Sentencia 2001-03093 de marzo 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 15001-23-31-000-2001-03093-01(2196-08)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Bogotá, diecisiete de marzo de dos mil once.

Actor: Marla Sofía Rojas González

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil

EXTRACTOS: «Consideraciones

El marco de juzgamiento que delimita la segunda instancia lo constituye la inconformidad del apelante, que en este caso se contrae a que no se puede dar aplicación a lo previsto en la Sentencia C-401 de 1998, que declaró inexequibles el inciso tercero y la expresión "Cuando la vinculación del personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales", contenida en el inciso quinto de dicho artículo, por haber sido proferida con posterioridad a las situaciones fácticas descritas y probadas, razón por la cual, la Sala centrará su análisis únicamente en este aspecto.

La Sala encuentra probado lo siguiente:

Conforme al Oficio 02632 del 22 de diciembre de 2004, la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó (fl. 69):

“.. De acuerdo al archivo físico que reposa en esta Delegación, lo correspondiente a la señora Marla Sofía Rojas González, identificada con la C.C.40.036.881 de Tunja quien laboró en esta entidad en calidad de supernumeraria, así:

Por Resolución 280 del 28 de noviembre de 1997, fue nombrada en el cargo de auxiliar administrativo 5120-01 en la Registraduría de Tunja, con una asignación básica mensual de doscientos sesenta y cuatro mil ochocientos setenta y tres pesos ($ 264.873) m/cte, a partir del 1º de diciembre de 1997 y hasta el 31 de diciembre de 1997 inclusive.

Por Resolución 4 del 16 de enero de 1998, fue nombrada en el cargo de auxiliar administrativo 5120-04 en la Registraduría de Tunja, con una asignación básica mensual de trescientos sesenta y seis mil noventa y ocho pesos ($ 366.098).

Por Resolución 4 del 16 de junio de 1998, se le prorroga el nombramiento anterior hasta el 23 de junio de 1998 inclusive.

Es decir que laboró como supernumerario entre el 1º y el 31 de diciembre de 1997 y del 16 de enero al 15 de junio de 1998 y se prorrogó su nombramiento mediante la Resolución 4 de 16 de junio de 1998, hasta el 23 de junio del mismo año.

Referenciado lo anterior, la Sala considera necesario abordar el fondo del asunto en el siguiente orden: a) De los supernumerarios; b) De los efectos de la sentencia de inexequibilidad frente a las situaciones jurídicas no consolidadas; y c) Del caso concreto

A) De los supernumerarios.

El artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 dispone:

“ART. 83.—De los supernumerarios. Para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario.

También podrán vincularse supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio.

*En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial cuando se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por periodos superiores(1)*.

La remuneración de los supernumerarios se fijará de acuerdo con las escalas de remuneración establecidas en el presente decreto, según las funciones que deban desarrollarse.

*Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo(2)*

La vinculación de supernumerarios se hará mediante resolución administrativa en la cual deberá constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y la asignación mensual que vaya a pagarse.”.

Con relación a la imposibilidad de reconocimiento de prestaciones al personal supernumerario vinculado por un término de tres meses o menos, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-401 de 1998 declaró inexequible el inciso 5º del precitado artículo 83 del Decreto-Ley 1042 de 1978 que consagraba esta prohibición.

Ahora bien, al pronunciarse sobre la vinculación de los empleados supernumerarios la Corte precisó a través de la sentencia mencionada:

“(...) 8. Resulta claro que la vinculación de empleados supernumerarios para llevar a cabo actividades meramente temporales, constituye un modo excepcional de vinculación laboral con la administración pública. Difiere del contrato de prestación de servicios profesionales por varios conceptos, especialmente porque en este último, aunque puede haber cierto grado de sujeción, no se involucra el elemento de subordinación de tipo laboral que se halla presente en el primero, y porque la vinculación de personal supernumerario se lleva a cabo mediante resolución, en la cual deberá expresarse el término durante el cual se prestarán los servicios y el salario que se devengará, que se fijará teniendo en cuenta las escalas de remuneración establecidas en la ley. Se trata pues de una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es temporal.

