Sentencia 2001-02190 de agosto 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 68001-23-15-000-2001-02190-01(1000-07)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Carmen Cecilia Mantilla de Jaimes

Demandado: Departamento de Santander

Bogotá, D.C., diecinueve de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico en el presente asunto, se circunscribe a establecer si la señora Carmen Cecilia Mantilla de Jaimes tiene derecho a que para el cálculo de la liquidación de sus cesantías se le incluyan los períodos laborados entre el 8 de junio de 1978 y el 1º de marzo de 1989 y el 10 de abril de 1989 y el 6 de febrero de 1991.

En relación con las cesantías, la Ley 6ª de 1945, en el artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942.

Con fundamento en la anterior disposición se expidió el Decreto 2767 de 1945, por el cual se determinaron las prestaciones sociales de los empleados y obreros al servicio de los departamentos y municipios, en el que se hicieron extensivas a estos trabajadores todas las prestaciones contempladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, incluyendo el auxilio de cesantías.

En dicho decreto, en el artículo 6º, se dispuso lo siguiente:

La no reelección de los empleados que gocen de períodos fijos, la no renovación de los contratos de trabajo a término indefinido, la aceptación de renuncias de cortesía o de las exigidas formalmente, o cualesquiera modificaciones desfavorables de las condiciones preexistentes que ocasionen el retiro, se tendrán como despido para la liquidación de las cesantías.

Posteriormente, se expidió la Ley 65 de 1946, que extendió este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios y estableció algunas reglas para su cómputo.

En el artículo 1º, dispuso:

Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1º de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa del retiro.

PAR.—Extiéndese este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios...

Al año siguiente se profirió el Decreto 1160 de 1947 (mar. 28), que en el artículo 2º, reiteró lo dispuesto en normas anteriores, así:

Los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa tienen derecho a un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos, y proporcionalmente por las fracciones de año, cualquiera que sea la causa de su retiro y a partir del 1º de enero de 1942.

El 31 de agosto de 1946 se expidió el Decreto 2567, por el cual se dictaron algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los empleados oficiales. Dicha norma, en el artículo 1º, dispuso:

El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los departamentos y los municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuero menor de doce meses (sic).

En el año de 1996 se expidió la Ley 344 que dispuso en su artículo 13 lo siguiente:

Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente ley, las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:

a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;

b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.

Y en el artículo 14, ordenó:

ART. 14.—Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse.

Posteriormente, se expidió el Decreto 1582 de 1998, reglamentario de la anterior, que hizo extensivo el régimen anualizado de cesantías para los empleados públicos de nivel territorial, disponiendo que el régimen de los vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se hubieren afiliado a un fondo de cesantías, sería el establecido en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990.

Aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la dicha ley (sic), debían adelantar el siguiente procedimiento:

a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado;

b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador;

c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición.

La actora ingresó al servicio del Instituto de Previsión Social de Santander, en una primera oportunidad el 8 de junio de 1978 y luego el 1º de agosto de ese año, es decir, que ya se encontraba vinculada cuando entró en vigencia la Ley 344 de 1996 y en efecto, se le aplicaba el régimen retroactivo de cesantías.

La entidad demandada negó la inclusión de los tiempos laborados por la demandante entre el 8 de junio de 1978 y el 1º de marzo de 1989 y el 10 de abril de 1989 y el 6 de febrero de 1991, argumentando que hubo solución de continuidad entre los períodos, pues existió una real desvinculación laboral.

Lo anterior significa que a la demandante le surgió el derecho a reclamar sus cesantías en dos oportunidades: la primera, el 1º de marzo de 1989 y la segunda el 6 de febrero de 1991, fechas en que fue desvinculada, pues como se deduce de toda la normatividad anteriormente citada, toda situación que implique retiro del servicio y el consecuente rompimiento de la relación conlleva a que se genere tal derecho. En el asunto bajo estudio, el vínculo con la administración se rompió en las fechas mencionadas y fue a partir de ese momento en que la demandante debió solicitar el reconocimiento y pago de sus cesantías, como en efecto lo hizo, e igualmente para ella comenzó a correr el término de prescripción del mismo.

No obstante lo anterior, encuentra la Sala que para la época, se encontraban vigentes los decretos departamentales 1458 de 1986 y 337 de 1992, que consagran los estatutos del Instituto de Previsión Social de Santander, los cuales fueron objeto de estudio en un asunto similar al presente(1), en los que se consagró un término de prescripción para reclamar las cesantías y la posibilidad de acumular tiempos de diferentes períodos laborados. En efecto, dichas disposiciones prescribían:

Decreto 1458 de 1986, artículo 6º:

Auxilio de cesantía: los empleados y obreros departamentales tendrán derecho a un mes de sueldo o jornal por cada año de servicios prestados continua o discontinuamente o proporcionalmente por las fracciones de año cualesquiera que sea la causa del retiro.

PAR. 1º—El derecho a reclamar el auxilio de cesantía de estos servidores prescribe en diez años. Se aplica la norma sobre prescripción ordinaria establecida en el artículo 2539 del Código Civil.

