Sentencia 2001-02970 de febrero 13 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Radicación Interna: 31.873

Exp.: 050012331000200102970 01

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz (E)

Actor: Municipio de Sabaneta

Demandado: Empresas Públicas de Medellín ESP

Proceso: Acción contractual

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, a través del siguiente derrotero: 1) competencia de la Sala, 2) los hechos probados, 3) valoración probatoria y conclusiones y 4) costas.

1. Competencia de la Sala.

Se es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, pues la pretensión mayor individualmente considerada, corresponde a la de daños materiales, en la modalidad de daño emergente, por valor de $720.839.267(1), suma que resulta superior a la exigida para que un proceso iniciado en el año de 2001, tuviera vocación de doble instancia, esto es, $143.000.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en la Ley 954 de 2005, comoquiera que el recurso de apelación —que determina las normas de competencia aplicables— fue interpuesto el 29 de abril de ese mismo año—.

2. Los hechos probados.

Del exiguo acervo probatorio que integra el proceso se destaca:

2.1. Copia simple del contrato 3DJ-3456/8, suscrito el 5 de marzo de 1968, entre el municipio de Sabaneta (Antioquia) y EPM ESP, en el que entre otros aspectos se acordó:

“PRIMERA. Objeto del contrato: LAS EMPRESAS se comprometen para con SABANETA, y esta lo acepta, a prestar en la forma, términos y condiciones establecidos en este contrato, el servicio de energía eléctrica para fuerza motriz, calefacción, y alumbrado dentro de los límites del municipio de Sabaneta.

(...) SÉPTIMA. Servicio gratuito de energía de las instalaciones municipales: Como compensación por la facultad para la ocupación de vías y la exoneración de gravámenes, impuestos, contribuciones, etc., de que tratan las cláusulas quinta, novena y décima, del presente contrato, LAS EMPRESAS convienen en suministrarle gratuitamente a SABANETA, y esta lo acepta, hasta la cantidad de cuatro mil kilovatios-hora por mes (4.000 kwh) de energía para el uso de la casa municipal, oficinas y establecimientos de propiedad de aquel municipio y destinados a la prestación de servicios públicos, tales como matadero, mercado público, plaza de ferias, etc., energía esta que en cuanto no exceda la cantidad antes fijada se suministrará en la forma que a bien tenga distribuirla SABANETA. El consumo mensual que exceda de aquella cantidad de kilovatios-hora lo cobrarán LAS EMPRESAS de conformidad con las tarifas que rijan y de acuerdo con la índole del establecimiento, de la misma manera como proceda con los establecimientos oficiales suscriptores de LAS EMPRESAS.

(...) NOVENA. Exención de gravámenes: durante la vigencia de este contrato, SABANETA, exime a LAS EMPRESAS de toda clase de gravámenes, impuestos, contribuciones o tasas por concepto del servicio mismo de energía eléctrica, de la ocupación de vías, del funcionamiento de las oficinas que se instalen allí por LAS EMPRESAS y, en general, cualquier otra causa relacionada con la prestación del servicio de energía que es materia de este contrato...” (fls. 10 a 20, cdno. ppal. - mayúsculas del original).

2.2. Fotocopia del convenio adicional 1 al contrato 3DJ-3456/8, celebrado entre las partes el 7 de julio de 1970, en el que se estableció el siguiente clausulado:

