Sentencia 2001-04064 de abril 17 de 2013

 

Sentencia 2001-04064 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 050012331000200104064 01

Número interno: 1917-2012

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Martha Lía Arcila Correa

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Para resolver, se

Considera

El problema jurídico se contrae a establecer si en el presente asunto entre la actora y la entidad demandada se configuró una relación laboral, a pesar de su vinculación mediante órdenes de prestación de servicios y en caso afirmativo, si tiene derecho al reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones reclamadas.

El tema que se debate ha suscitado importantes discusiones judiciales por la indebida utilización que se venido haciendo del contrato de prestación de servicios, definido en el artículo 32 numeral 2º de la Ley 80 de 1993 como aquel que celebran las entidades estatales para “... desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados...”.

En un primer momento, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que por estar desvirtuados los elementos esenciales de este tipo de relación contractual, emergía una relación laboral de derecho público, sin que existiera diferencia entre ella y la que desarrollan otros sujetos como empleados públicos que laboran para la misma entidad.

Lo anterior, bajo el supuesto de que desarrollaban idéntica actividad, cumplían órdenes, horario y prestaban servicios de manera permanente, personal y subordinada. Se definió entonces, en atención a lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, que primaba la realidad sobre las formalidades y por no tratarse de una relación laboral formalmente establecida, no se accedía al reconocimiento de prestaciones sociales propiamente dichas, sino que, a título de “indemnización” para restablecer el derecho, se ordenaba el pago del equivalente a las prestaciones sociales que percibían los empleados que prestaban sus servicios en el mismo centro de salud, tomando como base el valor pactado en el contrato.

Igualmente se argumentaba la irrenunciabilidad de los derechos con expresa prohibición legal (C.P., art. 53) y se indicaba que al desnaturalizarse una relación laboral para convertirla en la contractual regulada por la Ley 80 de 1993, tales cláusulas no regían para el derecho por falta de existencia, caso en el cual no se requería de pronunciamiento judicial.

El criterio jurisprudencial anteriormente mencionado fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de noviembre 18 de 2003, Expediente IJ-0039, actor: María Zulay Ramírez. Para mayor ilustración resulta pertinente transcribir los aportes de mayor relevancia jurídica del fallo:

“1. El vínculo contractual que subyace en los contratos de prestación de servicios no es contrario a la ley.

2. No existe identidad de la relación jurídica derivada del contrato con la situación legal y reglamentaria, ya que, entre otras razones, el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario.

3. No existe violación del derecho de igualdad por el hecho de la suscripción de los contratos de prestación de servicios, puesto que la situación del empleado público que se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica (C.P., art. 122), es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios. Esta última no genera una relación laboral ni prestaciones sociales.

Igualmente la mencionada situación del empleado público es diferente a la que da lugar al contrato de trabajo que con la administración solo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas.

Cada una de estas situaciones, según la decisión de Sala Plena, “es fuente de obligaciones bien diferenciadas por el derecho positivo, por haberse regulado por ordenamientos distintos, razón por la cual surge como corolario obligado que los conflictos de interés que aparezcan deben medirse con la normatividad pertinente, que no es por un mismo rasero...”.

Ahora bien, la obligación del juez de aplicar e interpretar las normas con el fin de impartir justicia, acorde con la realidad del momento, ha impuesto a la Sección Segunda, replantear el criterio anteriormente mencionado para introducirle algunas precisiones tal como se verá a continuación”.

En la citada providencia se hizo mención a los criterios diferenciadores entre dicha tipología de contrato y el de carácter laboral, señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en la que dejó sentados los elementos necesarios para la configuración de una relación laboral: la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación al servicio prestado.

Por su parte —dijo la Corte—, el contrato de prestación de servicios es aquel en el que se desarrolla una actividad independiente que puede provenir de una persona natural o jurídica con respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral, el cual se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, y por lo mismo, no se hace acreedora de las prestaciones sociales propias de la relación laboral.

Indicó el alto tribunal que en todo caso, en aquellas circunstancias en que se logre demostrar que una persona natural contratada mediante órdenes de prestación de servicio, ejecutó las tareas que le fueron encomendadas bajo continuada subordinación o dependencia, debe darse aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, entendiendo que lo que la unió a la entidad fue en realidad una relación de tipo laboral.

