Sentencia 2001-02624 de febrero 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Radicación 68001233100020010262401

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander

Actor: Isnardo Jaimes Jaimes

Bogotá, D.C., cinco de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

VI.1. Planteamiento del problema a resolver

El recurrente, el departamento de Santander, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en el hecho de que se declaró la nulidad de la Ordenanza 7 de abril 20 de 2001, sin tener en cuenta que el trámite de la misma se realizó conforme a derecho, se respetó el número de debates y las mayorías decisorias.

Corresponde, entonces a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinar si se surtieron o no los debates que legal y reglamentariamente son exigidos para aprobar un proyecto de ordenanza y si en la aprobación de este acto se respetaron las disposiciones relativas a las mayorías decisorias requeridas.

i) ¿Se surtieron o no los debates que legal y reglamentariamente son exigidos para aprobar un proyecto de ordenanza?

De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente a la época de la ocurrencia de los hechos en el sub lite, para que un proyecto de ordenanza tenga el carácter de tal, se requiere que sea debatido y avalado por la mayoría de los diputados en tres (3) sesiones de la asamblea, las cuales deben realizarse en días distintos.

El artículo 75 del Decreto 1222 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”, dispone:

“Para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos”.

En armonía con la anterior disposición se encuentra el artículo 101 de la Ordenanza 1 de 2001 “por la cual se expide el reglamento de la asamblea”, el cual establece a la letra:

“Todo proyecto de ordenanza debe aprobarse en tres debates, celebrado en días distintos.

“(...).

“PAR.—Excepto aquellos que por disposiciones legales solo requieren dos debates para su adopción los cuales se realizaran en días distintos”.

Como se desprende de la norma transcrita, la regla general es que todo proyecto requiere de tres (3) debates, y como excepción a la misma se contempló que las disposiciones legales podrán exigir tan solo dos (2) debates para la adopción de una ordenanza, los cuales se realizarán igualmente en días diferentes.

En desarrollo del referido parágrafo, el artículo 34 de la mencionada Ordenanza 1 consagró una excepción a dicha regla general para aquellos proyectos que contengan el reglamento de las asambleas:

“ART. 34.—Los actos que dicten las asambleas departamentales para arreglar el curso de sus trabajos y que se denominan reglamentos, sufrirán solo dos debates: el primero general, y el segundo en los términos indicados por la ley para el segundo debate de los proyectos de ordenanza, y no necesitarán de la sanción ejecutiva” (Negrillas de Sala).

Por su parte, el artículo 1222 ibídem, prescribe que “las asambleas expedirán el respectivo reglamento para su organización y funcionamiento”.

De acuerdo con lo anterior y como bien lo precisó el juez de instancia, la ordenanza atacada “por la cual se expide la estructura administrativa de la Asamblea Departamental de Santander y se dictan otras disposiciones” estableció la composición de la corporación pública pero en ninguno de sus artículos se refirió a su funcionamiento, por lo que no puede afirmarse que se trata de su reglamento, el cual se encuentra válidamente consagrado en la Ordenanza 1 de febrero de 2000.

Con esta consideración el acto acusado no se encuentra dentro del supuesto de hecho de la excepción atrás referida, por lo que para la Sala es claro que debieron surtirse tres (3) debates para que se convirtiera en ordenanza.

Al respecto, del acervo probatorio se desprende que los días 4 y 6 de abril de 2001, la Asamblea Departamental de Santander realizó debate al proyecto de Ordenanza 12, la primera se surtió en sesión conjunta entre la Comisión Primera y la Comisión Tercera, y la última en la Sala Plena (Acta 1 y 20).

Adicionalmente y contrario a lo expuesto por el a quo (el Tribunal de instancia precisó que luego de revisadas las pruebas obrantes en el expediente, el acto acusado fue aprobado solo en dos (2) debates: el primero, en sesión conjunta adelantada por las Comisiones Primera y Tercera de la Asamblea de Santander el 4 de abril de 2001 (Acta 1), y el segundo, por la plenaria de dicha corporación del 6 de 2001 (Acta 20), vulnerándose de esa forma las disposiciones legales y ordenanzales atrás referidas), la Sala encuentra a folios 17 a 23 del cuaderno de anexos 1, copia del acta 21 del 9 de abril de 2001, correspondiente al primer periodo de sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental de Santander - Sesión plenaria, en la cual consta que se discutió en tercer debate el proyecto de ordenanza “por el cual se expide la estructura administrativa de la asamblea departamental de Santander y se dictan otras disposiciones”.

En este contexto, bien lo señaló el recurrente cuando dijo que no se quebrantaron las disposiciones enunciadas por el actor, en razón a que el proyecto de ordenanza aquí demandado sí fue aprobado en tres (3) debates realizados en tres (3) días distintos.

ii) ¿En la aprobación del proyecto de ordenanza se respetaron las disposiciones relativas a las mayorías decisorias requeridas?

