Sentencia 2001-04305 de abril 19 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 05001-23-31-000-2001-04305-01(0450-11)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren

Bogotá, D.C., diecinueve de abril de dos mil doce.

Actor: Francisco Guillermo Mejía Mejía.

Demandado: Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid.

EXTRACTOS: «I. Consideraciones

Cuestión previa

Observa la Sala, que el demandante somete a control judicial las siguientes actuaciones: i) la comunicación mediante la cual presentó renuncia al cargo de rector, ii) Comunicación 0061550 de 31 de octubre de 2001 que le negó su solicitud de reintegro y por ende la revocación de la elección del referido funcionario, iii) Acuerdo de 8 de febrero de 2001 “Por el cual se propende por el restablecimiento de las condiciones de desarrollo institucional del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid”, iv) el acuerdo y acta de posesión de 9 de agosto de 2001, mediante los cuales se eligió y vinculó al señor Juan Camilo Ruíz Pérez como rector de la institución demandada y v) el escrito a través del cual se le aceptó la dimisión al actor.

Ahora bien, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se pretende la nulidad de un acto administrativo, que devela la manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica.

Bajo ese entendido se observa en primer lugar, que la comunicación mediante la cual el demandante presentó renuncia al cargo de rector de la entidad demandada, no constituye de manera alguna un acto administrativo, pues no es una manifestación de la voluntad del Estado, sino del actor, a través de la cual expresa su deseo de retirarse del servicio.

De igual forma, el acuerdo de 8 de febrero de 2001 “Por el cual se propende por el restablecimiento de las condiciones de desarrollo institucional del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid”, pues es el producto del trabajo realizado por una comisión de amigables componedores, agentes externos de la entidad demandada, con el fin de restablecer la normalidad académica e institucional de la misma, materializado en el consenso de quienes lo suscribieron, entre los que se encontraba el demandante. En este orden de ideas, no puede ser considerado un acto administrativo, enjuiciable por esta jurisdicción, pues éste, como se puede, deducir, no proviene exclusivamente de la administración, ni de su voluntad unilateral.

Por otra parte, respecto del acuerdo y el acta de posesión de 9 de agosto de 2001, mediante los cuales se eligió y vinculó al señor Juan Camilo Ruíz Pérez como rector de la institución demandada, cabe señalar, que tales actos no son objeto de análisis de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de la acción electoral, por lo tanto, no serán objeto en esta acción de control judicial.

Ahora bien, el escrito a través del cual se le aceptó la dimisión al demandante, sí constituye un acto administrativo que modificó su situación jurídica laboral frente a la entidad accionada. Lo mismo puede predicarse de la comunicación 0061550 de 31 de octubre de 2001 por la cual se le dio respuesta al derecho de petición presentado por el actor el 12 de octubre de 2001, donde solicitaba el reintegro a la entidad demandada.

Problema jurídico

En este orden de ideas, corresponde a la Sala examinar el escrito a través del cual se le aceptó la dimisión al demandante y la comunicación 0061550 de 31 de octubre de 2001 por la cual se le dio respuesta al derecho de petición presentado el 12 de octubre de 2001, en aras de determinar si la desvinculación del renunciante, se produjo acorde con el ordenamiento jurídico.

A fin de decidir el objeto de la controversia, la Sala inicialmente, estudiará la figura de la renuncia como causal de retiro del servicio, para luego de conformidad con el acervo probatorio arrimado al proceso, establecer, si el acto que le aceptó la renuncia al demandante, adolece de falsa motivación y desviación de poder.

De la renuncia como causal de retiro del servicio

Entre las causales de retiro del servicio el legislador previó la renuncia regularmente aceptada de un cargo público; entendida como la manifestación escrita, espontánea, libre y voluntaria de retirarse definitivamente del ejercicio de la función pública.

Así, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante la presentación de su renuncia, la dimisión ha de tener su origen o su fuente generatriz en el libre, franco y espontáneo impulso psíquico y querer del sujeto, que descifran su plena voluntad. Lo anterior, de conformidad con el artículo 26 de la Constitución Política, constituye un desarrollo del derecho de “escogencia de profesión u oficio”(6).

