Sentencia 2001-1192 de febrero 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2001-1192-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades distritales

Actora: Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda. - Olcsa Ltda.

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El problema jurídico por resolver se centra en dilucidar si el avalúo catastral que realizó el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD) para la vigencia de 1995 a 1999, respecto de los predios ubicados en la calle 168 Nº 29C-45 y diagonal 165A Nº 29A-45, de propiedad de la actora, se ajustó o no a las normas legales.

• Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

El DACD propuso la excepción de falta de legitimación en al causa por pasiva por considerar la Secretaría de Hacienda de Bogotá es la entidad competente para fijar los porcentajes para la determinación de la base gravable del impuesto predial unificado.

Según el artículo 5º de la Ley 14 de 1983, las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de periodos de cinco (5) años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

La excepción no tiene vocación de prosperidad por cuanto es el avalúo catastral el que sirve de base a la secretaria de hacienda para el cobro del impuesto predial.

• Marco legal del avalúo catastral.

El proceso de formación catastral que concluye con la expedición del acto administrativo de inscripción en el catastro de los predios que han sido formados, de conformidad con el inciso segundo del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, está sometido a leyes especiales en cuanto a los procedimientos administrativos.

Las normas aplicables al régimen catastral están contenidas en la Ley 14 de 1983 con sus respectivas modificaciones, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 3496 de 1986 (reglamentario de la L. 14/83), define el catastro como “el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”. El artículo 5º ídem precisa que el aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega, a las autoridades tributarias, de los avalúos catastrales a que se aplicarán las tarifas del impuesto predial.

El artículo 7º del Decreto 3496 de 1986 define el avalúo catastral y sienta reglas para su determinación, a este tenor:

“ART. 7º—Avalúo catastral. El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos.

PAR.—Conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983, en ningún caso los inmuebles por destinación constituirán base para la determinación del avalúo catastral”.

Por lo anterior, la fijación del avalúo catastral comienza por el señalamiento de áreas o zonas geoeconómicas homogéneas, dentro de las cuales se determinarán por separado los valores unitarios de terreno y construcción mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario.

El avalúo catastral puede realizarse en las fases de formación, actualización y conservación del catastro, cuyos conceptos están esbozados en el citado decreto y se detallan en la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

La formación catastral consiste en obtener la información de los predios de una “unidad orgánica catastral” (municipio) o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Las autoridades tendrán el deber de formar los catastros en los periodos señalados por la ley, “con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario” (art. 28). Las etapas que deben observarse para establecer el valor de los predios en el mercado inmobiliario son: identificación predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, fijación de valores unitarios para los tipos de edificación, y liquidación de los avalúos (art. 73). El proceso de formación catastral termina con la resolución, que debe publicarse, en que el jefe de la oficina de Catastro ordena la inscripción en el Catastro de los predios que han sido formados y advierte que “los avalúos resultantes de la formación entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados” (art. 87).

Por su parte, la actualización de la formación es el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral “mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del Catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario” (art. 88).

La conservación del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de los elementos del catastro y, principalmente, de los avalúos, ocasionadas por renovaciones en los aspectos físicos y económicos, o por sus reajustes anuales o por autoavalúos aceptados, o por inscripciones de mejoras (arts. 92 y 94).

En orden a la impugnación de los avalúos catastrales, el artículo 9º de la Ley 14 de 1983 concedió a los interesados el derecho a solicitar la revisión del avalúo catastral que no se ajuste a las características del predio, y estableció los recursos de reposición y apelación contra la decisión correspondiente.

• El caso concreto.

La Olcsa Ltda. solicitó en 1999, revisión del avalúo catastral de los predios ubicados en la calle 168 Nº 29C-45 y diagonal 165ª Nº 29A-45, con base en los artículos 9º de la Ley 14 de 1983 y 129 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC por las vigencias 1995 a 1999.

