, si el representante legal omite la firma de los estados financieros, no se está frente a un estado financiero certificado, y un estado financiero que no esté certificado no tiene valor probatorio, puesto que no cumple con los requisitos legales mínimos para que goce de la presunción de autenticidad que le confiere el artículo 39 de la Ley 222 de 1995 (...)(31).

6. Pertinencia de exigir el requisito acerca de las notas a los estados financieros acreditados para la contratación estatal.

El asunto de la normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia llegó inicialmente al Consejo de Estado en torno al tópico de la competencia para expedir tales normas, después de que el Decreto-Ley 410 de 1971, contentivo del Código de Comercio, estableció las reglas de la contabilidad de los comerciantes y dispuso la facultad del revisor fiscal de dictaminar si los estados financieros reflejan “en forma fidedigna, de acuerdo con las normas de contabilidad generalmente aceptadas, la respectiva situación financiera”(32). La Sala de Consulta y Servicio Civil(33) y la Sección Primera del Consejo de Estado(34), advirtieron en su oportunidad que las entidades del Estado —en ese caso la Superintendencia de Sociedades— no podían establecer normas contables para sus vigilados, más allá de las que surgieran con apoyo en la ley, así como identificaron que las normas contables de general aceptación referidas para efectos del dictamen a los estados financieros debían establecerse con base en la capacidad técnica del revisor fiscal, con lo cual se hizo patente en ese momento que era necesario acometer la tarea de la legislación y la reglamentación para establecer y definir las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, las cuales debían construirse a partir de las experiencias de los profesionales en la ciencia contable, según puntualizó el Consejo de Estado al referirse a la capacidad técnica del revisor fiscal para identificar tales normas de contabilidad.

Frente a la identificación de competencia que hizo el Consejo de Estado, se llegaron a expedir el decretos 2160 de 1986, el Decreto 2553 de 1987 acerca de las normas de la contabilidad mercantil, y finalmente, el Decreto 2649 de 1993 que recogió en un cuerpo reglamentario las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, aplicables a todos los obligados a llevar contabilidad, así como a quienes la tuvieren que utilizar como prueba, reglamentación que se logró al amparo de la Ley 43 de 1990 y en ejercicio de la potestad reglamentaria del artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.

El Decreto 2649 de 1993, contentivo de las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, se debe observar en la elaboración y presentación de los estados financieros cuando sean requeridos dentro de la actuación administrativa en la etapa de formación del contrato estatal, con independencia de la condición del proponente —persona natural o jurídica, comerciante o no— para efectos de la participación en los procedimientos administrativos de selección y adjudicación del contrato estatal, toda vez que se definió el siguiente ámbito de aplicación para las normas de contabilidad:

“ART. 2º—Ambito de aplicación. El presente decreto debe ser aplicado por todas las personas que de acuerdo con la ley estén obligadas a llevar contabilidad.

Su aplicación es necesaria también para quienes sin estar obligados a llevar contabilidad, pretendan hacerla valer como prueba”.

Las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia(35) constituyen un aporte importante para apoyar los principios de la contratación estatal establecidos en la Ley 80 de 1993, en aquellos casos en los cuales los estados financieros se requieran como medio idóneo para acreditar los requisitos o condiciones en los procedimientos de contratación, por cuanto bajo la égida del Decreto 2649 de 1993 los proponentes se encuentran sometidos a unas normas comunes de elaboración y revelación en sus estados financieros, lo cual obra en beneficio de los principios de transparencia, de selección objetiva y de igualdad de acceso en la contratación pública, toda vez que los estados financieros debidamente elaborados facilitan la comparabilidad de la información en ellos consignada sobre bases homogéneas y fidedignas, especialmente para los efectos concretos de establecer la capacidad financiera de los proponentes dentro de la contratación estatal.

La importancia que las normas de elaboración de los estados financieros tiene para el Estado, fue mencionada con ocasión del estudio de la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 222 de 1995(36), oportunidad en la cual la Corte Constitucional en Sentencia C-996 de 2000, destacó la preminencia de los estados financieros para las funciones estatales de inspección, vigilancia y control así como para la determinación de las bases tributarias(37), a lo cual se agrega aquí que los estados financieros también resultan útiles para la administración pública como fuente de información técnicamente elaborada, fidedigna y comparable, para los propósitos de la contratación pública.

Ahora bien, dentro de las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia se encuentran las que regulan la revelación plena de información financiera a través de los estados financieros, con sus notas, las cuales por expresa disposición de la normativa hacen parte integral de los mismos, según se lee en los artículos 15 y 114 del Decreto 2649 de 1993:

“ART. 15.—Revelación plena. El ente económico debe informar en forma completa, aunque resumida, todo aquello que sea necesario para comprender y evaluar correctamente su situación financiera, los cambios que ésta hubiere experimentado, los cambios en el patrimonio, el resultado de sus operaciones y su capacidad para generar flujos futuros de efectivo.

La norma de revelación plena se satisface a través de los estados financieros de propósito general, de las notas a los estados financieros, de información suplementaria y de otros informes, tales como el informe de los administradores sobre la situación económica y financiera del ente y sobre lo adecuado de su control interno” (la negrilla no es del texto).

(…).

“ART. 114.—Notas a los estados financieros. Las notas, como presentación de las prácticas contables y revelación de la empresa, son parte integral de todos y cada uno de los estados financieros. Las mismas deben prepararse por los administradores, con sujeción a las siguientes reglas: (…)” (la negrilla no es del texto).

A través de las notas a los estados financieros, entre otras, se revela información acerca de las prácticas contables y se desagregan las cuentas de importancia, por lo cual su contenido constituye una fuente de información totalmente trascendente en relación con las cuentas contables que usualmente se toman como base de las fórmulas para establecer la capacidad financiera de los proponentes en la contratación pública, como son, por ejemplo, las cuentas de activo total, activo corriente, pasivo total, pasivo corriente, patrimonio, utilidad operacional y gasto por intereses(38).

En efecto, el artículo 114 del Decreto 2649 de 1993 antes citado, dispone las reglas bajo las cuales deben prepararse las notas a los estados financieros, dentro de las cuales se destaca la revelación de las políticas y prácticas de importancia, así:

“1. Cada nota debe aparecer identificada mediante números o letras y debidamente titulada, con el fin de facilitar su lectura y su cruce con los estados financieros respectivos.

2. Cuando sea práctico y significativo, las notas se deben referenciar adecuadamente en el cuerpo de los estados financieros.

3. Las notas iniciales deben identificar el ente económico, resumir sus políticas y prácticas contables y los asuntos de importancia relativa.

4. Las notas deben ser presentadas en una secuencia lógica, guardando en cuanto sea posible el mismo orden de los rubros de los estados financieros. Las notas no son un sustituto del adecuado tratamiento contable en los estados financieros” (la negrilla no es del texto).

Por su parte, el artículo 115 del Decreto 2649 de 1993 establece a lo largo de veintiún (21) numerales, los aspectos que deben ser revelados en las notas a los estados financieros, los cuales hacen referencia, entre otros, a las principales políticas y prácticas contables utilizadas en el ejercicio correspondiente, así como a las reglas de registro de las principales cuentas.

No existe una fórmula sacramental para las notas a los estados financieros ni puede exigirse para efectos del pliego de condiciones o del registro único de proponentes, cuando allí se requiera su presentación, por lo cual siguiendo las voces del artículo 115 del Decreto 2649 de 1993, se debe atender el contenido de fondo exigido por la norma para que las notas cumplan con el propósito de revelar “por separado como mínimo la naturaleza y cuantía de cada uno” de los asuntos enumerados en el artículo 115 del Decreto 2649 de 1993 y, por lo tanto, el documento contentivo de las notas a los estados financieros se debe apreciar en el cumplimiento de lo sustancial, sin que se pueda exigir una formalidad específica en la redacción para efectos de declarar cumplido el requisito de la presentación de estados financieros con sus notas(39).

7. Reglas de la subsanabilidad de requisitos en relación con la presentación de estados financieros y sus notas.

En vigencia de las disposiciones originales de la Ley 80 de 1993 —que constituyen la ley aplicable para el caso que ahora ocupa la atención de la Sala— se estableció la imposibilidad de subsanar los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, sin perjuicio del derecho de los proponentes a realizar observaciones acerca del informe de evaluación de propuestas, posición que fue resumida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el siguiente concepto(40):

“2. La llamada subsanabilidad de los requisitos de las propuestas en la contratación estatal.

La Ley 80 de 1993 no incluía en su texto el término subsanar o subsanable para referirse a la posibilidad que tendría un proponente para corregir algún elemento de su oferta y evitar que esta fuera rechazada, o que el aspecto correspondiente le fuera valorado en forma desfavorable.

La idea de esta facultad para los proponentes, se basaba en el hoy derogado segundo inciso del numeral 15 del artículo 25 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que decía:

(…).

“La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”.

Esta norma se interpretaba de consuno con la frase final del numeral 7º del artículo 30 de la misma ley, el cual continúa vigente, que permite a las entidades licitantes “solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” durante el término para la evaluación, y también con el numeral 8º del mismo artículo que permite a los oferentes presentar las observaciones que consideren pertinentes durante el traslado de la evaluación de las ofertas. En la práctica administrativa se asumía que el oferente podía válidamente allegar los documentos que estimare necesarios para que su oferta fuera bien evaluada, siempre que no la adicionara, completara, modificara o mejorara, según las voces del citado numeral 8º” (la negrilla no es del texto).

En el mismo concepto, a la luz de las modificaciones introducidas por la Ley 1150 de 2007(41), la Sala de Consulta y Servicio Civil concluyó que no existe el derecho a subsanar, más sí existe la opción de la administración de solicitar a su juicio requisitos o documentos adicionales, para efectos de aclarar sus dudas o las observaciones que hayan presentado los proponentes acerca de la evaluación, así:

“4. “¿Cuál es el límite entre el derecho a subsanar una propuesta por la ausencia de requisitos o la falta de documentos que verifiquen las condiciones del proponente o soporten el contenido de la oferta, y que no constituyan los factores de escogencia establecidos por la entidad en el pliego de condiciones y el abuso de tal derecho?”.

