Sentencia 2001-02637 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: 150012331000200102637 01

Nº Interno: 1648-2011

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Nora Cecilia Chirivi Moreno

Autoridades Municipales

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera.

Nora Cecilia Chirivi Moreno demandó la nulidad del Decreto 155 de 3° de julio de 2001 expedido por el Alcalde Mayor de Tunja (Boyacá) por el cual suprimió unos cargos de la planta de personal, así como del Decreto 156 de la misma fecha por medio del cual se desvincularon unos funcionarios de la entidad, y del Oficio SA – 1103 de 9° de julio de 2001 a través del cual el Secretario Administrativo de la entidad le comunicó la supresión del cargo que venía desempeñando como Profesional Universitario 340-04.

En el recurso de apelación, expone lo siguiente:

— El Oficio SA 1103 de 29 de julio de 2001 es el acto que la retiró del servicio y debe ser declarado nulo porque fue expedido por un funcionario que no era el competente, toda vez que no se trataba de la autoridad nominadora.

— El cargo de la actora no fue realmente suprimido.

— El estudio técnico no se ajustó a las previsiones del Decreto 1572 de 1998.

— No es cierto que el fin de la supresión de cargos haya sido la racionalización del gasto, pues posteriormente se vinculó personal en provisionalidad.

En consecuencia, el problema jurídico se contrae a establecer si los actos demandados, por los cuales se retiró a la actora del servicio por supresión del cargo, deben ser declarados nulos por estar afectados por los vicios de falta de competencia, falsa motivación y expedición irregular.

En el expediente, se encuentra demostrado lo siguiente:

Nora Cecilia Chirivi Moreno laboró en el municipio de Tunja desde el 22 de junio de 1994 hasta el 9 de julio de 2001. El último cargo que desempeñó fue el de Profesional Universitario 340-04 (fl. 119 Cdno. 12).

A través del Decreto 144 de 28 de junio de 2001 el Alcalde de Tunja estableció la planta de personal de la administración central del municipio, dentro de la cual contempló 8 plazas de Profesional Universitario código 340 grado 04, reduciendo el número de los mismos cargos que anteriormente estableció el Decreto 153 de 21 de julio de 2000, que previó un total de 10.

Mediante Decreto 155 de 3 de julio de 2001 el mismo funcionario suprimió unos cargos de la planta de personal, entre ellos dos de Profesional Universitario código 340 grado 04.

Por Decreto 156 de 3 de julio de 2001 el Alcalde de Tunja dispuso la desvinculación de unos servidores, incluyendo a dos personas que se desempeñaban como Profesional Universitario código 340 grado 04, una de ellas, la señora Nora Cecilia Chirivi Moreno.

Por Decreto 157 de 9 de julio de 2001 el Alcalde hizo un nombramiento en provisionalidad.

A través del Oficio SA 1103 de 9 de julio de 2001 el Secretario Administrativo de la Alcaldía Mayor de Tunja, le informó a la actora lo siguiente, (…) le comunico que mediante Decreto 156 del 3 de julio de 2001, suprimió el empleo que viene desempeñando como profesional universitario 340-04 de la Planta de Global del Municipio de Tunja, en consecuencia mediante Decreto 157 del 3 de julio de 2001, fue desvinculado de la Planta de Personal de la Administración Central del Municipio de Tunja. Igualmente, le manifestó las opciones que le asistían en virtud del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, de reincorporación o indemnización.

Obra a folio 94, escrito por medio del cual Nora Cecilia Chirivi Moreno manifestó su voluntad de acogerse a la indemnización, la cual fue reconocida por Resolución 1507 de 8 de agosto de 2001 (fls. 95 y 96).

Por decretos 161 y 163 de 12 de julio de 2001 el nominador incorporó a 8 servidores a la planta de personal, en los cargos de Profesional Universitario código 340 grado 04(1).

De acuerdo con lo anterior, el oficio demandado es un acto que se limitó a comunicar la decisión de la autoridad nominadora, motivo por el cual el cargo de falta de competencia no está llamado a prosperar, pues el Secretario Administrativo se limitó a informar la decisión del Alcalde.

Siendo así, respecto de la afirmación de la actora según la cual su cargo no fue suprimido por ninguno de los actos señalados por el oficio de comunicación, es preciso indicar que el error de digitación del número de los decretos por los cuales la administración municipal dispuso su retiro, no tiene la virtualidad de afectar de nulidad dichas actuaciones, pues lo cierto es que el Decreto 155 de 2001 suprimió dos cargos como el que ella venía desempeñando y el Decreto 156 de 2001 determinó que su empleo era uno de ellos.

De otra parte, se concluye que el cargo sí fue realmente suprimido pues el Decreto 144 de 28 de junio estableció una planta de personal que contempló entre otros, 8 cargos de Profesional Universitario 340-04, es decir, 2 menos de los 10 previstos por el Decreto 153 de 2000 (anterior planta)(2), motivo por el cual por Decreto 155 de 2001 dispuso la supresión de 2 de aquellos empleos, uno de los cuales correspondía al de la demandante según lo indicó el Decreto 156 de 2001.

En efecto, mediante Decretos 161 y 163 de 2001 la administración municipal incorporó 8 personas como Profesionales Universitarios 340-04, respecto de quienes la actora no señala tener mejor derecho.

En consecuencia, no es cierto como lo sugiere la parte actora que su cargo no fue realmente suprimido, pues el número de plazas se redujo de 10 a 8, y esta última corresponde a la cantidad de cargos provistos.

Del estudio técnico.

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 dispone:

“Artículo 41. Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.