En este sentido, el elemento central que tipifica la renuncia es la voluntariedad y en razón de ello, la doctrina ha señalado que dicha causal de desvinculación cuenta con las siguientes características concurrentes:

• Debe ser espontánea, expresión del libre albedrío pleno, por oposición al acto presionado, sugerido, provocado, inducido o compelido; es decir, libre de toda coacción o vicio que pueda desvirtuar la voluntad.

• Individual, o propia de la persona, por oposición a la colectiva o de arrastre presionado.

• Expresa, en cuanto a forma solemne para su validez, e inequívoca, como expresión de voluntad. Debe consignarse en forma exacta y precisa, por oposición a las fórmulas simples protocolarias y vagas.

• Escrita, como única forma jurídica de expresión, por exclusión de la verbal(3).

En relación a la causal de retiro a la que se hace referencia, el Decreto 2400 de 1968, “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil”, en su artículo 27 dispone:

“ART. 27.—Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado.

Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva”.

A su vez, el artículo 110 del Decreto 1950 de 1973, por el cual se reglamentó el decreto anteriormente mencionado, reitera que todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación, puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando así lo manifiesta por escrito en forma inequívoca y voluntaria el empleado(7). Una vez presentada la dimisión, su aceptación por la autoridad competente debe efectuarse dentro del término fijado por la ley(8). Las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que a través de cualquier otra circunstancia coloquen con anticipación en manos del nominador la suerte del empleado, están terminantemente prohibidas y carecen de absoluto valor(9).

Caso concreto

Del cargo de falsa motivación

Insiste el demandante en el escrito de apelación, que de conformidad con las pruebas allegadas al plenario, su renuncia al cargo de rector de la entidad demandada, no fue el resultado de su voluntad libre y espontánea, sino que se trato de una dimisión provocada, producto de presiones y exigencias de una comisión autorizada por el gobierno del departamento de Antioquia y las directivas institucionales, con el propósito de dejar sin efectos su elección en el referido cargo.

Con fundamento en lo anterior, sostiene el actor, que es claro que en tales circunstancias el acto mediante el cual le fue aceptada su renuncia al cargo de Rector de la demandada, fue proferido con falsa motivación, toda vez que las razones esgrimidas en el acta de acuerdo de 8 de febrero de 2001 estaban ligadas a circunstancias políticas y sometidas a la coacción, la fuerza y el dolo.

Pues bien, la falsa motivación, se presenta, cuando los motivos del acto administrativos son ilegales, es decir cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para su emisión, traducidas en la parte motiva del acto, no tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición.

Ahora bien, de la lectura del texto contentivo del acta de acuerdo de 8 de febrero de 2001 (fls. 318 a 321), que propendía el restablecimiento de las condiciones de desarrollo institucional de la entidad demandada, en la que el actor se comprometió a presentar su renuncia con efectos a partir del 9 de agosto de 2001, no se observa presión alguna ajena a su voluntad, máxime cuando tal acuerdo, como su nombre lo indica, es producto del consenso de quienes lo suscribieron dentro de un marco de concertación y respeto con el único objetivo de “garantizar la normalidad académica e institucional del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, en forma libre, voluntaria e inequívoca” (resaltado de la Sala).

En este sentido, como respaldo a lo acordado en la precitada acta, se observa lo manifestado por el actor una vez posesionado en el cargo de rector de la institución demandada y de lo cual da fe el Acta 2 del consejo directivo de 9 de febrero de 2001 (fls. 400 a 405), en donde claramente expresa entre otras cosas, que asume la referida rectoría “de la mano prudente y altruista del señor gobernador de Antioquia, quien hizo propia la búsqueda de los acuerdos que ponen fin a la controversia”, igualmente agradece y reconoce la labor de quienes integraron la comisión de amigables componedores, tendiente a buscar soluciones al conflicto, expresando además que: “Finalmente quiero decirles, que he signado con mi firma un convenio. Que lo acepto y que lo honraré con mi palabra de hombre de bien. Por tal razón y en cumplimiento de mi palabra, solicito a la señora secretaria se sirva proceder a dar lectura a mi carta de renuncia” (resaltado de la Sala).