El anterior criterio ha sido compartido por esta corporación en los siguientes términos, insistiendo en la importancia de la subordinación:

“De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

(...).

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.

La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:

(...).

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, numeral 4º (...)”(1).

Así las cosas, aunque se haya realizado una vinculación bajo la forma de contrato de prestación de servicios, si el interesado logra desvirtuar su existencia al demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, tendrá derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (C.P., art. 53).

Ahora, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.

Así lo dijo en Sala Plena el Consejo del Estado en sentencia del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda:

“... si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de esta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales” (se resalta).

Es decir que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

Del caso concreto

En el presente asunto, la demandante fue vinculada al municipio de Medellín mediante contratos de prestación de servicios como tecnóloga en construcciones civiles en el departamento operativo y de programas especiales de la secretaría de desarrollo comunitario.

Al plenario se allegaron los contratos u órdenes de prestación de servicios suscritos desde el 9 de marzo de 1994:


Numero de Contrato

Duración del contrato

Servicios contratados
293 de 199411 meses y 6 díasTecnóloga en Construcciones Civiles
898 de 19955 meses y doce díasTecnóloga en Construcciones Civiles
162 de 199611 meses y quince díasTecnóloga en Construcciones Civiles
122 de 19976 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
1008 de 1997 adición y ampliación de plazo al contrato 122 de 19973 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
1524 de 19976 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
333 de 19983 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
575 de 19985 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
1036 de 1998 adición y ampliación de plazo al 575 de 19981 mesTecnóloga en Construcciones Civiles
275 de 19998 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles
3632 de 1999 adición y ampliación de plazo al contrato 272 de 1999El plazo pactado en el contrato 275 de 1999 se amplía hasta el 10 de diciembre de 1999Tecnóloga en Construcciones Civiles
4423 de 19992 mesesTecnóloga en Construcciones Civiles

 

En los diferentes contratos, la actora se obligaba a prestar sus servicios en forma personal, cumpliendo las siguientes funciones:

1. Asesoría técnica a las familias para el mejoramiento de la vivienda.

2. Asesoría en obras físicas de interés comunitario en las diferentes comunidades donde se adelantan proyectos de rehabilitación, efectuando las visitas necesarias para tal función.

3. Coordinación del trabajo comunitario.

4. Coordinar con las demás entidades del municipio las actividades a desarrollar en los barrios subnormales.

5. Atender las comunidades y dar oportuna respuesta a las inquietudes formuladas.

6. Llevar un estricto control de los materiales utilizados en las obras físicas en los sectores atendidos por la secretaría.

7. Solicitar oportunamente los materiales para las obras a su cargo.

8. Colaborar en la planeación y elaboración de planes de trabajo en los programas de rehabilitación física y social de los asentamientos subnormales.

9. Estar al tanto y asesorar a la comunidad sobre zonas de alto riesgo.

10. Presentar al jefe del departamento operativo y de programas especiales las conclusiones y recomendaciones de los trabajos que se ejecutan.

11. Coordinar conjuntamente con el equipo social del programa de rehabilitación la motivación y organización del trabajo comunitario para la ejecución de las obras físicas de rehabilitación.

12. Presentar informes mensuales y a la terminación del contrato un informe descriptivo y estadístico sobre el trabajo cumplido y el estado actual del programa.

13. Las demás que sean determinadas por el secretario, siendo afines a las anteriores.

No obstante, afirma que en realidad su relación con la demandada fue de tipo laboral, pues prestó a la entidad un servicio personal, por el cual percibió la correspondiente remuneración y estuvo sometida a un horario de trabajo, recibiendo órdenes por parte de sus superiores.

De las funciones transcritas en precedencia, se colige que no obstante el nombre dado al tipo de servicios contratados, las tareas desempeñadas por la demandante son propias de los empleados públicos, toda vez que no son de construcción y mantenimiento de obras públicas, sino que por el contrario desarrollaba funciones de asesoría técnica social.

Sobre la alegada subordinación, la parte demandante no aportó más prueba que el testimonio de la señora Mónica Eliana Martínez Patiño, quien fuera compañera de trabajo de la demandante.

