Sentencia 2001-11399 de mayo 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Expediente: 31066

Radicación: 52001 2331000 2001 11399 001

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Demandante: Gonzalo Salvador Moreano

Demandado: Nación - Ministerio de Agricultura e Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, y Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible

Naturaleza: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., mayo dos de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. La competencia

7. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones la cual corresponde a la indemnización por concepto de lucro cesante, supera la exigida por la norma para el efecto(2).

II. Validez de las pruebas

8. La Sala considera pertinente aclarar lo siguiente sobre la valoración del material probatorio obrante en el plenario.

8.1. El informe de los visitadores del INCORA del 1º de mayo de 1968, realizado en los predios Chimbuza y La Cruz y aquel del 2 y 3 de marzo de 1969, adelantado en los predios Chimbuza, La Cruz, Chaguí Alto, Chaguí Bajo y Cunguandé, con el propósito de verificar el nivel de explotación económica de las tierras por parte del señor Gonzalo Salvador Moreano (fl. 187 y 199, cdno. 1), fueron aportados por el testigo Luciano Teódulo Ortiz el día de la diligencia de testimonio, el 31 de enero de 2002. El declarante adujo haber encontrado esos documentos en la casa de su madre después de que ella murió y haberle mostrado los mismos al señor Gonzalo Salvador Moreano quien le indicó que los llevara a la audiencia de testimonio para que fueron incorporadas como prueba al proceso (fl. 180, cdno. 1). No obstante, en dicha audiencia y posteriormente mediante memorial del 2 de mayo de 2006, el actor solicitó la tacha de falsedad de los dos informes de los visitadores en mención, por contener afirmaciones mendaces, según las cuales, en los lotes de terreno de la hacienda Chimbuza ya existían ocupantes y que estos no reconocían la propiedad y posesión en cabeza del actor, ya que se trataba de trabajadores y jornaleros contratados por él mismo (fl. 237, cdno. 1 y 434, cdno. ppal.). La petición del actor fue denegada mediante auto del 17 de febrero de 2006 emitido por el ad quem, en tanto se hizo por fuera del término dispuesto por el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil, el cual dispone que cuando la prueba que se desea tachar de falsa sea aportada en audiencia o diligencia, se contará con un día para elevar la tacha, lo que implica que la solicitud debió presentarse por tarde, el 1º de febrero de 2006 (fl. 415, cdno. ppal.).

8.2. Sobre estas pruebas también se observa que el Juzgado Promiscuo Municipal de Ricaurte los tuvo por aportados en la diligencia de testimonio reseñada, en aplicación del artículo 10(3) de la Ley 446 de 1998(4), el cual faculta, en palabras del juez “sin mayor limitación”, para que los testigos aporten documentos que apoyen los hechos objeto de su declaración “y considerando que dichos documentos relacionan visitas al predio objeto de controversia, el juzgado los tendrá por aportados en esta diligencia, y será el comitente quien defina sobre el particular corriendo si lo considera el traslado a las partes por el término de 3 días a efectos de hacer valer aquello que en derecho corresponda”. La Sala observa que no se realizó el mencionado traslado a las partes por el término de 3 días, toda vez que no obra dentro del expediente auto que así lo dispusiera, proferido por el Tribunal a quo. No obstante, dicho traslado resultaba superfluo, toda vez que a la diligencia de audiencia para la recepción de testimonios concurrieron tanto el apoderado de la parte actora como del INCORA quien incluso objetó el aporte de dichos informes (fl. 174 y 180, cdno. 1), con lo cual se puede establecer que se notificaron de la nueva prueba allegada al proceso por el testigo, por conducta concluyente(5) y que el derecho de contradicción no se vio menoscabado. En vista de lo anterior, y de que los informes de visita fueron allegados dentro del periodo probatorio, el cual venció el 11 de junio de 2002 (fl. 259, cdno. 1), se entienden debidamente incorporados como pruebas documentales al proceso y serán estimadas en el análisis que se haga en el presente proveído.

8.3. Se valorará el informe pericial del 24 de julio de 2002, realizado por el perito Carlos Javier Estrella Cabrera, ordenado en el curso del proceso surtido ante el a quo (fl. 275 y 289, cdno. 1), el cual estableció la calidad de los terrenos ubicados en la hacienda Chimbuza, su valor comercial y cuánto habrían podido producir para el año 1975 como producto de una adecuada explotación, toda vez que el Tribunal Administrativo de Nariño le dio el debido traslado por 3 días, para que las partes solicitaran aclaración, ampliación o lo pudieran objetar, sin que se hubiera pronunciado en ninguno de estos sentidos (fl. 321, cdno. 1).

8.4. También se valorarán las copias simples aportadas por la parte actora, como el informe pericial realizado por Manuel Fajardo Moreano, con fecha del 1º de diciembre de 1975, la escritura pública 6 del 25 de enero de 1969 registrada ante la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro, el folio de matrícula inmobiliaria del predio Chimbuza y la certificación emitida por el gerente regional del INCORA en Nariño y Putumayo (fl. 31-43, cdno. 1), ya que la Sección Tercera de esta Corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia(6), consideró que las mismas tendrán mérito probatorio, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no haya sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sala, que una interpretación contraria implicaría afectar el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

III. Hechos probados

9. Con base en los medios de prueba antes señalados, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

9.1. Gonzalo Salvador Moreano es el propietario del bien inmueble rural denominado Chimbuza, ubicado en la vereda de Altaquer, municipio de Barbacoas, departamento de Nariño, identificado con la matrícula inmobiliaria 242-0001-149 (escritura pública 6, ene. 25/69, registrada ante la Notaría Principal del Circuito de Ricaurte, en la que la señora Rogelia Moreano y García afirma ser la propietaria de la mitad del fundo de nombre Chimbuza y manifiesta su intención de dejar como heredero único y universal a su sobrino Gonzalo Salvador Moreano Lemos —fl. 31, cdno. 1—, folio de matrícula inmobiliaria(7) expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro del inmueble, en cuya anotación del 16 de noviembre de 1971, se registra que varios integrantes de la familia Silva transfirieron el derecho de dominio a Gonzalo “Moreano Y G” mediante compraventa, y en cuya anotación del 2 de octubre de 1975, se “decretó la posesión efectiva” a favor de Gonzalo Moreano Lemos, con ocasión de la sentencia del Juzgado Promiscuo de Circuito de Barbacoas —fl. 116, cdno. 1— y certificado emitido por el registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos, Seccional de Barbacoas, Nariño, en el que se lee: “En la actualidad se decretó sentencia: 23 de julio de 1975, en la cual se decreta en favor del heredero, el señor Gonzalo Salvador Moreano Lemos, la posesión efectiva de la herencia consistente en la mitad de los inmuebles de la sucesión sometidos a inventario y avaluó en diligencia del 6 de noviembre de 1974”, dentro de los cuales se menciona la mitad del predio Chimbuza —fl. 36, cdno. 1—).

9.2. Gonzalo Salvador Moreano administró por muchos años los lotes ubicados en la hacienda Chimbuza, ubicada en la vereda de Altaquer, municipio de Barbacoas, departamento de Nariño hasta cuando ingresó al Ejército Nacional, momento a partir del cual iba periódicamente. Mantenía en la finca mayordomos y peones, en su mayoría indígenas, para el cultivo de las tierras y para el cuidado de ganado cebú (testimonios de: Elena Bárcenas de Chaves, amiga del actor y antigua trabajadora de la finca, quien además manifestó que el señor Moreano pasaba por Chimbuza a pagarle a los indígenas que trabajaban la tierra, fl. 175, cdno. 1; Julio César Coral Acosta, habitante de la región y conocido del actor, quien también afirmó haberle vendido ganado el actor, fl. 244, cdno. 1; María Fajardo de Coral, habitante de la vereda Altaquer y quien también le vendió en una ocasión ganado al actor, fl. 243, cdno. 1; José Medardo Narváez, quien además sostuvo que el actor lo contrató en el año 1977 para que trabajara la tierra en la finca Chimbuza. También dijo haber sido administrador de esa hacienda por muchos años, fl. 229, cdno. 1; Samuel Marcial Bisbicus Moriano, amigo del actor y agricultor de la vereda de Altaquer, quien también manifestó que le arrendó algunas parcelas al actor en la hacienda para ubicar allí su ganado, fl. 235, cdno. 1; Luciano Teodulo Ortiz, cuyo padre tenía un predio colindante con el del actor, afirmó que unos indígenas, dentro de los cuales recuerda a Desiderio Taicus y Julio Taicus, vivían en la hacienda y que el actor les había designado un predio llamado Chaguí, separado de la hacienda por una quebrada de ese mismo nombre, donde cultivaban plátano, yuca y maíz para su propio sostenimiento, fl. 176, cdno. 1).

