Sentencia 2001-1146 de mayo 8 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2001-1146-01

Consejero Ponente

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actora: Clínica Los Rosales S.A.

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil ocho.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, administración de Pereira contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 14 de agosto de 2003, que anuló el acto que declaró incumplido el régimen de importación temporal a largo plazo e hizo efectiva su garantía.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

• Precisión preliminar

Para el a quo la DIAN violó el debido proceso con su Resolución 03-064-216 655-4115 de 2000 (mar. 29) que declaró el incumplimiento del régimen de importación y ordenó la efectividad de la garantía después de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del siniestro, es decir, del 30 de mayo de 1997, fecha en que la importadora se constituyó en mora.

La DIAN alega que según el artículo 2613 del Código Civil, el tribunal no podía declarar de oficio la excepción de prescripción de la facultad administrativa derivada del contrato de seguro, prevista en el artículo 1081 del Código de Comercio, pues esta debe alegarse por la parte interesada.

Conforme al artículo 306 del Código de Procedimiento Civil “cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”.

La Sala no hará pronunciamiento alguno, pues en este caso la excepción de prescripción de la facultad administrativa derivada del contrato de seguro prevista en el artículo 1081 del Código de Comercio, no fue propuesta en la contestación de la demanda.

Sin embargo, anota la Sala que con la Resolución 03-064-216-655-4115 de 2000 (mar. 29) que declaró el incumplimiento del régimen de importación y ordenó la efectividad de la garantía, la DIAN no violó el debido proceso, pues el pago de cuotas por concepto de los tributos aduaneros debía hacerse durante cinco años de manera semestral, los días 30 de mayo y 30 de noviembre, a partir del 20 de noviembre de 1995, fecha de levante de la mercancía.

• El caso concreto

El 15 de agosto de 1996, la Clínica Los Rosales S.A. solicitó a la DIAN autorización del régimen de importación temporal a lardo plazo y se comprometió a pagar los tributos aduaneros en cinco (5) años, en diez (10) cuotas semestrales exigibles los días 30 de mayo y 30 de noviembre.

Por Resolución 03-064-216-655-4115 de 2000 (mar. 29), la DIAN declaró el incumplimiento del régimen de importación y ordenó hacer efectiva la garantía, debido al incumplimiento de la importadora en las cuotas tercera, cuarta, quinta, sexta y séptima.

Clínica Los Rosales S.A. presentó a la Superintendencia Nacional de Salud solicitud de promoción de acuerdo de reestructuración, que fue aceptada por Resolución 373 de 2000 (mar. 7) (2) . El acuerdo fue aprobado el 14 de diciembre de 2000 y protocolizado con la escritura pública 5721 del 28 de diciembre del mismo año.

Por Resolución 03-064-216-656-23274 de 2000 (nov. 8), el jefe de la división de liquidación de la DIAN decidió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución 03-064-216-655-4115 de 200(sic) (mar. 29).

Mediante Resolución 03-072-193-6202-16644 de 2001 (jun. 8), el jefe de la división jurídica de la DIAN decidió el recurso de apelación confirmando la Resolución 03-064-216-655-4115 de 2000 (mar. 29) y ordenó a la división de recaudación y cobranzas, grupo interno de trabajo de cobranzas iniciar proceso de cobro.

Corresponde a la Sala determinar si la administración al proferir los actos acusados, mediante los cuales declaró el incumplimiento del régimen aduanero y ordenó la efectividad de la garantía, vulneró el acuerdo de reestructuración económica celebrado por la actora con sus acreedores, en virtud de la Ley 550 de 1999.

Los artículos 39 y 40 del Decreto 1909 de 1992 definen así la importación temporal a largo plazo:

Decreto 1909 de 1992.

“ART. 39.—Importación temporal. Es la importación al territorio nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada en el uso que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

No podrán importarse bajo esta modalidad mercancías fungibles, ni aquellas que no puedan ser plenamente identificadas.

ART. 40.—Clases de importación temporal. Las importaciones temporales podrán ser:

[...].

b) De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital, representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque. El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años.

[...].

Los artículos 41 y 42 imponen al importador la obligación de pagar los tributos aduaneros y prestar una garantía de la finalización de la importación:

“ART. 41.—Declaración de importación temporal.

[...].

Si se trata de una importación temporal a largo plazo, en la respectiva declaración deberán liquidarse los tributos aduaneros en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, a las tarifas vigentes en la fecha de su presentación; dichos tributos se distribuirán en cuotas semestrales iguales por el término de duración de la importación.

[...].

ART. 42.—Garantía. Con el objeto de responder por la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración y por el pago oportuno de los tributos aduaneros, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá exigir la constitución de garantía a favor de la Nación, hasta por el ciento por ciento (100%) de dichos tributos, en las condiciones, modalidades y plazos señalados por la Dirección de Aduanas Nacionales”.

La terminación de la importación temporal ocurre taxativamente en los siguientes casos:

“ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal (resaltado fuera de texto);

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales”.