“(...) la cláusula séptima quedará así: Servicio gratuito de energía a las instalaciones municipales: como compensación por la facultad para la ocupación de vías y la exoneración de gravámenes, impuestos, contribuciones, etc., de que tratan las cláusulas quinta, novena, y décima del presente contrato, LAS EMPRESAS convienen suministrarle gratuitamente a EL MUNICIPIO y este lo acepta, hasta la cantidad de cuatro mil kilovatios-hora (4.000 KWH) de energía para el uso de la casa municipal, oficinas y establecimientos de propiedad de aquel municipio y destinados a la prestación de servicios públicos, tales como matadero, mercado público, plaza de ferias, energía esta que en cuanto exceda de la cantidad antes fijada se suministrará en la forma que a bien tenga distribuirla EL MUNICIPIO. El consumo mensual que exceda de aquella cantidad de kilovatios-hora lo cobrarán LAS EMPRESAS de conformidad con las tarifas que rijan y de acuerdo con la índole del establecimiento, de la misma manera como proceda con los establecimientos oficiales suscriptores de LAS EMPRESAS (...) Si por cualquier circunstancia EL MUNICIPIO no consumiere en las instalaciones expresadas y en el alumbrado público, sumados ambos conceptos, la totalidad de los kilovatios que gratuitamente se le conceden en esta cláusula, LAS EMPRESAS no tendrán obligación de reconocer a EL MUNICIPIO ninguna suma por concepto de los kilovatios no consumidos por aquel...” (fls. 18 y 20, cdno. ppal. - mayúsculas del original).

2.3. De folio 21 a 22 del cuaderno principal, obra convenio adicional Nº 2 al contrato Nº 3DJ-3456/8, signado por las partes el 2 de febrero de 1981, en el que las partes acordaron:

“PRIMERA: De conformidad con lo dispuesto por la Junta Directiva de LAS EMPRESAS en su reunión del día 2 de diciembre de 1980, acta 972, a partir del 16 de diciembre de 1980, LAS EMPRESAS no cobrarán el valor de energía que EL MUNICIPIO utilice para el alumbrado público. La cantidad de energía que LAS EMPRESAS venían concediendo al MUNICIPIO en forma gratuita seguirá siendo destinada únicamente a las instalaciones municipales y el excedente de este consumo será cobrado por LAS EMPRESAS al MUNICIPIO de conformidad con las tarifas que rijan de acuerdo con la índole del establecimiento, de la misma manera como procede con los establecimientos oficiales suscriptores de LAS EMPRESAS. Para tal efecto, las cuentas se liquidarán a cargo de EL MUNICIPIO como suscriptor. Si por cualquier circunstancia EL MUNICIPIO no consumiere en las instalaciones municipales la totalidad de los kilovatios que gratuitamente le conceden LAS EMPRESAS, estas no tendrán obligación de reconocerle suma alguna por concepto de los kilovatios no consumidos. SEGUNDA: el sostenimiento del alumbrado público (redes, postes, lámparas, etc.) continuará a cargo de EL MUNICIPIO en su totalidad. TERCERA: las demás cláusulas del contrato original y del convenio adicional 1 que no haya sido modificadas por el presente convenio, continuarán vigentes”.

2.4. Copia simple del convenio adicional 3 al contrato 3DJ-3456/8, celebrado entre las partes, y en el cual se pactó:

“PRIMERA: Las partes han acordado en modificar la cláusula novena del contrato citado, en el sentido de que LAS EMPRESAS no estarán exentas de reconocer a EL MUNICIPIO los impuestos y contribuciones que estable (sic) la Ley 56 de 1981. SEGUNDA: las demás cláusulas del contrato original y de los convenios adicionales posteriores que no hayan sido modificadas por el presente convenio, continúan vigentes” (fls. 23 y 24, cdno. ppal. - mayúsculas del original).

2.5. De folio 25 a 37 del cuaderno principal reposa copia informal del contrato 4304057 del 2 de marzo de 1999, cuyo objeto consiste en el suministro de energía eléctrica para alumbrado público, suscrito entre el municipio de Sabaneta y EPM ESP, y en el que se obligaron a lo siguiente:

“PRIMERA. Antecedentes: a) en desarrollo de las leyes 142 y 143 de 1994 la Comisión de Regulación de Energía y Gas expidió las resoluciones 43 del 23 de octubre de 1995, 43 del 24 de junio de 1996 y 89 del 15 de octubre de 1996, las cuales regulan de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de servicios públicos domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine a alumbrado público, b) se entiende por alumbrado público el servicio consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, con el propósito de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de actividades tanto vehiculares como peatonales, acordes con las normas de LAS EMPRESAS y EL MUNICIPIO.