9.3. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, por auto del 19 de octubre de 1967, ordenó la práctica de una diligencia de visita previa con el objeto de establecer el grado de explotación económica existente en el inmueble rural denominado Chimbuza, la cual se llevó a cabo el 1 de mayo de 1968. Se adelantaron visitas posteriores, el 2 y 3 de marzo de 1969 y el 13 de junio de 1972, y los días 18 y 19 de noviembre de 1975 (Res. 5/75, fl. 21, cdno. 1 e informes en mención, fl. 187, 199, cdno. 1).

9.4. Mediante la Resolución 5 del 21 de abril de 1975, esa entidad inició las diligencias administrativas dirigidas a establecer si procedía o no declarar extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado sobre el lote denominado Chimbuza, en el municipio de Barbacoas. A continuación se cita la parte resolutiva de dicho acto administrativo (Res. 5/75, fl. 21, cdno. 1):

ART. PRIMERO.—Iniciar las diligencias administrativas en orden a decidir, si conforme a la ley, procede o no declarar extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado sobre el predio denominado Chimbuza, ubicado en el municipio de Barbacoas, y delimitado así (…).

ART. SEGUNDO.—Antes de notificar la presente resolución, será inscrita en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y Privados del Circuito respectivo, donde tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surte tiene efectos para los nuevos adquirentes de derechos reales.

ART. TERCERO.—Figura como propietario inscrito del inmueble el señor Salvador Moreano quien lo adquirió por compra junto con otros predios mediante escritura 87 de 15 de noviembre de 1884 de la Notaría 1 del municipio de Barbacoas, estado soberano del Cauca, Estados Unidos de Colombia.

ART. CUARTO.—A partir de la notificación legal de esta providencia, el Ministerio Público y los interesados, tienen el término de 15 días para solicitar la práctica de pruebas de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1973 y por el artículo 12 del Decreto 1574 de 1974.

ART. QUINTO.—Fuera de las pruebas que soliciten los interesados y el Ministerio Público, el Instituto podrá, de oficio decretar las práctica de las que juzgue convenientes.

ART. SEXTO.—Esta resolución se notificará personalmente a los interesados o a su representante legal debidamente acreditado, al usuario, usufructuario, acreedor hipotecario, o si lo hubiere al agente del Ministerio Público (…).

ART. SÉPTIMO.—Realizadas las notificaciones correspondientes, continúese el procedimiento establecido por el Decreto 1577 de 1974.

9.5. Mediante Resolución 139 del 8 de marzo de 1999, la misma entidad resolvió revocar la Resolución 5 de 1975 y solicitar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Barbacoas cancelar la inscripción de dicha resolución en los folios respectivos. Dicha decisión la tomó en atención a que no había sido posible identificar plenamente el predio objeto de la actuación, pues existían diversos registros de instrumentos públicos, como el certificado 37 de 1968 y el certificado 58 de 1986, expedidos por la Oficina de Instrumentos Públicos, la escritura pública 10 del 2 de abril de 1991, el acta de inspección ocular realizada por el INCORA que citó la escritura pública 87 de 1884, y el informe pericial presentado también por un funcionario de la entidad, en los que no coincidían la identidad del inmueble, sus linderos y extensión, con lo cual “el Instituto carece de presupuesto de hecho necesario para poder decidir si frente al mismo se declara que se ha extinguido el derecho de dominio por falta de explotación económica” (fl. 27, cdno. 1).

9.6. Mediante Resolución 740 del 11 de julio de 2000, “por medio de la cual se aclara una resolución”, el INCORA regional Nariño, Putumayo, aclaró el nombre de Gonzalo Moreano Buelvas, que se mencionó en el inciso segundo de la parte motiva de la Resolución 139 de 1999, por el nombre de Gonzalo Moreano Lemos, “en su condición de interesado en el trámite de extinción de dominio adelantado al predio denominado Chimbuza, ubicado en el municipio de Barbacoas, departamento de Nariño” (fl. 29, cdno. 1).

IV. Problema jurídico

10. Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a declarar la responsabilidad extracontractual del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, por los daños que, según la parte actora, se causaron consistentes en i) la imposibilidad del señor Gonzalo Salvador Moreano de volver al predio de su propiedad denominado Chimbuza, ubicado en el municipio de Barbacoas, departamento de Nariño, toda vez que, como consecuencia del proceso de extinción de dominio que adelantó la primera, colonos, con el apoyo de grupos armados ilegales, ocuparon las tierras, bajo la expectativa de llegar a ser adjudicatarias de las parcelas que cultivaran al cabo de ese proceso administrativo especial, y ii) la dilación excesiva del proceso de extinción de dominio, teniendo en cuenta que el mismo inició el 21 de abril de 1975 y culminó el 8 de marzo de 1999, para una duración de más de 24 años, y que además “se caracterizó por la comisión de innumerables fallas de procedimiento que condujeron a declarar la nulidad del mismo en varias oportunidades”.

10.1. Para ello es indispensable determinar si los daños invocados se encuentran o no acreditados y, de estarlo, si son imputables a la entidad demandada, lo cual supone estudiar brevemente en qué consiste un proceso de extinción de dominio, en especial para delimitar el alcance de una reparación directa impetrada con ocasión de dicho proceso, y en miras a revisar si la dilación excesiva del mismo pudo ocasionar los daños alegados. También se deberá revisar si en efecto se puede establecer que nuevos ocupantes se instalaron en las tierras del actor con ocasión del proceso que inició la entidad demandada y si los ocupantes, peones o mayordomos que explotaban la tierra impidieron, por su cantidad o por el uso que hayan hecho de la fuerza, que el actor regresara a sus predios. Se deberá también ahondar en la incidencia que hayan podido tener grupos armados ilegales en los hechos que alega el actor.

V. Análisis de la Sala

11. La Sala inicia por manifestar que coincide con la decisión del a quo en cuanto a la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, toda vez que la entidad que adelantó las diligencias dentro del proceso administrativo dirigidas a la extinción del derecho de dominio del predio del actor, y emitió las resoluciones 5 de 1975 y 139 de 1999, fue el Instituto Colombiano la Reforma Agraria, INCORA, establecimiento público creado por disposición de la Ley 135 de 1961, “Sobre reforma social agraria”, y que conforme al artículo 2º de esa normatividad, es una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, que la faculta para comparecer al proceso en nombre propio.

12. En el fallo emitido por el Tribunal a quo, se estableció que las inconformidades del actor radicaban en las resoluciones 5 de 1975 y 135 de 1999, frente a las cuales se debió haber elevado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se encontraba caducada. No obstante, de acuerdo con el petitum del libelo introductorio, una vez el INCORA inició el proceso administrativo dirigido a extinguir su derecho de dominio respecto del predio Chimbuza, y esto fue de público conocimiento para los habitantes de la región, el inmueble fue ocupado y explotado por terceras personas con el apoyo de grupos armados al margen de la ley, motivados por la expectativa de que esa entidad les adjudicara parcelas de esas tierras al ver que las estaban trabajando y que el INCORA propició la invasión del predio del demandante, pues con la duración del proceso, los trabajadores tuvieron el convencimiento de que el actor sería sancionado con la extinción del dominio de ese predio, y esas tierras pasarían a la propiedad de quien las explotara efectivamente. De lo anterior es claro para la Sala, que la parte actora no busca atacar la legalidad de las resoluciones emitidas por el INCORA, y que sus pretensiones sí corresponden a un proceso de reparación directa, en tanto se dirigen a establecer los perjuicios derivados de un hecho administrativo, esto es, el inicio y la duración de un proceso administrativo especial.

12.1. Así las cosas, se modificará el fallo en este sentido y se revisará de fondo la acción de reparación directa incoada.