No existe el derecho a subsanar. Lo que existe es la posibilidad de la entidad contratante de solicitar el saneamiento de un defecto no necesario para la comparación de las ofertas, el cual no puede conllevar a que el oferente mejore, complemente, adicione, modifique o estructure su propuesta a lo largo del proceso contractual.

Lo que se puede remediar es la prueba y no el requisito: La posibilidad debe recaer exclusivamente sobre circunstancias acaecidas antes del cierre del respectivo proceso, esto es, del vencimiento del plazo para presentar ofertas”.

Por su parte, en el estudio del Decreto 2474 de 2008(42), el Consejo de Estado estimó en similar sentido que (…) “lo que está expresando el decreto reglamentario es que la falta de capacidad jurídica no puede ser subsanada y que la falta de los requisitos o documentos relacionados con las condiciones del proponente pueden ser solicitados por la entidad hasta la adjudicación”(43).

En el mismo sentido que lo ha expuesto esta corporación en las providencias citadas, la Sala observa que la acreditación de la capacidad financiera exigida en los términos de referencia y la información que allí se ha fijado como soporte de la misma, no puede ser subsanada, completada o mejorada por el proponente en el curso del respectivo procedimiento de contratación estatal, toda vez que en respeto del principio de transparencia contenido en el artículo 24 de la Ley 80, tal capacidad financiera no puede ser otra que la que se haya fijado de conformidad en las reglas “objetivas, claras, justas y completas” que la ley demanda de los términos de referencia y, por lo tanto, habiéndose fijado con la claridad requerida, la capacidad financiera debe ser acreditada en la forma y tiempo que se establezca en los aludidos pliegos de condiciones, toda vez que de esta manera se salvaguarda la participación efectiva por parte de todos los proponentes en igualdad de condiciones, sin que sea permitido a unos o algunos de los proponentes un saneamiento a posteriori con el propósito de completar el cumplimiento del respectivo requisito.

Por lo anterior, tratándose de los procedimientos administrativos de contratación estatal en los que se haya requerido la acreditación de estados financieros con la exigencia expresa de la presentación de las notas a los estados financieros o la invocación de cumplimiento del Decreto 2649 de 1993 o de las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, no existe duda alguna de que ello se constituye en una regla clara y precisa acerca de la información financiera requerida, la cual cuenta con suficiente soporte normativo para la exigencia de dicho requisito respectivo, por manera que la prueba debe ser acreditada justamente cumpliendo con las exigencias establecidas en los pliegos de condiciones o términos de referencia y en la norma allí invocada, en la oportunidad y forma solicitada y se concluye que en ese escenario, bajo esas reglas claras, no asiste derecho alguno al proponente para allegar las notas a los estados financieros en oportunidad posterior; ni por asomo se encuentra norma legal que le permita a un oferente mejorar con posterioridad la información financiera presentada en su oportunidad, con el propósito de convalidar o acceder a la capacidad o a la calificación financiera requerida en el procedimiento de contratación estatal.

Tal como se ha observado en esta providencia, las notas a los estados financieros cumplen con el propósito de la revelación plena y contienen una información de importancia que en vigencia de la Ley 80 de 1993 pudo exigirse válidamente para definir los requisitos financieros del proponente, los cuales son de fondo y no constituyen una mera formalidad puesto que el contenido de las notas a los estados financieros hace parte integral de los estados financieros y resulta altamente importante para la lectura de las cifras y el alcance de la comparabilidad de las condiciones de los proponentes. Más adelante la Sala se referirá a la modificación introducida al registro único de proponentes en cuanto a que la verificación de los documentos correspondientes a la capacidad financiera se asignó a las cámaras de comercio a partir de la Ley 1150 de 2007.

En la hipótesis a la que se refiere esta consideración, habiendo sido exigida la presentación de estados financieros con sus notas de acuerdo con las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, resulta ajustado a derecho y proporcionado que el incumplimiento de tal requisito esté definido en el pliego de condiciones con un efecto o consecuencia desfavorable y que por lo tanto en la revisión de la información se pueda penalizar o descalificar la prueba cuando no se ajuste al contenido exigido en la norma, si así se ha fijado como regla de la contratación en los respectivos los términos de referencia.

En este punto cabe traer a colación que el numeral 2º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 establece que las normas y los procedimientos contractuales se deben interpretar en el sentido en que no den ocasión a trámites distintos de los expresamente previstos y que los defectos de forma no pueden servir de fundamento a decisiones inhibitorias, a la vez que el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 advierte que la exigencia de condiciones allí definidas como habilitantes debe ser “adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato”; adicionalmente se debe tener presente la línea jurisprudencial —que se reitera una vez más—, consistente en distinguir entre los requisitos formales y sustanciales del pliego de condiciones, bajo la cual el Consejo de Estado ha accedido a decretar, por ejemplo, la nulidad del acto de declaratoria de desierta de una licitación cuando encontró dicha decisión fundada en asuntos eminentemente formales y no necesarios para la comparación de propuestas, a la vez que, desde otro ángulo, en desarrollo de los principios y las normas de la contratación estatal se ha establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado que la entidad estatal contratante carece de la potestad para fijar formas o ritualidades que no tengan respaldo legal y tampoco le está permitido crear inhabilidades o incompatibilidades distintas de las previstas en la Constitución o en la ley, puesto que por esta vía se limitaría en forma ilegal la participación de los proponentes(44), amén de que contraviene los principios de moralidad, igualdad e imparcialidad, establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política(45).

Sin embargo y sin apartarse de la línea jurisprudencial mencionada, también se debe resaltar que la exigencia de presentar notas a los estados financieros en los términos de la Ley 80 de 1993, el Decreto 2649 de 1993 y de la Ley 222 de 1995, claramente constituye un requisito sustancial que puede ser exigido en los términos de referencia para la contratación estatal, puesto que, como se verá más adelante la entidad contratante en vigencia del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 se debía reservar la facultad de verificar la información del registro único de proponentes, por lo cual podía pedir información adicional al contenido del certificado, como ocurría por ejemplo con los estados financieros con sus notas, las cuales resultan de especial trascendencia para asegurar la comparabilidad de las condiciones de los proponentes con incidencia en el puntaje asignado.

No obstante no debe incurrirse en la generalización de la anterior apreciación a todos los procedimientos de evaluación y calificación de los proponentes en la contratación estatal, puesto que las consideraciones anteriores se fundan en unas condiciones particulares del pliego de condiciones en el caso sub-judice, además de que también debe tenerse presente que en relación con los requisitos habilitantes para participar en el respectivo procedimiento de contratación, en tratándose de contratos sometidos al requisito del registro único de proponentes, se estableció una modificación a partir de los cambios adoptados en la Ley 1150 de 2007(46), a la cual se hará referencia a continuación.

8. Prueba de la capacidad financiera con base en el registro único de proponentes.

Según se observa en la disposición original del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, el régimen de contratación expedido en esa oportunidad acudió a la sustitución de los registros de proponentes que tenían las entidades estatales por un registro único (RUP) a cargo de las cámaras de comercio(47), en el cual debían inscribirse todas las personas que aspiraran a celebrar los contratos estatales sometidos por la ley a este requisito:

“ART. 22.—De los registros de proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales, contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto en este artículo. (…)”.

Acerca de los aspectos probatorios del registro único de proponentes, en el régimen de la Ley 80 se observa lo siguiente:

i) El registro único de proponentes se erigió inicialmente como prueba válida de la calificación de la capacidad máxima de contratación (conocida como K)(48), la cual se debía establecer por él mismo solicitante —con fundamento en un sistema de autodeclaración— puesto que debía suministrar su propia información y calificación al registro con base en “la declaración de renta y en el último balance comercial con sus anexos”.

ii) De acuerdo con la Ley 80, la capacidad máxima de contratación (K) fue establecida como un requisito de habilitación para contratar, esto es que se definió una fórmula con arreglo a la cual el solicitante calculaba los puntajes de calificación y capacidad de contratación en las distintas actividades que eran objeto del registro; pero, por otra parte, dentro de la libertad de estructuración de los pliegos de condiciones se permitió que, según las características de cada procedimiento, en el respectivo pliego de condiciones la entidad contratante estableciera requisitos financieros específicos como factores de calificación.

iii) De acuerdo con numeral 22.3, la citada Ley 80 dispuso que la entidad contratante debía reservarse la facultad de verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio, por manera que el análisis de la información financiera no recayó en las cámaras de comercio, las cuales cumplían con un registro solo para fines informativos o de publicidad, para efectos de la capacidad de contratación.

Lo anterior se observa en las siguientes disposiciones contenidas en los incisos cuarto y séptimo del citado artículo 22 y en el numeral 22.3 de la Ley 80:

“Artículo 22

(…).

La certificación servirá de prueba de la existencia y representación del contratista y de las facultades de su representante legal e incluirá la información relacionada con la clasificación y calificación del inscrito.

(…).

El registro de proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga.

(…).

22.3. De la clasificación y calificación de los inscritos. La clasificación y calificación la efectuarán las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de equipos, y se presentará a la respectiva cámara de comercio simultáneamente con la solicitud de inscripción. La entidad contratante se reservará la facultad de verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y en el formulario de clasificación y calificación.

La capacidad financiera del inscrito se establecerá con base en la última declaración de renta y en el último balance comercial con sus anexos para las personas nacionales y en los documentos equivalentes a los anteriores, para las personas extranjeras(49).

La calificación determinará la capacidad máxima de contratación del inscrito y será válida ante todas las entidades estatales de todos los órdenes y niveles”.

En consecuencia, tratándose de los procedimientos de contratación estatal en el cual era exigible el registro único de proponentes en vigencia de la Ley 80 de 1993 —con anterioridad a la fecha en que entró a regir el registro único de proponentes bajo las nuevas reglas de la Ley 1150 de 2007 a que se hará referencia más adelante—, le correspondía a cada entidad contratante proceder a la calificación de las propuestas con base en las reglas de capacidad financiera establecidas en el pliego de condiciones del respectivo procedimiento de selección contractual, para lo cual la entidad estatal debió apoyarse en la prueba del registro único de proponentes en cuanto a la información incluida en el respectivo certificado; sin embargo, cada entidad contratante mantenía la facultad-deber de verificar las fuentes de información financiera establecidas en la ley para los propósitos de la contratación, esto es la última declaración de renta y el último balance comercial.