(...) SEGUNDA. Objeto: con base en lo dispuesto en la cláusula anterior, LAS EMPRESAS se comprometen para con EL MUNICIPIO y este lo acepta, a prestar el suministro de energía para el servicio de alumbrado público y para los sistemas de semaforización en la forma, términos y condiciones expresados en este contrato, utilizando para el efecto sus sistemas de trasmisión y distribución, y ajustándose a las características técnicas que establezcan los reglamentos de distribución y redes vigentes.

CUARTA. Obligaciones de las partes: a) LAS EMPRESAS se obligan a: 1) suministrar la cantidad de energía eléctrica requerida para el funcionamiento del alumbrado público con los parámetros de eficiencia y calidad (...) b) EL MUNICIPIO se obliga a: 1) pagar oportunamente las facturas que hayan sido entregadas cumpliendo los requisitos legales...” (fls. 25 a 35, cdno. ppal. - mayúsculas y negrillas del original).

2.6. Original del acuerdo de pago celebrado entre EPM ESP y el municipio de Sabaneta, adiado el 31 de agosto de 2000, cuyo contenido es el siguiente:

“PRIMERA: Antecedentes. A) En desarrollo de las leyes 142 y 143 de 1994, la Comisión de Regulación de Energía y Gas expidió las resoluciones 43 del 23 de octubre de 1995, 43 del 24 de junio de 1996, 89 del 15 de octubre de 1996 y 76 del 11 de abril de 1997, las cuales regulan de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de servicios públicos domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para el alumbrado público. B) La Resolución 43 de 1995 señala en el parágrafo del artículo 6º que los municipios están obligados al pago oportuno del suministro de energía eléctrica y que en ningún caso habrá lugar a la exoneración del pago por expresa prohibición legal. C) LAS EMPRESAS presentaron durante los años 1997 y 1998 documentos de cobro por consumos mensuales en forma oportuna, pero EL MUNICIPIO no alcanzó a satisfacer las obligaciones económicas contraídas por el uso del servicio público de alumbrado. D) Dada la dimensión de la suma adeudada, EL MUNICIPIO no cuenta con los recursos para su cancelación. SEGUNDA: Objeto. Este acuerdo tiene por objeto conceder y establecer las condiciones para la financiación de la deuda por concepto de alumbrado público de los años de 1997, 1998 y los dos primeros meses de 1999, a cargo de EL MUNICIPIO. TERCERA: Suma a financiar. LAS EMPRESAS financiarán la suma de setecientos veinte millones ochocientos treinta y nueve mil doscientos sesenta y siete pesos m.l. ($720.839.267) correspondiente a: el monto de capital por suministro de energía del alumbrado público por los años 1997, 1998 y los dos primeros meses de 1999, por valor de cuatrocientos noventa millones novecientos veintiún mil cuatrocientos cuarenta pesos m.l. ($490.921.440). b) Intereses causados al 31 de agosto de 2000 a tasa de costo promedio de captación de certificados de depósito a término DTF fijada por el Banco de la República a esa fecha más cuatro (4) puntos, los cuales ascienden a la suma de doscientos veintinueve millones novecientos diecisiete mil ochocientos veintisiete pesos m.l. ($229.917.827). CUARTA: Plazo para el pago. EL MUNICIPIO cancelará la suma adeudada en treinta (30) cuotas mensuales consecutivas, a partir del mes de septiembre de 2000 y hasta el mes de febrero de 2003. Las cuotas tendrán como fecha límite de pago el último día hábil de cada mes, a partir de septiembre de 2000 e incluyen cancelación de capital e intereses conforme a la tabla de amortización que se anexa” (fls. 6 a 9, cdno. ppal. - mayúsculas del original).

