Sentencia 2001-02445 de enero 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2001-02445-01 (29.431)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. —Confianza S.A.—

Demandado: Ministerio de Transporte

Proceso: Acción contractual

Asunto: Recurso de apelación

Bogotá, D. C., veintiocho de enero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. Conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, en los contratos se entienden incorporadas las leyes vigentes al momento de su celebración, por lo que teniendo en cuenta que el contrato Nº 10 que dio lugar a esta cuestión litigiosa se celebró el 16 de enero de 1998, le son aplicables los mandatos previstos en la Ley 80 de 1993.

2. En lo relativo al régimen de garantías contractuales, le son aplicables entonces los mandatos previstos en los artículos 25 Nº 19(2) y 60 último inciso de la Ley 80 de 1993, así como también los artículos 17 a 19 del Decreto 679 de 1994(3).

Por vía del marco normativo al que se alude se le exige a los contratistas particulares la obligación de constituir una garantía única por medio de la cual se aseguren los posibles riesgos o siniestros que se puedan generar con ocasión de la celebración, ejecución y liquidación de los contratos celebrados con la administración e incluso los generados en la etapa poscontractual.

El artículo 17 del Decreto 679 de 1994 establece que la garantía de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones se exigirá en todos aquellos contratos de prestación de servicios y de obra en los que el contratista emplee terceras personas para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales y legales, así como también en aquellos eventos previstos en el estatuto laboral, que su valor deberá ser igual al 5% del valor total del contrato y que su vigencia deberá extenderse durante el término de duración de la convención y hasta 3 años más.

Ahora bien, teniendo en cuenta que por medio de la garantía a la que se alude lo que se busca es garantizar el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo del contratista y en favor de terceras personas que este emplee para dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales, esta podrá hacerse exigible durante todo el término de duración del contrato y hasta 3 años posteriores al vencimiento del mismo.

Del marco normativo que se cita, se ha entendido que la inclusión de cláusulas de garantías contractuales en los contratos celebrados por la administración, no solo se erige como un requisito de obligatorio cumplimiento, sino también en un instrumento para salvaguardar intereses de carácter general, garantizar el adecuado cumplimiento del objeto contractual, así como también proteger las arcas del Estado de los posibles daños que a nivel de patrimonio público se puedan generar con ocasión de eventuales incumplimientos en que incurra el contratista.

Ahora, en lo relativo a la competencia de la administración para declarar el siniestro de incumplimiento de obligaciones a cargo del contratista, la Sección Tercera de esta corporación ha señalado que una de las prerrogativas con las que cuenta la administración en desarrollo de la actividad contractual es la de declarar su ocurrencia por medio de acto administrativo unilateral debidamente motivado, potestad que se deriva de lo previsto en los Nº 4º y 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo(4) y que puede ejercer durante la vigencia de la respectiva póliza que se trate.

Así las cosas, el contrato de seguros que se celebra con la administración difiere de aquel celebrado entre particulares, pues una vez ocurra el siniestro, la administración no tiene la obligación de acudir ante la aseguradora para que esta así lo reconozca, sino que se le otorga la posibilidad de declarar unilateralmente su ocurrencia mediante un acto administrativo que se presume legal.

Por último es de señalar que esta corporación también ha sido enfática en señalar que teniendo en cuenta que la prerrogativa a la que se alude no se deriva del artículo 14 de la Ley 80 sino de lo previsto en los Nº 4º y 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, la administración no se encuentra sujeta a un límite temporal para ejercerla como sí lo está frente al ejercicio de facultades excepcionales.

3. La actividad de la administración supone un acto administrativo pues este es el instrumento mediante el cual la administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad que se rige no solo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supraprincipios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial”(5), de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento”(6) y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados”(7).

En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto”(8).

Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento (…)” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo (…)”.

Así las cosas, quien pretenda la declaratoria de nulidad de un determinado acto administrativo no solo tiene a su cargo la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que hace consistir la ilegalidad, pues de no hacerlo así, de un lado, el juez no podrá acometer oficiosamente el estudio de la ilicitud del acto y, de otro lado, se mantendrá incólume la presunción de legalidad que lo ampara.

4. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación aparece que el contrato que dio lugar a esta cuestión litigiosa se celebró el 16 de enero de 1998 (fls. 5 a 7 del cdno. 2 de pruebas) entre la Sociedad de Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. —Dragacol S.A.— y el Ministerio de Transporte, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios profesionales para la reparación en dique y a flote de la draga Bocas de Ceniza, incluyendo el suministro de repuestos y la movilización.