En otras palabras, en cuanto constituía una carga de la entidad estatal la verificación de la información financiera de acuerdo con la Ley 80 de 1993, resultaba totalmente ajustado a derecho exigir la presentación de la última declaración de renta y el último balance comercial y sus anexos.

Ahora bien, toda vez que no existió una tarifa legal probatoria para la información financiera valorada en el procedimiento de contratación estatal, le correspondía a la entidad contratante acudir a las reglas de prueba aplicables a la actuación administrativa, siendo ella las referidas al debido proceso por virtud del artículo 29 de la Constitución Nacional y las contenidas en el pliego de condiciones, por virtud de artículo 23 de la Ley 80 de 1993(50), puesto que los términos de referencia constituyen precisamente las reglas de la contratación, esto es la “ley del contrato”, bajo las cuales se debe regir la actuación contractual de la entidad estatal, en los términos de la norma citada. Por supuesto, la entidad contratante siempre debía obrar de acuerdo las reglas “objetivas, justas, claras y completas” que le correspondía establecer previamente en el respectivo pliego de condiciones, según la exigencia del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, referido al principio de la transparencia en la escogencia del contratista.

Ahora bien, en el caso en que en el pliego de condiciones se hubiere invocado concretamente la prueba de los estados financieros, para su apreciación se debían aplicar las normas correspondientes, concretamente las contenidas en el Decreto 2649 de 1993 que recoge las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, entre ellas las que se refiere a la contabilidad como prueba(51), así como las que resultaban aplicables por el Código de Comercio y la Ley 222 de 1995, todo ello por virtud de los requisitos que el pliego de condiciones hubiere establecido.

Por último, la Sala observa a título ilustrativo que el valor probatorio atribuido al registro único de proponentes y el alcance de las facultades de verificación documental por parte de las cámaras de comercio, cambió en forma importante con la reforma introducida por la Ley 1150 de 2007(52), que derogó el artículo 22 de la Ley 80 de 1993 e introdujo los siguientes cambios:

i) El certificado del registro único de proponentes se erigió como “plena prueba” de las circunstancias sometidas al mismo, además de que se estableció que en el procedimiento de contratación no se pueden solicitar de nuevo los mismos documentos verificados por las cámaras de comercio, según se observa de la disposición contenida en el artículo 5º de la Ley 1150:

“ART. 5º—De la selección objetiva

(…)

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4º del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las cámaras de comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.

ii) Vale la pena puntualizar que a partir de la Ley 1150 de 207, la capacidad financiera solo puede constituirse como un requisito de habilitación, para participar en el proceso de contratación y se eliminó la posibilidad para exigirla como factor para asignar puntaje, tal como se estableció claramente en el artículo 5º ya citado.

iii) Por su parte, el Decreto-Ley 019 de 2012 precisó que esa condición probatoria de plena prueba opera en relación con las circunstancias que deban ser objeto de verificación documental por parte de las cámaras de comercio, según se observa en el artículo 60 de la Ley 1150 modificado por el citado Decreto-Ley 019:

“ART. 6º—.De la verificación de las condiciones de los proponentes.

(…).

El certificado de registro único de proponentes será plena prueba de las circunstancias que en ella se hagan constar y que hayan sido verificadas por las cámaras de comercio(53). En tal sentido, la verificación de las condiciones establecidas en el numeral 1º del artículo 5º de la presente ley, se demostrará exclusivamente con el respectivo certificado del RUP en donde deberán constar dichas condiciones. En consecuencia, las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro.

No obstante lo anterior, solo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa”. (…)(54) (la negrilla no es del texto).

9. Fuerza vinculante de las decisiones contenidas en la audiencia de aclaraciones.

La Sala advierte aquí que en materia de modificaciones al pliego de condiciones, se debe reconocer la fuerza vinculante que acompaña a las decisiones que se adopten en las audiencias de aclaración, aunque las mismas no se incorporen en un documento que conste bajo el título de “adendo”.

Sobre el particular la Sala reitera la posición jurisprudencial recientemente expuesta por esta Subsección, así:

“A propósito de la formalidad del adendo a la que alude la parte demandada apelante, sea esta la oportunidad para precisar que si bien normativamente se ha establecido que cualquier modificación al pliego de condiciones o términos de referencia está llamada a implementarse a través de adendos(55), lo cierto es que la norma no estableció algún tipo de exigencia formal para su expedición.

Una vez consultado el significado literal de la palabra adendo se encuentra que corresponde a un “Conjunto de textos que se añaden a una obra escrita ya terminada o a una de sus partes para completarla y actualizarla”(56). De ahí que constituirá un adendo, todo lo que adicione, agregue o complete el texto inicial, es decir que contenga una previsión que el documento original no tenía.

Siguiendo el lineamiento expuesto, en criterio de la Sala, independientemente de que el contenido de la modificación se encuentre comprendido en un documento que no tenga el rótulo de “adendo”, la ausencia de tal formalismo en nada varía la intención que se pretendió depositar en el respectivo escrito y en tal virtud si lo que se persiguió a través de su suscripción por parte de la entidad pública era añadir, adicionar, reemplazar o cambiar una condición inicial que al mutarla derive en un supuesto distinto, así habrá de ser entendido por sus destinatarios y mucho más por la entidad de la que emana, de tal forma que lo allí se consigne será vinculante tanto para la administración contratante como para los oferentes”(57).

Sin embargo, siguiendo las mismas reglas de interpretación en que se soporta la conclusión anterior, esto es consultando los principios de transparencia y economía, contenidos en los artículos 24 y 25 de la Ley 80, se advierte que los requerimientos de información adicional que se deciden en las audiencias del procedimiento administrativo de licitación no tienen per se la virtualidad de modificar los requisitos o condiciones establecidos en el pliego de condiciones, ni su forma de calificación, si ello no se ha manifestado de manera expresa por la administración como una decisión en tal sentido.

Así las cosas, una regla clara y completa debidamente establecida en el pliego de condiciones, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, no puede llamarse a modificación tácita, ni por inferencia, de un requerimiento de información, ni puede invocarse ambigüedad para efectos de su interpretación, por el hecho de la solicitud de información adicional en torno a un tópico, cuando la administración no ha expresado la decisión de modificar el respectivo requisito, toda vez que de la modificación del pliego de condiciones se debe exigir la misma claridad y comprensión que del texto inicial, además de la misma forma escrita y comunicación a todos los proponentes que se demanda de la regla inicialmente fijada en el pliego de condiciones, de acuerdo con los dictados del principio de transparencia y el deber de coherencia que se impone por virtud del artículo 24 citado.

Contrario sensu, el requisito que ha sido clara y completamente modificado por decisión de la administración pública, tiene la virtualidad de cambiar la regla del pliego de condiciones, en los términos y condiciones del contenido del acta de la audiencia en que así se haya definido, aunque se pase por alto la formalidad de expedir un documento separado bajo el título de “adendo”.

10. El caso concreto.

En el pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001 (fls. 182 a 233, cdno. 2), se establecieron las siguientes disposiciones acerca de los estados financieros y la asignación de puntaje con base en los mismos:

“5. Contenido de la propuesta

5.1. De orden legal

(…).

5.1.11. Estados financieros (balance y estado de P y G) a diciembre 31 de 2000, debidamente firmados, certificados y aprobados por contador público o revisor fiscal, según el caso, adjuntando fotocopia de la tarjeta profesional de éstos, debidamente acompañadas del certificado de vigencia de las mismas expedido por la Junta Central de Contadores. No se asignará puntaje por concepto de Índice de endeudamiento, ni por concepto de relación de capital de trabajo vs. Presupuesto oficial a la propuesta que no presente los estados financieros a la fecha solicitada.

El balance general y el estado de P y G deberán presentarse con las respectivas notas, las cuales deben ser presentadas de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 114 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993 y en los términos previstos en el artículo 36 de la Ley 222 de 1995. No se asignará puntaje por concepto de índice de endeudamiento, ni por concepto de relación de capital de trabajo vs. presupuesto oficial a la propuesta que incumpla los requisitos exigidos en las normas mencionadas.

La certificación de los estados financieros deberá presentarse en los términos previstos en el artículo 37 de la Ley 222 de 1995. No se asignará puntaje por concepto de índice de endeudamiento, ni por concepto de relación de capital de trabajo vs. presupuesto oficial a la propuesta que incumpla los requisitos exigidos en la norma mencionada.

Los oferentes en los certificados de sus estados financieros deberán cumplir con lo establecido en los artículos 11 y 12 del Decreto 1406 de 1999.

El balance general debe estar clasificado así: Los activos en corriente, fijos y otros activos y los pasivos en corrientes y a largo plazo.

5.1.11.1. En el caso de consorcios y uniones temporales será obligación la presentación de lo solicitado en el punto 5.1.11 por todos y cada uno de los miembros del consorcio o unión temporal y la no presentación de uno de ellos o de todos será causal de eliminación de la propuesta, aunque uno sólo de los miembros del consorcio cumpla con la capacidad requerida; en caso de ser presentados por uno o por todos los miembros del consorcio o unión temporal sin los requisitos exigidos en el numeral 5.1.11 se afectará la calificación de la propuesta del consorcio o unión temporal de conformidad con lo previsto en dicho numeral.

(…).

Factores de evaluación de la propuesta

(…).

8.3.2. Índice de endeudamiento total (125 puntos)

El índice de endeudamiento total se calculará tomando el pasivo total sobre el activo total y se asignará el puntaje correspondiente al índice de endeudamiento de la siguiente forma:

(…).

8.3.3. Índice de relación de capital de trabajo vs Presupuesto oficial (125 puntos)

El capital de trabajo se obtendrá restando del activo corriente el pasivo corriente.

(…).

Para el cálculo de los anteriores índices, cuando se trate de consorcio o uniones temporales se obtendrán previa sumatoria factores que intervienen en para la obtención de cada índice”.

Con fundamento en la anterior transcripción la Sala observa que existieron reglas claras, completas y objetivas acerca de los estados financieros que debían acreditarse, con sus notas y debidamente certificados, dentro de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, aspecto en el cual se encuentra que la entidad ahora demandada fue muy precisa en cuanto al contenido requerido de tales documentos de conformidad con las normas legales expresamente citadas, así como fijó puntalmente los factores de evaluación que se tendrían en cuenta, los puntajes asignados y las consecuencias específicas de la no presentación de las notas a los estados financieros y de la certificación requeridas, cuál era la no asignación de puntaje en los ítems de endeudamiento total y relación de capital de trabajo vs. presupuesto oficial.