En lo relativo al quórum y las mayorías para la adopción de decisiones en las corporaciones públicas los artículos 145, 146 y 148 disponen lo siguiente:

“ART. 145.—El Congreso en pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones solopodrántomarseconlaasistenciadelamayoríadelosintegrantesdelarespectivacorporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente” (Negrillas y subrayado fuera de texto).

“ART. 146.—En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, lasdecisionessetomaranporlamayoríadelosvotosdelosasistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial” (Negrillas y subrayado fuera de texto).

“ART. 148.—Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular” (Negrillas fuera de texto).

La Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso” en el artículo 116 dispuso lo relativo a los tipos de quórum existentes de la siguiente manera:

“El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir.

Se presentan dos clases de quórum, a saber:

Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o Comisión Permanente.

Quórum decisorio, que puede ser:

— Ordinario. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

— Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la corporación legislativa.

— Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.

PAR.—Tratándose de sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes, el quórumdecisorioseráelqueserequieraparacadaunadelascomisionesindividualmenteconsideradas” (Negrillas y subrayado fuera de texto).

Por su parte y en lo atinente a las mayorías decisorias, la Ley 5ª de 1992 en su artículo 116 consagró:

“ART. 117.—Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:

Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes.

Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes.

Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros.

Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes” (Negrillas fuera de texto).

De la lectura detallada de las disposiciones transcritas, la Sala observa que para que exista quórum deliberatorio se requiere de por lo menos una cuarta parte de los miembros de la corporación.

En cuanto a las decisiones, solo se podrán tomar con la asistencia de la mayoría de los integrantes, esto es, que se encuentren presentes más de la mitad de los miembros de la corporación, pero además y al tenor del artículo 146 de la Carta Política, una vez se verificada la presencia de la mayoría, la decisión debe ser adopta por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución disponga una mayoría especial.

En este sentido, vale la pena aclarar que la mayoría simple se presenta cuando las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes, la mayoría absoluta cuando la decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes; la mayoría calificada cuando las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros; la mayoría especial cuando es representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes.

En el asunto sub examine, el reglamento de la Asamblea Departamental de Santander, es decir, la Ordenanza 1 del 7 de febrero de 2000, en los artículos 65 y 66 reprodujeron las disposiciones antes referidas en cuanto al quórum deliberatorio y decisorio de la siguiente manera:

“ART. 65.—El quórum puede ser:

Quórum deliberatorio: se requiere para deliberar sobre cualquier asunto; exige la asistencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la corporación.

Quórum decisorio: se requiere para la toma de decisiones; exige la asistencia mínima de la mitad más uno de los integrantes de la corporación.

PAR.—El quórum será calificado cuando por disposición legal se requiera la asistencia de un número superior de diputados”.

“ART. 66.—El quórum decisorio puede ser:

Mayoría simple: las decisiones se toman por la mayoría de votos de losasistentes.

Mayoría absoluta: la decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes” (Negrillas y subrayado fuera de texto).

Ahora bien, el artículo 67 de la Ordenanza antes referida, dispone cuáles asuntos requieren de mayoría absoluta.

“ART. 67.—En todas las decisiones que deba adoptar la Asamblea Departamental, la mayoría simple declara la voluntad de la corporación, salvo que por disposición expresa para determinados asuntos, se exija la mayoría absoluta.

PAR.—Las ordenanzas relacionadas con las siguientes materias requieren ser aprobadas por mayoría absoluta:

1. Las que determinen el plan de desarrollo del departamento con sus inversiones y disposiciones generales y específicas para asegurar su cumplimiento.

2. Las que decreten, de conformidad con la ley, los atributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones departamentales.

3. Las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.

4. Las que tengan como fin crear y suprimir municipios segregar y agregar territorios municipales gastos.

5. Las que determinen la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración, las que creen los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del departamento y las que autorizan la formación de sociedades de economía mixta.

6. Las que autoricen al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales.

7. La que establezca el reglamento de la asamblea o la modifique”.

Para la Sala, una vez verificado el proyecto de ordenanza ahora demandado, vislumbra que aquél no se encuentra dentro de los supuestos del pretranscrito artículo, toda vez que el proyecto se refiere a la modificación de composición de la Asamblea Departamental, contrario a lo afirmado por el recurrente.

Así pues y al tenor del artículo 66, el quórum decisorio para la aprobación de la ordenanza demandada en el proceso de la referencia, tendría que ser de mayoría simple, esto es, las decisiones se toman por la mayoría de los votos pero con la salvedad que debe ser no de los integrantes sino de los asistentes como se explicó líneas atrás.