Decreto Departamental 337 de 1992, artículo 13:

“El derecho a reclamar cesantías definitivas prescribe en tres años.

El derecho a reclamar cesantías definitivas prescribe en tres años. En todo caso para efectos de acumulación de tiempos de servicios prestados por el empleado oficial al departamento a o sus entidades descentralizadas afiliadas al IPSS, procederá siempre y cuando no medie un lapso superior a un (1) año del retiro definitivo del cargo anteriormente desempeñado y no se le haya cancelado cesantías definitivas.

La liquidación de cesantías que comprendan tiempos de servicios prestados por el empleado oficial a entidades del orden distintos al departamento, procederá siempre y cuando no medie un lapso superior a (6) meses del retiro definitivo del cargo anteriormente desempeñado, no se le haya cancelado cesantías definitivas y opere el mismo régimen de retroactividad”.

De acuerdo con lo anterior, la demandante al momento en que fue desvinculada contaba con diez años para reclamar el pago de sus cesantías y además, podía solicitar la acumulación de los tiempos de servicios de períodos diferentes para liquidarlas.

No obstante y aunque dichas normas no son objeto de estudio en el presente asunto, considera la Sala hacer las siguientes precisiones en cuanto a la competencia para establecer el régimen salarial en materia territorial.

El literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política prescribe:

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la fuerza pública;

En desarrollo del anterior postulado constitucional, el Congreso de la República profirió la Ley 4ª de 1992, por la cual se determinaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

La referida norma, respecto del régimen salarial de los servidores de las entidades del orden territorial, dispuso en su artículo 12:

El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

La anterior disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.

De acuerdo con lo anterior y si bien la Constitución Política en su artículo 287 le otorgó a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, esto no quiere decir que esté incluida la facultad para la fijación del régimen salarial aplicable a sus empleados, pues esa competencia se encuentra radicada constitucionalmente en el Congreso de la República, corporación que en uso de esa atribución fijó, mediante la Ley 4ª de 1992, los principios a los cuales debía someterse el Gobierno Nacional para ejercer esa facultad.

Estableció en consecuencia, una competencia concurrente entre el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y la autoridad territorial respectiva.

En efecto, los artículos 300, numeral 7º y 305, numeral 7º de la Carta Política consagran la facultad que tienen las asambleas departamentales y los gobernadores, para determinar las escalas de remuneración a los empleos del orden territorial, atendiendo los topes fijados por el Gobierno Nacional, en los siguientes términos:

“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(...).

7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

(...).

ART. 305.—Son atribuciones del gobernador:

(...).

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (se resalta).

Siendo así, es claro que la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial bajo la vigencia de la Carta Política de 1991 no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales. A estas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República.

Como el Decreto 1458 de 1986 fue proferido antes de entrar en vigencia la Carta Política de 1991 y se encontraba rigiendo la Constitución de 1886, reformada por el Acto Legislativo 1 de 1968, deberá la Sala realizar el análisis pertinente para determinar si el gobernador de Santander se encontraba facultado para regular la prescripción de las cesantías.

El Acto Legislativo 1 de 1968, en relación con la asignación de competencias para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, determinó:

“ART. 11.—El artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así:

Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

(...).

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales;

(...).

ART. 41.—El artículo 120 de la Constitución Nacional quedará así:

Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:

(...).

21. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos y los subalternos del Ministerio Público, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9° del artículo 76. El gobierno no podrá crear a cargo del tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales;

(...).

ART. 57.—El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así:

Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:

(...).

5. Determinar, a iniciativa del Gobernador Nacional, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

(...).

ART. 60.—El artículo 194 de la Constitución Nacional quedará así:

Son atribuciones del gobernador:

(...).

Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar los emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5° del artículo 187.

El gobernador no podrá crear a cargo del tesoro departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que adopte la asamblea;

(...)”.

En conclusión, el constituyente de 1968 estatuyó una competencia concurrente para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, razón por la cual, la autoridad que profirió el acto que regula la prescripción de las cesantías no tenía competencia para el efecto.

Es decir, no resulta aplicable el contenido de los decretos 1458 de 1986 y 337 de 1991, pues el gobernador no era el competente ni constitucional ni legalmente para regular materias prestacionales o salariales a favor de los empleados territoriales.

Ahora bien, aunque no aplicables dichas normas es innegable que dichos decretos crearon para la demandante falsas expectativas en razón a que el primero, le generó la posibilidad de reclamar el pago de sus cesantías dentro de los 10 años siguientes a que se causaran y el segundo, la de acumular tiempos de diferentes períodos para efecto de la liquidación.

En relación con el tema, esta corporación en sentencia de 23 de agosto de 2007, dentro del proceso radicado bajo el número 2934-05, precisó:

“(...) Así las cosas se afianza la Sala en lo manifestado párrafos anteriores cuando dijo que la administración indujo en error al administrado haciéndole creer que seguía bajo la misma relación jurídica, ya que al momento del retiro no actuó conforme a los artículos 27 y 28 del Decreto 3118 de 1968.