9. Como estatuto excepcional que es, se desnaturaliza cuando es empleado para cubrir necesidades distintas de aquellas para las que fue concebido. De esta manera, cuando la administración, recurre a esta forma de vinculación de personal para cubrir necesidades permanentes de servicio, desconoce de facto los principios de rango constitucional que gobiernan la carrera administrativa, afectando en primer lugar a los servidores así vinculados, quienes no verán respetada la garantía de estabilidad en el cargo, y desconociendo también el derecho de acceso de los ciudadanos a la administración pública, de acuerdo con los méritos y capacidades de los aspirantes, todo lo cual va en detrimento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad que, por mandato superior, deben regir la función pública.”.

En cuanto al límite para vincular personal supernumerario, señaló:

“(...) 19. No encuentra la Corte que las normas constitucionales impongan límite temporal alguno para la vinculación de personal transitorio a la administración pública. Bien puede entonces producirse esta vinculación por períodos que sean inferiores o que superen los tres meses de que habla la norma sub examine. En cambio, el cumplimiento de los requisitos y finalidades anteriormente referidos, resulta absolutamente inexcusable.

20. La Corte encuentra entonces, que las facultades que el inciso tercero otorga al gobierno para autorizar la vinculación de personal transitorio por cualquier período de tiempo, y sin ninguna restricción, contradicen la normatividad constitucional, que exige una previa delimitación de esta planta de personal, el señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus salarios y prestaciones sociales.”.

Y finalmente, sobre el pago de prestaciones sociales a los empleados supernumerarios, estableció:

(...) 23. la Corte encuentra que ella no se ajusta al régimen constitucional vigente a partir de 1991, régimen que no sólo reconoce que el derecho al trabajo es fundamental por constituir un valor inherente a la naturaleza humana, sino que en la efectivización de este derecho, así como de los demás de este mismo rango, funda la legitimidad del Estado mismo. En tal virtud, el constituyente, en el artículo 25 superior, prescribió que el trabajo goza de la especial protección del Estado y reconoció que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Pero, avanzando aun más en la protección de este derecho fundamental, en el artículo 53, con el objetivo de garantizar aquellas condiciones dignas y justas de cada trabajo particularmente considerado, definió los principios constitucionales rectores de la protección estatal al trabajo. Así, indicó que tales principios eran el de igualdad de oportunidades para los trabajadores, el de remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; el de estabilidad en el empleo; el de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; el de las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; el de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; el de garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; y el de protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

24. Para esta corporación el desconocimiento de las prestaciones sociales a los empleados supernumerarios que se vinculan transitoriamente a la administración pública, resulta contrario a los principios rectores de las relaciones laborales, y a la justicia que debe presidir dichas relaciones. En efecto, desconoce, en primer término, el principio de igualdad de oportunidades, por cuanto el hecho de que la vinculación sea transitoria, no es óbice legítimo para establecer diferencias frente a aquellos servidores públicos vinculados permanentemente a la administración. Esta desigualdad en el trato, no se justifica por ningún objetivo de rango constitucional que pudiera perseguirse a través de ella. La Corte no encuentra en ella nada distinto de un mecanismo para reducir la carga prestacional de la administración, que no justifica el desconocimiento general del principio de igualdad.

25. Adicionalmente, la restricción que se viene comentando desconoce el principio constitucional de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales. Puede decirse que, ante la incapacidad de negociar las condiciones legales de ejercicio del cargo, es la misma ley la que resulta imponiendo al servidor transitorio la inconstitucional renuncia a esta categoría de beneficios mínimos que constituyen las prestaciones sociales reconocidas a los servidores públicos.”.