En consecuencia, los requisitos establecidos en el pliego de condiciones a que se ha hecho mención se encuentran perfectamente ajustados al derecho vigente para la época de la Licitación Pública Nº 02-FIORFA-2001(58) y cumplen satisfactoriamente con la carga de claridad, comprensión y objetividad que demanda la Ley 80, amén de que se encuentran proporcionados para las condiciones del contrato, si se tiene en cuenta que la capacidad financiera resultaba de especial importancia para el éxito de la obra, toda vez que el proponente debía contar con los recursos financieros requeridos para la ejecución si se tiene en cuenta que el anticipo solo era viable por norma del contrato hasta el 30% del valor del contrato, de acuerdo con el contenido de la minuta respectivas.

Por otra parte, en la audiencia pública de adjudicación de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, llevada a cabo los días 24, 27 y 30 de julio de 2001 (fls. 4 a 174, cdno. 2) que fue citada en el acto administrativo de adjudicación contenido en la Resolución 333 de 2001, se aprecia que sin perjuicio de las solicitudes de información financiera, la entidad demandada escuchó los argumentos de los proponentes y concluyó en la interpretación y aplicación consistente en la penalización prevista en el pliego de condiciones en el puntaje asignado a aquellos proponentes que faltaron a los requisitos consagrados en cuanto a la presentación de información financiera, así:

“Observaciones presentadas por la firma consorcio gestor

(…).

En relación con la propuesta de la firma Consorcio FAB

Esta propuesta debe ser calificada cero (0) puntos en el aspecto financiero, por cuanto incumple con el requisito previsto en el inciso 4º del numeral 5.1.11 del pliego de condiciones (…).

Respuesta

(…) deberá[n] solicitarse los certificados a todos los proponentes que no los hubieran allegado

(…).

Se solicitó mediante Oficio Nº 4374 DIFOR-FORSA-SADAFI de fecha junio 29 de 2001, al Consorcio FAB, [que] remitiera a este instituto los certificados a los estados financieros de sus consorciados de acuerdo a lo establecido en los artículos 11 y 12 del Decreto 1406 de 1999” (fl. 47).

(…)

6. Receso de la audiencia

(…)

7. Participación de los oferentes (fl. 59)

Consorcio Savera

“(…) Cuando, repito, después de la observación de uno de los proponentes decide erradamente pedirle a todos aquellos que presentaron en indebida forma sus estados financieros que los certificaran, ella misma [FORFA] entró en una contradicción de las reglas que les planteó inicialmente invalidando toda la actuación, quiero volver sobre la redacción del acta que se leyó varias veces acá, allí lo que se establecía como posibilidad de subsanar, era subsanar los certificados o las certificaciones que quiere decir eso, que lo que yo podía subsanar o lo que la entidad podía pedir fuera subsanando era por ejemplo una certificación que tuviera una discrepancia de fechas, así se le dice al proponente, oiga su certificación corríjala en este punto, enmiéndela, subsane el error pero no era subsanable la carencia misma de la certificación porque faltando la certificación de los estados financieros, faltaban los estados certificados y ojo, se ha citado siempre acá que se repitió ese argumento, el famoso artículo 25 de la Ley 80 en numeral 15 que dice (…) y aquí hago una respetuosa observación porque en todo el documento se le cita de una manera incompleta, se omite la palabra rechazo, si entonces ojo, primero esa corrección de forma y en segundo lugar nadie está pretendiendo acá que quien no haya certificado sea rechazado, lo único que se pide es que quien no lo haya certificado, tenga la penalización que los pliegos consignaron expresamente y que en ningún adendo fue modificado en ese punto”.

(…)

Consorcio FAB

Nos fue solicitado aclarar unas certificaciones de carácter contable, se hicieron las aclaraciones (…) hoy encontramos que nuestra propuesta fue revaluada (…) estamos cumpliendo con el artículo 37 de la Ley 222 de 95 donde exige que estén certificados (…) y en cuanto a las notas (…) encontramos que si está resumido este aparte ya que los estados financieros de Francisco Franky que como persona natural se acogen a las normas y prácticas generalmente aceptadas, como es la contabilidad de doble partida y que como es una persona natural no requiere explicaciones (…)” (fl. 72).

Continuando con la evaluación, el abogado asesor externo del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea expresó la posición de la dirección de la entidad contratante, así:

“(…) a propósito del numeral 5.1.11, en que el pliego de condiciones alude a la presentación de los estados financieros en sentido de que deben ser presentado por los proponentes y la no asignación de puntaje alguno por su no presentación, esta dirección tal como consta en el acta de la audiencia de alcance y contenido del pliego de condiciones de la Licitación Pública Nº 02-FORFA 2001, como ya se dijo hizo expreso que “realmente la parte sumatoria, la parte matemática, aritmética y las notas al balance no es subsanable, es tal y como se presenta al final del año con la firma del señor contador, representante legal y revisor fiscal cuando lo tenga, o sea que esto no es subsanable”. Como consecuencia de lo anterior y en concordancia con lo consignado en el pliego, y con lo establecido en la ley artículo 37 Decreto 222 de 1995 no se asignará puntaje a quienes incumplieron el requisito de haber presentado su propuesta inicial de manera completa, es decir viniendo los estados financieros con la certificación correspondiente, (…)”. (fl. 115, reiterado en la intervención que consta al fl. 128).

En la parte correspondiente a la “reanudación de la audiencia de adjudicación” (fl. 123), se lee acerca de la decisión finalmente adoptada por el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea:

“No se acoge la observación, por cuanto revisada la oferta presentada por el Consorcio FAB, a folio 112 a 115 se encuentran los estados financieros del consorciado Francisco Franky Alzate y a folio 114 las notas a los mismos, donde se verifica:

A título de encabezado “notas explicativas al balance general terminado a 31 de diciembre de 2000 de la firma Francisco Franky Alzate - persona natural” y no como nota explicativa a los estados financieros, como promulga el representante legal del Consorcio FAB.

A renglón seguido explica cómo está conformado el activo corriente, activo fijo, etc., en forma global. El artículo 114 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993 numeral 3º establece: “Las notas iniciales deben indicar el ente económico, resumir sus políticas y prácticas contables y los asuntos de importancia relativa”.

El artículo sexto del mismo decreto establece:

“Ente económico. Es la entidad económica organizada como una unidad, respecto de la cual se predica el control de los recursos. El ente debe ser definido e identificado en forma tal que se distinga de otros entes, para ello debe establecer entre otras, nombre, razón social, fecha de constitución, actividad económica y duración”.

Las notas presentadas por el consorciado no establecen claramente los conceptos que permiten identificar el ente económico.

En cuanto a las políticas contables, estas deben aclarar si la contabilidad es de causación, el tipo de depreciación que utiliza para sus activos fijos, si la entidad ajusta por inflación las partidas no monetarias y el índice utilizado, solo para referirnos a las cuentas que constituyen el balance del consorciado Francisco Franky Alzate.

De otra parte es pertinente aclarar que no se efectuó un cambio de criterio, sino que en cumplimiento de las etapas del proceso licitatorio en el período otorgado por la entidad para que los proponentes hicieran las observaciones un proponente indicó que la entidad no había tenido en cuenta las notas a los estados financieros en su evaluación inicial. Fue así como el comité económico evaluó este aspecto con los resultados publicados.

Así mismo en procesos licitatorios anteriores, donde el ingeniero Francisco Franky Alzate participó, la evaluación se efectuó ajustado a los pliegos donde no se estableció penalización en este aspecto.

Las notas a los estados financieros presentadas por el consorciado Francisco Franky Alzate, no cumplen en su totalidad con las reglas de elaboración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 114 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993, de lo cual se citó solamente el numeral 3º, referente al ente económico, políticas y prácticas contables, por cuanto se consideraba como la parte más relevante a destacar como causa de la penalización.(…)”.

En la parte final del acta de la audiencia de adjudicación se leen las siguientes explicaciones, en cuanto a la intervención del miembro del comité económico designado para dar la respuesta correspondiente:

(…) En el pliego de condiciones, en sus numerales 5.1.11 es muy claro, que de no presentar las notas de los estados financieros de acuerdo a este decreto [D. 2649/93] era una causa de no calificación.

(…).

El comité económico no sólo calificó esta propuesta por las notas a los estados financieros sino porque también la certificación de estos mismos balances no viene certificado de acuerdo con la Ley 222, artículo 37, ese es otro de los factores”.

En las consideraciones de la Resolución 333 de 2001 se citó el documento de la audiencia pública de adjudicación, cuyos apartes han sido transcritos anteriormente y, además, se concretó la siguiente observación:

“que como consecuencia de lo anterior y apegándose al texto de lo que había sido dispuesto en el pliego de condiciones (en concordancia con el art. 37 de la L. 222/95) el fondo no asignó puntaje a quienes incumplieron el requisito de haber remitido de manera completa su propuesta de modo que los estados financieros incluyeran la certificación correspondiente; (…)”.

Así las cosas, de acuerdo con la anterior transcripción y de conformidad con las pruebas que fueron aportadas al proceso, se establece que en el acto administrativo de adjudicación acusado se fundamentó la determinación del puntaje finalmente asignado en el factor económico al Consorcio FAB —con calificación de “0” puntos en los ítems de índice de endeudamiento total e índice de relación de capital de trabajo vs. presupuesto oficial—, en dos causales: i) la no presentación oportuna de la certificación de estados financieros por los miembros del Consorcio FAB y ii) la descalificación del documento denominado notas explicativas al balance presentado por el integrante del consorcio Francisco Franky Alzate, por no cumplir con el contenido del artículo 114 del Decreto 2649 de 1993 específicamente invocado en el pliego de condiciones respecto del requisito de las notas a los estados financieros.

Partiendo de la suficiencia de la base legal para establecer los respectivos requisitos, conforme ha sido explicado en esta providencia, la Sala pasa ahora a evaluar el incumplimiento en la presentación de los mismos, el cual fue invocado como fundamento del acto de adjudicación.

