Sentencia 2001-02505 de marzo 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 27101

Rad.: 25000 2326000 200102505 01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Bueno Rivera e hijos Ltda.

Demandado: Comisión Nacional de Televisión

Naturaleza: Acción contractual

Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. La competencia

6. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en un proceso iniciado en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida en 2001 para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $ 26.390.000 y en el presente caso, la parte actora estimó la mayor de sus pretensiones en la suma de $ 129.830.850 (fls. 12, cdno. 1).

II. Hechos probados

7. Teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario, se acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis(1):

7.1. El 13 de enero de 1997, la Comisión Nacional de Televisión celebró el contrato de prestación de servicios de outsourcing informático 059 con el consorcio constituido por las firmas Colombiana de Computadores S.A. - Colcomp S.A. y Microbit Comunicaciones S.A., con una duración de 3 años y un valor total de $ 3.063.792.000,oo; mediante contrato adicional 1, el plazo fue prorrogado por 8 meses (fls. 26 y 42, cdno. 2).

7.2. El contratista presentó ante la CNTV las facturas de venta 40014 de diciembre de 1998; 40018, del 23 de abril de 1999; 40019, del 13 de mayo de 1999; 40020, del 21 de junio de 1999; 40021, del 21 de julio de 1999, cada una por valor de por $ 68.092.000 (fls. 55 a 63, cdno. 2).

7.3. El consorcio contratista solicitó a la CNTV aceptar el “endoso” de las facturas mencionadas en el numeral anterior a la sociedad Bueno Rivera e hijos Ltda. e informar a pagaduría para el correspondiente pago (fls. 64 a 68, cdno. 2).

7.4. La entidad canceló el valor de la factura 40014, luego de descontar la sanción impuesta al contratista por valor de $ 52.994.760, lo que dio un saldo de $ 8.053.240, que se giraría a favor de la sociedad Bueno Rivera e hijos Ltda., según la solicitud de “endoso” enviada por el contratista (fls. 69, cdno. 2).

7.5. La CNTV, aceptó los “endosos” de las facturas 40018, 40019, 40020 y 40021 y en relación con la factura 40014, informó al contratista mediante oficio del 29 de abril de 1999 que siendo el valor neto de la misma la suma de $ 61.048.000, de ella se deduciría la sanción impuesta mediante resolución 693 del 11 de septiembre de 1998, por valor de $ 52.994.760 —resultante de aplicar el valor del salario mínimo legal mensual vigente en 1998 ($ 203.826), desde marzo 16 de 1998 hasta noviembre 30 del mismo año—, lo que daba un saldo a pagar por $ 8.053.240, que se giraría a nombre de Bueno Rivera e Hijos Ltda., según la solicitud de endoso enviada por el contratista (fls. 69 a 73, cdno. 2).

7.6. El 11 de octubre de 1999, las partes del contrato suscribieron acta de terminación por mutuo acuerdo a partir de esa fecha y acordaron proceder a su liquidación (fls. 45, cdno. 2).

7.7. El 11 de febrero de 2000, la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión expidió la resolución 0077, “Por la cual se adopta unilateralmente la liquidación definitiva del contrato 059 de 1997 y su contrato adicional 1 de 1998”, la cual arrojó un valor total a pagar al contratista de $ 95.041.268, con el siguiente corte de cuentas (fls. 19, cdno. 2):

 

A. Valor del contrato 
Incluido el IVA$ 3.063.792.000.oo
B. Pagos al contratista 
Anticipo (según anexo) incluido IVA$ 612.480.000
Cuotas pagadas (según anexo) Incluido IVA$ 1.770.392.000
Total pagado al contratista$ 2.382.872.000
Saldo a favor del contratista$ 680.920.000
Descuentos al consorcio (según anexo) con IVA$ 585.878.732
Valor reembolso por deducible cobrado por la Cía. de seguros en la reclamación factura 0583 de 1999 (según anexo)$ 531.280
Valor total a pagar 
Contratista incluido IVA$ 95.041.268

 

7.8. El consorcio contratista interpuso recurso de reposición en contra de la resolución 0077 del 11 de febrero de 2000 para que fuera modificada y se incluyeran los “pagos adeudados por la CNTV al consorcio y a Bueno Rivera e Hijos Ltda...”, para lo cual elaboró un cuadro en el que incluyó tales pagos reclamados, enunciando una serie de facturas adeudadas al contratista y entre ellas (fls. 110, cdno. 2):

Facturas emitidas por el Consorcio correspondientes a las cuotas de abril, mayo, junio y julio de 1999 endosadas a Bueno Rivera e Hijos Ltda., facturas y endosos aprobados por la CNTV.

 

Este rubro se le debe a la sociedad Bueno Rivera e Hijos Ltda.$ 244.192.000

 

(...) Intereses comerciales al 3% anual aplicables a las facturas no pagadas al endosatario Bueno Rivera e Hijos Ltda.$ 62.268.960

 

Este rubro se le debe al consorcio por cuanto el consorcio le está pagando a Bueno Rivera e Hijos Ltda., intereses comerciales desde el vencimiento de cada una de las facturas.

(...).