En un asunto de contornos similares, esta corporación en sentencia de 8 febrero de 2007, Expediente 6683-05, Actor: Luis Fernando Restrepo Rodríguez con ponencia del Dr. Jaime Moreno García, preceptuó en relación con la providencia de la Corte Constitucional:

(...) “1. La vinculación de personal numerario es una forma excepcional en la administración pública y supone, siempre, el cumplimiento de labores transitorias, bien para suplir la vacancia en caso de licencias o vacaciones de los funcionarios titulares o bien para desarrollar labores de carácter netamente transitorio.

2. El término de duración de la designación no está limitada, pues es la finalidad de la actividad la que determina su permanencia, sin olvidar que la facultad que tiene el nominador para atender necesidades excepcionales del servicio público no puede implicar de manera alguna que se conforme una nómina paralela

3. La vinculación de supernumerarios no es óbice para eludir el cumplimiento de las prestaciones sociales legales”.

En consecuencia, en relación con el tema del personal supernumerario se concluye que: (i) no puede ser utilizado para evitar el cumplimiento de las prestaciones sociales legales, (ii) su duración no puede ser limitada, pues la contratación la determina la permanencia de la actividad a desarrollar, y (iii) su utilización debe ser de carácter excepcional.

En esa medida le asiste razón al tribunal cuando afirma que hoy en día los supernumerarios tienen derecho a prestaciones sociales desde el mismo momento de la vinculación y en forma proporcional al tiempo laborado.

Ahora, y como se advirtió en la parte inicial de las consideraciones, respecto del punto en discordia sobre la aplicación de los efectos de la inexequibilidad de la Sentencia C-401 de 1998, la Sala seguirá con el orden establecido, así:

B) De los efectos de la sentencia de inexequibilidad frente a situaciones jurídicas no consolidadas.

La Corte Constitucional ha señalado que “los efectos de los fallos de inexequibilidad rigen para el futuro, salvo que esta misma Corte determine lo contrario(3), pero aún en este último evento la responsabilidad de aplicar tales decisiones en los procesos en curso radica única y exclusivamente en el juez de la causa”(4), una vez la providencia se encuentre ejecutoriada(5).

En Sentencia T-401 de 1996 la Corte Constitucional al decidir una tutela señaló:

“(...) Luego, salvo excepciones expresas señaladas por la misma Corte, en principio los fallos de inconstitucionalidad tienen efectos pro- futuro y respetan la presunción de legalidad de los actos cumplidos al amparo de la norma declarada inexequible.

(...).

Ahora bien, el entendimiento cabal de los efectos pro-futuro del fallo de inconstitucionalidad implica el estudio de tales efectos frente a situaciones jurídicas en curso, estudio que cobra importancia en el caso bajo examen, toda vez que la desvinculación del servicio de las personas que demandaron las respectivas resoluciones, no podía considerarse como una situación jurídica consolidada, mientras no fuera formalmente decidida mediante sentencia ejecutoriada. No cabe duda de que el fallo de inexequibilidad es inocuo frente a situaciones jurídicas plenamente consolidadas dentro de su vigencia. Admitir la posición contraria sería avalar la retroactividad de la sentencia, es decir su aptitud para desconocer derechos adquiridos. Pero frente a aquellas situaciones no consolidadas o situaciones jurídicas en curso, cabría sostener dos posiciones irreconciliables, pero igualmente respaldadas en principios jurídicos válidos.

En efecto, puede decirse que la aplicación del fallo, a semejanza de lo que en veces se predica de la ley, es de efecto general inmediato, o que tiene efectos retrospectivos, es decir que se aplica a situaciones jurídicas en curso en el momento de ser proferido; ello no implica su retroactividad, justamente porque las situaciones jurídicas en curso no tienen la virtualidad de consolidar derechos adquiridos (...).