Las copias simples serán valoradas por la Sala sin limitación alguna, de conformidad con el precedente de unificación contenido en la sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 25022(2), así como de acuerdo con la sentencia de unificación SU-774 de 2013, proferida por el pleno de la Corte Constitucional(3).

3. Valoración probatoria y conclusiones.

Se confirmará la decisión apelada, con apoyo en el siguiente razonamiento:

3.1. El problema jurídico que se plantea, en el asunto sub examine, es el siguiente: ¿el acuerdo de pago que firmaron el municipio y EPM ESP es inexistente o está viciado de nulidad?

3.2. Ahora bien, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en virtud de la integración normativa que efectúa el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, “corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

En ese orden de ideas, en aras de acreditar una “supuesta” inexistencia o nulidad del negocio jurídico era imperativo o inexorable que se demostrara esa circunstancia en el proceso; a contrario sensu, el acervo probatorio que integra el expediente se limita a los documentos reseñados en el correspondiente acápite de pruebas, sin que de los medios de convicción que allí reposan se pueda concluir la inexistencia, invalidez o inoponibilidad del acuerdo de pago suscrito entre las partes.

3.3. En efecto, el artículo 1602 del Código Civil consagra el carácter vinculante de los contratos, al precisar que: “todo contrato legalmente celebrado es una ley para las partes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

Frente a la fuerza normativa del contrato —y en general del negocio jurídico— la Sala ha discurrido de la siguiente forma:

“Incluso, desde la óptica de la teoría jurídica(4), concretamente desde el positivismo analítico, es posible señalar que el contrato se encuentra sujeto no solo a las normas habilitantes —reglas secundarias que permiten su celebración—, sino de igual manera a las normas primarias de conducta, en tanto con fundamento en estas últimas es que debe proferirse la regla jurídica que determinará la forma como una de las partes —la administración pública— debe ejercer determinada potestad que se encuentra atribuida por el ordenamiento jurídico, y que es desarrollada por el negocio jurídico(5)(6).

3.4. En ese orden de ideas, si el contrato es una ley vinculante para las partes, para desatender su contenido es preciso que las partes demuestren la configuración de una causal de inexistencia, invalidez o inoponibilidad.

Es por esta razón, que el artículo 1740 del Código Civil determina que es nulo todo acto o contrato que adolece o carece de alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor mismo del contrato según su especie, y la calidad o estado de las partes.

3.5. El acuerdo de pago suscrito entre las partes —demandante y demandada— es un convenio interadministrativo —suscrito entre una entidad territorial y una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial— que tiene como finalidad regular una obligación que se encuentra vencida, correspondiente a las sumas adeudadas por concepto del suministro de energía eléctrica para alumbrado público.

De la lectura del referido negocio jurídico se concluye que fue suscrito por los representantes legales de las partes, con plena capacidad para ello, concurrió el consentimiento de los contratantes en definir un sistema y método de pago de las obligaciones insolutas y, por ende, recayó sobre un objeto existente —las sumas pendientes de pago por la prestación del servicio de energía eléctrica para alumbrado público—.

3.6. De otra parte, alega el municipio demandado que el objeto del acuerdo de pago es ilícito, comoquiera que versa sobre una obligación inexistente que, de otra parte, desconoce los postulados del artículo 345 de la Carta Política.

No comparte la Sala ese razonamiento, toda vez que la obligación encuentra su fundamento en artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que preceptúa:

“Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:

(...) 99.9. Los subsidios que otorguen la Nación y los departamentos se asignarán, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios ingresos. En consecuencia y con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurídica.

(...)”.