Respecto del sitio de trabajo de Martha Lía Arcila Correa la testigo refirió: “La oficina era en el piso cuarto de la alcaldía Alpujarra (...) Como a ella le correspondía manejar la zona rural, ella visitaba los corregimientos y municipios. Pero también tenía obras en Medellín en el área urbana”.

Frente a la pregunta que indagaba si la actora debía cumplir algún horario, respondió que “Era el horario de la alcaldía que había en ese momento, el horario que establecía servicios administrativos era el mismo de ella, si lo cambiaba servicios administrativos también lo cambiaba”.

A la pregunta sobre cómo se ejercía el control de las actividades desarrolladas por la demandante, contestó que “tenían reunión programada cada ocho días con el jefe de sección y de departamento, ella pasaba listado de actividades en forma mensual y se la pasaba a los dos jefes de sección y departamento y permanentemente ella tenía que pasar listado de obras asignadas en interventoría al jefe de departamento, jefe de sección y secretario de despacho, además de presupuesto, actas, la forma de ejecución de presupuesto, proyecto para banco de proyectos de planeación, eso lo aprobaba el concejo y después pasaba al departamento operativo. Ella tenía que estar permanentemente reportándole al jefe todo, a la contraloría, a personería y obviamente a la comunidad, visitaba las obras con los funcionarios de la división social y de la Umata”.

De lo expuesto concluye la Sala que la demandante tenía un deber de rendir informes y presentar resultados sobre su gestión, obligación que se encuentra contemplada en el contrato y que es connatural a la prestación del servicio, pues la entidad debe hacer un seguimiento a la labor contratada con el fin de asegurar el cumplimiento del objeto contractual.

Es de resaltar que la declarante manifestó haber demandado al municipio con similares pretensiones a las de la señora Arcila Correa, por lo que resulta acertada la apreciación del tribunal cuando manifiesta que si bien tal circunstancia no es suficiente para descartar su testimonio, sí parcializa la postura de la deponente frente al objeto de debate en la medida en que tiene interés en el resultado del proceso, por lo que su declaración resulta sospechosa en los términos del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil.

Además del testimonio, no se allegó ninguna prueba orientada a demostrar la existencia del elemento más importante de la relación de trabajo, esto es, la subordinación; y el hecho de haber cumplido con un horario establecido, por sí solo, no indica que haya existido pues este puede ser indicativo de un fenómeno de coordinación mas no de subordinación.

No se ocupa la demandante, por ejemplo, en demostrar que existieran en la planta de personal de la entidad demandada, empleados públicos que realizaran las mismas labores desempeñadas por ella, ni que existiera una persona con respecto de la cual se encontrara subordinada y quien le impartiera órdenes que debiera cumplir.

La sola afirmación por parte de la demandante de haber desempeñado funciones que se encontraban asignadas al personal de planta vinculado a la accionada no es suficiente para demostrar la existencia de una relación legal y reglamentaria. Tampoco lo es que los testigos ratifiquen tal aseveración, pues la prueba idónea para acreditar ese hecho es el manual de funciones de la entidad. Es allí donde pueden verificarse con exactitud qué tareas se encuentran a cargo de cada uno de los funcionarios vinculados al municipio.

Es más, la demandada aportó al expediente un documento proveniente del jefe de departamento de organización y métodos de la entidad en el cual se certifica que el departamento operativo de programas especiales de la Secretaría de Desarrollo Comunitario, que fue suprimido mediante el Decreto 1440 de marzo 15 de 2001, tan solo contaba con cuatro cargos dentro de los cuales no se encontraba el de tecnólogo en construcciones civiles: Jefe dpto. operativo y de programas esp., promotor de economía solidaria, auxiliar administrativo y secretaria auxiliar.

En conclusión, al no existir prueba que demuestre la existencia de una relación legal y reglamentaria que permita determinar que la demandante se desempeñó como empleada de la entidad demandada, no es posible acceder a las peticiones elevadas, incumplió la interesada la obligación contenida en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “... incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

En consecuencia, se confirmará el fallo apelado mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda, pues no existen pruebas suficientes para acceder a la petición del demandante.

FALLA:

CONFIRMAR el fallo proferido el 3 de mayo de 2012 por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Lía Arcila Correa contra el municipio de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de junio de 2005. Rad. 18001-23-31-000-1998-00027-01(245-03), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.