Según el artículo 2º del Decreto 1909 de 1992, la obligación aduanera nace con la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional; comprende el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar y, en general, las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas pertinentes.

El carácter de orden público del régimen aduanero hace que los términos establecidos en sus normas sean de obligatorio cumplimiento para los particulares. Así, cuando se incumple la obligación de pagar las cuotas por concepto de tributos aduaneros, surge automáticamente para las autoridades aduaneras el correlativo deber de declarar el incumplimiento de la obligación aduanera y hacer efectiva la garantía, para lo cual se les ha conferido una competencia especial.

Debe aclararse que dicha medida no tiene carácter sancionatorio, sino de previsión y amparo de los riesgos que pueden afectar los intereses del Estado en las operaciones aduaneras.

Asimismo, la Resolución 1794 de 1993 de la DIAN establece normas específicas con respecto a las garantías constituidas para respaldar obligaciones aduaneras, lo mismo que el procedimiento que debe seguirse para este tipo de eventos:

“ART. 41.—<Modificado el artículo 1º de la Resolución 4325 de 1995> Efectividad de las garantías. La división de liquidación de la administración de impuestos y aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes remitido por la división competente de la administración de impuestos y aduanas donde ocurrieron los hechos y de la fotocopia autenticada de la garantía, enviada por la dependencia donde repose el original de la misma, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de tales documentos, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.

En todo caso, en la misma providencia se declarará la obligación incumplida, se ordenará la efectividad de la garantía y se determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía.

ART. 42.—Control y efectividad de las garantías. Las subdirecciones o divisiones competentes, ejercerán el control de las garantías que se constituyan y aprueben en cada subdirección o administración de impuestos y aduanas.

Cuando se establezca el incumplimiento de una obligación respaldada con garantía, la subdirección o división competente, enviará la garantía y la resolución que declare el incumplimiento junto con la constancia de la ejecutoria, a la subdirección o división de cobranzas, según el caso, para que esta la haga efectiva mediante el procedimiento especial de cobro establecido en el estatuto tributario”.

La administración dispone del término de dos (2) años para declarar el siniestro y la consecuente efectividad de la garantía, contados a partir de cuando tenga conocimiento de la ocurrencia del siniestro, o de la fecha en que razonablemente podía tenerlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio, que establece los términos de prescripción en el contrato de seguros. Su texto es el siguiente:

“ART. 1081.—La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos (2) años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

La prescripción extraordinaria será de cinco (5) años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes”.

Por su parte, el Decreto 1909 de 1992 y la Resolución 1794 de 1993 establecen que la administración de impuestos y aduanas nacionales dispone de un término especial de cinco (5) años para adelantar la acción de cobro que haga efectiva las garantías, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento. Las normas son del siguiente tenor literal:

“Decreto 1909 de 1992.

ART. 95.—Prescripción de la acción de cobro. La acción para el cobro de los tributos aduaneros y sanciones determinados en las declaraciones, liquidaciones oficiales o resoluciones, prescribirá en el término de cinco (5) años, contados a partir de la presentación de la declaración o de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente. Este término se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago”.

“Resolución 1734 de 1993.

ART. 48.—Mérito ejecutivo. De conformidad con el artículo 828 del estatuto tributario, las garantías constituidas a favor de la Nación prestan mérito ejecutivo a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento de la obligación garantizada y ordene hacerla efectiva.

En concordancia con los términos de prescripción señalados en el artículo 25 del Decreto 1909 de 1992, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dispone de cinco (5) años para adelantar la acción de cobro que haga efectiva las garantías, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare incumplida la obligación.

En consecuencia, y no obstante los términos de vigencia indicados para efectos de constituir y aprobar las garantías, es entendido que para la efectividad de estas, por la vía coactiva, los términos de prescripción son los especiales señalados en el presente artículo”.

En este caso, para el 29 de marzo de 2000, fecha en la que se profirió la Resolución 03-064-216-655-4115 que declaró el incumplimiento del régimen de importación y ordenó hacer efectiva la garantía, ya se había presentado la solicitud del acuerdo a la Superintendencia Nacional de Salud, esto es el 2 de febrero del mismo año, y había sido aceptada por Resolución 373 de 2000 (mar. 7).

El artículo 14 de la Ley 550 de 1999 establece los efectos de la iniciación de la negociación del acuerdo de reestructuración, a este tenor:

“ART. 14.—Efectos de la iniciación de la negociación. A partir de la fecha de iniciación de la negociación, y hasta que hayan transcurrido los cuatro (4) meses previstos en el artículo 27 de esta ley, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la Cámara de Comercio en el que conste la inscripción del aviso. En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta.

Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.