13. Quedó acreditado que Gonzalo Salvador Moreano administró por muchos años los lotes ubicados en la hacienda Chimbuza, hasta cuando ingresó al Ejército Nacional, momento a partir del cual iba periódicamente. Mantenía en la finca mayordomos y peones, en su mayoría indígenas, para el cultivo de las tierras y para el cuidado de ganado cebú (ver supra párr. 9.1).

13.1. Ahora bien, de las pruebas testimoniales aportadas al proceso, se tiene que el daño alegado por el actor consiste en que este no regresó a la hacienda Chimbuza y no pudo volver a explotar sus tierras. La fecha de este hecho es incierta. Algunos testigos manifestaron que esto ocurrió cuando el INCORA inició las diligencias para proceder a la extinción de dominio de esas tierras, lo cual a su vez podría indicar las fechas de las diligencias previas del año 1968, o la fecha en que formalmente esa entidad emitió la Resolución 5 del 21 de abril de 1975. Otro testigo afirmó que el actor abandonó los predios en el año de 1980 después de vender un ganado que tenía (testimonios de Luciano Teódulo Ortiz, fl. 177, cdno. 1, Samuel Marcial Bisbicus Moriano, fl. 236, cdno. 1, Julio César Coral Acosta, fls. 244 y 245, cdno. 1 y José Medardo Narváez, fl. 228, cdno. 1. Ver el desarrollo del contenido de estas declaraciones bajo el acápite de imputación).

14. A efectos de poder resolver si dichos daños le son o no imputables a la entidad demandada, se hace necesario hacer unas breves aclaraciones sobre el proceso de extinción de dominio que adelantaba el INCORA, su diferencia con el proceso de expropiación y sus particularidades conforme al Decreto Reglamentario 1577 de 1974, “por el cual se reglamentan las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961, con las modificaciones introducidas por las leyes 1ª de 1968 y 4ª de 1973 en lo relativo a la extinción del derecho de dominio privado sobre inmuebles rurales”, vigente para la fecha en que la entidad demandada emitió la Resolución 5 de 1975, mediante la cual dio inicio al proceso en mención.

14.1. El Consejo de Estado ha definido la extinción de dominio como “… la medida por virtud de la cual el Estado dispone la terminación del derecho de dominio respecto de un inmueble rural, con fundamento en el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social inherente a este derecho real, esto es, porque su titular no lo explotó económicamente durante un determinado período de tiempo”(8).

14.2. El proceso de extinción de dominio por falta de explotación económica de un predio ha sido regulado en la Ley 200 de 1936, “Sobre régimen de tierras”, la Ley 135 de 1961, “Sobre reforma social agraria”, la Ley 4ª de 1973, el Decreto Reglamentario 1577 de 1974, y la Ley 160 de 1994, “Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Constituye, sin duda alguna, la más fuerte y radical intervención del Estado dentro de la órbita patrimonial de los particulares, en tanto que acarrea la privación, con pleno fundamento constitucional y legal, de la propiedad privada —entendida esta en su noción individual, íntimamente particular— con la finalidad de privilegiar la función social como el concepto preponderante de propiedad, a través de la expedición del acto administrativo correspondiente, en ejercicio de la preeminencia del Estado.

14.3. Del otro lado, su concepto difiere al de la expropiación, en tanto la extinción del dominio “contempla una situación de hecho consistente en el abandono por parte del titular del derecho de propiedad …por incumplimiento de las obligaciones legales que se derivan de funciones sociales que son intrínsecamente inherentes a la propiedad”(9), mientras que la expropiación, en aplicación del artículo 31 de la Constitución de 1886, vigente para la época de la expedición de la Resolución 5 del 21 de abril de 1975, ocurre “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al artículo siguiente”.

14.4. Habida cuenta de la contundencia y gravedad de la extinción del dominio, el ordenamiento jurídico ha dispuesto, para efectos de controvertir el acto administrativo a través del cual se toma la medida, que los titulares inscritos del derecho de propiedad sobre los predios rurales que se someten a este proceso administrativo especial, cuentan con dos herramientas jurídicas básicas: en primer lugar, en la vía gubernativa pueden interponer el recurso de reposición ante la propia autoridad que profirió el acto correspondiente; en segundo lugar, con posterioridad a la notificación del acto de extinción de dominio la acción de revisión ante las autoridades judiciales, la cual suspende o interrumpe la ejecución del acto (L. 160/94, art. 5º). Mediante esta acción, el demandante busca dejar sin asomo de duda que él, en condición de propietario del bien, tiene el derecho a seguir siendo titular del dominio correspondiente y que no hay lugar a extinguirlo, sin que haya de por medio una pretensión económica o condenatoria.

14.5. También conviene referir lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido acerca del procedimiento de la extinción de dominio comprendido en el Decreto 1577 de 1974:

i) Para que el Instituto pudiere iniciar el procedimiento administrativo de extinción de dominio rural, el cual se adelantaría con el fin de establecer si respecto de determinado bien se daban los supuestos legales para extinguir el derecho de propiedad privada, el INCORA debía informarse preliminarmente acerca del posible estado de explotación o de abandono en que se encontrare el predio, para cuyo efecto el Instituto podía ordenar: a. El estudio de la información suministrada por los propietarios o poseedores en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 135 de 1961. b. Requerir a los propietarios o poseedores para que completaran o aclararan dicha información. c. La práctica de visitas y diligencias en el respectivo bien. En este caso, los propietarios, los poseedores o quienes se encontraran en el predio estaban obligados a prestar su colaboración para que las visitas y diligencias se cumplieran en debida forma; en caso de presentarse oposición por parte de aquellas el INCORA podía imponer multas sucesivas. d. Remitirse a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente para que certificare los derechos que se encontraren registrados en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria (art. 8º).

ii) Si la información obtenida por el Instituto llegare a indicar que el predio podría no estar siendo explotado por su propietario de acuerdo con las exigencias legales se procedería a dictar la iniciación del trámite del proceso de extinción de dominio, decisión que se notificaría personalmente al propietario, a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre el inmueble y al Procurador Agrario. Dicha decisión se registraría en la respectiva oficina de Registro (arts. 9º y 10).

En relación con esta decisión, la Sala resalta que la misma sólo constituía el acto de apertura de un procedimiento administrativo que estaría encaminado a establecer, una vez practicada toda una etapa probatoria, si se configuraban los supuestos previstos en la Ley para decretar la extinción del dominio privado, es decir que el mismo era el acto de apertura e iniciación de la investigación respectiva más no una decisión definitiva en contra del derecho de dominio respecto del particular que alegara ser el titular del bien.

iii) En estos procesos la carga de la prueba sobre la explotación económica del predio correspondía al propietario (art. 11), lo anterior sin perjuicio de que el Instituto acreditare en debida forma que el fundo no estaba siendo explotado por su dueño, pues sólo en caso de comprobarse dicha circunstancia sería procedente la declaratoria de extinción.

iv) Debidamente notificada y en firme la resolución que habría dado inicio al proceso administrativo tendiente a establecer si respecto de un bien rural se daban los requisitos legales para extinguir el derecho de dominio privado, debía surtirse una etapa probatoria a fin de establecer si el inmueble sometido a investigación había sido objeto de explotación por parte de su dueño durante los últimos 3 años. Para el efecto, las partes interesadas contarían con un período de 15 días, los cuales empezarían a contarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto de apertura, término dentro del cual el propietario podría solicitar la práctica de las pruebas que estimare oportunas, las cuales se decretarían dentro de los 5 días siguientes al vencimiento del término previsto para la petición de pruebas (arts. 12 y 13).

El término en mención debía ser utilizado por el propietario para ejercer su derecho de defensa y para controvertir la presunta falta de explotación económica del predio de su propiedad que había sido sometido a investigación por parte del INCORA.

v) En el evento en el cual el interesado guardara silencio durante el término en mención, esto es no solicitara la práctica de pruebas y no ejerciera su derecho de defensa, por ejemplo absteniéndose de solicitar entre otras la práctica de una inspección ocular con intervención de peritos, el Instituto ordenaría la realización de una diligencia de alindación de zonas para determinar cuáles porciones del predio se encontraban económicamente explotadas y cuáles se hallaban incultas. Las pruebas solicitadas por el interesado se practicarían a su costa y las decretadas de oficio a solicitud del Ministerio Público por cuenta del Instituto (art. 13). De manera que aún en caso de que el propietario no hubiere ejercido su derecho de defensa, estaba prevista para el INCORA la obligación de verificar si respecto del bien sometido a investigación se daban los supuestos para ordenar la extinción, para lo cual debía practicar las pruebas que resultaren necesarias bien para cerrar el procedimiento, bien para decretar la extinción del dominio privado.