Por su parte el Decreto 1572 de 1998 prevé que las modificaciones de las plantas de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva deben estar expresamente motivadas en necesidades del servicio o en razones de modernización de la institución, que deben estar soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren (art. 148). Respecto de las razones para la modificación de la planta de personal, dispuso:

“Artículo 149.—<Artículo modificado por el artículo 7° del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

"Parágrafo. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general" (se resalta).

Para la elaboración del estudio técnico es preciso tener en cuenta que al tenor del artículo 150 ibídem deben ser desarrollados por equipos interdisciplinarios de la misma entidad, por la Escuela Superior de Administración Pública o por firmas especializadas o profesionales en administración pública o afines con los aspectos técnicos misionales y administrativos.

Sobre el contenido del documento en cuestión el artículo 154 ibídem establece:

“Artículo 154. Artículo modificado por el artículo 9° del Decreto 2504 de 1998. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos".

Son estas normas pues a las que debió sujetarse la administración municipal para expedir el acto impugnado.

Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia previa y para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular.

Obra en el expediente en el cuaderno anexo 1, copia del documento contentivo del estudio técnico de la reestructuración administrativa del municipio de Tunja, elaborado por la Comisión de Reestructuración de la Panta de Personal del Municipio de Tunja, conformada por los siguientes funcionarios: Secretario Administrativo, Asesor Jurídico, Secretario de Hacienda, Asesora de Control Interno y el Director IRDET, en el cual se desarrollaron los siguientes aspectos:

Los objetivos de la nueva estructura de la Alcaldía eran los siguientes:

1. Superar las limitaciones del actual sistema de organización, establecido en el diagnóstico, ajustado a la realidad, lo que permite a la Alcaldía contar con el soporte institucional para cumplir con eficiencia, eficacia, y oportunidad las funciones asignadas dentro de lo estipulado en el Estado Central; brindando una adecuada atención a la comunidad de todo el Municipio.

2. Modernizar el esquema de organización institucional, incorporando los recientes desarrollos constitucionales y legales en materia de gestión presupuestal, contratación, presupuesto, administración de personal, control institucional: (interno, disciplinario, de gestión y resultados), prestaciones económicas y capacitación e investigación.

Dentro del desarrollo del análisis ocupacional y en lo relevante al cargo de Profesional Universitario 340-04, indicó que en ese momento existían 9, en las siguientes dependencias: 1 en la Asesoría Jurídica, 1 en la Asesoría de Comunicaciones, 1 en la Sisbén, 1 en la Secretaría Administrativa, 2 en la División de Presupuesto, 1 en la División de Impuestos, 1 en la Secretaría de Bienestar Social y 1 en la Secretaría de Hacienda.

El documento señala que efectuado el estudio de cada dependencia, se determinó que las funciones podían ser desempeñadas por un número inferior de profesionales. Igualmente, las funciones de encuestador no requieren de un perfil profesional para su desempeño, sino que pueden estar a cargo de un auxiliar administrativo, sin que desmejore el servicio.

Respecto del profesional universitario asignado al IRDET (al cual estaba asignada la actora), indicó el estudio técnico que no se sería requerido en la planta “dado que su especialidad no se acomoda a cargo alguno de la Planta Global”.

También hace referencia a los criterios para definir la nueva estructura, dentro de los cuales establece que es preciso redefinir la configuración de las dependencias y de las funciones a cargo de la entidad para superar las limitantes encontradas en el diagnóstico institucional.

Para el efecto, toman como referencia las normas que prevén las funciones para cada dependencia, tales como la Ley 100 de 1993, para la Secretaría de Salud y Bienestar Social, Ley 80 de 1993 para las Secretarías Jurídica y Administrativa, Ley 87 de 1993 para la oficina de Control Interno, entre otras, para luego presentar la planta propuesta que incluye 8 Profesionales Universitarios 340-04.

Continúa el documento haciendo referencia a la estructura orgánica propuesta por la Alcaldía Mayor de Tunja señalando cómo quedaría conformada la planta de personal por dependencias (donde se prevén 8 cargos de Profesional Universitario 340-04, sin incluir a Nora Cecilia Chirivi).

Concluye que para mejorar la eficiencia en el desarrollo de las funciones propias de la administración, es necesaria la redistribución de las mismas, así como el retiro de las personas con nombramientos en provisionalidad.

En ese orden, el estudio técnico reflejó la necesidad de modificar la planta de personal del municipio de Tunja, con el objeto de ajustar su estructura y costos de funcionamiento a la normatividad vigente, y así lograr la modernización de la administración.

Todo ello con el fin de que la Entidad cumpliera de manera eficiente las funciones que legalmente le han sido asignadas a cada una de sus dependencias.

Para efectos de suprimir cargos y particularmente el de la demandante, el documento tuvo en cuenta las ocupaciones asignadas, así como los perfiles, cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 (modificado por el Decreto 2404 del mismo año), al contener por lo menos alguno de los aspectos allí enunciados, esto es, la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

En esas condiciones, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, toda vez que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 16 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por la cual se declaró inhibido frente al Oficio 1103 de 9° de julio de 2001 suscrito por el Secretario Administrativo del municipio de Tunja, y negó las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha».

1 Gladys Stella Camacho Rodríguez, Clara Aidé Gordillo Valderrama, Zenaida López González, Ana Isabel Hernández Arias, Alia Edith García Pineda, Clara Piedad Ibáñez Pacheco, María Sther Rico y Alba Yaneth Cárdenas Fonseca.

2 Fls. 31 a 34 del cuaderno principal. Corresponde a la anterior planta de personal, según se informa a folio 106 de la copia parcial del estudio técnico que sirvió de fundamento para la restructuración de la planta de personal.