Como plazo de duración del contrato se acordó el término de 60 días contados a partir de la suscripción del acta de iniciación, esto es, desde el 18 de febrero de 1998 (fl. 552 del cdno. 3 de pruebas) por un valor total de $1.499´999.998,78 (fl. 6 del cdno. 2 de pruebas).

Por medio de la cláusula séptima Nº 16) la contratista se obligó a pagar los salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones, servicios médicos y demás garantías establecidas por la ley en favor de todo el personal a su cargo (fl. 899 vto. del cdno. 8 de pruebas).

A través de la cláusula novena literal b) la contratista se obligó a constituir en favor del demandado una póliza única integral por medio de la cual se ampararían, entre otros, el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones por un valor equivalente al 5% del valor final del contrato y con una vigencia igual al plazo del contrato y hasta 3 años más (fl. 898 del cdno. 8 de pruebas).

En la cláusula décimo sexta la contratista se obligó a cumplir todas las normas laborales, legales y convencionales vigentes y al pago de todos los salarios y prestaciones sociales en relación con los trabajadores y empleados a su servicio para el cumplimiento de las obligaciones a su cargo (fls. 898 vto. y 897 del cdno. 8 de pruebas).

Conforme a lo acordado la contratista constituyó la póliza única de cumplimiento Nº GU001-0-0664408 amparando entre otros, el siniestro de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, cuya vigencia se extendió hasta el 30 de abril de 2001 por un valor asegurado de $74’999.999.00 (fl. 8 del cdno. 2 de pruebas).

El 31 de agosto de 1999 se suscribió entre las partes acta de entrega definitiva de las obras en la que se hizo constar el incumplimiento grave de las obligaciones a cargo de la sociedad contratista (fls. 29 a 34 del cdno. 2 de pruebas).

Por medio de la Resolución 2503 del 10 de abril de 2001 el demandado liquidó unilateralmente el contrato (fls. 129 a 135 del cdno. 4 de pruebas).

Mediante Comunicación Nº 27201 del 20 de septiembre de 2001 la jefe de la oficina jurídica del demandado hizo efectiva la Póliza Nº GU0010-0664408 del 19 de enero de 1998, entre otros, por el riesgo de salarios y prestaciones sociales (fls. 27 y 28 del cdno. 2 de pruebas).

4.1 Pues bien, las probanzas recaudadas y que atrás se reseñaron permiten concluir que para la fecha en que se expidió la Resolución 2502, esto es, el 10 de abril de 2001, aún se encontraba vigente la póliza por el siniestro de incumplimiento en el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones cuya vigencia se extendía hasta el 30 de abril de 2001, razón por la cual el demandado sí tenía competencia para expedir tanto el acto referido, como el acto por el cual este se confirmó, esto es, la Resolución 5710 del 3 de julio de 2001.

En lo relativo al cargo de nulidad de las resoluciones cuestionadas por la violación de los artículos 1054, 1072 y 1077 del Código de Comercio, estima la Sala que tampoco es procedente, pues de las pruebas arrimadas al plenario se encuentra más que acreditado el incumplimiento en que incurrió la demandante en el pago de los salarios y prestaciones sociales a los que se obligó en virtud del contrato Nº 10 de 1998 y por el cual se hizo exigible la Póliza Nº G001-01- 0664408, tal como se pasa a ver:

— A través del oficio radicado bajo el Nº 3847 de febrero de 2003 la abogada Esperanza Díaz Cantillo en su calidad de apoderada de algunos trabajadores del contrato que dio lugar al presente litigio, presentó ante el director de transporte marítimo del Ministerio de Transporte solicitud para que se declarara la ocurrencia del siniestro de incumplimiento en la pago de obligaciones laborales por parte de la contratista (fls. 393 a 389 del cdno. 6 de pruebas), Actas de conciliación llevadas a cabo entre la contratista y algunos trabajadores ante el inspector del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Cartagena, por medio de las cuales se comprometía a pagar salarios y prestaciones en su favor (fls. 448 a 460 del cdno. 6 de pruebas), memorandos Nº 030358 del 2 de noviembre de 2000 (fls. 119 y 120 del cdno. 4 de pruebas); Nº 20412 del 21 de julio de 2000 (fl. 82 del cdno. 4 de pruebas); Nº 583 del 7 de diciembre de 1999 (fls. 64 a 68 del cdno. 4 de pruebas); comunicaciones del Ministerio de Transporte y mediante las cuales se pone de presente el incumplimiento (fls. 200 a 297 del cdno. 5 de pruebas); entre otras, documentos todos estos por medio de los cuales se encuentra más que demostrada la ocurrencia del siniestro.