En caso de haberse realizado la inspección ocular con intervención de peritos por solicitud del propietario y en ella se verificare que no existían cultivos ni señales de explotación en el tiempo inmediatamente anterior y el propietario alegare que el predio sí había sido objeto de explotación agrícola durante el término fijado por la Ley para la extinción del dominio, la inspección ocular, entonces, debería complementarse con una o más de las siguientes pruebas: a) las declaraciones de renta y patrimonio del propietario y de sus antecesores en el dominio; b) las copias de contratos de prenda agraria o certificados expedidos por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero que demostraran que el propietario actual o los antecesores habrían gravado cultivos plantados en el fundo; c) los libros de comercio debidamente registrados (art. 16).

vi) Agotada la etapa probatoria, bien de oficio o a solicitud de parte, el Instituto dispondría de 20 días para decidir si se habían acreditado los supuestos para decretar la extinción del dominio o si, por el contrario, el demandante había acreditado que sí venía ejerciendo la explotación económica respecto del bien durante los 3 últimos años, mediante resolución motivada del Gerente General, la cual debería ser aprobada por la Junta Directiva del Instituto. En la referida providencia se debería indicar la parte del terreno que cubriría la medida (art. 23 y 24)(10) (resaltado del texto).

14.6. Debe aclarar la Sala que no son del resorte de esta acción de reparación directa aspectos que se discutieron al interior de las diligencias de extinción de dominio, como la falta o no de explotación agrícola por parte del actor que diera lugar a la extinción de dominio sobre el bien inmueble, y el reconocimiento o no que hicieran los colonos que trabajaban la tierra sobre la propiedad de esos terrenos en cabeza del actor, toda vez que esta no es una acción de revisión agraria mediante la cual se busque controvertir la legalidad del acto administrativo o cualquier otro emitido en el curso de ese proceso administrativo especial.

14.7. Ahora bien, en cuanto a la razón que motivó al señor Gonzalo Moreano Lemos para no volver a la hacienda Chimbuza, se cuenta con varias declaraciones, según las cuales invasores en su mayoría indígenas, se instalaron en esos fundos, la comenzaron a cultivar y alegaron ser sus dueños.

14.8. Luciano Teodulo Ortiz, habitante de la vereda Altaquer, dijo (fl. 177, cdno. 1): “…entre ellos pasaban unos señores que no eran de allá. Decían que eran del INCORA, que iban a revisar el terreno porque iban a regalar la tierra a los campesinos y parece que con esto que escucharon, se lo tomaron en serio y comenzaron a tomar la finca, se fueron apoderando de la finca, de tal suerte que hicieron de dueños y ya no dejaron entrar al propietario. Allí viven y están en las casas. No conozco a las personas”.

14.9. Samuel Marcial Bisbicus Moriano, amigo del actor y agricultor de la vereda de Altaquer, manifestó (fl. 236, cdno. 1): “Preguntado. Diga el testigo si en las condiciones en las que se encuentra la hacienda Chimbuza en la actualidad, si el propietario de la misma, el coronel Gonzalo Moreano, podría volver a explotarla? Contesta. Yo pienso que es difícil porque ahora los indígenas tienen sus leyes y dicen que ellos han sido los dueños de la tierra. Entonces ahora están recuperando los terrenos que eran de ellos, que los blancos les han ido quitando, a no ser que los indemnicen a los indígenas, ahí sí el dueño puede volver”.

14.10. Julio César Coral Acosta, habitante de la región y conocido del actor, señaló “Preguntado. Diga el testigo si las condiciones en que dice se encuentra la finca es posible que su dueño pueda volver a explotarla. Contestó. No creo que sea posible sacar a los invasores… El coronel Moreano de lo que le invadieron la finca, ya no fue más” (fl. 244 y 245, cdno. 1).

14.11. Apartándose de las anteriores declaraciones, José Medardo Narváez, agricultor de la vereda de Altaquer, señaló (fl. 228, cdno. 1): “Pues sí ha ido. Hasta el ochenta iba a la finca, o sea que tenía un ganado conmigo a medias y el ganado lo partíamos en utilidades. Luego llegó a Chimbuza y dijo que el ganado lo vendiéramos y llevó un negociante de Pasto y le vendió el ganado. Eso fue en el ochenta y de allí no ha ido por allá, no tengo ni idea por qué”.

14.12. Aunado a lo anterior, varias declaraciones sugieren que estas invasiones respondieron al hecho de que el INCORA había iniciado un proceso de extinción de dominio de la hacienda Chimbuza, lo cual les generó la expectativa de que esa entidad les adjudicaría los predios si se dedicaban a explotarlos.

14.13. Laureano Pascal Pai, hijo de Ignacio Pascal, habitante y agricultor de Chimbuza y quien manifestó haberse criado allá, fue interrogado de la siguiente manera: “Diga el testigo si ha escuchado a quienes viven en la hacienda que les van a otorgar la propiedad de los predios que ocupan, en caso afirmativo, ¿Quién va a realizar tal acto? Contestó. Sí claro, mi padre” (fl. 232, cdno. 1).

14.14. María Fajardo de Coral, quien conoce al actor por cuanto su padre tiene un lote de terreno colindante con la hacienda Chimbuza, señaló: “Diga la testigo qué ocurrió con la hacienda Chimbuza cuando la gente se enteró de que afectada por el INCORA para la extinción del dominio para el año 1975. Contestó. Cada quien fue y cogió su lote, haciendo casas y todo. Creyendo que el INCORA ya les iba a regalar” (fl. 242, cdno. 1).

14.15. Julio César Coral Acosta, habitante de la región y amigo del actor, manifestó: “la finca la invadieron los mismos de la región pensando que el INCORA les iba adjudicar (…) Actualmente la finca la explotan los invasores…” (fl. 244, cdno. 1).

14.16. Gonzalo Padilla Guerrero, habitante de la vereda de Altaquer, adujo: “el coronel tuvo a su mayordomo y hacían trabajar a los demás indígenas y los pagaba el coronel (…) hasta que salió la noticia que el INCORA iba a comprar la finca (…) cuando se oyó la noticia los indígenas invadieron todo el terreno, eso es por allá en 1970, todos son de raza indígena” (fl. 161, cdno. 1).

14.17. De forma más extensa, declaró Samuel Marcial Bisbicus Moriano, quien estudió en la escuela de Altaquer con el señor Moreano, y era arrendatario de unos potreros de propiedad del actor:

Sí lo conozco porque yo tengo una tierra que limita con la de don Gonzalo Moreano Lemos. Ese terreno pertenece al coronel Moreano Lemos. Actualmente ya no lo explota porque digamos, allá hay una cantidad de indígenas que tienen tomada la posesión del inmueble. Serán unos 20 a 28 años aproximadamente. Sencilla la razón; porque en ese año el INCORA estaba haciendo una campaña para donarles o darles tierra a los indígenas. Entones por esa razón la invadieron. Se metieron creyendo que el Gobierno iba a comprar las tierras para dárselas (…) En esa época había una organización que se llamaba la Organización Campesina, en el gobierno del doctor Carlos Lleras Restrepo. Esa organización promovía la capacitación del campo, créditos, el hecho de que el INCORA compraba tierras, incluso en todo el país invadieron fincas, era público… entonces la gente que no tenían tierras, los indígenas aprovecharon la oportunidad para tomarse esas tierras con la intención de que el Gobierno les iba a comprar esas tierras y se las iba a repartir (fl. 234 y 235, cdno. 1).

14.18. Y más adelante en su declaración, señaló: “Preguntado. Dice el testigo que le consta que el INCORA hizo campaña para entregar a los indígenas la hacienda Chimbuza, que le cuente al despacho, ¿Por qué le consta y qué personas hicieron esa campaña?. Contestó. Tal vez no sé si dije mal. No era el INCORA, sino las organizaciones campesinas, que se llaman las Organizaciones de Usuarios Campesinos, quienes hicieron las campañas. Yo no recuerdo quiénes eran en ese tiempo” (fl. 236, cdno. 1).