10.1. La falta de certificación oportuna de los estados financieros.

Acerca del primer fundamento de la calificación contenida en el acto de adjudicación, la Sala observa que no se presentaron cargos en la demanda en relación con la falta de las certificaciones de los estados financieros, además de que el acervo probatorio permite establecer que los miembros del Consorcio FAB solo presentaron tales certificaciones por solicitud de la entidad contratante, con posterioridad a la fecha de cierre de la presentación de propuestas ocurrida en mayo 21 de 2001(59).

Se tiene probado que los requisitos y las reglas de presentación de los estados financieros no fueron modificados en el curso del procedimiento de licitación y, por el contrario, en la audiencia de aclaraciones se indicó concretamente que no tenían parte subsanable, así:

“Dr. Rojas[:] no, para saber exactamente que[é] parte de los estados financieros son subsanables y que[é] parte no[.]

Pues realmente la parte sumatoria, la parte matemática, aritmética, notas al balance no es subsanable[,] es tal y como se presenta al final del año con la firma del señor contador, representante legal y revisor fiscal cuando lo tenga, o sea esto no es subsanable” (fls. 321 y 322, cdno. 3. La negrilla no es del texto).

En igual sentido se advirtió en la comunicación Nº 4841 DIFOR-FORSA-SADAD-GRUCI, de 27 de julio de 2001, dirigida a los “señores oferentes de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001”, mediante la cual se consignaron las respuestas a las observaciones presentadas por los proponentes, así:

“Como consecuencia de lo anterior y en concordancia con lo consignado en el pliego y con lo establecido en la ley (L. 222/95, art. 32) no se asignará puntaje a quienes incumplieron el requisito de haber presentado de manera completa, es decir, viniendo los estados financieros con la certificación correspondiente” (fl. 397, cdno. 3).

En efecto, el requerimiento para presentar las certificaciones no fue interpretado —ni podía serlo— en el sentido de una modificación del pliego de condiciones, toda vez que el cambio de los requisitos en esa oportunidad hubiera resultado improcedente si se tiene en cuenta que el procedimiento administrativo de licitación se encontraba en etapa de evaluación de propuestas para la fecha en que los tres (3) integrantes del consorcio demandante adjuntaron las certificaciones a sus estados financieros, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 222 de 1995.

En apoyo de lo anterior se observa que la solicitud que realizó la dirección del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea al Consorcio FAB para adjuntar las referidas certificaciones (fl. 227, cdno. 8) no tuvo el alcance de modificar las reglas del pliego de condiciones, toda vez que la comunicación dirigida al Consorcio FAB no contiene una manifestación en tal sentido, amén de que de acuerdo con el numeral 8º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, encontrándose en la etapa de observaciones a los informes de evaluación los oferentes solo podían presentar tales inquietudes acerca de la evaluación de propuestas, más no les estaba permitido “completar, adicionar o modificar sus propuestas” y ello incluía la imposibilidad de complementar los estados financieros, toda vez que los mismos, debidamente certificados, habían sido establecidos como un requisito para tener derecho a un puntaje dentro de los factores económicos de calificación de cada propuesta.

En apoyo de que la certificación de los estados financieros constituyó un requisito sustancial y no meramente formal, el cual además incidía en la calificación de los indicadores de capacidad financiera, se recuerda que la certificación de los estados financieros dota a los mismos de autenticidad en los términos de la Ley 222 de 1995 y que en el caso que ocupa la atención de la Sala la exigencia de este requisito no se prestó a discusión puesto que fue requerido en el pliego de condiciones de la Licitación Nº 02-FORFA-2001 en forma separada y con expresa invocación de la norma legal que define los estados financieros certificados, por todo lo cual la Sala encuentra impecable la regla establecida por la entidad demandada tanto en el requisito establecido como en la consecuencia de su no presentación, sin que la solicitud de información que realizó la entidad contratante durante la etapa de observaciones, pudiera tener fuerza vinculante de modificación del pliego de condiciones, ni generara el derecho alguno al puntaje que se perdió por expresa aplicación del pliego de condiciones.

Se encuentra por otra parte que la motivación que expresó el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana para dar respuesta a las observaciones y definir el contenido del acto de adjudicación acusado, asignando el puntaje de cero (0) puntos a los ítems que se encontraban específicamente determinados por la falta de la certificación de los estados financieros, se aplicó consistentemente a todos los proponentes que no cumplieron con la presentación oportuna de la certificación, lo cual resultó precisamente ajustado al pliego de condiciones y a los principios de transparencia y selección objetivas establecido en la Ley 80 de 1993.

Por razón de esta sola causa, se reafirma desde ahora la forma adecuada en que se hicieron la evaluación y calificación de la propuesta del Consorcio FAB, lo cual determina la improcedencia de los cargos de ilegalidad, formuladas contra el acto de adjudicación contenido en la Resolución 333 de 2001 mediante el cual se definió como ganador de la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001, en el ítem 1, al Consorcio Savera Ltda., el cual obtuvo el mayor puntaje, amén de que por otra parte se tiene también probado que el Consorcio Savera Ltda., sí presentó en forma oportuna y completa los estados financieros con la certificación correspondiente, en los términos de ley.

Así las cosas, se confirmará la sentencia impugnada.

10.2. Las notas a los estados financieros.

La consideración que realizó el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana acerca del documento presentado bajo el título de “notas explicativas al balance” por parte del integrante del Consorciado FAB, Francisco Franky Alzate, se encuentra correcta en cuanto que tal documento, en el fondo y en la forma, no cumplía con lo sustancial acerca de las revelaciones exigidas en el artículo 114 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993, entre las cuales, como se indicó en el texto contentivo del acto de adjudicación, “se citó solamente el numeral 3º, referente al ente económico, políticas y prácticas contables, por cuanto se consideraba como la parte más relevante a destacar como causa de la penalización.(…)”.

En el análisis del documento descalificado para asignar puntaje al Consorcio FAB, la Sala advierte que además de que no se revelaron las políticas y prácticas contables, como por ejemplo la causación y la depreciación que influían en el valor de las cuentas que constituían la base para calcular los indicadores financieros establecidos para el factor económico de la propuesta, se observa una ambigüedad o disconformidad de las prácticas contables de clasificación del pasivo corriente en el caso del señor Francisco Franky Alzate, acerca de las cuales se exigió discriminación en las reglas del pliego de condiciones, frente a las normas de contabilidad generalmente aceptadas definidas en el Decreto 2649 de 1993, lo cual constituye un elemento de juicio adicional acerca del incumplimiento del requisito exigido en el pliego de condiciones.

En efecto, de acuerdo con el Decreto 2649 de 1993, en los rubros de activos y pasivos “corrientes” se deben incluir los exigibles en un plazo no mayor a un año o al del ciclo del negocio, al paso que en este caso el consorciado Francisco Franky presentó activos corrientes a plazo de un (1) año pero indicó que para efectos de los pasivos corrientes solo incluyó los exigibles a plazo de cuatro (4) meses, con lo cual en caso de reconocerle el puntaje con fundamento en tales cifras, se habría afectado de manera directa y en forma favorable a su propuesta, el indicador de capital de trabajo, pese a que el cumplimiento de la norma contable por parte del señor Francisco Franky Alzate no resultaba claro precisamente por la precariedad en el contenido del documento frente a la exigencias de revelación del Decreto 2649, según se detalla a continuación.

En efecto, el artículo 115 del Decreto 2649 de 1993 disponía acerca del contenido de las notas a los estados financieros, la exigencia de revelar activos y pasivos corrientes a plazo no mayor a un año, o de acuerdo con el ciclo del negocio que debía ser expresamente revelado y aplicado consistentemente para las cuentas del activo y del pasivo, así:

ART. 115.—Norma general sobre revelaciones. En forma comparativa cuando sea el caso, los estados financieros deben revelar por separado como mínimo la naturaleza y cuantía de cada uno de los siguientes asuntos, preferiblemente en los respectivos cuadros para darles énfasis o subsidiariamente en notas:

(…).

4. Principales clases de activos y pasivos, clasificados según el uso a que se destinan o según su grado de realización, exigibilidad o liquidación, en términos de tiempo y valores.

Para tal efecto se entiende como activos o pasivos corrientes aquellas sumas que serán realizables o exigibles, respectivamente, en un plazo no mayor a un año, así como aquellas que serán realizables o exigibles dentro de un mismo ciclo de operación en aquellos casos en que el ciclo normal sea superior a un año, lo cual debe revelarse.

Se deben revelar por separado los activos y pasivos mantenidos en unidades de medida distintas de la moneda funcional” (la negrilla no es del texto).

Sin embargo, el señor Francisco Franky Alzate entregó unas notas explicativas que no guardaban consistencia con la norma, así:

“Notas explicativas al balance general terminado a diciembre 31 de 2000 de la firma Francisco Franky Alzate - persona natural” (fl. 263, cdno. 2):

“Activo corriente: Lo conforman activos realizables a la vista, caja y bancos $ 45’510.000 y antes de un año cuentas por cobrar por obras ejecutadas por $ 119’500.000 para un total de activo corriente de $ 165’010.000.

Activo fijo: Corresponde a activos fijos necesarios para el desarrollo normal de la actividad de la construcción a que se dedica la firma y representados así: (…)

Pasivo corriente: Lo forman las cuentas varias por pagar con vencimiento menor a cuatro (4) meses, por valor de $ 475.000.

La afirmación acerca del registro del pasivo reconocido como corriente se apartaba de norma contable y ello resultaba importante para efectos del indicador de capital de trabajo establecido en este caso mediante la diferencia entre el activo corriente y pasivo corriente(60), puesto que no se entregó revelación sobre las prácticas contables y quedaba confusa la información acerca del pasivo corriente entre cuatro (4) meses y un (1) año, máxime cuando en las notas a los estados financieros se guardó silencio acerca de las políticas y prácticas contables lo cual no permitió tener claridad alguna acerca de si los pasivos se registraban por el sistema de causación, o si se encontraban por fuera de balance los pasivos a plazo mayor de cuatro (4) meses.