 

Valor total a pagar a la sociedad Bueno Rivera e Hijos Ltda.$ 306.460.960

 

7.9. La CNTV expidió la Resolución 387 del 16 de mayo de 2000, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el contratista en contra del acto administrativo de liquidación unilateral —Res. 77—, confirmándolo, por cuanto consideró que los porcentajes descontados de los pagos debidos al contratista obedecieron al incumplimiento parcial de este, de acuerdo con los informes de interventoría, en relación con los procedimientos, el software administrativo y financiero, el software de recursos humanos, el software de asuntos legales y frente a las razones esgrimidas en el recurso, afirmó, entre otras cosas (fls. 96 a 109, cdno. 2):

1. Frente al pago de cuotas endosadas:

Como quedó indicado anteriormente, el consorcio no cumplió con el objeto total del contrato y al mismo le fue pagado lo que efectivamente realizó en la medida y en el momento en que se iba cumpliendo con el objeto pactado. Esta entidad no podía ni puede entregar más dinero del que le corresponde, ya que esto constituiría un enriquecimiento sin causa para el consorcio y un detrimento patrimonial para la entidad. Los dineros que se pagaron corresponden al servicio realmente prestado.

III. El problema jurídico

8. Teniendo en cuenta los hechos probados y los motivos de la apelación, deberá la Sala establecer en primer lugar, i) si la acción ejercida era la adecuada o debió intentarse una acción ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria para el cobro de títulos valores. Dilucidado lo anterior, se determinará ii) si en el presente caso resulta procedente proferir un fallo de fondo, teniendo en cuenta los requisitos que debe reunir la demanda mediante la cual se impugnan actos administrativos.

IV. Análisis de la Sala

Las facturas de venta

Toda vez que de tratarse de facturas cambiarias de compraventa, las mismas tendrían la naturaleza de títulos-valores y por lo tanto resultaría procedente su cobro ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, lo que conllevaría a la invalidación de lo actuado ante la contencioso administrativa, resulta necesario establecer en primer lugar, si realmente las aducidas por el demandante ostentan dicha naturaleza.

Como quedó visto al enunciar los hechos probados, la parte actora, sociedad Bueno Rivera e Hijos Ltda., adujo como prueba de sus pretensiones las facturas de venta 40014 de diciembre de 1998; 40018, del 23 de abril de 1999; 40019, del 13 de mayo de 1999; 40020, del 21 de junio de 1999; 40021, del 21 de julio de 1999, cada una por valor de $ 68.092.000 —pár. 7.2—, afirmando que a pesar de corresponder a obligaciones emanadas del contrato 059 de 1997 celebrado entre la Comisión Nacional de Televisión y el consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., que se las endosó, las mismas no fueron canceladas por la demandada ni incluidas en el acto administrativo de liquidación del referido contrato, aquí demandado.

Cada una de dichas facturas, fue elaborada en formato preimpreso que en su encabezamiento anuncia que corresponde al consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., están dirigidas a la Comisión Nacional de Televisión, contienen una nota que reza: “Por medio de la presente factura de venta el comprador acepta y declara haber recibido real y materialmente las mercancías descritas en este mismo título valor. Esta factura se asimila en sus efectos a la letra de cambio (C. Co., art. 774)”, tienen escrito a máquina que “La mora en el pago ocasionará intereses moratorios sobre los saldos a la tasa más alta permitida por la Superintendencia Bancaria, sin perjuicio de las acciones ejecutivas pertinentes” y contiene, cada una, los siguientes elementos:

— Factura original 40018 del 23 de abril de 1999 (fls. 55, cdno. 2):

Pedido o contrato: 059/97

Condiciones: contado.

“Valor correspondiente a la cuota 27 de 36, según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes.

Resolución 136 de marzo 4 de 1998”.

Participación en el consorcio:

80% Microbit Comunicaciones S.A. NIT: 800218165-6

20% Colcomp Integración S.A. NIT: 830030336-9

Subtotal: $ 58.700.000 oo

IVA 16%: $ 9.392.000,oo

Total: $ 68.092.000,oo.

Contiene: sello y firma —ilegible— del Consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., sello de “Comisión Nacional de Televisión 1999, Pase a: Gloria Gómez”, anotación a mano de “Andrea 26 abr/99 2:40” y otra ilegible.

— Copia de la anterior factura 40018 (fl. 60, cdno. 2), en cuyo reverso aparece nota suscrita por el representante legal del consorcio contratista, que reza: “Endosamos la presente factura con responsabilidad a favor de: Bueno Rivera e Hijos Ltda. de Cali, con NIT 890.331.064-0”. La copia tiene sello “Comisión Nacional de Televisión 46027 abr. 26 A10:59 Pase a: ____”.

— Factura original 40019 del 13 de mayo de 1999 (fl. 56, cdno. 2):

Pedido o contrato: 059/97

Condiciones: contado.

“Valor correspondiente a la cuota 28 de 36, según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes.

Resolución 136 de marzo 4 de 1998”.

Participación en el consorcio:

80% Microbit Comunicaciones S.A. NIT: 800218165-6

20% Colcomp Integración S.A. NIT: 830030336-9

Subtotal: $ 58.700.000,oo

IVA 16%: $ 9.392.000,oo

Total: $ 68.092.000,oo.

Contiene: sello y firma —ilegible— del Consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., sello de “Comisión Nacional de Televisión 1999, Pase a: Gloria Gómez” y anotación de “Andrea 14 may/99 4:50” y otra ilegible.

— Copia de la anterior factura 40019 (fl. 61, cdno. 2), en cuyo reverso aparece nota suscrita por el representante legal, que reza: “Endosamos la presente factura con responsabilidad a favor de: Bueno Rivera e Hijos Ltda. de Cali, con NIT 890.331.064-0”. La copia tiene sello “Comisión Nacional de Televisión 47074 may 14 A9:02 Pase a: ____”.

— Factura original 40020 del 21 de junio de 1999:

Pedido o contrato: 059/97

Condiciones: contado.

“Valor correspondiente a la cuota 29 de 36, según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes.