14.19. Nuevamente, el señor José Medardo Narváez, respondió en sentido contrario a los demás testigos: “Preguntado. Diga el testigo si los funcionarios del INCORA, ¿no le manifestaron que la extinción de dominio era para entregarla a los habitantes de la región, entre ellos usted, una vez se le entregara la indemnización al propietario? Contesta. No sé nada que el INCORA lo iba a comprar para los indígenas. De eso no sé. Yo estoy allí porque la estoy trabajando” (fl. 228, cdno. 1).

14.20. Para la Sala no resulta inconcebible la postura del actor, según la cual la iniciación del proceso administrativo de extinción de dominio por parte del INCORA en el predio urbano del actor les haya generado una expectativa de obtener eventualmente una parcela de esos lotes una vez fueran declarados bienes baldíos(11). Sin entrar a definir si le asistía a esos colonos un derecho adquirido, una expectativa legítima de obtener la transferencia de dominio del bien explotado que haya sido objeto de una declaratoria de extinción de dominio, desarrollo que desbordaría la causa petendi de la parte actora y el objeto de este análisis, basta con poner de presente dos disposiciones vigentes para la época de los hechos. De un lado, la Ley 200 de 1936, “Sobre régimen de tierras”, señala qué ocurre con un predio objeto de la declaración de extinción de dominio:

ART. 8º—El Gobierno declarará, con conocimiento de causa, al tenor del artículo 1203 del Código Judicial, que se ha realizado la extinción de dominio privado, y ordenará la cancelación del registro una vez que esté ejecutoriada dicha declaración, la cual se dictará con citación y audiencia del dueño y poseedor inscrito del terreno, y del usufructuario, usuario y acreedor hipotecario, en su caso, quienes tendrán sesenta días, a partir de su notificación, para pedir y hacer practicar pruebas. Cancelado el registro, el terreno ingresa al dominio del Estado con el carácter de baldío.

14.21. Y el artículo 26 de la Ley 135 de 1961, “Sobre reforma social agraria”, según el cual: “lo cultivado por colonos que no hayan reconocido vínculo de dependencia del propietario, no se tomará en cuenta para los efectos de demostrar la explotación económica de un fundo. Al quedar en firme la resolución que declara extinguido el dominio, el Instituto podrá adjudicar a tales colonos las porciones que les correspondan conforme a las normas sobre baldíos vigentes a la fecha de su establecimiento”.

14.22. No obstante, en tanto el Decreto 1577 de 1974, lo que sanciona con la extinción de dominio es la falta de ejercicio de la posesión del propietario por un período de tres años continuos, a partir del 29 de marzo de 1973, esto es, la falta de explotación agrícola o pecuaria durante ese lapso, resultaba irrelevante a efectos de esa decisión la situación ex post de colonos nuevos que llegaran a cultivar y explotar la tierra:

ART. 1º—Será procedente la declaración administrativa de extinción del derecho de dominio de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, respecto de los predios en los cuales se dejare de ejercer posesión, en las condiciones previstas en el artículo 1º de dicha Ley, durante tres (3) años continuos, contados a partir del 29 de marzo de 1973, fecha en que empezó a regir el artículo 3º de la Ley 4ª del mismo año, a menos que se acredite la existencia una fuerza mayor o de un caso fortuito que hayan hecho imposible la explotación (…).

14.23. Es decir, si bien la iniciación de un proceso de extinción de dominio adelantado por el INCORA podía generar la expectativa en ocupantes dedicados a la actividad ganadera y agrícola de ser beneficiarios de parcelas de dichas tierras, sin que la Sala se adentre en el análisis que permita calificarla de mera o legítima, la decisión de la entidad no dependía en nada de la explotación de esa tierra por parte de terceras personas, sino de la capacidad del propietario de demostrar la explotación agrícola o pecuaria en dicho bien.

14.24. Además, se pone de presente que, contrario a lo expresado por la parte actora en el recurso de apelación, no le correspondía al INCORA asegurar la posesión del bien en favor del señor Moreano, máxime cuando no hay norma que respalde tal aseveración o contemple esa obligación en cabeza de la entidad demandada durante el trámite del proceso de extinción de dominio.

15. De otro lado, la Sala no pierde de vista que la ocupación desmedida de colonos en los terrenos de quien se repute propietario de un bien rural podría eventualmente dificultar que este último mantuviera sus cultivos y criase su ganado, debido a la ocupación literal del espacio para ejercer este tipo de actividades. Pero este no es el caso puesto a consideración de la Corporación.

15.1. De un lado, las diligencias previas realizadas por la entidad demandada en el marco del proceso de extinción de dominio, contenidas en los informes de visita previa y el acta de diligencia de inspección ocular del predio, así como del informe pericial realizado por Manuel Fajardo Moreano para esa época, mencionan que las siguientes personas ocupaban y trabajaban en el predio Chimbuza para los años 1968, 1969 y 1975: Aniceto Taicus, Victoriano Taicus, Evangelista Taicus, Elías Taicus, Victoriano Taicus, Juan Elías Taicus, Juana Taicus, Esperanza Taicus, Esteban Taicus, Misael Taicus, Ignacio Pascal, Serafín Pascal, Misael Pascal, Pioquinto Pascal, Rogelia Pascal, Medardo Pascal, José Pascal, Belisario Pascal, Desiderio Pascal, Julio Pascal, Marcial Bisbiscus, Luis Ortiz, Gregorio Ortiz, Alejandro García, Cecilio García, Leopoldo Oviedo, Gustavo López, Carmen Ortiz Burbano, Gregorio Ortiz y Faustino García, para un total de 30 campesinos y/o indígenas, dentro de las cuales se pueden identificar a dos grandes grupos familiares, los Taicus y los Pascal. A continuación se relacionan estas pruebas y su contenido.

15.2. El informe de visita previa del INCORA, de fecha 1º de mayo de 1968, realizado con ocasión del recorrido hecho por dos visitadores de la entidad a los predios Chimbuza y La Cruz, los días 2 y 3 de marzo de 1969, dejó de presente aquellas personas que ocupaban el predio del actor. Se trataba de Ignacio Pascal, quien explotaba una superficie de 18 hectáreas, con caña, maíz y plátano, y que vivía en esas tierras desde hacía 40 años, Aniceto Taicus quien trabajaba una superficie de 8 hectáreas de los mismos cultivos, y se había instalado allí desde hacía 35 años, Victoriano Taicus quien conservaba una superficie de 4 hectáreas con esas mismas plantaciones y vivía allí desde hacía 30 años, Leopoldo Oviedo quien tenía una parcela de 16 hectáreas con plátano hartón, chiro, caña y café y llegó hacía 15 años a vivir y trabajar allí, Gustavo López quien cultivaba una superficie de 20 hectáreas con caña y plátano, y llegó a vivir a esa tierra hacía 18 años. Agregó el informe en su parte final: “otros pequeños lotes discontinuos, cuyos propietarios son los mismos que estamos reseñando. Uno de esos lotes está bajo la ocupación de Evangelista Taicus, explota 7 hectáreas, desde hace 20 años, cultivos de plátano y caña (…) el otro lote que se identificó lleva la denominación de Chaguí y está bajo el dominio de Carmen Ortiz Burbano, la cual trabaja en compañía de sus hermanos, dice no reconocer dominio ajeno, entró hace 20 años. Explota una superficie de 10 hectáreas, con plátano, caña y café, con árboles frutales” (fl. 187, cdno. 1).

15.3. El otro informe de visita previa realizado por un funcionario del INCORA, de fecha 6 de marzo de 1969, tras el recorrido hecho a los predios Chimbuza, La Cruz, Chaguí Alto, Chaguí Bajo y Cunguandé los días 2 y 3 de marzo de 1969, menciona, bajo el capítulo de XIV. Ocupantes, a Gregorio Ortiz, quien explotaba un predio de 8 hectáreas, Elías Taicus, quien poseía una superficie de 4 hectáreas, Victoriano Tiacus, quien explotaba una superficie de 4 hectáreas, Ignacio Pascal, quien contaba con 18 hectáreas para sembrar sus cultivos, y Faustino García, quien tenía ocupadas 15 hectáreas (fl. 199, cdno. 1).

