Sentencia 2001-02475 de febrero 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad. 25000232600020010247501 (27540)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz

Actor: Sergio Patrocinio Junco Muñoz

Demandado: La Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura

Ref.: Reparación directa.

Bogotá, D. C., doce de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

La ley estatutaria de administración de justicia se ocupó de regular de manera expresa la competencia para conocer y decidir las acciones de reparación directa “derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia”, y sostiene que “únicamente el Consejo de Estado y los tribunales administrativos” son competentes para ello, lo cual significa que el conocimiento de los citados procesos en primera instancia se radica en los tribunales administrativos y en segunda instancia en esta corporación, sin importar la cuantía del proceso.

Así lo tiene sentado la jurisprudencia de la Sala, en especial en el auto del nueve (9) de septiembre de 2008, pronunciado dentro del radicado 11001032600020080000900, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), mediante la cual se resolvió la antinomia que se presentaba entre lo dispuesto por el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo y lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 - estatutaria de la administración de justicia.

2.2. Las pruebas.

Los medios de prueba relevantes para resolver el caso fueron:

1. Copia autenticada de la Sentencia T-713/99 proferida por la Corte Constitucional, correspondiente a la acción de tutela de la señora Luz Esmeralda Salazar Chávez contra la veeduría distrital y el salvamento de voto presentado en este caso (fls. 1 a 21, cdno. pruebas).

2. Copia simple del Decreto 45 del 22 de enero de 1999, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, mediante el cual se nombró al señor Sergio Patrocinio Junco Muñoz como alcalde local de Los Mártires (fl. 22, cdno. pruebas).

3. Copia simple del Decreto 749 del 29 de octubre de 1999, mediante el cual se reintegró a la señora Luz Esmeralda Salazar Chávez al cargo de alcalde local de Los Mártires, en cumplimiento de lo dispuesto en fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional (fls. 23 a 25, cdno. pruebas).

4. Copia simple de la comunicación de fecha 2 de noviembre de 1999, suscrita por el director de gestión humana de la Secretaría de Gobierno Distrital, donde le informa al señor Junco Muñoz que debe hacer entrega del cargo a la nueva alcaldesa local Luz Esmeralda Salazar Chávez, quien fue reintegrada por orden de la Corte Constitucional (fls. 26 a 27, cdno. pruebas).

5. Constancia expedida por la secretaría de Gobierno Distrital en la cual consta que la Dra. Salazar Chávez fue reintegrada al cargo el 29 de octubre de 1999 y lo desempeñó hasta el 9 de junio de 2001, devengando para ese momento una asignación básica de $2.162.490 más el 50% de dicha asignación, por concepto de prima técnica (fl. 29, cdno. pruebas).

Sobre el valor probatorio de las copias simples, esta sección unificó su posición en reciente providencia(1); en la que se afirmó:

“Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, la Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—.

En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.

Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los decretos-leyes 1400 y 2019 de 1970.

En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia ( C.P., arts. 228 y 229).

Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.

(...)

Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios —como los procesos ejecutivos— en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohija en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v. gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—.

(...)

De otra parte, resulta pertinente destacar que la posibilidad de valorar la documentación que, encontrándose en copia simple ha obrado en el proceso y por consiguiente se ha surtido el principio de contradicción, no supone modificar las exigencias probatorias respecto del instrumento idóneo para probar ciertos hechos. En otros términos, la posibilidad de que el juez valore las copias simples que reposan en el expediente no quiere significar que se releve a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias (v. gr. la constancia de ejecutoria de una providencia judicial para su cumplimiento).

Así las cosas, si se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus)(2).

De modo que, si la ley establece un requisito —bien sea formal o sustancial— para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v.gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso.

Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido”.

En el presente asunto, observa la Sala que los medios de prueba relacionados, fueron aportados con la demanda, decretados en el auto de pruebas de primera instancia y allegados al proceso directamente por las partes dentro de periodo probatorio, es decir, de manera oportuna y regular, razón por la cual, conforme al precedente de la Sala Plena, serán valorados teniendo en cuenta los principios que informan la sana crítica.

Se pretende indemnización de perjuicios causados con el fallo de tutela dictado por la Corte Constitucional, mediante la cual revocó las decisiones de primera y segunda instancia, proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y la Corte Suprema de Justicia y tuteló los derechos de la señora Luz Esmeralda Salazar Chávez, ordenando reintegrarla al cargo del que fue desvinculada por el Alcalde Mayor de Bogotá respecto de la cual se aduce que desconoció el ordenamiento jurídico sobre el carácter residual de la tutela, razón por la cual el título de imputación es el de error jurisdiccional previsto en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 (Leaj), bajo el cual abordará la subsección, el análisis de la inconformidad manifestada por el recurrente contra la sentencia de primer grado.

La discrepancia del apelante con la motivación de la sentencia, se contrae a que se tutelaron los derechos de la señora Salazar Chávez violados por la Alcaldía Mayor de Bogotá, a pesar de que esta tenía la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la nulidad del acto administrativo de desvinculación de la funcionaria y solicitar allí el restablecimiento de sus derechos y la reparación del daño causado.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de abril 27 de 2006, proferida dentro del radicado 14837, con ponencia de Alier Eduardo Hernández Enríquez, precisó las condiciones para estructurar el error jurisdiccional —en la sentencia— para materializar la responsabilidad patrimonial del Estado de la siguiente manera:

“a) En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error jurisdiccional debe estar contenido en una providencia judicial que se encuentre en firme. Efectivamente, aun cuando una decisión judicial resulte equivocada, sí esta aún puede ser revocada o modificada, el daño no resultaría cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y, además, podría superarse con la intervención del superior funcional. Al margen del asunto sometido a estudio de la Sala, debe recordarse que esta condición fue claramente impuesta por el artículo 66 de la Ley 270 de 1996;

b) Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta sección (12), el error jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo. El primero, supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era falso. El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares;

c) El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la naturaleza de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación jurídica de soportar. Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos, y

d) La equivocación del juez o magistrado debe incidir en la decisión judicial en firme, pues como bien lo sostiene la doctrina española:

‘el error comentado (judicial) incide exclusivamente en la potestad jurisdiccional que se materializa en la sentencia o resolución —auténtica declaración de voluntad del órgano que ostenta aquélla—, siempre ha de consistir en aplicar la norma que a cada supuesto corresponde, el error ha de radicar en un equivocado enjuiciamiento o no aplicación a aquél de la solución únicamente querida por el legislador’”.

Teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial de esta corporación, y según los argumentos de la apelación, entiende la Sala que se atribuye a la providencia judicial un error de orden normativo, por lo que así pasa a estudiarse.

El error normativo o de derecho, conforme al precedente citado, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares;

En este caso, se enrostra como error que según el apelante, se dejó de aplicar el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, que establece que la tutela será improcedente: “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellas se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

Acerca de este aspecto conviene señalar que, contrario a lo afirmado por el demandante, la decisión adoptada por la Corte Constitucional al tutelar los derechos de la funcionaria desvinculada del cargo, se analizó a la luz de las circunstancias especiales del caso concreto para concluir que los otros medios de defensa que poseía la accionante no resultaban eficaces para garantizar sus derechos fundamentales y es por esa razón que, apoyada en la interpretación de dicha disposición, procede a revocar los fallos objetos de revisión y ordena el reintegro de la alcaldesa removida de su cargo, decisión que además fundamenta en fallos que constituyen precedentes de la misma Corte Constitucional en casos similares al allí analizado.

En dicha providencia se indicó que la actuación del Alcalde Mayor se estima irregular porque era evidente que la recomendación del veedor en el sentido de separar del servicio a la actora tenía como fundamento la comisión de hechos irregulares que bien podían configurar falta disciplinaria e incluso delitos y en esos casos cuando la administración tiene conocimiento de que un hecho constituye falta disciplinaria, tiene la obligación de adelantar el correspondiente proceso disciplinario, asegurando la observancia del debido proceso y no puede aceptarse que se prefiera la declaratoria de insubsistencia del nombramiento para encubrir una verdadera destitución.

Por otra parte, en cuanto a la procedencia de la acción de tutela, el fallo trae a colación la Sentencia SU-036 de 1999, en la que se resolvió un caso similar al planteado y se concluyó:

“Es cierto que la actora tenía la posibilidad de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto de la administración que declaró insubsistente su nombramiento. Sin embargo, la omisión en que incurrió el señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D. C., al no dar trámite al correspondiente proceso disciplinario, para determinar la responsabilidad disciplinaria de la actora, hace viable la pretensión de tutela de los mencionados derechos con el fin de asegurar su protección efectiva que, a juicio de la Sala, no se lograría con la misma eficacia a través del medio alternativo de defensa judicial, que si bien se juzga idóneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos a la petente”.

Finalmente se dispuso el reintegro de la tutelante pero el reconocimiento de los derechos económicos que podían corresponderle debían ser reclamados por la vía judicial adecuada y se precisó que el reintegro no implicaba la imposibilidad de que la funcionaria fuera posteriormente removida de su cargo previo el trámite del proceso disciplinario.

En el fallo cuestionado, la Corte Constitucional, acudiendo a una interpretación de las normas sobre la procedencia de la tutela, concluyó que la desvinculación de la funcionaria con base en el informe rendido por el veedor acerca de que ésta presuntamente incurrió en conductas irregulares que darían lugar a la imposición de una sanción disciplinaria, sin que previamente se adelantara un proceso disciplinario en su contra, resultaba violatorio del derecho fundamental al debido proceso, de manera que aun teniendo la accionante la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa para solicitar la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento del derecho, esa alternativa era suficiente para la protección de sus derechos legales, pero no para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, argumento que entonces desvirtúa la subsidiariedad de la acción de tutela y la convierte en la vía judicial más apropiada para reclamar la protección de sus derechos.

Según el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, que en punto al título de imputación de error jurisdiccional encuentra desarrollo legal en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996, que define el error jurisdiccional como “aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”.

De acuerdo con lo anterior, no puede considerarse que se presentó un error jurisdiccional en la providencia objeto de análisis, en la medida en que la decisión allí contenida se basó en la interpretación que sobre ese punto acogió esa corporación, sin que importe que la decisión no fuera unánime y que uno de los integrantes de la Sala de decisión salvara su voto.

Así las cosas, no encuentra la Sala que le asista razón al apelante, y consecuentemente el pretendido error jurisdiccional, no se configuró, como viene expuesto, por lo que la sentencia del a quo venida en apelación, se confirmará en todas sus partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el del (sic) 25 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en la que se dispuso negar las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

2. En firme esta providencia vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

(1) Consejo de Estado; Sala Plena de la Sección Tercera; sentencia del 28 de agosto de 2013; Exp. 25022.

(2) “Las pruebas formales tienen y cumplen una función eminentemente procesal: llevarle al juez el convencimiento sobre determinados hechos. Las pruebas ad solemnitatem o ad sustanciam actus, además, de cumplir la finalidad que cumplen las pruebas indicadas, son requisitos de existencia y validez de determinados actos de derecho material. Un escrito en donde consta que alguien debe $20.000 no sólo sirve para demostrar lo indicado, sino además, para que el acto pueda existir (la compraventa de inmuebles)”. Parra Quijano, Jairo. Manual de derecho probatorio, Ed. Librería del Profesional, 17ª edición, Bogotá, 2009, pág. 172.