El 28 de abril de 2000, el jefe de la oficina de conservación zona norte del DACD profirió la Resolución 35125, por la cual confirmó el avalúo catastral de los predios mencionados en el acápite anterior, y se fijó como valor por metro cuadrado para las vigencias de 1999 y 2000 la suma de ciento ochenta y ocho mil cuarenta y cuatro pesos con treinta y seis centavos ($ 188.044,36), que resulta de tomar un valor por metro para 1995 de cien mil pesos ($ 100.000) y ajustado para 1996 en el 19.46%, para 1997 en el 18%, para 1998 en el 16%, y para 1999 en el 15%.

Por Resolución 000315 de 25 de abril de 2001, el director del DACD confirmó la decisión anterior, al decidir el recurso de apelación interpuesto por la Olcsa Ltda.

Según el artículo 7º del Decreto 3496 de 1986, los avalúos catastrales resultan de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, adelantadas por las autoridades. De manera que, para desvirtuar estas investigaciones se requiere de otros estudios del mercado inmobiliario que lleven al juzgador a la convicción de que las autoridades desconocieron la realidad de dicho mercado.

Observa la Sala que la actora presentó ante la administración (vía gubernativa), dos avalúos comerciales de los predios en cuestión, los cuales fueron practicados por dos firmas distintas, Neira & Asociados Promotores Inmobiliarios (fl. 52) y Viviendas Planificadas S.A. (fl. 58). La primera concluyó que para el año 1995, el valor obtenido de los inmuebles por metro cuadrado era de cincuenta mil pesos ($ 50.000), y el segundo de sesenta mil pesos ($ 60.000).

Los anteriores avalúos fueron tenidos en cuenta por el a quo mediante auto de 14 de junio de 2002 (fl. 155), quien a su vez ordenó nombrar dos auxiliares de la justicia con el fin de rendir un dictamen pericial que permitiera establecer retrospectivamente, a 1º de enero de 1995, los valores de mercado de los predios en cuestión, considerando las características y condiciones de acuerdo con los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

El dictamen pericial (fl. 174) fue rendido el 8 de noviembre de 2002 por los señores Luis Miguel Garzón León y Leovigildo de Jesús Illidge Romero, quienes tuvieron como fundamento para la realización del avalúo de los predios en cuestión varios aspectos a saber: el estado de los inmuebles, ubicación, clasificación del sector, vías de acceso, tipo de transporte público en el sector, destinación predominante del sector, servicios públicos, descripción de los predios, estado de la oferta y la demanda en el sector, y la normatividad del Distrito Capital respecto del uso del suelo. En el dictamen se observa lo siguiente:

“[...] 5. Avalúo. Hemos elaborado este avalúo teniendo en cuenta el método de comparación o de mercado, a partir de los valores que existen en la zona, así como también de los que existían en la fecha en consideración [...].

5.2. Justificación del valor del metro cuadrado. Determinamos el valor del metro cuadrado de terreno de acuerdo a los valores que para ello existen en el mercado, así:

— Según lonja de propiedad raíz [...].

De lo antes expuesto se desprenden dos valores para cada metro cuadrado de área no urbanizada en el año 2000, en la zona cuya cercanía se encuentran los predios en consideración, así:

Valor mínimo: $ 40.000 cada metro cuadrado

Valor máximo: $ 70.000 cada metro cuadrado

Estos valores unitarios los llevamos a 1º de enero de 1995 aplicando, en sentido contrario, los porcentajes de incremento citados en el expediente por el demandado, los que fueron ordenados mediante las resoluciones expedidas por la Dirección de Impuestos Distritales y decreto expedido por el Gobierno Nacional, obteniendo los siguientes resultados:

Para el valor mínimo: $ 40.000 cada metro cuadrado:

Año Valor metro cuadrado
2000$ 40.000
1999$ 40.000
1998$ 34.783
1997$ 29.985
1996$ 25.411
1995$ 21.272

Para el valor máximo: $70.000 cada metro cuadrado:

Año Valor metro cuadrado
2000$ 70.000
1999$ 60.870
1998$ 52.474
1997$ 29.985
1996$ 44.469
1995$ 37.225

[...].

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital realizó en febrero de (sic) los siguientes avalúos comerciales (anexo No. 6 al presente dictamen pericial): [...].