Aquí se puede observar que el asunto no habría podido salvarse con la certificación inicialmente expedida con fecha 19 de febrero de 2001, aportada en la respectiva diligencia por el testigo Jhon Jairo Garzón, con sello del Fondo Rotatorio, en la cual bajo la firma del señor Francisco Franky Alzate y de su contador público se indicó que: “analizadas todas y cada una de las cuentas que conforman el balance general y el estado de pérdidas y ganancias de la Firma “Francisco Franky Alzate CC. Nº 2.540.872 EXP., EB Cartago, Valle, persona natural”, estas reflejan la realidad económica y contable de conformidad con los principios generalmente aceptados en la sana práctica contable” (fl. 264, cdno. 2), sin contar con alusión alguna al Decreto 2649 de 1993 o a la normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia, las cuales a juzgar por las notas explicativas no se cumplían en su totalidad, sin que la mencionada certificación hubiera permitido un elemento de juicio para dar otra óptica al cumplimiento debido del registro de los pasivos corrientes, acerca de cuyas prácticas contables además se había guardado silencio en las denominadas “notas explicativas al balance”, es decir que aún bajo un extraordinario esfuerzo de integración de la información disponible, no se podía llegar a dar por cumplido el requisito de las notas a los estados financieros, en el caso sub lite.

La Sala observa que este caso resulta ser un ejemplo preciso de que el contenido de las notas a los estados financieros no constituye una nimiedad y que, por el contrario, exigir que el proponente realice las revelaciones que el Decreto 2649 de 1993 establece, entre ellas las relativas a las prácticas contables utilizadas en la elaboración de los estados financieros, resultaba totalmente pertinente para la integralidad de la información financiera y para su análisis.

Finalmente se recuerda que de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley 80 de 1993, la entidad contratante tenía la facultad y el deber de verificar la información contenida en el certificado del registro único de proponentes y que en el pliego de condiciones se había exigido la presentación las notas a los estados financieros, lo cual implica que la entidad asumió y cumplió con la carga del análisis de fondo de la información documental requerida.

10.3. Otras glosas a las notas a los estados financieros.

En el caso concreto, considera la Sala que la glosa acerca de la expresión “firma” utilizada impropiamente en el encabezado de las denominadas “notas explicativas”, hubiere podido salvarse con base en la interpretación sistemática del contenido del documento el cual permitía identificar a la persona natural cuyo actividad se reflejaba en los estados financieros.

Sin embargo, como no sucedió lo mismo respecto de la ausencia de certificación y la falta de revelación en la notas a los estados financieros acerca de las prácticas contables que habría utilizado el consorciado para la elaboración de sus estados financieros, se concluye que la falta de información específicamente requerida por virtud del pliego de condiciones precisamente dejaba sin piso la posibilidad de asignación de puntaje y, por lo tanto, la motivación del Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea resultó fundada en tanto obedeció a la falta de certeza que aún admitiendo que las notas correspondían al mismo integrante del consorcio, no pudo alcanzar por las falencias en la acreditación de los estados financieros y sus notas.

Por otra parte, la Sala observa que no son de recibo los argumentos del Consorcio FAB acerca de que el integrante del consorcio como persona natural que era no tenía que dar las explicaciones o revelaciones requeridas en las notas a los estados financieros, toda vez que el Decreto 2649 de 1993 le era aplicable al consorciado y que además el requisito de las referidas notas se determinó y aplicó de acuerdo con la norma reglamentaria citada, en igualdad de condiciones para los proponentes, con independencia de su condición de persona natural o jurídica, comerciante o no.

Se puede observar, al margen, que la simplicidad de las operaciones de una persona natural, cuando no ha organizado una empresa comercial o no ha constituido una persona jurídica para desarrollar sus actividades, se refleja en que las notas a los estados financieros pueden ser menos complejas, aunque bajo la regulación vigente deben contener las revelaciones sobre los mismos aspectos que las de cualquier otro ente económico y no por su condición la persona natural está relevada de la elaboración y presentación de las notas a los estados financieros cuando así lo requiera la prueba respectiva, como sucedió en el procedimiento administrativo de licitación en el caso sub lite.

Finalmente, tampoco se encuentra procedente el argumento expuesto por la parte demandante acerca de la violación de la disposición contenida en la letra e) del numeral 5º del artículo 24(61) de la Ley 80, toda vez que en este proceso no resultó cierto que se hubieren aceptado en otras licitaciones las mismas notas a los estados financieros, ni ello puede tomarse como fundamento para afectar la claridad de las reglas establecidas en la Licitación Nº 02-FORFA-2001, por lo siguiente:

i) en la Licitación Pública Nº 09-FORFA-00, se solicitaron estados financieros de junio de 2000 y en el caso en la Licitación Pública Nº 02-FORFA-2001 los estados financieros requeridos lo fueron con corte a 31 de diciembre de 2000, amén de que no se probó nada acerca de los estados financieros presentados en ese caso por el señor Francisco Franky Alzate y no debe perderse de vista que el acto de adjudicación en la Licitación Pública Nº 09-FORFA-00 no es materia del sub lite.

ii) Los documentos de la Licitación Nº 04-FORFA-01 permiten observar que se solicitaron estados financieros con corte a 31 diciembre de 2000, pero no se adjuntaron los estados financieros presentados en esa oportunidad por el señor Francisco Franky Alzate, ni aparece identificado como partícipe de la referida licitación, amén de que el cuadro consolidado de evaluaciones que fue aportado por el Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea (con comunicación obrante en el cdno. 6, fl. 1) arroja que en ese caso también tuvo lugar la descalificación del puntaje económico de la mayoría de los consorcios —inclusive la del consorcio allí denominado AFB que sería aparentemente la propuesta en la que participaría el señor Francisco Franky Alzate— y, finalmente, se observa que el acto de la adjudicación en esa licitación tampoco es materia del sub lite.

Así las cosas, se concluye nuevamente que no proceden los cargos que fueron presentados contra el acto de adjudicación contenido en la Resolución 333 de 2001.

10.4. Ausencia de prueba del perjuicio.

La Sala debe observar que aunque hubiere llegado a la conclusión contraria, esto es la ilegalidad del acto de adjudicación y la condición ganadora de la propuesta del consorcio demandante, no tendría en este proceso prueba alguna del perjuicio causado, toda vez que la utilidad supuestamente implícita en la propuesta no se presume y por lo tanto correspondía al demandante la carga de la prueba respectiva, en los términos del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.

En este caso, el 5% de utilidad pretendida no se encontró discriminado en la propuesta presentada en la licitación pública por parte del Consorcio FAB, ni se puede extraer de las condiciones o los formularios de los pliegos de condiciones o términos de referencia.

11. Costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia proferida el veintiocho (28) de octubre de dos mil cuatro (2004), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Mauricio Fajardo Gómez—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

(1) Todos los cuales otorgaron poder para su representación judicial (fl. 1, cdno. 1).

(2) Establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con el Decreto 2353 de 1971, modificado por el Decreto 2067 de 1984, fusionado por la agencia logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo con el Decreto 4746 de 2005, expedido en ejercicio de las facultades de la Ley 790 de 2002.

El demandante presentó un capítulo de definiciones en su demanda, en la cual identificó al Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea con la sigla “FORFA”, la cual, por lo tanto, aparecerá citada en esta providencia para identificar a la entidad demandada, en el caso de las citas textuales,

(3) “e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad”.

(4) El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, definió el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en el criterio objetivo de la actividad de las entidades públicas, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”.

(5) Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1º Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles” (la negrilla no es del texto, se destaca para distinguir la condición jurídica de la entidad demandada).

(6) “ART. 32.—(…) 1. Contrato de obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.

(7) ART. 87—De las controversias contractuales. (…) Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación”.

(8) “ART. 75—Del juez competente, Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo”.

(9) Fecha de publicación de la Ley 446 de 1998, en cuyo artículo 164 se dispuso

“En los procesos iniciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación”.

(10) Fecha en la cual empezó a regir el nuevo Código Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, el cual no aplica a las actuaciones administrativas, demandas y procesos en curso, de acuerdo con su artículo 308.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, sentencia de 13 de noviembre de 2013, Radicación 25000232600 1999 02197 01, Expediente 25.646, actor: Ciarquelet Ltda., demandados: Distrito Capital - Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital y el Consorcio Comunidad y Construcción.

(12) C-1048 de 2001.

(13) C-1048 de 2001.

(14) Comparando 30 días hábiles con 520 días hábiles, correspondientes a 52 semanas de 5 días hábiles por cada uno de los 2 años.

(15) “Según la Corte Constitucional, la nueva versión del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo situó nuestro sistema en medio camino, entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, aquella de la inseparabilidad de los mismos, además que combina las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de la eficacia y celeridad consagrados en el artículo 209, que se hallan en la segunda doctrina de la Carta Política”. Sentencia C-1048 de 2001, comentada por: Galindo Vácha Juan Carlos, Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, Volumen I, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas, Colección Discentibus auxilia 1, Bogotá 2003, pág. 430.

(16) Se acude aquí tanto a la interpretación gramatical como sistemática del texto del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo modificado por la Ley 446 de 1998, de conformidad con las reglas de interpretación de los artículos 27 y 30 del Código Civil, para lo cual se emplea una técnica de hermenéutica jurídica conocida como la reducción al absurdo, puesto que evidentemente si la interpretación fuera la contraria, se llegaría a la consecuencia de que el término de 30 días fijado en la norma no tendría ningún alcance y que su vencimiento no conllevaría ningún efecto —puesto que estaría subsumido en el término general de 2 años— con lo cual se llegaría al absurdo de una disposición legal sin sentido u objeto, cuestión que resultaría contraria al principio de interpretación normativa, reiteradamente aplicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, del efecto útil de la norma.

(17) De acuerdo con la Sentencia C-712 de 2005 se advirtió que la posibilidad de demandar en forma separada los actos precontractuales cesa a partir de la celebración del contrato respectivo, interpretación en la cual se siguió la jurisprudencia del Consejo de Estado en auto de 13 de diciembre de 2001, Expediente 19.777 y que se ha respetado en diversos pronunciamientos de la Sección Tercera de esta corporación, según se relacionó anteriormente en el cuadro resumen de jurisprudencia.