15.4. El acta de diligencia de inspección ocular del predio, cuya finalidad fue la de definir los linderos del mismos, de fecha 18 de noviembre de 1975, realizado por un representante del INCORA, uno del Instituto Agustín Codazzi, un comisionado de la Gerencia Regional y un secretario asignado para la comisión, así como el dictamen pericial presentado y firmado por todos ellos, con ocasión de dicha visita, mencionan a los siguientes ocupantes de los predios Chimbuza: Juan Elías Taicus, Juana Taicus, Esperanza Tacus, Misael Taicus, Serafín Pascal, Misael Pascal, Ignacio Pascal, Pioquinto Pascal, Rogelia Pascal, Medardo Pascal, Marcial Bisbiscus y Luis Ortiz (fl. 78 y 81, cdno. 1).

15.5. Sobre este mismo asunto, señaló el informe pericial realizado por Manuel Fajardo Moreano, de fecha 1 de diciembre de 1975: “…el señor Gonzalo Moreano y G, a cuyo fin contrató mayordomos, como a los señores Alejandro García, Cecilio García, Esteban Taicus y el mismo Gregorio Ortiz, para citar algunos” (fl. 40, cdno. 1).

15.6. Así mismo, José Medardo Narváez, agricultor de la vereda y quien fue llevado por el actor al predio Chimbuza en el año 1977 para que le administrara 150 cabezas de ganado, señaló: “Existían varios indígenas para el año 1977, los nombres, eran Juana, José Pascal, Belisario Pascal, Juan Elías Pascal, Desiderio Pascal, Julio Pascal. Todavía existen, eran nativos de allí, de allí para allá, los renacientes, los hijos, en fin. (…) Yo les pagaba a ellos el diario, a veces también contratos (sic) cuando era mayordomo del coronel Moreano les daba piedra, peinillas, hacha y toda la comida también, los tres golpes eran seguros (sic)”;

15.7. De otro lado, de la prueba testimonial se tiene que entre 15 y 30 familias se encontraban ocupando las tierras del actor para el año 2002 (fecha de la recepción de los testimonios), aunque de algunas declaraciones se extrae la conclusión que se trata de un número más reducido de habitantes, entre 10 y 18, como se expone a continuación.

15.8. Ante la pregunta de cuántas personas se encontraban actualmente habitando y explotando las tierras en el predio rural Chimbuza, Luciano Teódulo Ortiz, habitante de la vereda Altaquer, respondió: “Desde el pueblo se pueden mirar las casitas, se pueden contar, porque queda al frente. Como aproximadamente 25 casitas” (fl. 178, cdno. 1); José Medardo Narváez, dijo que se trataba de 18 habitantes (fl. 231, cdno. 1), aunque al momento de especificar de quienes de trataba sólo nombro a 6 personas (supra párr. 15.6.); Samuel Marcial Bisbicus Moriano, señaló que entre 15 y 20 familias (fl. 235, cdno. 1); Gonzalo Padilla Guerrero, habitante de la vereda, adujo que había 30 familias (fl. 161, cdno. 1); María Fajardo de Coral, dijo: “eso no lo puedo decir, pero bastantes casitas se miran allá” (fl. 243, cdno. 1). Laureano Pascal Pai, manifestó: “Preguntado. Aparte de usted en la finca Chimbuza, hay otras personas dedicadas a la explotación de cultivos? Contestó. Si, viven allí Virgilio Taicus, el papá de él todavía vive, Julio Taicus, María Taicius, Juan Taicus, Salvador Taicus, Juan Pascal, Florentino Morán, mi sobrino Lonso Taicus, Belisario Taicus, viven en esa finca Chimbuza (…) cada cual tiene un pedacito, siembran colino (…) allí se cariaron (…) nacieron todos en esa finca, y los papás también vivían allí” (fl. 237, cdno. 1).

15.9. De lo anterior, es posible concluir que desde el año 1975, cuando habitaban y explotaban la tierra alrededor de 30 personas, al año 2002, cuando la ocupaban entre 15 y 30 familias, incrementó el número de personas en los predios de Gonzalo Moreano. No obstante, se observa que muchos de los nombres nuevos plasmados las declaraciones de los testigos y que no fueron nombrados en los informes presentados por el INCORA para los años 1968 y 1969, y en el informe pericial de 1975, llevan los apellidos de las familias Taicus y Pascal, de lo cual es posible concluir que habitan más personas en las tierras Chimbuza porque ha aumentado la descendencia de estos grupos familiares, y no tanto por que hayan llegado nuevos colonos a invadirlas.

15.10. Además, y más relevante aún que lo anterior, la Sala considera que la cantidad de personas que según las pruebas analizadas ocupaban la hacienda Chimbuza, cuya extensión de conformidad con el informe pericial decretado por el a quo es de 350 hectáreas (fl. 296, cdno. 1), no tiene la entidad para impedir que el señor Gonzalo Salvador Moreano explotara el bien en cuestión, máxime si no quedó acreditada ninguna coerción o violencia realizada por aquellos frente al actor para impedirle visitar y explotar los terrenos de su propiedad.

15.11. Tampoco debe perderse de vista que, quien se reputa dueño de un bien inmueble y ve su derecho perturbado por la acción de terceros que, de buena o mala fe, se instalan en sus fundos con la intención de habitarla y explotarla, cuenta de un lado, con la acción reivindicatoria, regulada por el artículo 946 y siguientes del Código Civil, dirigida a exigir que el poseedor de la cosa sea condenado a restituirla, con la acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía, y con el derecho de denunciar penalmente la acción de terceros, si bajo la vigencia del Decreto-Ley 100 de 1980, esos hechos podían configurar desplazamiento forzado (art. 284A), usurpación de tierras (art. 365) o perturbación de la posesión sobre inmueble (art. 368).

15.12. El actor no demostró haber acudido a ninguna de estas acciones legales para obligar a los ocupantes de los predios a retornarlos y/o para impedir que nuevos colonos se instalaran en los mismos. Al contrario, mediante oficio del 26 de noviembre de 2001, la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación en San Juan de Pasto señaló que en el sistema de asignaciones de esa seccional no se encontraba en curso investigación alguna en donde figurara como denunciante el señor Gonzalo Salvador Moreano (fl. 111, cdno. 1).

16. De otro lado, quedó demostrado que en la vereda Altaquer, lugar de ubicación del predio Chimbuza, existe presencia de grupos armados al margen de la ley, concretamente las FARC y el ELN.

16.1. José Medardo Narváez, agricultor de la vereda desde el año 1977, señaló (fl. 228, cdno. 1): “no, no existen grupos armados”.

16.2. En cambio, Luciano Teódulo Ortiz, señaló (fl. 178, cdno. 1): “Preguntado. Diga el testigo si en las condiciones en que actualmente se encuentra la finca, es posible que su dueño pueda volver a explotarla. Contestó. Es difícil, porque quienes están, están posesionados y me imagino que no saldrán porque tienen sus sembríos. Además el problema de orden público es muy teso en la región. (…)”.

16.3. A la misma pregunta, Gonzalo Padilla Guerrero, dijo (fl. 162, cdno. 1): “No creo, ¿Cómo puede venir así, si la finca está invadida? Y porque en este momento el orden público que tenemos allá en la región es imposible que él venga a dirigir o seguir trabajando en la finca Chimbuza. (…) Aproximadamente ya son más de 10, aclaro, desde que llegó la guerrilla a la región, ese es el tiempo que dejó de subir a la finca, serán unos cinco años aproximadamente”.

16.4. Igualmente, Samuel Marcial Bisbicus Moriano, manifestó (fl. 236, cdno. 1): “Preguntado. Usted cree que los ocupantes de la finca, en las condiciones de explotación en que la tienen, ¿Permitirían que el coronel Moreano volviera a ejercer su derecho de propiedad sobre ella? Contestó. Tal vez, bueno, ahora es zona roja, ahora hay muchos gobiernos, es decir, usted sabe el desorden que existen en Colombia, es que ahorita el orden público está alterado y esa es zona roja, entonces realmente no podría él venir. Se lo llevaría la guerrilla, porque ahora no se puede andar. Ahora no podemos trabajar en el campo porque la situación de orden público y la seguridad personal nadie la garantiza...”.