Resolución 136 de marzo 4 de 1998”.

Participación en el consorcio:

80% Microbit Comunicaciones S.A. NIT: 800218165-6

20% Colcomp Integración S.A. NIT: 830030336-9

Subtotal: $ 58.700.000,oo

IVA 16%: $ 9.392.000,oo

Total: $ 68.092.000,oo.

Contiene: sello y firma —ilegible— del Consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., sello de “Comisión Nacional de Televisión 1999, Pase a: Gloria Gómez” y dos anotaciones manuscritas ilegibles.

— Copia de la anterior factura 40020 (fl. 62, cdno. 2), en cuyo reverso aparece nota suscrita por el representante legal, que reza: “Endosamos la presente factura con responsabilidad a favor de: Bueno Rivera e Hijos Ltda. de Cali, con NIT 890.331.064-0”. La copia tiene sello “Comisión Nacional de Televisión 48930 jun 21 P2:29 Pase a: ____”.

— Factura original 40021 del 21 de julio de 1999:

Pedido o contrato: 059/97

Condiciones: contado.

“Valor correspondiente a la cuota 30 de 36, según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes.

Resolución 136 de marzo 4 de 1998”.

Participación en el consorcio:

80% Microbit Comunicaciones S.A. NIT: 800218165-6

20% Colcomp Integración S.A. NIT: 830030336-9

Subtotal: $ 58.700.000,oo

IVA 16%: $ 9.392.000,oo

Total: $ 68.092.000,oo.

Contiene: sello y firma —ilegible— del Consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., sello de “Comisión Nacional de Televisión 1999, Pase a: “Andrea González”, una anotación manuscrita “Andrea 21 jul/99” y otra, ilegible.

— Copia de la anterior factura 40020 (fl. 63, cdno. 2), en cuyo reverso aparece nota suscrita por el representante legal, que reza: “Endosamos la presente factura con responsabilidad a favor de: Bueno Rivera e Hijos Ltda. de Cali, con NIT 890.331.064-0”. La copia tiene sello “Comisión Nacional de Televisión 50680 jul 21 P12:37 Pase a: ____”.

— Copia de factura 40014 del —ilegible— de 1998:

Pedido o contrato: 059/97

Condiciones: contado.

“Valor correspondiente a la cuota 23 de 36, según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes.

Resolución 136 de marzo 4 de 1998”.

Participación en el consorcio:

80% Microbit Comunicaciones S.A. NIT: 800218165-6

20% Colcomp Integración S.A. NIT: 830030336-9

Subtotal: $ 58.700.000,oo

IVA 16%: $ 9.392.000,oo

Total: $ 68.092.000,oo.

Contiene: firma —ilegible— del Consorcio Microbit Comunicaciones S.A. Colcomp Integración S.A., sello de “Comisión Nacional de Televisión 39043, dic —ilegible— P3:10, Pase a: ____”. En el reverso, aparece nota suscrita por el representante legal, que reza: “Endosamos la presente factura con responsabilidad a favor de Bueno Rivera e Hijos Ltda., con NIT 890.331.064-0”.

Las anteriores facturas de compraventa que sirven de fundamento a las pretensiones del demandante, fueron expedidas por el contratista —consorcio Colombiana de Computadores S.A. - Colcomp S.A. y Microbit Comunicaciones S.A.— en 1998 y 1999, es decir con anterioridad a la expedición de la Ley 1231 del 17 de julio de 2008, “Por la cual se unifica la factura como título valor como mecanismo de financiación para el micro, pequeño y mediano empresario y se dictan otras disposiciones”, la cual entró a regir, según su artículo 10, tres meses después de su promulgación. En el artículo 9º, esta ley estableció, en cuanto a la transición legislativa, que “Las facturas cambiarias de compraventa de mercancías y de transporte, libradas bajo el imperio de la legislación que se deroga, subroga o modifica, conservarán la validez y los efectos reconocidos en dicha legislación”, por lo cual no resultan aplicables sus normas a las aducidas en el sub lite, las cuales, para que pudieran considerarse facturas cambiarias de compraventa y por lo tanto ostentaran la naturaleza de títulos-valores, debían reunir los requisitos establecidos en los artículos 772 a 779 del Código de Comercio anteriores a la Ley 1231.

El artículo 772 original del Código de Comercio, establece que la factura cambiaria de compraventa “es un título valor que el vendedor podrá librar y entregar o remitir al comprador”, aclarando a continuación, que “[n]o podrá librarse factura cambiaria que no corresponda a una venta efectiva de mercaderías entregadas real y materialmente al comprador”(2), lo cual “(...) significa que este título valor surge necesariamente de la celebración de un contrato de compraventa que lo precede, representado en la respectiva factura comercial(3) que, por llenar los requisitos legales vistos, adquiere además la naturaleza de cambiaria; ‘(...) la factura cambiaria de compraventa solo se libra si ha existido una venta efectiva de mercancías, entregadas real y materialmente al comprador, por consiguiente, representa la existencia previa de un contrato de compraventa de mercancías’(4), descartándose por lo tanto la posibilidad de que se configure esta clase de título valor por otra clase de prestaciones, distintas a la compraventa”(5).