(18) Esta conclusión se apoya también con un argumento a contrario sensu, que se utiliza para cuidarse de no extender la consecuencia de la norma a casos no previstos en ella, como sería la de permitir a la acción que se incoa después de vencido el término de 30 días un alcance distinto del establecido explícitamente en la parte final del párrafo segundo del artículo 87, cual es el de obtener la nulidad del contrato celebrado; en este sentido, el argumento que soporta la hipótesis consiste en señalar que la norma dispone que antes del vencimiento del término de los 30 días si no se ha celebrado el contrato, procede demandar el acto en forma separada con el objeto de obtener su nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho y en sentido contrario una vez vencido el término mencionado solo procede la impugnación conjunta de ambos actos y con el objeto exclusivo de la declaratoria de nulidad del contrato, lo cual excluye el restablecimiento del derecho no impetrado oportunamente.

(19) Ley 4ª de 1913. Artículo 62. “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

(20) El 7 de agosto por la conmemoración de la Batalla de Boyacá y 20 de agosto, festivo trasladado al lunes siguiente, correspondiente al 15 de agosto —Asunción de la Virgen María— adoptado por la Ley 51 de 1983.

(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena: Radicación 25000 23 26 000 1997 13930 01, Expediente 19.933, actor: Consorcio Glonmarex, demandado: Consejo Superior de la Judicatura - dirección ejecutiva de administración judicial - Consorcio.

(22) Ley 43 de 1990.

(23) Decreto 2649 de 1993.

(24) Ley 222 de 1995 y Ley 1314 de 2009.

(25) Actualmente los requisitos se acreditan ante el registro único de proponentes (RUP) para las modalidades contractuales que así lo requieren de conformidad con la Ley 1150 de 2007 y, por su parte, se ha expedido el Decreto 1510 de 2013, que contiene una disposición reglamentaria acerca de los requisitos de la inscripción en el citado registro, incluyendo la presentación de información contable y de estados financieros auditados, según se trate de personas naturales o jurídicas, la cual no es materia de análisis en este caso concreto.

(26) “ART. 1º—Del contador público. Se entiende por contador público la persona natural que, mediante la inscripción que acredite su competencia profesional en los términos de la presente ley, está facultada para dar fe pública de hechos propios del ámbito de su profesión, dictaminar sobre estados financieros, y realizar las demás actividades relacionadas con la ciencia contable en general. La relación de dependencia laboral inhabilita al contador para dar fe pública sobre actos que interesen a su empleador. Esta inhabilidad no se aplica a los revisores fiscales, ni a los contadores públicos que presten sus servicios a sociedades que no estén obligadas, por la ley o por estatutos, a tener revisor fiscal”.

“ART. 10.—De la fe pública. La atestación o firma de un contador público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en casos de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que estos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance.

PAR.—Los contadores públicos, cuando otorguen fe pública en materia contable, se asimilarán a funcionarios públicos para efectos de las sanciones penales por los delitos que cometieren en el ejercicio de las actividades propias de su profesión, sin perjuicio de las responsabilidades de orden civil que hubiere lugar conforme a las leyes” (el resaltado no es del texto).

“ART. 13.—Además de lo exigido por las leyes anteriores, se requiere tener la calidad de contador público en los siguientes casos:

(…).

e) Para certificar y dictaminar sobre los balances generales y otros estados financieros y atestar documentos contables que deban presentar los proponentes a intervenir en licitaciones públicas, abiertas por instituciones o entidades de creación legal, cuando el monto de la licitación sea superior al equivalente a dos mil salarios mínimos”.

(27) Decreto 2649 de 1993, artículo 33. Estados financieros certificados y dictaminados. Son estados financieros certificados aquellos firmados por el representante legal, por el contador público que los hubiere preparado y por el revisor fiscal, si lo hubiere, dando así testimonio de que han sido fielmente tomados de los libros.

Son estados financieros dictaminados aquellos acompañados por la opinión profesional del contador público que los hubiere examinado con sujeción a las normas de auditoría generalmente aceptadas.

(28) Aplicable actualmente por extensión a otros entes económicos que no tuvieren norma específica, de conformidad con los dictados de la Ley 1314 de 2009.

(29) Ley 222 de 1995.

“ART. 37.—Estados financieros certificados. El representante legal y el contador público bajo cuya responsabilidad se hubiesen preparado los estados financieros deberán certificar aquellos que se pongan a disposición de los asociados o de terceros. La certificación consiste en declarar que se han verificado previamente las afirmaciones contenidas en ellos, conforme al reglamento, y que las mismas se han tomado fielmente de los libros.

ART. 38.—Estados financieros dictaminados. Son dictaminados aquellos estados financieros certificados que se acompañen de la opinión profesional del revisor fiscal o, a falta de este, del contador público independiente que los hubiere examinado de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas.

Estos estados deben ser suscritos por dicho profesional, anteponiendo la expresión “ver la opinión adjunta” u otra similar. El sentido y alcance de su firma será el que se indique en el dictamen correspondiente.

ART. 39.—Autenticidad de los estados financieros y de los dictámenes. Salvo prueba en contrario, los estados financieros certificados y los dictámenes correspondientes se presumen auténticos”.

Ley 1314 de 2009.

“ART. 15.—Aplicación extensiva. Cuando al aplicar el régimen legal propio de una persona jurídica no comerciante se advierta que él no contempla normas en materia de contabilidad, estados financieros, control interno, administradores, rendición de cuentas, informes a los máximos órganos sociales, revisoría fiscal, auditoría, o cuando como consecuencia de una normatividad incompleta se adviertan vacíos legales en dicho régimen, se aplicarán en forma supletiva las disposiciones para las sociedades comerciales previstas en el Código de Comercio y en las demás normas que modifican y adicionan a este”.

(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de julio de 2013, Radicación 25 000 23 26 000 2000 02482 01 acumulado 25 000 23 26 000 2000 02757 01. Expediente 28.041, acumulado 28.598, actor: Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia Cooseguridad (28.041). Consorcio Seguridad Atempi Ltda., - Su oportuno servicio S.O.S. Ltda. (28.598), demandado: Distrito Capital - Secretaría de Gobierno.

(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 28 de febrero de 2013, Radicación 410012331000200501488-01 número interno: 18197, asunto: acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Inversiones Vargas Perdomo y Cía. S. en C., demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

(32) ART. 208.—El dictamen o informe del revisor fiscal sobre los balances generales deberá expresar, por lo menos:

(…).

4) Si el balance y el estado de pérdidas y ganancias han sido tomados fielmente de los libros; y si en su opinión el primero presenta en forma fidedigna, de acuerdo con las normas de contabilidad generalmente aceptadas, la respectiva situación financiera al terminar el periodo revisado, y el segundo refleja el resultado de las operaciones en dicho período, (…)”.

(33) 21 de mayo de 1981, M. P. Oswaldo Abello Noguera.

(34) 10 de agosto de 1984, M. P. Jacobo Pérez Escobar.

(35) Con la expedición de la Ley 1314 de 2009 se adoptaron los principios y normas de contabilidad, de información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia y se dispuso el tránsito hacia las normas internacionales de información financiera (NIIF), así como se señalaron las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y la determinación de las entidades responsables de vigilar su cumplimiento.

(36) Responsabilidad penal de quienes “ordenen, toleren, hagan o encubran falsedades en los estados financieros o en sus notas”.

(37) Corte Constitucional, Sentencia C-996 de 2000 “La existencia y la importancia de estos ha sido justificada de manera diversa: i) son los estados financieros los instrumentos contables a través de los cuales se pueden determinar la utilidad o pérdida obtenida en desarrollo del objeto social de la empresa; ii) permiten establecer la situación financiera de la sociedad, tanto para sus propios socios, como terceros que no tienen acceso, inversionistas, y el propio Estado a fin de cumplir su función de inspección, vigilancia y control, y desde luego para establecer la base tributaria de las sociedades (la negrilla no es del texto).

(38) En los términos de la norma recientemente expedida, que se encuentra en período de transición para entrar en aplicación, contenida en el Decreto 1510 de 2013, artículo 10, acerca de los requisitos habilitantes contenidos en el RUP, se acudirá a los siguientes índices:

“Las cámaras de comercio, con base en la información a la que hace referencia el artículo anterior, deben verificar y certificar los siguientes requisitos habilitantes: 3. Capacidad financiera - los siguientes indicadores miden la fortaleza financiera del interesado:

a) Índice de liquidez: activo corriente dividido por el pasivo corriente;

b) Índice de endeudamiento: pasivo total dividido por el activo total;

c) Razón de cobertura de intereses: utilidad operacional dividida por los gastos de intereses.

4. Capacidad organizacional - los siguientes indicadores miden el rendimiento de las inversiones y la eficiencia en el uso de activos del interesado:

(a) Rentabilidad del patrimonio: utilidad operacional dividida por el patrimonio.

(b) Rentabilidad del activo: utilidad operacional dividida por el activo total.

(39) En relación con la prueba contable en el procedimiento tributario el Consejo de Estado ha observado lo siguiente:

“Lo anterior no significa que la Sala exija una fórmula sacramental en cuanto a la redacción del certificado del contador o del revisor fiscal, lo que se exige es que sea completo, detallado y coherente, del cual se pueda establecer que la contabilidad del comerciante evidencia la historia clara, completa y fidedigna de los asientos individuales y el estado general de los negocios (C. de Co., art. 48)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 27 de enero de 2011, Radicación 41001-23-31-000-2003-00788-01-17222, demandante: Napoleón Peña R. y Cía. Ltda. Inversiones Naper.

“Para que las certificaciones de contador público o revisor fiscal se consideren pruebas suficientes, deben permitir llevar al convencimiento del hecho que se pretende probar, sujetándose a las normas que regulan el valor probatorio de la contabilidad”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta Sentencia 2005-00808 de marzo 16 de 2011, Radicación 66001-23-31-000-2005-00808 - 01 (16522), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, demandante: Cable Unión de Occidente S. A., demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

(40) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo, 20 de mayo de 2010, Radicación 1992. 11001-03-06-000-2010-00034- 00, referencia: Contratación estatal. Ley 1150 de 2007. Selección objetiva. Verificación de las condiciones de los proponentes. Registro único de proponentes.

(41) ART. 5º—De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4º del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las cámaras de comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.

(…).

PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”.

(42) Derogado por el Decreto 734 de 2012 y este a su vez por el Decreto 1510 de 2013.