En esa misma dirección, la Resolución 43 del 23 de octubre de 1995 proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas “CREG”, estableció en el parágrafo del artículo 6º, lo siguiente: “el municipio está obligado al pago oportuno del suministro de energía eléctrica y en ningún caso habrá lugar a la exoneración del pago, por expresa prohibición legal. La empresa distribuidora o comercializadora y el respectivo municipio podrán acordar modalidades de pago, con sujeción a las disposiciones legales vigentes”.

Como se aprecia, el ordenamiento jurídico en materia de servicios públicos prohíbe la subvención total del respectivo servicio, circunstancia por la que es inexorable que las entidades municipales celebren los acuerdos respectivos para acordar con las empresas prestadoras las formas de pago.

En esa perspectiva, la obligación —a diferencia de lo sostenido por el recurrente— no es inexistente, sino que, por el contrario, se desprende de una prescripción legal y reglamentaria que compele al municipio a acordar con la respectiva ESP, la tarifa y el modo de pago por el servicio de energía eléctrica, incluido, por supuesto, el destinado al alumbrado público.

Aunado a lo anterior, es posible concluir que la obligación es real a tal punto que las partes celebraron el convenio interadministrativo 4304057 para el suministro de energía eléctrica para el alumbrado público de Sabaneta, normalizando su relación contractual de acuerdo con las normas constitucionales y legales que regulan la materia.

De modo que, la discusión que plantea el demandante se centra en establecer si el objeto del acuerdo de pago es inexistente, en la medida que sí existió contraprestación por el servicio público de energía eléctrica para alumbrado público en vigencia del contrato 3D-3456/8, consistente en la exoneración del pago de tributos y contribuciones a favor de EPM ESP.

Contrario a lo precisado por el demandante, el hecho de discutir si durante la vigencia del contrato 3D-3456/8 existió o no contraprestación a favor de EPM ESP por el suministro de energía eléctrica para el alumbrado público de Sabaneta, es algo que no afecta de ilicitud el objeto —interés jurídico sobre el que recae el contrato— del acuerdo de pago celebrado entre las mismas partes.

En otros términos, el acuerdo de pago no es negocio jurídico accesorio o que penda del contrato 3D-3456/8, ya que se trata de un convenio interadministrativo que es autónomo, principal, bilateral, cuya finalidad es regular el pago de una obligación insoluta que ambas partes reconocen como tal y, por consiguiente, que acordaron cancelar dentro de unos plazos definidos y con un interés determinado.

En síntesis, era imperativo que el municipio demostrara la inexistencia o nulidad del acuerdo de pago suscrito con EPM ESP, sin que de las pruebas que integran el proceso se pueda desprender una circunstancia anulatoria del citado negocio jurídico, máxime si, se itera, el objeto existe, se perfeccionó el consentimiento manifestado por las partes con plena capacidad, no aparecen demostrados vicios de la voluntad y, así mismo, tanto el objeto como la causa son lícitos.

3.7. En esa línea de pensamiento, si lo que se cuestiona es la existencia y validez del acuerdo de pago se debió proceder a la demostración de esa circunstancia con miras a que se declarara su inexistencia o nulidad en esta sede judicial.

3.8. De otro lado, sostiene el municipio que el objeto del acuerdo de pago es ilícito porque contraviene lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 345 de la Carta Política, precepto que puntualiza:

“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” (se destaca).

El artículo 345 superior establece el mandato o principio de legalidad del gasto público, significa lo anterior que toda erogación con cargo al erario que realicen las entidades públicas debe tener fundamento y soporte presupuestal.

Por consiguiente, el acreditar la inexistencia de soporte presupuestal correspondía a la entidad demandante puesto que a su cargo se encontraba el onus probandi, sin que pueda afirmarse que tanto la compensación tributaria pactada en el contrato 3D-3456/8, como las apropiaciones respectivas en virtud del acuerdo de pago suscrito entre las partes el 31 de agosto de 2000, adolecen de ese requisito constitucional y legal.