(...) La sentencia de inexequibilidad, por regla general, produce efectos hacia el futuro, esto es a partir de la decisión que sustrae del ordenamiento jurídico la norma acusada, las situaciones jurídicas que se hubieren consolidado con aplicación de la disposición declarada inexequible conservan plena validez; por esto las consecuencias de la declaratoria de inexequibilidad sólo recaen sobre los efectos futuros de la norma acusada y no sobre aquellos que alcanzó a producir cuando estuvo vigente, de manera que no se afectan las situaciones jurídicas anteriores”.

C) Caso concreto

En el caso examinado, la demandante fue vinculada a la Registraduría de Tunja como Supernumerario, entre el 1º y el 31 de diciembre de 1997 y desde el 16 de enero de 1998 hasta el 23 de junio del mismo año, con fundamento en lo establecido en el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, disposición que se encontraba vigente para la fecha de su vinculación como Supernumerario, pues su desaparición del ámbito jurídico se produjo con la declaratoria de inexequibilidad mediante Sentencia C-401 del 19 de agosto de 1998.

Si bien es cierto la vinculación de la actora fue antes de proferirse la sentencia de inexequibilidad, lo cierto es que no se trata de una situación jurídicamente consolidada, pues de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación(6), el reconocimiento de prestaciones sociales en una relación en la que se comprueban los tres elementos del vínculo laboral, es exigible desde el momento en que este se reconoce, es decir, con la sentencia que lo acredita, hasta el momento en que esto ocurra la demandante tiene una mera expectativa.

Así las cosas, una vez proferida la Sentencia C-401 de 1998 desapareció el fundamento jurídico del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, lo que conlleva la pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones administrativas que con fundamento en las normas declaradas inexequibles se hayan proferido.

Sumado a lo anterior, si bien la declaratoria de inexequibilidad del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978, en los apartes referidos, de acuerdo con la Sentencia C-401 de 1998 tiene efectos hacia el futuro, ello no impide que el juez se pronuncie sobre la legalidad del acto acusado proferido con fundamento en disposiciones declaradas inexequibles, por cuanto es manifiesto que desde su origen, el acto nació viciado de inconstitucionalidad.

Con mayor razón cuando se está frente a una situación jurídica que, como ya se dijo, se encuentra en controversia con posterioridad a la fecha de la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones que sirvieron de sustento a los actos administrativos de carácter particular que afectaron la situación de la actora.

De acuerdo con el recuento probatorio citado anteriormente y con fundamento en los lineamientos legales y jurisprudenciales anteriores, la sala confirmará la decisión del tribunal que reconoció a favor de la actora las prestaciones causadas entre el 1º y el 30 de diciembre de 1997 y del 16 de enero al 23 de junio de 1998, iguales a las percibidas por los empleados públicos de la misma denominación, es decir, auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 6 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Marla Sofìa Rojas González contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(1) Inciso 3º declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-401 de 1998 del 19 de agosto de 1998, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Inciso 5º declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia idem.

(3) Sentencia C-113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.

(4) Al respecto vale recordar que esta corporación (la C.Const.) en Sentencia T-401 de 1996, M.P.Vladimiro Naranjo Mesa, consideró que aunque la Sentencia C-527 de 1994, haya indicado, “expresamente que los efectos del fallo solo se cumplirían hacia el futuro”, tal afirmación por razones de seguridad jurídica, implica, únicamente que “el fallo de inexequibilidad es inocuo frente a situaciones jurídicas plenamente consolidadas”(...) Pero frente a aquellas situaciones o (sic) consolidadas o situaciones jurídicas en curso, cabría sostener dos posiciones irreconciliables, pero igualmente respaldadas en principios jurídicos válidos (...) que se aplica a situaciones jurídicas en curso” o que “la sentencia de inexequibilidad solo tendría efectos en frente de situaciones consumadas al momento de su notificación” es decir que no resulta aplicable a situaciones jurídicas en curso”.

(5) Sentencia C-739 de 2001.

(6) EXP.0577-09.C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.