Como título valor regulado por el Código de Comercio, la factura cambiaria de compraventa, que incorpora una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del comprador en razón de las mercancías compradas(6), debe reunir una serie de requisitos (arts. 621 y 744): i) la mención del derecho que en el título se incorpora, ii) la firma de quien lo crea, iii) la mención de ser “factura cambiaria de compraventa”, iv) el número de orden del título, v) el nombre y domicilio del comprador, vi) la denominación y características que identifiquen las mercancías vendidas y la constancia de su entrega real y material, vii) el precio unitario y el valor total de las mismas y viii) la expresión en letras y sitios visibles de que se asimila en sus efectos a la letra de cambio. Sobre la factura cambiaria de compraventa, sostuvo la jurisprudencia de la corporación:

(...) es un título valor de contenido crediticio que únicamente nace con ocasión de la celebración de un contrato de compraventa e incorpora el derecho del vendedor o legítimo tenedor de cobrar la suma de dinero consignada en el mismo y que representa el valor de las mercancías efectivamente vendidas y entregadas al comprador.

(...).

En este orden de ideas, resulta válido afirmar que la factura cambiaria de compraventa regulada en los artículos 772 y siguientes del Código de Comercio, constituye un documento de naturaleza y alcance jurídico diferentes a la simple factura comercial —denominada tributariamente factura de venta—, por cuanto se emite como un “título valor” de carácter crediticio, con las atribuciones inherentes a este documento —literalidad, autonomía, incorporación, incondicionalidad, negociabilidad, legitimidad, autenticidad—, representativo de un precio pendiente de pago por la venta a plazo de mercancías, y que bien puede hacer las veces de factura comercial, siempre que cumpla también los requisitos que exigen para este efecto las normas tributarias(7).

Además de los mencionados requisitos, el original artículo 773 del mismo estatuto mercantil establece que el comprador debe expedir una aceptación del título: “Una vez que la factura cambiaria sea aceptada por el comprador, se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa, que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título”. Esto significa que con la firma del comprador en señal de aceptación, lo que este manifiesta es que efectivamente recibió a satisfacción los bienes objeto de la compraventa y que debe todo o parte del precio, que se compromete a pagar mediante la factura suscrita, de ahí la importancia que dicha aceptación representa para los terceros de buena fe, cuando el título empiece a circular.

Se observa que el artículo 2º de la Ley 1231 de 2008 —que modificó entre otros, este artículo 773— permite que la aceptación de las facturas se haga en documento separado(8), sin embargo, como ya se advirtió, esta disposición es posterior a las facturas objeto de la presente controversia y por lo tanto no se hallan sujetas a la misma. El artículo 685 del Código de Comercio —aplicable a la factura cambiaria de compraventa por la remisión que hacía el anterior artículo 779 ibídem—, establece, al regular la aceptación de las letras de cambio, que la misma “(...) se hará constar en la letra misma por medio de la palabra “acepto” u otra equivalente, y la firma del girado. La sola firma será bastante para que la letra se tenga por aceptada”, lo cual significa que la aceptación debía ser no solo expresa, en cuanto al contenido de la respectiva factura, sino que además, debía constar en el mismo instrumento.

Por otra parte, se advierte que tanto en las anteriores normas del Código de Comercio como en las de la Ley 1231 de 2008 que las modificó, se exige que la factura corresponda a prestaciones efectivamente realizadas, esto es, bienes entregados real y materialmente —y actualmente, también a servicios efectivamente prestados— y recibidos a satisfacción por el comprador en los términos pactados por las partes, pues con la expresa aceptación de la factura por su parte, “se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa, que el contrato de compraventa ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título”.

En las facturas obrantes en el presente proceso, se observa que las mismas no obedecen a la definición dada por la ley en la época de su expedición, pues no corresponden a la entrega de bienes en virtud de un contrato de compraventa de mercancías ni cumplen con los requisitos legales —C. Co., art. 774, nums. 4º y 5º — de incluir la denominación y características que identifiquen las mercancías vendidas, la constancia de su entrega real y material y el precio unitario y el valor total de las mismas. Y si en gracia de discusión se admitiera que la factura cambiaria de compraventa resultara procedente en el caso de prestación de servicios —lo que no contemplaba la ley en ese momento—, aquellas tampoco describen los servicios prestados a los que corresponde cada una de las aducidas en el sub-lite por el demandante, toda vez que tal y como se verificó, en ellas solo se adujo que correspondían a un determinado número de cuota, “según cláusula octava del contrato 059 del 13 de enero de 1997, celebrado entre las partes”.

Otra deficiencia que se advierte en las referidas facturas, es que las mismas no son claras al advertir que por medio de ellas, su destinatario, en este caso la Comisión Nacional de Televisión, adquiere la obligación incondicional de pagar la suma de dinero allí contenida, teniendo en cuenta que esto es precisamente lo que significa su asimilación legal con una letra de cambio.

De acuerdo con lo establecido en el inciso final del artículo 774 del Código de Comercio, la omisión de cualquiera de los requisitos exigidos por esa norma, no afecta la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura cambiaria, pero esta perderá su calidad de título-valor. Y según lo dispuesto por el artículo 620 del Código de Comercio, perteneciente al título III, de los títulos valores, “Los documentos y los actos a que se refiere este título solo producirán los efectos en él previstos cuando contengan las menciones y llenen los requisitos que la ley señale, salvo que ella los presuma”.