PAR. 1º—Dentro de los diez (10) días siguientes a la iniciación de la negociación, el acreedor del empresario que sea beneficiario de fiducias mercantiles en garantía o de cualquier clase de garantía real constituida por terceros, o que cuente con un codeudor, fiador, avalista, asegurador, emisor de carta de crédito y, en general, con cualquier clase de garante del empresario, deberá informar por escrito al promotor si opta solamente por hacer efectiva su garantía o si no prescinde de obtener del empresario el pago de la obligación caucionada. Si el acreedor guarda silencio o manifiesta que no prescinde de hacer valer su crédito contra el empresario, se estará a lo previsto en el inciso 1º del presente artículo, los créditos objeto de los procesos suspendidos quedarán sujetos a lo que se decida en el acuerdo, y en caso de iniciarse procesos en su contra, los terceros garantes y los titulares de los bienes gravados podrán interponer la excepción previa correspondiente.

Cualquier acreedor o el propio empresario podrán informar en cualquier tiempo al promotor de la existencia de las garantías a que se refiere el presente inciso.

Cuando un mismo acreedor opte por hacer efectivas sus garantías de terceros, y alguna o algunas obligaciones del empresario estén garantizadas por terceros, y otra u otras no, el acreedor podrá hacer efectiva la garantía sin perjuicio del cobro de las obligaciones no garantizadas frente al empresario deudor.

PAR. 2º—Cuando un acreedor del empresario opte por hacer efectivas sus garantías de terceros y ejerza sus derechos de cobro frente a un codeudor solidario, fiador, avalista o cualquier otra clase de suscriptor de un título valor en el mismo grado del empresario, si dicho garante es una persona natural, el ejercicio de los derechos del acreedor se limita en los siguientes términos:

a) Durante la negociación del acuerdo no podrá rematarse, adjudicarse ni enajenarse a ningún título el inmueble que sea de propiedad exclusiva del garante o del cual este sea comunero, siempre y cuando se trate del inmueble que el garante haya ocupado para su vivienda personal por no menos de dos años consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de iniciación de la negociación del acuerdo;

b) Durante la negociación del acuerdo podrán practicarse medidas cautelares que recaigan sobre el inmueble, y podrán iniciarse o continuarse ejecuciones judiciales contra el garante hasta que quede en firme una cualquiera de las sentencias previstas en el inciso 1º del artículo 523 del Código de Procedimiento Civil; de igual forma podrá darse cumplimiento, a las disposiciones contractuales que regulen ejecución de las garantías fiduciarias, hasta la etapa previa a la enajenación del inmueble a cualquier título.

c) Para que esta limitación temporal de la efectividad de los derechos del acreedor proceda, el garante deberá inscribir, a su costa, en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados, una declaración juramentada rendida ante notario público, en la cual identifique el inmueble y afirme que se dan las circunstancias previstas en el literal a) de este parágrafo, acompañada de una copia del escrito a que se refiere el artículo 13 de esta ley y en la cual se señala su fecha de fijación.

d) La enajenación a cualquier título o la tradición de un inmueble de los previstos en este parágrafo, y que se lleven a cabo con posterioridad a la inscripción prevista en el literal anterior, serán ineficaces de pleno derecho. Cualquier diferencia o litigio sobre dicha ineficacia será de competencia de la justicia ordinaria.

e) Adjuntando constancia de la inscripción en el registro de instrumentos públicos y privados de la declaración a que se refiere el literal c) de este parágrafo, el garante podrá pedir al juez competente que se suspenda el señalamiento de la fecha para remate, y el juez que fuere informado por el garante de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en este artículo, incurrirá en causal de mala conducta; igualmente, el fiduciario que no suspenda la enajenación regulada en el contrato de fiducia o encargo fiduciario respectivo, y enajene el inmueble a cualquier título después de haber sido informado de tales circunstancias por el garante, será sancionado por la superintendencia que ejerza inspección y vigilancia sobre las sociedades fiduciarias, y los administradores de la fiduciaria que contravengan este artículo podrán ser removidos por dicha superintendencia.

f) Transcurrido el plazo previsto en el artículo 27 de esta ley, sin que se celebre un acuerdo de reestructuración, el acreedor podrá hacer valer sus derechos de cobro respecto del inmueble en cuestión e, igualmente, podrá adelantarse el remate judicial y dicho bien podrá ser enajenado a cualquier título en caso de no pesar sobre él alguna medida cautelar”.

El artículo trascrito establece que una vez se inicie la negociación del acuerdo de reestructuración, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso.

La decisión contenida en la Resolución 03-064-216-655-4115 de 2000 de la DIAN, consistente en declarar el incumplimiento del régimen de importación y ordenar hacer efectiva una garantía, no es un mandamiento ejecutivo; por el contrario, es una medida de previsión y amparo de los riesgos que puedan afectar los intereses del Estado en las operaciones aduaneras. Las actuaciones administrativas no pueden suspenderse por el hecho de solicitarse un acuerdo de reestructuración.

De los antecedentes administrativos se deduce que el proceso adelantado por la DIAN, no incurrió en irregularidad alguna y, por el contrario, cumplió con todas las etapas legales. El incumplimiento del importador con respecto al régimen de importación temporal a largo plazo no acarrea otra consecuencia que su declaración y la orden de hacer efectiva la garantía constituida.

La Sala revocará la sentencia apelada, y en su lugar denegará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia apelada, y en su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de mayo de 2008.

(2) Folio 233, anexo 1.

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