Es de precisar en este punto que si bien en tratándose de contratos estatales no se aplican a plenitud algunas de las disposiciones del estatuto mercantil que regulan el contrato de seguro entre privados, no es el caso de los artículos referidos, pues estos se encuentran dirigidos a definir el riesgo, el siniestro y la carga de la prueba en cabeza del asegurado de demostrar su ocurrencia.

Tampoco le asiste razón al demandado afirmar que el demandado acreditó la ocurrencia del siniestro únicamente a través del derecho de petición presentado por la abogada Esperanza Díaz Cantillo como apoderada judicial de algunos de los trabajadores tripulantes de la draga, pues tal como se señaló en líneas anteriores y contrario a lo que señala la impugnante, el siniestro sí ocurrió, circunstancia esta que se encuentra plenamente acreditada.

Por último, es de señalar que tampoco es cierto que el demandado no haya demostrado la cuantía del siniestro de incumplimiento en el pago de salarios y prestaciones sociales, pues tal como se acordó a través de la cláusula novena literal b) del contrato, el valor de dicho amparo se pactó en un equivalente al 5% del valor total del contrato, de tal forma que si el valor total es de $1.499’999.998,78, lógico es concluir que el 5%, equivale a la suma de $74’999.999.00

4.2. En lo relativo a los demás cargos de ilegalidad de los actos administrativos impugnados la Sala encuentra que las aseveraciones de la demandante en ese sentido no encuentran respaldo probatorio alguno en el expediente.

En efecto, no es cierto que se haya vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la demandante, pues del análisis de las probanzas arrimadas se encuentra demostrado que la aseguradora fue requerida en atención al incumplimiento en que estaba incurriendo la contratista en el pago de sus obligaciones laborales, por medio de memorando Nº MJ-616 del 24 de diciembre de 1999 (fl. 582 del cdno. 3 de pruebas); a su vez por medio de comunicación Nº 2042 del 11 de febrero de 2000 manifiesta el conocimiento de la situación de incumplimiento de la contratista (fls. 77 y 78 del cdno. 4 de pruebas).

De otro lado la aseguradora fue debidamente notificada tanto de la Resolución 2502 del 10 de abril de 2001 (fl. 17 vto. del cdno. 2 de pruebas), como de la Resolución 5710 del 3 de julio de 2001 (fl. 26 vto. del cdno. 2 de pruebas), con la posibilidad de exponer sus argumentos de defensa y controvertir los esbozados por la administración mediante pruebas debidamente allegadas al plenario tal como se evidencia de los escritos por medio de los cuales instauró los respectivos recursos de reposición contra las resoluciones cuestionadas (fls. 173 a 177 y 166 a 171 del cdno. 5 de pruebas).

En conclusión, con todo lo expuesto se evidencia que en el presente asunto la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encuentran revestidos los actos administrativos impugnados, pues con el acervo probatorio analizado se encuentra acreditado, en primer lugar que la administración sí tenía la potestad para declarar unilateralmente la ocurrencia del siniestro y, en segundo lugar que contrario a lo que afirman las demandantes, no se incurrió en vulneración al debido proceso, pues previamente a la expedición de los actos administrativos cuestionados la aseguradora fue informada suficientemente del incumplimiento del asegurado, tal como da cuenta la comunicación Nº MJ-616 del 24 de diciembre de 1999 visible a folio 582 del cuaderno 3 de pruebas, amén de que los actos fueron debidamente notificados y suficientemente motivados.

Si a esto se aúna la regla contenida en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil según la cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, en el presente asunto era la demandante quién tenía la carga de probar los supuestos de hecho en los cuales fundaba los supuestos de ilegalidad de los actos administrativos demandados y desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encuentran revestidos.

En este orden de ideas, del acervo probatorio allegado la Sala concluye que la actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos impugnados, pues la violación al debido proceso y la falta de competencia no lograron demostrarse, y que, teniendo en cuenta que para la fecha en que el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 2502 del 10 de abril de 2001 aún se encontraba vigente la póliza única de garantía Nº G001-0-0664408 respecto del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, es claro que el demandado ostentaba la competencia para declarar su ocurrencia por medio de acto administrativo unilateral.

En síntesis, la sentencia apelada será confirmada en todas y cada una de sus partes.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1: CONFIRMAR la sentencia apelada en el sentido de denegar en su totalidad las súplicas de la demanda.

2: Devolver el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Este numeral se derogó expresamente por medio del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

(3) Este decreto fue publicado en el Diario Oficial 41287 del 29 de marzo de 1994.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2001, Exp. 12.724, Sentencia del 27 de noviembre de 2013, Exp. 25.742, Sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 29.857, entre otras.

(5) J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 41.

(6) Ibídem, p. 42.

(7) Ibídem, p. 43.

(89 Ibídem, p. 54-55.