Por otra parte, no se puede perder de vista que el contrato 0059 de 1997 celebrado entre la Comisión Nacional de Televisión y el consorcio integrado por las sociedades Colombiana de Computadores S.A. - Colcomp S.A. y Microbit Comunicaciones S.A., que fue de prestación de servicios bajo la modalidad de outsourcing informático, contempló una específica forma de pago, que implicaba la constatación de la correcta prestación del servicio objeto del mismo, pactada en los siguientes términos:

Octava. Forma de pago. La comisión pagará a el contratista el valor mencionado en la cláusula anterior, en la siguiente forma: a) Un anticipo del veinte por ciento (20%) del valor total del contrato, o sea la suma de quinientos veintiocho millones de pesos ($ 528’000.000) más el IVA, a la firma y legalización del mismo, y b) El saldo en treinta y seis (36) cuotas fijas e iguales de cincuenta y ocho millones setecientos mil pesos ($ 58’700.000) más el IVA, pagaderas mensualmente bajo la modalidad mes vencido, contado a partir de la fecha de legalización del contrato. Parágrafo primero (sic). Cada uno de los pagos estipulados en el literal b) de la presente cláusula se realizará dentro de los primeros ocho (8) días calendario del mes siguiente a la prestación de los servicios, previa presentación del informe mensual con el visto bueno del interventor.

Lo anterior evidencia que la entidad no adquirió una obligación pura y simple de pagar, mensualmente, unas sumas de dinero a favor del contratista, sino que tales pagos dependían del efectivo cumplimiento de sus obligaciones por parte de aquel, el cual debía ser verificado y aprobado por el interventor, para que tales pagos resultaran procedentes. En todo caso, toda vez que se trataba de una actividad gravada con el IVA, el consorcio contratista se encontraba en la obligación de presentar facturas con el lleno de los requisitos exigidos por el estatuto tributario (art. 615(9) y 617(10)), para efectuar los cobros a la entidad y así se previó en el contrato, en cuya cláusula séptima se dispuso que “en todo caso el IVA se facturará de conformidad con las normas tributarias”, sin que la presentación de la factura por parte del contratista implicara por sí sola el cumplimiento del contrato a satisfacción de la contratante ni que esta hubiera recibido los servicios de conformidad con lo pactado, razón por la cual su pago se hallaba sujeto a la comprobación de dicho cumplimiento, tal y como se pactó en la cláusula octava.

Lo anterior se evidencia así mismo, en el hecho de que la entidad hubiera efectuado un descuento de la factura 40014 de 1998 por concepto de una sanción —multa— impuesta al contratista, con fundamento en lo acordado en el contrato, es decir que no se canceló la totalidad de la factura presentada por aquel, solo lo que la entidad reconoció deber y con la advertencia de que se pagaría a la sociedad Bueno Rivera e Hijos Ltda., en virtud del “endoso” de la factura que se efectuó a su favor, circunstancia, que además, advierte la Sala, se produjo con anterioridad al “endoso” de las otras facturas, es decir, con conocimiento tanto del contratista como de la sociedad demandante, del condicionamiento al que estaban sometidas las mismas para su pago.

Para la Sala, la utilización reiterada del término “endoso” de las facturas, por parte de la entidad contratante y el contratista, resulta errada, como pasa a explicar.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 651 del Código de Comercio, “Los títulos-valores expedidos a favor de determinada persona, en los cuales se agregue la cláusula ‘a la orden’ o se exprese que son transferibles por endoso, o se diga que son negociables, o se indique su denominación específica de título-valor, serán a la orden y se transmitirán por endoso y entrega del título (...)”.

El endoso(11) (al dorso, endorso), que es la manera como se negocian los títulos a la orden, es “(...) un acto unilateral, accesorio e incondicional, por medio del cual el tenedor de un título valor coloca a otra persona en su lugar, con efectos plenos o limitados”(12); por lo cual cumple funciones de i) tradición —se requiere para poderlo negociar con efectos cambiarios—, ii) garantía —el endosante, por regla general, por el hecho de endosar se responsabiliza del pago del título y se compromete a su pago frente a los tenedores posteriores— y iii) legitimación —por cuanto el tenedor de un título valor a la orden, para ser tenido como dueño o titular, debe exhibir el título precedido de una cadena de endosos sin solución de continuidad—. El endoso, entonces, “Es una firma que cumple la triple función de transferir el título si es en propiedad, garantizar el pago si no se endosa sin responsabilidad y legitimar al tenedor si no se rompe la ley de circulación”(13).

De acuerdo con lo anterior, el endoso es la forma de transmisión propia de los títulos-valores, que se cumple con la firma del endosante en el título mismo, lo que significa que si no se está en presencia de un bien de esta naturaleza —título-valor—(14), no resulta procedente hablar de endoso.

En el presente caso, ya se explicó por qué los documentos aducidos por la actora no tienen la naturaleza de facturas cambiarias de compraventa, razón por la cual tampoco son títulos-valores susceptibles de endoso. En consecuencia, así se hubiera denominado de esta forma la transacción realizada entre el consorcio contratista de la Comisión Nacional de Televisión y la sociedad aquí demandante, en realidad no hubo tal endoso.

A juicio de la Sala, el negocio jurídico que se produjo fue en realidad una cesión de créditos —y esto fue lo que autorizó la entidad contratante—, acto de autonomía privada del acreedor, por el cual este dispone de su derecho y lo transfiere a un tercero, que por dicho acto se convierte en sujeto activo de la relación, único o no, dependiendo de si la cesión fue total o parcial y por lo tanto, el deudor deberá entenderse con esta persona en lo sucesivo, especialmente en lo atinente al pago de la obligación.

“Como todo negocio de enajenación, para su validez se exige la capacidad de ambas partes y el poder ‘dispositivo’ del ‘tradente’ (C.C., arts. 741 y 1633). El objeto de la cesión es el crédito como bien incorporal, que puede no existir ni llegar a existir (C.C., arts. 869 y 1870), como tampoco ser del cedente (C.C., art. 1871), a quien además le puede estar prohibida su enajenación (...); puntos estos que imponen reenvío, unos a los presupuestos de validez del negocio jurídico, y otros, a las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones surgidas de él.