16.5. La versión de estos testigos fue corroborada con ocasión de la diligencia de inspección judicial en el predio rural del actor, decretada por el a quo y ordenada en el despacho comisorio 162 (fl. 102, cdno. 1), la cual en un principio no pudo llevarse a cabo justamente por razones de orden público. El Juzgado Promiscuo de Circuito de Barbacoas, previo a adelantar la diligencia de inspección judicial, solicitó a la dirección del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en Tumaco, informar a ese despacho sobre la situación de orden público y condiciones de seguridad en el lugar de ubicación del predio Chimbuza (fl. 272, cdno. 1).

16.6. Mediante oficio del 7 de mayo de 2002, esa agencia de inteligencia informó (fl. 273, cdno. 1):

…en los actuales momentos el área general del corregimiento de la vereda de Altaquer presenta una alta incidencia de perturbación del orden público generada principalmente por el accionar delincuencial de las Cuadrillas 29 de las FARC y Comuneros del Sur del ELN, quienes permanentemente ejercen presencia armada en zonas rurales y zonas urbanas de las poblaciones adyacentes a la vía al mar (…). Bajo esas circunstancias y aún más sumado las amenazas perpetradas por los bandoleros de la cuadrilla Daniel Aldana de las FARC, donde declaran objetivos militares a funcionarios públicos de todo orden; no es recomendable el desplazamiento o ejercer funciones, inspecciones y/o otra actividad de funciones públicas en las áreas descritas a fin de prevenir actos delincuenciales o terroristas por parte de dichas organizaciones.

16.7. En consecuencia, mediante auto del 6 de junio de 2002, el Juzgado Promiscuo de Circuito de Barbacoas, dispuso abstenerse de llevar a cabo la diligencia en mención (fl. 281, cdno. 1).

16.8. En esta misma línea, en el informe pericial de fecha 24 de julio de 2002, decretado por el Tribunal a quo (fl. 102, cdno. 1), el perito Carlos Javier Estrella Cabrera dejó consignado (fl. 311, cdno. 1):

El jueves 20 de junio de 2002, fecha en que se realizó la visita para dar cumplimiento a la diligencia de inspección del inmueble denominado hacienda Chimbuza (…) por parte del perito evaluador Carlos Javier Estrella Cabrera, en compañía del señor Luciano Ortiz , quien colaboró como acompañante y conocedor de la zona para el desarrollo de esta diligencia, dentro de la misma contamos con la presencia inesperada de personas pertenecientes a grupos al margen de la ley, quienes nos preguntaron el objeto de la visita del perito en la zona y el tiempo que iba a permanecer en el corregimiento de Altaquer.

16.9. Si bien de las pruebas mencionadas no es posible extraer la fecha a partir de la cual la vereda Altaquer se convirtió en una zona de influencia guerrillera, la Sala no descarta la hipótesis de que actor, en virtud de su cargo de coronel del Ejército Nacional, haya preferido no regresar a la hacienda Chimbuza, toda vez que, como lo menciona el DAS en su respuesta al Tribunal Administrativo de Nariño, todos los funcionarios públicos fueron declarados objetivos militares por las FARC.

16.10. Así las cosas, la Sala considera que el actor Gonzalo Salvador Moreano no acreditó que el daño consistente en la imposibilidad de regresar a la hacienda Chimbuza, haya tenido una causa directa en las diligencias de extinción de dominio adelantadas por el INCORA, en atención a que: i) desde antes de la iniciación de ese proceso administrativo, existía presencia de indígenas en las tierras de su propiedad, quienes cultivaban y cuidaban de ganado cebú, y quienes recibían dinero de él o de otros administradores de la finca, de lo cual se extrae que no hubo una invasión repentina generada por las labores del INCORA en el curso de ese proceso administrativo, ii) la suposición de que los colonos hayan invadido las tierras del actor bajo la expectativa de que el INCORA les adjudicara esos bienes no habría tenido incidencia en la decisión de la entidad, ya que esta versaba sobre el estudio de la explotación por parte del actor durante los 3 años siguientes al 29 de marzo de 1973, según los términos del artículo 1º del Decreto 1577 de 1974, con independencia de la presencia de terceros de buena o mala fe en los mismo predios iii) las dimensiones de las hacienda Chimbuza resultan en proporción muy grandes en relación con la cantidad de indígenas y campesinos explotando la tierra, lo cual hace improbable que el actor se viera en la incapacidad de explotar otras parcelas de tierra aún con la presencia de dichos colonos, iv) la ausencia de ejercicio de las acciones legales, tanto civiles como penales, denota un desinterés del actor de obligar a los ocupantes y habitantes de Chimbuza a salir de las tierras de su propiedad v) la presencia de grupos armados ilegales y las amenazas de estos contra funcionarios públicos parece explicar la ausencia del actor en la región.

17. La parte demandante también resaltó la falla del servicio debido a la dilación excesiva del proceso, toda vez que el mismo inició el 21 de abril de 1975, fecha de la Resolución 5 mediante la cual el INOCORA dio apertura al proceso de extinción de dominio, y culminó el 8 de marzo de 1999, con la expedición de la Resolución 139, que revocó la primera. De lo anterior, se tiene que el proceso duró más de 24 años, a pesar de que conforme a la Ley 135 de 1961, artículos 23 y 27 y el Decreto Reglamentario 1577 de 1974, este tenía una duración de 100 días, “si se suman los términos previstos en esas normas de procedimiento”. Señaló que si el proceso no hubiera tardado tanto tiempo en definirse, el señor Moreano habría contado con el aprecio y respeto de los trabajadores que cultivaban su tierra (recurso de apelación, supra párr. 5).

17.1. En relación al proceso de extinción de dominio, el Decreto 1577 de 1974 tan sólo menciona algunos términos, como aquel dispuesto para solicitar la práctica de las pruebas, por un período de 15 días, los cuales empezarían a contarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto de apertura (arts. 12 y 13) y los 20 días con los que contaba el INCORA para decidir si se habían acreditado los supuestos para decretar la extinción del dominio, una vez agotada la etapa probatoria (art. 23 y 24).

17.2. Si bien lo anterior no es suficiente para establecer el plazo en el que este procedimiento administrativo bajo esa reglamentación debía surtirse, es claro que la intención del legislador fue la de expedir un proceso bastante expedito, evento que no ocurrió en el caso concreto, toda vez que este tardó un tiempo considerable. Confirmación de lo anterior, es la certificación de fecha 18 de diciembre de 2001, allegada en el curso del proceso contencioso a instancias del Tribunal a quo, por la Procuraduría Agraria, en la que sostiene que en varias oportunidades solicitó agilizar el trámite del predio del señor Salvador Moreano (fl. 118, cdno. 1).

17.3. La dificultad que encontró el INCORA en resolver si procedía o no extinguir el derecho de dominio del actor se debió a la dificultad de definir los límites del predio Chimbuza. En la diligencia de visita previa que realizó el INCORA, el 1º de mayo de 1968, se estableció que el terreno tenía 350 hectáreas. Posteriormente, por auto del 25 de febrero de 1969 se ordenó la práctica de una nueva visita y en ella se estableció que la superficie aproximada del predio Chimbuza era de 384 hectáreas y en la visita llevada a cabo el 13 de junio de 1972, se definió que su extensión aproximada era de 200 hectáreas (Res. 5/75, fl. 22, cdno. 1).

17.4. Además, las normas que determinaban la cantidad mínima de hectáreas de un predio para que pudiera ser objeto de esa acción administrativa varió, toda vez que en el Acuerdo 6 de 1966 estableció que el INCORA tenía competencia para adelantar gestiones de extinción de dominio sobre extensiones superiores a 500 hectáreas y posteriormente el Acuerdo 3 de 1971 supeditó la competencia del Instituto a predios rurales con una cabida superior a 100 hectáreas.

17.5. De otro lado, la falta de vinculación de todas las personas interesadas que pudieran alegar algún derecho sobre el inmueble, también hizo que en el año 1987, cuando la gerencia regional del INCORA dispuso el envío del expediente a las oficinas centrales de la entidad, estas no consideraran procedente decidir de fondo el asunto y devolvieran de nuevo las actuaciones a la oficina regional, mediante auto del 19 de enero de 1987 (Res. 139/99, fl. 24, cdno. 1).