(43) Consejo de Estado, Sección Tercera, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 26 de enero de 2011, Radicación 11001-03-26-000-2009-00018-00, Referencia 36408, actor: Hernando Morales Plaza, demandado: La Nación - rama ejecutiva - Ministerio del Interior y de Justicia - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Departamento Nacional de Planeación - Ministerio de Transporte, Naturaleza: Acción de nulidad.

(44) Véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Expediente 4.694, 19 de febrero de 1987; Nº 6.535, 28 de mayo de 1992; Nº 12.344, 3 de mayo de 1999; Nº 13.074, 30 de noviembre de 2006; Nº 8431, 5 de junio de 2008; 24.059, 14 de marzo de 2013;(44) línea jurisprudencial analizada en la obra: Los Grandes Fallos de la Jurisprudencia Administrativa Colombiana, editor Andrés Fernando Ospina Guzmán, Estudio Preliminar de Juan Carlos Henao, publicada por la Universidad Externado de Colombia, Bogotá, septiembre de 2013.

(45) ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

(46) Ley 1150 de 2007, artículo 5º. De la selección objetiva.

“Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4º del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las cámaras de comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación”.

(47) (…) las diferencias más significativas con el régimen anterior pueden resumirse en que el registro es único, vale decir, la inscripción tiene valor ante todas las entidades del Estado; la función se le asignó a las cámaras de comercio, su temporalidad se redujo a un año y de manera expresa se ordena la cancelación del registro con “previa audiencia del afectado”, cuando se demuestre que “el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no correspondan a la realidad”, quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar (L. 80/93, art. 22.6). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Ricardo Hoyos Duque, 28 de noviembre de 2002, Radicación 25000-23-26-000-1992-2602-01(14040).

(48) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Ricardo Hoyos Duque, 28 de noviembre de 2002, Radicación 25000-23-26-000-1992-2602-01(14040).

“El registro de proponentes constituye, por regla general, un requisito previo para la contratación con el Estado. Su formación se traduce en la certificación de la capacidad de las personas inscritas para poder contratar, en tanto la inscripción las habilita para participar en las licitaciones o concursos y celebrar contratos con la administración pública, respecto al tipo de contratos en los que la ley lo exige”.

La inscripción y calificación en el registro de proponentes es un acto administrativo como lo es también su cancelación, y por consiguiente, está sometida a los mecanismos de control de legalidad de la actividad administrativa, esto es, tanto a los recursos de la vía gubernativa como a las acciones judiciales”.

(49) I) Esta norma fue reglamentada por el Decreto 1584 de 1994, en cuanto a los indicadores para la calificación de constructores, replicando la fuente de información exigida por la Ley 80, así:

“3. La capacidad financiera se establecerá con fundamento en el patrimonio: la liquidez medida como activo corriente sobre pasivo corriente; y el nivel de endeudamiento medido como pasivo total sobre activo total, con base en la última declaración de renta y el último balance comercial” (la negrilla no es del texto).

ii) La anterior disposición fue reiterada y adicionada por el Decreto 92 de 1998, precisando la fuente de información financiera aplicable, “según el caso”, así:

“3. La Capacidad financiera (Cf) se establecerá con fundamento en el patrimonio, la liquidez medida como activo corriente sobre pasivo corriente, y el nivel de endeudamiento medido como pasivo total sobre activo total, con base en la última declaración de renta y el último balance comercial según el caso, o balance de apertura para aquellas personas naturales o jurídicas que iniciaron operaciones en el último año. Para efectos de actualización se tomará el último balance comercial” (la negrilla no es del texto).

iiii) El Decreto 92 de 1998 fue modificado por el Decreto 393 de 2002, en cuanto a los factores de medición de la capacidad financiera de los constructores, en cuyo texto se conservó la fuente de información de la declaración de renta y el balance comercial referido en la Ley 80, pero con la conjunción “o”, aspecto que se transcribe a continuación, sin entrar en el análisis de la norma, teniendo en cuenta que se expidió con posterioridad a los hechos materia de este proceso:

“La capacidad financiera se determinará tomando en cuenta dos componentes, el factor de endeudamiento y la capacidad circulante.

1. Factor de endeudamiento (Fe): Se determinará en función de los pasivos totales y los activos totales con base en la última declaración de renta y el último balance comercial, según sea el caso o balance de apertura para aquellas personas naturales o jurídicas que iniciaron operaciones el último año. Para efectos de su actualización se tomará el último balance comercial.

2. Capacidad circulante (Cc): Se define como la diferencia entre los activos corrientes y los pasivos corrientes, expresados en SMMLV al momento de corte de los estados financieros, con base en la última declaración de renta o el último balance comercial según sea el caso o balance de apertura para aquellas personas naturales o jurídicas que iniciaron operaciones el último año. Para efectos de actualización se tomará el último balance comercial.

Las cifras numéricas de esta información no deberán simplificarse y se presentarán con los siguientes signos de puntuación: Punto, para separar decimales y coma, para separar miles” (la negrilla no es del texto).

iv) El régimen de transición de las modificaciones al registro único de proponentes se definió a través de los decretos 3212 de 2002, 780 de 2003, 3401 de 2003.

(50) “ART. 23.—De los principios de las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo”.

(51) ART. 2º—Ámbito de aplicación. El presente decreto debe ser aplicado por todas las personas que de acuerdo con la ley estén obligadas a llevar contabilidad.

Su aplicación es necesaria también para quienes sin estar obligados a llevar contabilidad, pretendan hacerla valer como prueba”.

(52) Reglamentado por diversos decretos, entre ellos; 066 de 2008, 1170 de 2008, 2474 de 2008, 3460 de 2008, 4828 de 2008, 4444 de 2008, 4533 de 2008, 127 de 2009, 490 de 2009, 931 de 2009, 2025 de 2009, 2493 de 2009, 3806 de 2009, 3576 de 2009, 1039 de 2010, 1430 de 2010, 1464 de 2010, 2473 de 2010, 3844 de 2010, 4266 de 2010, 2516 de 2011, 3485 de 2011; recogidos en el Decreto 734 de 2012, el cual será sustituido por el Decreto 1510 de 2013, de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en este último.

En esta normativa, compilada en el Decreto 734 de 2012 se dispuso la presentación de soportes de la información financiera correspondiente al cierre fiscal del año anterior a la vez que se estableció el deber de coherencia de la información financiera con respecto de la información que reposa en el registro mercantil o en el registro de entidades sin ánimo de lucro, así

“6.2.1.2.4. (…) Para la inscripción, renovación o actualización de la información financiera en el registro único de proponentes, en todos los casos deberá presentarse el respectivo soporte y la fecha de corte deberá corresponder siempre al cierre fiscal del año inmediatamente anterior salvo lo estipulado en el artículo 6.2.1.5 del presente decreto. En todo caso la información financiera reportada por el proponente deberá ser coherente con la información que reposa en el registro mercantil.

(…)

6.2.1.2.6. (…) El certificado constituye plena prueba respecto de la información verificada documentalmente y cuyo registro se encuentra en firme. Lo mismo ocurre en relación con la información que proviene del registro mercantil o del registro de entidades sin ánimo de lucro para los efectos de lo previsto en el presente decreto”.

(53) La frase subrayada corresponde a la modificación introducida por el Decreto 019 de 2012.

(54) El registro único de proponentes se estableció como plena prueba a la vez que se reguló el procedimiento para impugnar la inscripción en el RUP ante la Cámara de Comercio así como para cancelar el registro en caso de inconsistencias. En —Sentencia C-1016 de 2012, la Corte Constitucional declaró exequible la disposición del numeral 6.3, del artículo 6º de la Ley 1150 de 2007, referente a la inhabilidad para contratar con el Estado en caso de que la Cámara de Comercio establezca la cancelación del RUP por inconsistencias. La disposición citada establece: “En el evento en que la Cámara de Comercio establezca la existencia de graves inconsistencias se le cancelará la inscripción en el registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente”.

(55) Artículo 7º del Decreto 2474 de 2008, derogado por el artículo 9.2 del Decreto 734 de 2012 y este a su vez derogado por el Decreto 1510 de 2013, no obstante lo cual se trae a colación para el propósito de la interpretación que se expone:

ART. 7º—Modificación del pliego de condiciones. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 2025 de 2009. La modificación del pliego de condiciones se realizará a través de adendas. La entidad señalará en el pliego de condiciones el plazo máximo dentro del cual puedan expedirse adendas, o, a falta de tal previsión, señalará al adoptarlas la extensión del término de cierre que resulte necesaria, en uno y en otro caso, para que los proponentes cuenten con el tiempo suficiente que les permita ajustar sus propuestas a las modificaciones realizadas. En ningún caso podrán expedirse y publicarse el mismo día en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para la adición del término previsto para ello. Los efectos del texto subrayado fueron suspendidos provisionalmente por el Consejo de Estado mediante Auto fechado 1º de abril de 2009, Radicado 2009-00024-00(36476), confirmado mediante providencia de mayo 27 de 2009.

(56) Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse Editorial, S.L.

(57) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, 16 de septiembre 2013, Radicación 250000232600020030011301, Expediente: 30571, actor: Consorcio Condival - E.J.M., demandado: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, referencia: contractual - apelación sentencia.

(58) Se recuerda que la apreciación realizada es atinente al caso concreto. A partir de la Ley 1150 de 2007, como regla general la documentación acerca de la capacidad financiera se deberá verificar por las cámaras de comercio en tratándose de la información de los proponentes sometida al registro único de proponentes y, por otra parte, el certificado correspondiente ha de tenerse como plena prueba de la respectiva información.

(59) Prueba relacionada en el punto 4.11: Se encuentran las certificaciones expedidas “de conformidad con el artículo 37 de la Ley 222 de 1995”, acerca de los estados financieros terminados a 31 de diciembre de 2000, suscritas por el señor Miguel Ávila Reyes y su contador público, con fecha 18 de julio de 2001; el señor Carlos Orlando Becerra y su contador público con fecha 9 de julio de 2001 y el señor Francisco Franky Alzate y su contador público, con fecha 18 de julio de 2001.

(60) 8.3.3. Índice de relación de capital de trabajo vs. Presupuesto oficial (125 puntos).

El capital de trabajo se obtendrá restando del activo corriente el pasivo corriente.

(61) “e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad”.