Por otra parte, al observarse el escrito de abdicación (fls. 370 y 371), tampoco se infiere intimidación alguna ajena a la voluntad del dimitente, ni se insinúa coacción o constreñimiento por parte de la administración, por el contrario, el demandante estaba de acuerdo con todo lo acordado al punto de reiterar toda la disponibilidad de su parte con el propósito de posibilitar “una salida jurídica, administrativa y honorable a la crisis de la Institución, facilitando todas aquellas opciones que consoliden de manera definitiva su normal funcionamiento” (resaltado de la Sala).

Las anteriores apreciaciones asimismo encuentran sustento en los testimonios allegados al proceso (fls. 422 a 451), en donde se colige que si bien existió una crisis al interior de la entidad accionada, que afectaba el desarrollo normal de las actividades académicas, como solución a dicho estado crítico, se conformó una comisión de amigables componedores que buscó solucionar el conflicto, para lo cual consideró que era necesario hacer una propuesta de reforma de los estatutos que luego de ser discutida con cada uno de los sectores en conflicto, fue aprobada, lo cual abría la posibilidad de un nuevo proceso para la elección del rector, que implicaba la renuncia del demandante (pero lo facultaba a que volviera a presentarse como candidato), quien, con la intención de ayudar a solucionar el conflicto, estuvo de acuerdo con la aludida propuesta y así lo manifestó en el acta de acuerdo de 8 de febrero de 2001 y lo reiteró tanto en el acto de su posesión en el cargo de rector, como en su escrito de abdicación.

De esta forma, si bien en algunas declaraciones se hace referencia a que el actor se vio en la obligación de presentar su renuncia al cargo de rector, son apreciaciones subjetivas que no se acompañan con otras pruebas que respalden dichas afirmaciones y de las que se evidencie el supuesto constreñimiento y si por el contrario, existen elementos de juicio en los que se infiere que el dimitente presentó su renuncia de manera libre y espontánea, con la intención, se reitera, de dar solución a la crisis por la que atravesaba el ente universitario durante la época en que fue reelegido rector, todo lo anterior sumado al soporte de su estructura y formación académica que lo hacían plenamente consciente de su decisión.

Así las cosas, de conformidad con lo expuesto deduce la Sala, que el cargo de falsa motivación alegado por el actor no está llamado a prosperar, pues se reitera que la renuncia por él presentada, es el resultado de su manifestación voluntaria, ajena a toda coacción y libre de vicios, la cual se vio materializada tanto en el pluricitado acuerdo de 8 de febrero de 2001, en el Acta 2 del consejo directivo de 9 de febrero de 2001 y en su escrito de dimisión, por lo que se revela con lo anterior, un interés económico tras circunstancias que él mismo protagonizó.

Con lo anterior, se tiene entonces, que no prospera el cargo de falsa motivación.

Del cargo de desviación de poder

Alega el demandante, que la administración actuó con desviación de poder dada la contradicción entre el fin perseguido con los actos objeto de demanda y los fines contemplados en la ley, desconociéndose el derecho adquirido otorgado por los acuerdos 16 y 17 de 2000 y las decisiones judiciales que encontraron ajustada al ordenamiento jurídico su elección como rector, viéndose por lo tanto obligado a suscribir y cumplir el acta de acuerdo de 8 de febrero de 2001.

La desviación de poder, es el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, bajo el entendido que el objeto que el acto persigue configura un requisito que hace a su legalidad y que debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento jurídico; de manera pues, que este vicio se reconoce, cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas que debe someterse.

Sobre el particular cabe señalar, que tal como se expuso en acápites anteriores, la renuncia del señor Francisco Guillermo Mejía Mejía del cargo de rector de la entidad demandada, obedeció a su decisión libre y voluntaria de efectuar la dejación del empleo en mención, sin que se advierta de las pruebas arrimadas al sub lite, que existió por parte de la administración una intención arbitraria que sea contraria a las expuestas en los actos que precedieron la renuncia.

Ahora, si bien por el Acuerdo 17 de 2000, el actor fue elegido como rector del plantel demandado y dicha elección es válida, de conformidad con los pronunciamientos proferidos en la acción electoral impetrada en contra de la misma; hay que tener en cuenta que una cosa es la legalidad de la referida elección, aspecto que no se discute y otra muy distinta son los efectos jurídicos de la aceptación de la renuncia presentada en forma libre, voluntaria e inequívoca por el actor al susodicho cargo.