17.6. En todo caso, y sin que la Sala se adentre a revisar si dichas razones constituyen o no una justificación a la dilación del proceso administrativo, o si por el contrario constituyen una falla en el servicio, lo cierto es que la duración del proceso no configuró un daño para el señor Moreano, pues como quedó dicho anteriormente, el abandono que hizo el actor de sus tierras no tuvo su origen en el proceso administrativo de extinción de dominio ya que no se presentó una invasión repentina de colonos a sus predios, pues estos indígenas y agricultores ya trabajaban sus tierras, la cantidad de dichos ocupantes, mayordomos o peones no tiene la entidad para impedir que el actor explotara otras parcelas de esos terrenos, y el desinterés del actor en interponer las acciones civiles y penales a su disposición para impedir las invasiones que alega, debilita su dicho. Una duración más extensa del proceso administrativo no tendría incidencia alguna en la causa que lo motivó a ausentarse de los predios ubicados en el municipio de Barbacoas, ya que dicha razón no estuvo fundamentada en la actuación de la entidad demandada.

17.7. Por el contrario, con base en los indicios que han sido desarrollados anteriormente, se tiene que el Gonzalo Salvador Moreano dejó de frecuentar el inmueble rural de su propiedad, posiblemente intimidado por las amenazas que los grupos armados ilegales dirigieron contra funcionarios públicos de todo orden nacional, por los compromisos que su cargo de militar le imponían o por el interés de que el INCORA declarara sin mayores demoras y tropiezos que él no explotaba económicamente la hacienda Chimbuza, esperanzado equívocamente en obtener una indemnización económica. El actor así lo señala en los alegatos de conclusión, cuando afirma que las actuaciones de la Administración generaron en él “la justa y entendible expectativa de que el Estado, una vez concluya el proceso administrativo, le pague la indemnización que no podía ser inferior al justo precio de su derecho de dominio” (supra párr. 3.1.). En todo caso, lo cierto es que la dilación del proceso de extinción de dominio no generó en el actor ningún daño, y en tanto este último configura el primer presupuesto para establecer la responsabilidad del Estado, el desarrollo de esta pretensión se agota ante esta verificación.

17.8. Así, la ausencia de imputación en relación con el abandono de señor Gonzalo Salvador Moreano de los predios Chimbuza en la vereda de Altaquer, municipio de Barbacoas, y la falta de acreditación del daño en relación a la mora del proceso administrativo de extinción de dominio, le imponen a la Sala denegar las pretensiones de la demanda y absolver a la entidad demandada.

17.9. La Sala modificará el fallo de primera instancia en relación con el numeral tercero de la parte resolutiva, que ordena lo siguiente: “Compúlsense las copias pertinentes y remítanse a la Procuraduría Regional para que se inicie la investigación o se adjunte la existente, si es que ya se ha iniciado, contra los funcionarios del INCORA, que resulten comprometidos en la injustificada mora en el procedimiento.” De un lado, el fallo emitido por el a quo no mencionó las normas disciplinarias que fueron vulneradas con la actuación de la entidad demandada, ni los funcionarios contra los cuales se debían adelantar dichas investigaciones. Además, las dificultades en identificar los linderos de la hacienda Chimbuza generaron una dilación de dicho proceso, sin que se evidencie, como se expresó más arriba, que dicha mora generara un daño al propietario o algún tercero de buena fe, que amerite adelantar un proceso en contra de funcionarios de esa entidad.

17.10. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de las partes dentro del proceso, razón por la cual no adoptará dicha determinación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, del 15 de abril de 2005, la cual quedará así:

1. Declárese probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

2. Denegar las pretensiones de la demanda por las razones mencionadas en la parte de motiva.

3. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

2 En aplicación del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en el año 2000 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 26.390.000. La parte actora solicitó la indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, por el valor de $ 1.471.271.820,51, cifra que supera la exigida para la fecha de la presentación de la demanda.

3 “ART. 10.—Solicitud, aportación y práctica de pruebas. Para la solicitud, aportación y práctica de pruebas, además de las disposiciones generales contenidas en el Código de Procedimiento Civil y demás disposiciones se dará aplicación a las siguientes reglas: (…) 3. Las partes y testigos que rindan declaración podrán presentar documentos relacionados con los hechos sobre los cuales declaran, los cuales se agregarán al expediente y se darán en traslado común por tres (3) días a las partes, sin necesidad de auto que lo ordene”. La Sala observa que los informes de los visitadores del INCORA del 1º de mayo de 1968, y del 2 y 3 de marzo de 1969 en el predio rural Chimbuza, guardan relación con la declaración de Luciano Teódulo Ortiz el día de la diligencia de testimonio, en la medida en el primero tenía como propósito verificar el nivel de explotación económica de las tierras por parte del señor Gonzalo Salvador Moreano, y la ocupación de terceros que no acreditaban la calidad de este como propietario, y en la diligencia de testimonio este fue preguntado acerca de la forma como el actor adquirió la finca, las actividades agropecuarias y agrícolas que desarrollaba, la presencia de jornaleros en esas tierras y los cambios que se hayan podido presentar con las actuaciones de la entidad demandada a partir del año 1975 (fl. 177, cdno. 1). Es decir, guardan identidad respecto de un mismo objeto —el predio rural del actor— y una misma causa —el proceso de extinción de dominio iniciado por el INCORA.

4 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

5 Código de Procedimiento Civil, artículo 330: “Notificación por conducta concluyente. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia…”.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, expediente 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

7 En sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera, del 13 de mayo de 2014, radicación 23128, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, se modificó la línea de jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se estableció que del análisis de los antecedentes, características, finalidades y alcances del Sistema de Registro Inmobiliario en Colombia, era posible concluir que el sólo aporte del certificado de tradición y libertad expedido por el registrador de instrumentos públicos, resulta suficiente para acreditar la propiedad sobre el bien inmueble objeto de debate. Más concretamente, consideró la Sala que la imposibilidad del juez administrativo de pronunciarse sobre las condiciones de existencia o validez del título, a menos que este se demande mediante la acción judicial idónea, y los efectos que surgen con la inscripción del título, a saber, la trasmisión de los derechos de dominio, la publicidad de la propiedad y demás derechos reales, la presunción de legalidad de la inscripción por constituir acto administrativo, el principio de la fe pública registral y el mérito probatorio del registro, permiten concluir que esa inscripción es suficiente para probar la titularidad del derecho de dominio, y por ende, tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de mayo de 2002, radicación 11001-03-26-000-1996-1572-01, expediente 11.572, actor: Silvio Humberto Sandoval Silva, M.P. Alier Hernández. En el mismo sentido pueden consultarse sentencias proferidas el 28 de mayo de 1992, expediente 3016 y el 11 de diciembre de 1992, expediente 6411.

9 Sentencia del 6 de noviembre de 1967 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia —cuando se declaró la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 200 de 1936 y se estuvo a la declaratoria previa de exequibilidad del inciso 2º, literal a, artículo 3º de la Ley 135 de 1961. Gaceta Judicial, Tomos CXX-CXXI-CXXII-CXIII, 1967, números 2284-2290-2291 y 2296, pág. 175 ss.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, expediente 21.138, actor: Sociedad Fernando A. García y Cía. Ltda., C.P. Mauricio Fajardo.

11 Esta intención del Gobierno es hoy en día más clara con la constitución y delimitación de zonas de reserva campesina, las cuales buscan evitar y corregir los fenómenos de inequitativa o concentración antieconómica de la propiedad y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas (D. 1777/96, “Por el cual se reglamenta parcialmente el capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a las zonas de reserva campesina”, art. 2º, y Ac. 24/96, “Por el cual se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina de que tratan el Capítulo XIII de la L. 160/94”). Lo anterior sin perder de vista que las políticas dirigidas a atender y proteger a la población desplazada por la violencia, prevé como medidas de estabilización socioeconómica de carácter transitorio, asentar a la población desplazada que manifieste interés en continuar desarrollando labores agropecuarias, en predios a los que se les haya declarado extinción del derecho de dominio en aplicación de la Ley 333 de 1996 se encuentren asignados provisionalmente al Incora así como la posibilidad de entregarles esas tierras en forma definitiva o con carácter provisional (D. 2007/2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 7º, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación”, art. 5º).