(...). La cesión de por sí inviste al cesionario del derecho de acreedor, o más precisamente, le otorga todos los derechos que tenía el cedente (C.C., arts. 752 y 1964) y, dada su función social, tiende a la satisfacción de aquel por parte del deudor, que se verá frustrada no solo cuando el crédito no exista o el obligado pueda oponerse valederamente a su cobro, sino también en caso de insolvencia suya. (...) De más está decir que la eficacia de la cesión del crédito presupone que este exista, y que la cesión de un supuesto crédito a cargo de determinada persona no la convierte en deudora”(15).

De acuerdo con lo anterior, frente a la inexistencia de un título-valor cuyo cobro resultare procedente mediante un proceso ejecutivo de competencia de la jurisdicción ordinaria y tratándose de la reclamación por un supuesto crédito insoluto proveniente de un contrato estatal, crédito del que fue cesionaria la demandante, que por lo tanto está legitimada en la causa por pasiva, resulta evidente que la contencioso administrativa sí es la competente para resolver las pretensiones de la demanda.

Las pretensiones

9. La demanda que dio origen al presente proceso, estuvo dirigida a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 77 del 11 de febrero de 2000, por medio de la cual la CNTV liquidó unilateralmente el contrato de prestación de servicios de outsourcing informático 059 celebrado entre esta entidad y el consorcio constituido por las firmas Colombiana de Computadores S.A. - Colcomp S.A. y Microbit Comunicaciones S.A. y a que se hicieran las declaraciones y condenas consecuenciales solicitadas en capítulo de las pretensiones. No obstante, tal y como se pudo constatar al enunciar los principales hechos probados en el proceso, dicho acto administrativo fue objeto de recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 387 del 16 de mayo de 2000, la cual no fue demandada.

10. Al respecto, se observa que dentro de los presupuestos procesales exigidos para la tramitación de las acciones que se pueden incoar ante la jurisdicción contencioso administrativa, se encuentra el de la demanda en forma, la cual, para su admisión, además de ser presentada ante el funcionario competente y estar dirigida contra una persona que tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal, debe reunir los requisitos de forma legalmente exigidos para su formulación y estar acompañada de los documentos que la ley exige.

11. No obstante que el momento para determinar el cumplimiento de este presupuesto procesal es el de la presentación de la demanda, que es cuando el juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos de forma y la presentación de los documentos que la ley exige para la clase de proceso y pretensión incoada, “(...) la admisión que el juez haga de la demanda, por considerar reunidos tales requisitos, no significa que el punto de la representación o de la prueba especial ha quedado resuelto en definitiva, ya que en la sentencia se volverá sobre esto último o en cualquier momento sobre el primero, por vincularse la representación con la nulidad o validez del procedimiento”(16), es decir que al momento de dictar sentencia, debe nuevamente el juez analizar este presupuesto procesal para verificar su cumplimiento.

12. Es así como el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece que toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa deberá contener i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) lo que se demanda, iii) los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción, iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, que cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, implican que deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación, v) la petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer y vi) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

13. Pero además de los anteriores requisitos, cuando se trate de la impugnación de actos administrativos resulta necesario, además de aportar su copia con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso (art 139), cumplir con la exigencia estipulada en el artículo 138, relativa a la perfecta identificación del acto acusado y de las pretensiones a formular:

ART. 138.—Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión.

Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.

14. Se observa que la norma exige, cuando el acto administrativo ha sido objeto de recursos, incluir en la demanda tanto el acto definitivo, como aquellos que resuelvan los recursos en su contra. Esta fue una modificación que introdujo el Decreto 2304 de 1989, por cuanto con anterioridad, el artículo 138 del Decreto 1 de 1984, disponía que cuando se demandara la nulidad de un acto este debía individualizarse con toda precisión, “pudiéndose indicar también los actos de trámite o los que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa”.

15. Es decir que para el legislador, en aquellos casos en los cuales el acto administrativo era impugnado mediante la interposición de recursos ante la misma administración dando lugar a la expedición de un segundo acto confirmándolo o modificándolo, era obligatoria la impugnación del acto administrativo final más no el que era objeto de recursos en la vía gubernativa y por ello decía que “se podía” indicar también el acto modificado o confirmado.

16. Lo anterior significa que la correcta individualización del acto administrativo, antes de la modificación introducida por el Decreto 2304 de 1989, implicaba que debía demandarse necesariamente el acto administrativo que resolvía los recursos interpuestos en vía gubernativa en contra del acto definitivo —aquel que concluye el procedimiento de expedición de las decisiones administrativas y que decide directa o indirectamente el fondo del asunto— modificándolo o confirmándolo, pero dejaba en libertad al demandante para incluir o no en la impugnación, ese acto inicial que fue modificado o confirmado.

(...) Pero lo que sí no se contemplaba entonces ni se admite actualmente, es que existiendo un acto administrativo que fue objeto de impugnación por vía gubernativa y que en consecuencia dio lugar a la expedición de una segunda decisión de la administración, pueda demandarse independientemente aquel, haciendo caso omiso de esta última, por cuanto tal y como lo ha dicho la doctrina:

“La vía gubernativa en el sistema colombiano no cabe sino contra los actos creadores de situaciones individuales o concretas; a instancia de las personas afectadas con los mismos y con miras a lograr una nueva decisión de la administración que los aclare, modifique o revoque; nueva decisión que se integra a la primera para formar así una unidad compleja que, como tal, deberá considerarse para efectos de una futura demanda ante la jurisdicción administrativa” (negrillas fuera de texto)(17).