Con lo anterior, se impone el despacho desfavorable del cargo formulado.

Por otro lado, sostiene el apelante, que la cuestionada dimisión contraría el ordenamiento jurídico, por cuanto la renuncia, presentada el mismo día de su posesión como rector, esto es, el 9 de febrero de 2001, le fue aceptada en esa misma fecha con efectos a partir del 9 de agosto de 2001, transgrediéndose lo contemplado en el artículo 113 del Decreto 1950 de 1973, que señala que el término máximo para hacerla efectiva no podía ser posterior a treinta días. Igualmente alega el renunciante, que fue quebrantado el artículo 115 de la citada disposición, que dispone que “Quedan terminantemente prohibidas y carecerán de absoluto valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado”.

Al respecto, señala la Sala, que en el caso sub judice la renuncia fue aceptada dentro del término legal, esto es, dentro de los treinta días a que hace alusión el precitado artículo 113, otra cosa es, que sus efectos fueron diferidos en el tiempo por las circunstancias específicas del entorno en que se presentaron, toda vez, que la fecha para hacer efectiva la dimisión fue consensuada por quienes suscribieron el acta de acuerdo de 8 de febrero de 2001, es decir, en dicho documento se acordó abrir un proceso transitorio, por un período de 6 meses, a partir del 9 de febrero de 2001 que culminaría el 9 de agosto de la misma anualidad, con el fin de estudiar y proponer la reforma de los estatutos y desarrollar la elección de los miembros del consejo directivo, que una vez integrado elegiría al rector de la entidad demandada. Reitera la Sala, que el precitado acuerdo como su nombre lo dice, fue producto del consenso de todos los que en el intervinieron de manera espontánea, inequívoca y libre, y en ese contexto el demandante se comprometió a presentar renuncia a su cargo el mismo día de su posesión, la cual se haría efectiva a los seis meses siguientes, tal como éste lo solicitó en el escrito de abdicación y como en efecto ocurrió.

En consideración a lo anterior, tampoco se trasgrede lo contemplado en el artículo 115 del Decreto-Ley 1950 de 1973, toda vez que las circunstancias de hecho que rodean el caso bajo estudio, son diferentes a las que contempla dicha disposición.

Por otro lado, sostiene el apelante, que el cargo de rector es de periodo, lo cual impide que los electores puedan legítima o válidamente insinuar renuncia al mismo y ser considerada ésta como protocolaria, máxime que la elección para el cargo de rector, se operó por un cuerpo colegiado que no tenía el poder de solicitarla y mucho menos la autoridad y potestad de aceptarla.

Para la Sala no es aceptable el argumento del actor, porque como se ha dicho a lo largo de la providencia, la renuncia fue presentada por éste de manera libre y voluntaria, en aras de la recuperación de la calma institucional y en desarrollo del derecho que tiene toda persona de dejar de lado un oficio o profesión, de conformidad con sus intereses, sin que existan limitaciones distintas a aquellas que procuren salvaguardar la buena prestación del servicio.

En este orden de ideas, no le es dable al actor, desconocer su propia manifestación inequívoca y espontánea de dimisión al cargo de rector del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, para luego presentar un derecho de petición a través del cual se le reintegrara al empleo en mención, aduciendo una presunta presión o coacción que no fue desvirtuada.

Así las cosas, la presunción de legalidad que ampara los actos sujetos a control judicial, no fue desvirtuada, lo que impone para la Sala, la confirmación de la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASEpor las razones expuestas,la sentencia de 6 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Francisco Guillermo Mejía Mejía contra el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia que confirmó la sentencia de 6 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las súplicas de la demanda, fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(6) Según el cual, toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio u profesión, de acuerdo a sus intereses, sin que existan limitaciones diferentes de aquellas que pretendan salvaguardar la continuidad y buena prestación del servicio.

(3) Villegas Arbeláez, Jairo. Derecho administrativo laboral. Tomo I, Novena edición actualizada. Editorial Legis. 2010. Pág. 455.

(7) Artículo 111 ibídem.

(8) Sobre el particular el artículo 113 del Decreto 1950 de 1973, establece lo siguiente:

“ART. 113.—Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin que incurra en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno”.

(9) Artículo 115 ibídem.