Como corolario de lo anterior, se confirmará la decisión apelada por cuanto las súplicas de la demanda carecen de fundamento fáctico o probatorio, circunstancia por la que resulta reprochable de la entidad territorial que pretenda desconocer el contenido y alcance de un contrato que ella misma suscribió, con pleno conocimiento de las obligaciones adquiridas.

Esta postura solo permite concluir que el municipio demandante actúa en contra del principio de buena fe, concretamente de la buena fe objetiva que impone una serie de deberes positivos y de abstención a los sujetos contratantes, entre ellos el de lealtad y respeto. En efecto, del principio de buena fe contractual se desprenden una serie de subprincipios, reglas y subreglas que sirven para determinar la hermenéutica del negocio jurídico, así como para efectuar su integración, es decir, que al margen de las estipulaciones literales que están contenidas en el acuerdo negocial, es posible desentrañar el verdadero contenido y alcance de la voluntad emitida por los contratantes en determinadas condiciones de tiempo, modo y lugar (v. gr. el principio de lealtad, la regla del venire contra factum propium, y el principio de información, entre otras).

Así las cosas, se confirmará la decisión apelada porque no existe medio de convicción —ni siquiera indiciario— que permita a esta Corporación cuestionar la existencia o validez del acuerdo de pago —convenio interadministrativo— que es ley para las partes y, por lo tanto, se encuentran vinculadas por sus efectos y obligaciones.

4. Costas.

De conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas a las partes, por cuanto no se evidencia que el recurrente haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia apelada, esto es, la del 21 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

2. Ejecutoriada esta providencia, remítase el proceso al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Que comprende: i) las sumas que ha cancelado el municipio a favor de EPM ESP, en virtud del acuerdo de pago (consolidado), y ii) las que habrán de ser canceladas conforme a ese negocio jurídico (futuro).

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

3 Corte Constitucional, Sentencia SU-774 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.

4 “En el centro del problema de una dinámica jurídica se encuentra la cuestión acerca de los diferentes métodos de producción jurídica, o acerca de las formas del Derecho. Si se reconoce como función esencial de la norma jurídica el que ella obligue a los hombres a determinada conducta (enlazando la conducta opuesta con un acto coactivo, con la llamada consecuencia jurídica), el punto de vista decisivo, desde el que ha de juzgarse la producción de la norma jurídica, resulta ser el siguiente: si el hombre ha de ser obligado por la norma, el sometido a la norma, participa o no en la producción de esta norma que le obliga. En otros términos: si la obligación tiene lugar con su voluntad o sin ella, y eventualmente hasta en contra de su voluntad. En aquella diferencia que de ordinario se designa como la antítesis de autonomía y heteronomía, y que la doctrina jurídica suele emplear en el dominio del derecho público...” Kelsen, Hans “Teoría Pura del Derecho”, Ed. Losada S.A., Buenos Aires, pág. 146.

5 “Según las reglas de uno de los tipos, que bien puede ser considerado el tipo básico o primario, se prescribe que los seres humanos hagan u omitan ciertas acciones, lo quieran o no. Las reglas del otro tipo dependen, en cierto sentido, de las del primero, o son secundarias en relación con ellas. Porque las reglas del segundo tipo establecen que los seres humanos pueden, haciendo o diciendo ciertas cosas, introducir nuevas reglas del tipo primario, extinguir o modificar reglas anteriores, o determinar de diversas maneras el efecto de ellas, o controlar su actuación. Las reglas de primer tipo imponen deberes; las de segundo tipo confieren potestades, públicas o privadas. Las reglas de primer tipo se refieren a acciones que impliquen movimiento o cambios físicos; las de segundo tipo prevén actos que conducen no simplemente a movimiento o cambio físico, sino a la creación o modificación de deberes u obligaciones” Hart, H.L.A. “El concepto de derecho”, Ed. Abeledo Perrot, 2ª edición, Buenos Aires, pág. 101.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de mayo de 2011, Exp. 17863, M.P. Enrique Gil Botero.