En coherencia con lo anterior, la Sala observa que tratándose de sesiones conjuntas de las comisiones el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, aplicable en virtud de la habilitación del artículo 148 de la Constitución y, particularmente, del artículo 7º de la Ordenanza 1 de 2000 “por el cual se expide el reglamento para la organización y funcionamiento de la Asamblea Departamental”(1).

Se refiere entonces lo expuesto que el quórum decisorio en las sesiones que se realicen de manera “conjugada”, es el que se requiere para cada una de las comisiones individualmente consideradas, esto es, mayoría simple.

Sobre el particular la Sala prohíja la consideración del a quo en cuanto señaló que “si la decisión a adoptar requiere de una mayoría simple, y se han conjugado dos comisiones (“a” y “b”), y solo seis (6) de los siete (7) integrantes de la comisión “a” asisten a la deliberación y aprobación del proyecto de ordenanza, y de igual manera solo ocho (8) de los nueve (9) integrantes de la comisión “b” asisten, la mayoría decisoria del proyecto de ordenanza equivaldría a cuatro (4) votos favorables de la comisión “a” y cinco (5) de la comisión “b”.

Comisión “A”

Diputados que la integran: 7

Asistentes: 6

Mayoría simple: 4

Comisión “B”

Diputados que la integran: 9

Asistentes: 8

Mayoría simple: 5

Por lo anterior, no es dable, como lo pretende hacer el recurrente, realizar una interpretación aislada y restrictiva de las normas, dado que su análisis en todo momento deber ser sistémico e integral.

En el sub lite, el primer debate al proyecto de ordenanza se realizó en sesión conjunta entre las comisiones Primera y Tercera de la Asamblea Departamental, las cuales se encuentran integradas por seis (6) diputados cada una - artículos 82 y 87 de la Ordenanza 1 de 2000.

De acuerdo con el Acta 1 del 4 de abril de 2001 asistieron a la comisión conjunta para debatir el proyecto de ordenanza demandado los siguientes diputados (fl. 649, cdno. anexo 2):

De la Comisión Primera:

Alfonso Riaño Castillo

Jorge Enrique Orejarena Colmenares

Luis Francisco Guarín

Carlos Alberto Marín Ariza

Ángel de Jesús Becerra Ayala

Cinco (5) diputados 

De la Comisión Tercera

José Domingo Cortes Torres

Darío Arnaldo Vásquez Rocha

Elisa Domínguez de Rueda

José Nelson Franco León

Cuatro (4) diputados 

En este contexto, para aprobar el proyecto se requería i) la asistencia de la mayoría de los integrantes de cada comisión y ii) el voto favorable de la mayoría en cada una de las comisiones, esto es, tres (3) votos en la Comisión Primera y tres (3) votos en la Comisión Tercera.

En el acta de la sesión en comento se dejó constancia que los señores diputados José Domingo Cortes y Elisa Domínguez de Rueda, manifestaron no encontrase de acuerdo en lo referente a la estructura orgánica de la corporación —ambos pertenecían a la Comisión Tercera— desvirtuándose el dicho del señor apelante:

“Debatido este punto el honorable diputado José Domingo Cortes, deja constancia que no está de acuerdo con el planteamiento de la estructura orgánica de la asamblea como pretenden que quede, por lo tanto presentará un informe de minorías.

Toma la palabra la diputada Elisa Domínguez de Rueda y deja constancia que no está de acuerdo con los planteamientos de este proyecto de ordenanza y se une a las palabras del Doctor José Domingo Cortes, que también presentará un informe de minorías” (fls. 646 y 647, cdno. anexo 2. Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, la Sala concluye que de los cuatro diputados que integran la Comisión Tercera y que asistieron para debatir y aprobar el proyecto de ordenanza, solo dos (2) votaron favorablemente, dado que los otros dos (2) no se encontraban de acuerdo con el mismo. En consecuencia, la decisión en el primer debate no alcanzó la mayoría simple que se requería para su aprobación, esto es, tres (3), por lo que el proyecto debió ser archivado.

Finalmente y diferente a lo precisado por el recurrente, se quebrantaron tanto las normas contendidas en la Ordenanza 1 del 7 de febrero de 2000, artículos 65, 66 y 67, como los artículos 116 de la Ley 5ª de 1992 y 145 de la Constitución Política.

En conclusión, si bien es cierto que se demostró que sí se surtieron los debates que legal y reglamentariamente eran exigidos para aprobar un proyecto de ordenanza, también lo es que en la aprobación de este acto no se respetaron las disposiciones relativas a las mayorías decisorias requeridas, por lo anterior la Sala considera, como bien expuso el Tribunal de instancia, que debe declararse la nulidad de la Ordenanza 7 de abril 20 de 2001, tal y como se hizo en su oportunidad. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 22 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Artículo 7º. Vacíos. “Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable se acudirá a lo que sobre el particular disponga el reglamento del Congreso de la República (L. 5ª/92)”.