Por ello, resulta inadmisible la posibilidad de que se anule el primer acto administrativo producido y se deje subsistir el que resolvió los recursos en su contra, porque ello desvirtuaría la decisión tomada por el juez contencioso administrativo que resultaría siendo inocua y permitiría que un acto que, en esencia, está viciado de nulidad, siga rigiendo como si fuera perfectamente válido.

De otro lado, la existencia de dos actos administrativos: el definitivo y el que resolvió los recursos en su contra, implica que se agotó la vía gubernativa bien sea mediante la interposición del recurso de reposición, cuando solo procede este, o del recurso de apelación.

Ahora bien, se tiene que la interposición del recurso de apelación, cuando quien profirió el acto administrativo tiene superior jerárquico, resulta obligatoria para efectos del agotamiento de la vía gubernativa, mientras que cuando solo procede el de reposición, este no es obligatorio para tales efectos.

Sin embargo, esto último lo que significa es que es potestativo del administrado interponer o no el recurso de reposición, pero una vez interpuesto se torna obligatorio lo que decida la administración al resolverlo mediante la expedición de otro acto administrativo, que formará en consecuencia, un todo con esa primera decisión, salvo que lo decidido sea revocarla totalmente; porque en este caso, subsistirá, lógicamente, solo el acto final.

Por lo anterior, el acto principal que fue objeto de recursos ordinarios en la vía gubernativa, se debe impugnar como una unidad o como un todo con el acto que resuelva dichos recursos, sin omitir ninguno de sus extremos, cuando este último confirme o modifique el inicial, porque será entonces cuando se tenga una decisión completa y definitiva de la administración, que deberá conocer el juez de manera integral, para decidir sobre su validez.

(...).

Se observa entonces, que si se trata de impugnar un acto administrativo que fue objeto de recursos en la vía gubernativa, será indispensable demandar también el acto mediante el cual los mismos fueron resueltos, contando el término de caducidad a partir de la notificación, publicación o ejecución del mismo(18).

17. Ya se vio cómo fue demandada solo la Resolución 77 del 11 de febrero de 2000, a pesar de que fue objeto del recurso de reposición interpuesto por el consorcio Colombiana de Computadores S.A. - Colcomp S.A. - Microbit Comunicaciones S.A. y que a su vez, fue resuelto por la Resolución 387 del 16 de mayo de 2000 que confirmó la decisión de la administración, circunstancia que hacía obligatoria la impugnación de las dos resoluciones como un todo; ante la falta de inclusión de esta última en las pretensiones anulatorias, el a quo se hallaba impedido para proferir el pronunciamiento de fondo que es objeto del recurso de apelación que se resuelve.

18. En efecto, dentro de los presupuestos materiales de la sentencia de fondo se halla la adecuada formulación de las pretensiones, por cuanto una incorrecta petición hace imposible resolver sobre la pretensión del demandante, como cuando la misma es confusa o imprecisa o adolece de otro defecto tan grave, que no es posible resolver sobre ella, siendo esta precisamente, la situación que se deriva de la omisión en que incurre quien demanda un acto administrativo y no cumple con la carga de su adecuada individualización.

19. En consecuencia, la Sala modificará el fallo impugnado, para declarar la ineptitud sustantiva de la demanda presentada por la sociedad Bueno Rivera e hijos Ltda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 15 de enero de 2004 y en su lugar se dispone:

DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda formulada por la sociedad Bueno Rivera e hijos Ltda.

Devuélvase el proceso al tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 1 de 1984, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración.

(2) Esta definición fue modificada por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008, que permite la expedición de facturas no solo por concepto de compraventas sino también por servicios prestados, al establecer: “ART. 1º—El artículo 772 del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, quedará así: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. // No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito. // El emisor vendedor o prestador del servicio emitirá un original y dos copias de la factura. Para todos los efectos legales derivados del carácter de título valor de la factura, el original firmado por el emisor y el obligado, será título valor negociable por endoso por el emisor y lo deberá conservar el emisor, vendedor o prestador del servicio. Una de las copias se le entregará al obligado y la otra quedará en poder del emisor, para sus registros contables. // PAR.—Para la puesta en circulación de la factura electrónica como título valor, el Gobierno Nacional se encargará de su reglamentación”.

(3) [4] “(...) comercialmente la factura es un documento que soporta y refleja transacciones u operaciones de venta o de servicios, en la medida en que identifica la realización de un contrato de compraventa o de prestación de servicios en el tráfico mercantil y discrimina el detalle de su contenido (monto de la transacción, descripción del bien comprado o del servicio prestado, fletes e impuestos, las condiciones de pago y las personas que en él intervienen). // A la vez tiene una connotación jurídica dado que prueba o acredita la entrega de bienes o mercancías o la prestación de un servicio, con independencia del pago o no, pues este bien puede realizarse con posterioridad, así como contable en cuanto se constituye en el soporte documental de un hecho económico (D. 2649/93, art. 123). // La legislación comercial establece que “[e]l comprador tiene derecho a exigir del vendedor la formación y entrega de una factura de las mercaderías vendidas con indicación del precio y de su pago total o de la parte que hubiere sido cancelada” (C. Co., artículo 944)”. Auto del 24 de enero de 2007, Expediente 28755, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(4) [5] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 7 de febrero de 2002, Expediente 20968, C.P. María Elena Giraldo Gómez”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 5 de abril de 2013, Expediente 43190, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