Aterrizando de nuevo al caso objeto de estudio, debe tenerse en cuenta que la Sala confirmó la decisión de inaplicar el Decreto 701 del 24 de abril de 1981, por la ostensible violación de este al artículo 13 de la Constitución Política y al estar demostrado que el lapso donde el actor duró cesante fue producto de un craso error de la administración del cual ya se hizo el análisis respectivo.

Siendo ello así, el acto de retiro —Decreto 701 de 1981— pierde de manera transitoria[6] en el fallo los efectos que produjo, pero sólo en cuanto a la ruptura en el vínculo laboral que existió entre el 24 de febrero de 1981 y el 24 de abril siguiente, todo con el fin de proteger el derecho a las cesantías que causó el actor desde el 20 de marzo de 1950 al 24 de febrero de 1981.

De otra manera, no sólo resultaría contradictorio inaplicar el Decreto 701 para protegerle al actor las cesantías que aquí reclama para luego declarar la prescripción del derecho a estas, sino que además se estaría castigando la buena fe con que procedió el docente durante más de 47 años de servicio al departamento y premiando la actitud negligente y sigilosa de la administración haciéndola benefactora de su propio error (...)” (resaltado por la Sala).

Caso concreto

De acuerdo con el contenido de la Resolución 15745 de 2000 (fl. 5), la demandante laboró por los períodos comprendidos entre el 8 de junio de 1978 y el 1º de marzo de 1989, el 10 de abril de 1989 y el 6 de febrero de 1991 y del 1º de agosto de 1991 al 16 de julio de 2000, lo que significa que la señora Mantilla de Jaimes, laboró por tres lapsos para la administración.

Cabe destacar igualmente que al expediente fueron allegadas las copias de las diferentes reclamaciones elevadas por la demandante, las cuales obran a folios 28, 29, 30, 32 y 82.

De igual forma, aparece a folio 31 del cuaderno principal, un oficio suscrito por el secretario de hacienda por el cual le manifiesta a la demandante la imposibilidad de pagar sus cesantías argumentando que el ente territorial se encuentra en un índice muy alto de endeudamiento que le impide cumplir con esas obligaciones.

A folios 117 a 124 aparece la copia de la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Penal Municipal de Bucaramanga, por la cual se resolvió la solicitud de amparo invocada por la demandante tendiente a obtener el pago de sus cesantías.

El material probatorio descrito, permite demostrar que la demandante solicitó de diferentes formas el pago de las cesantías por el lapso a que consideró tenía derecho para reclamarlas, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1458 de 1986, e igualmente que la entidad no le negó el derecho pues siempre adujo razones presupuestales para su no reconocimiento.

De todo lo anterior se concluye que la demandante al momento en que se rompió el vínculo elevó las diferentes solicitudes de liquidación de sus cesantías y siempre estuvo pendiente de su derecho, sin embargo, la entidad nunca profirió el respectivo acto administrativo. Luego, y al ser vinculada nuevamente se generó para ella una situación de continuidad en los términos del Decreto 337 de 1992, que no ameritaba el reclamo de las mismas, circunstancia que en aplicación del principio de la buena fe, no puede conllevar al desconocimiento del tiempo laborado para el cómputo de su liquidación.

Mal podría castigarse al administrado con la denegatoria del reconocimiento de las cesantías de períodos efectivamente laborados, cuando la administración mediante la expedición de normas lo induce a error o confusión, al darle la posibilidad de reclamarlas en cierto lapso y de acumular tiempos de diferentes períodos.

En las anteriores condiciones, para la Sala no cabe duda de que Carmen Cecilia Mantilla de Jaimes, tenía derecho a que se le efectuara su liquidación por todo el tiempo servido, el cual comprende los tres períodos señalados anteriormente y no entre el 1º de agosto de 1991 y el 16 de julio de 2000 como se hizo en el acto acusado.

Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados, en cuanto no incluyeron los tiempos comprendidos entre el 8 de junio de 1978 y el 1º de marzo de 1989 y el 10 de abril de 1989 y el 6 de febrero de 1991, para la liquidación de las cesantías de la demandante.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida el 31 de agosto de 2006 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la prescripción del derecho a las cesantías de la señora Mantilla de Jaimes y negó las demás pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE LA NULIDAD del oficio proferido el 16 de julio de 2001, por el coordinador del Fondo de Cesantías del Departamento de Santander por el cual negó la reliquidación de las cesantías de la demandante.

2. ORDÉNASE al departamento de Santander que reconozca y pague a la demandante las cesantías definitivas con inclusión de los períodos comprendidos entre el 8 de junio de 1978 y el 1º de marzo de 1989 y el 10 de abril de 1989 y el 6 de febrero de 1991.

Las sumas que resulten a favor de la demandante se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

Formula sent 2001.JPG
 

 

Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico, que es lo dejado de cancelar, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se debió hacer el pago por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Acción de nulidad y restablecimiento 680012315000200003326 01, número interno 1065-2007, demandante Yadira Ordóñez Landazábal.

[6] Adj. //Pasajero, temporal, fugaz. Diccionario de la Lengua Española - Real Academia de la Lengua Vigésima Primera Edición.