(6) Y actualmente, de los servicios prestados, según la Ley 1231 de 2008.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, auto del 24 de enero de 2007, Expediente 28755, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(8) “ART. 2º—El artículo 773 del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, quedará así: aceptación de la factura. Una vez que la factura sea aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, se considerará, frente a terceros de buena fe exenta de culpa que el contrato que le dio origen ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título. // El comprador o beneficiario del servicio deberá aceptar de manera expresa el contenido de la factura, por escrito colocado en el cuerpo de la misma o en documento separado, físico o electrónico. Igualmente, deberá constar el recibo de la mercancía o del servicio por parte del comprador del bien o beneficiario del servicio, en la factura y/o en la guía de transporte, según el caso, indicando el nombre, identificación o la firma de quien recibe, y la fecha de recibo. El comprador del bien o beneficiario del servicio no podrá alegar falta de representación o indebida representación por razón de la persona que reciba la mercancía o el servicio en sus dependencias, para efectos de la aceptación del título valor. // La factura se considera irrevocablemente aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, si no reclamare en contra de su contenido, bien sea mediante devolución de la misma y de los documentos de despacho, según el caso, o bien mediante reclamo escrito dirigido al emisor o tenedor del título, dentro de los diez (10) días calendarios siguientes a su recepción. En el evento en que el comprador o beneficiario del servicio no manifieste expresamente la aceptación o rechazo de la factura, y el vendedor o emisor pretenda endosarla, deberá dejar constancia de ese hecho en el título, la cual se entenderá efectuada bajo la gravedad de juramento.// PAR.—La factura podrá transferirse después de haber sido aceptada por el comprador o beneficiario del bien o servicio. Tres (3) días antes de su vencimiento para el pago, el legítimo tenedor de la factura informará de su tenencia al comprador o beneficiario del bien o servicio”.

(9) “Para efectos tributarios todas las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a estas o enajenen bienes producto de la actividad agropecuaria o ganadera, deben expedir factura o documento equivalente con el lleno de los requisitos legales y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (E.T., art. 615), siendo por lo demás obligatorio exigirla por parte de los adquirentes de bienes corporales muebles o servicios, al igual que exhibirla cuando los funcionarios de la administración tributaria así lo exijan (art. 618 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 76 de la Ley 488 de 1998)”. Auto del 24 de enero de 2007, expediente 28755, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(10) “ART. 617.—Requisitos de la factura de venta. Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: a) Estar denominada expresamente como factura de venta. b) Apellidos y nombre o razón social y NIT del vendedor o de quien presta el servicio. c) Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. d) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. e) Fecha de su expedición. f) Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados. g) Valor total de la operación. h) El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. i) Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas (...)”. Específicamente respecto de la facturación de los consorcios y uniones temporales, el artículo 11 del Decreto 3050 de 1997 establece que “Sin perjuicio de la obligación de registrar y declarar de manera independiente los ingresos, costos y deducciones que incumben a los miembros del consorcio o unión temporal, para efectos del cumplimiento de la obligación formal de expedir factura, existirá la opción de que tales consorcios o uniones temporales lo hagan a nombre propio y en representación de sus miembros, o en forma separada o conjunta cada uno de los miembros de consorcio o unión temporal. // Cuando la facturación la efectúe el consorcio o unión temporal bajo su propio NIT, esta, además de señalar el porcentaje o valor del ingreso que corresponda a cada uno de los miembros del consorcio o unión temporal, indicará el nombre o razón social y el NIT de cada uno de ellos. Estas facturas deberán cumplir los requisitos señalados en las disposiciones legales y reglamentarias. // En el evento previsto en el inciso anterior, quien efectúe el pago o abono en cuenta deberá practicar al consorcio o unión temporal la respectiva retención en la fuente a título de renta, y corresponderá a cada uno de sus miembros asumir la retención en la fuente a prorrata de su participación en el ingreso facturado. // El impuesto sobre las ventas discriminado en la factura que expida el consorcio o unión temporal, deberá ser distribuido a cada uno de los miembros de acuerdo con su participación en las actividades gravadas que dieron lugar al impuesto, para efectos de ser declarado.// La factura expedida en cumplimiento de estas disposiciones servirá para soportar los costos y gastos, y los impuestos descontables de quienes efectúen los pagos correspondientes, para efectos del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre las ventas”.

(11) Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, endosar es “Ceder a favor de alguien una letra de cambio u otro documento de crédito expedido a la orden, haciéndolo así constar al respaldo o dorso”. “Endoso. Modo de transmisión de los títulos de crédito, consistente en la firma de quien transmite, colocada al dorso del documento. Puede designarse el nombre del beneficiario o hacerse en blanco, caso en el cual la simple posesión del documento será título suficiente de los derechos que de él emergen. El endosante, el que efectúa el endoso, es garante de la aceptación y pago del documento”. Ossorio, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta, 28ª ed., 2002.

(12) Leal Pérez, Hildebrando, “Títulos valores”, Editorial Leyer, 12ª ed., 2009, p. 90.

(13) Trujillo Calle, Bernardo, De los títulos valores, T. I, parte general, Leyer Editores, 17ª ed., 2010, p. 124.

(14) El título valor es un documento necesario para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en él se incorpora (C. Co., art. 619). Y se denomina correctamente título-valor, “(...) porque la primera connotación gramatical que de ella se deriva es la de que es un valor, que tiene en sí y por sí, ese valor, como una joya, como una cosa mueble mercantil”. Trujillo Calle, ob. cit., p. 47.

(15) Hinestrosa, Fernando, Tratado de las obligaciones, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 424.

(16) Devis Echandía, Hernando, “Nociones generales de derecho procesal civil”, Aguilar Ediciones, Madrid, 1964, p. 321.

(17) [2] “Betancur Jaramillo, Carlos; óp. cit., pág. 172”.

(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2005, Expediente 11849, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.