El avalúo comercial Nº 234 realizado en Villas de Aranjuez, apreciamos que el valor comercial del metro cuadrado en el año 1994 era de $ 40.000. Es procedente aclarar que el sitio avaluado en ese entonces está localizado sobre la calle 170, gozando obviamente de una mejor ubicación que las manzanas 40 y 43 que colindan con el canal del Cedro, el cual históricamente ha tenido un alto grado de contaminación.

El valor antes citado, para cada metro cuadrado lo llevamos a 1º de enero de 1995, aplicando los índices de precios al consumidor (IPC), expedidos por el Departamento Administrativo de Estadística - Dane, para la ciudad de Bogotá (anexo 7 al presente dictamen pericial), así: [...].

P = Po x I / Io

En donde:

I = 425.07

Io = 362.27

Po = $ 40.000

[...].

P = $ 46.934,05

Este valor lo aproximamos a los mil pesos ($ 1000), quedando en consecuencia $ 47.000 para cada metro cuadrado en el año 1995.

En virtud a que los valores determinados por la lonja de propiedad raíz tienen fundamento en hechos ocurridos con posterioridad al año 1995 por efecto de la recesión económica que ha padecido el país, reflejada en la disminución de oferta de vivienda, hechos de no fácil predicción en ese año y que han incidido en el valor del suelo no urbanizado, por ser representativo de la realidad de ese entonces tomamos como valor para el año 1995, el resultante de llevar a 1º de enero de 1995 el valor determinado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, que sirvió de base para que el Instituto de Desarrollo Urbano hiciera al demandante de este proceso la compra de predios registrada en la escritura pública 3440 de fecha 14 de octubre de 1994, Notaría 19 (anexo 8 al presente dictamen pericial).

Por los fundamentos antes expuestos, concluimos que el valor de los predios objeto del presente experticio es de $ 47.000 por metro cuadrado [...].

De conformidad con lo anterior, el valor de los predios entre los años 1995 y 2000, aplicando los incrementos antes citados, son los siguientes:

Predio ubicado en la Calle 168 29 C Nº 45, llamado manzana cuarenta 49 Urbanización Villas de Aranjuez:

Año Avalúo comercial
1995$ 399.701.442
1996$ 477.483.343
1997$ 536.430.344
1998$ 653.579.199
1999$ 751.616.079
2000$ 751.616.079

Predio ubicado en la Diagonal 165 A Nº 29 A 45, llamado manzana cuarenta 43 Urbanización Villas de Aranjuez:

Año Avalúo comercial
1995$369.045.175
1996$440.861.366
1997$520.216.412
1998$603.968.694
1999$693.968.694

[...]”.

Del anterior dictamen se dio traslado a las partes (fl. 281) por el término legal, las cuales según el informe secretarial (fl. 286), no presentaron objeción alguna.

Debido a la diferencia en los precios fijados en las diferentes pruebas allegadas al proceso, la Sala considera que el dictamen pericial ordenado en la primera instancia, reúne los requisitos establecidos en el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil, pues es claro, preciso y detallado y contiene los fundamentos necesarios para demostrar el error en que incurrió el DACD al determinar el avalúo del metro cuadrado en los avalúos que realizó, ya que su valor es excesivo frente a los avalúos allegados tanto por la actora como por los peritos.

Cabe agregar, por otra parte, que el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 8 de la Ley 44 de 1990, que a su vez fue modificado por el artículo 6º de la Ley 242 de 1995 establece que el valor de los avalúos catastrales se reajustará anualmente a partir del 1º de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). Este porcentaje no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.

Fuerza es, entonces modificar el numeral segundo de la sentencia apelada en el sentido de tener como avalúo catastral de los predios objeto de análisis para el año 1995, la suma determinada en el dictamen realizado por los peritos avaluadores, es decir cuarenta y siete mil pesos ($ 47.000) por metro cuadrado, reajustada anualmente conforme a lo establecido por el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 8º de la Ley 44 de 1990, a su vez fue modificado por el artículo 6º de la Ley 242 de 1995, esto es según la meta de inflación del año respectivo; y confirmar los demás numerales de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia apelada en el sentido de tener como avalúo catastral de los predios ubicados en la calle 168 Nº 29 C-45 y en la diagonal 165 A Nº 29 A - 45 para el año 1995, la suma determinada por los peritos avaluadores, es decir cuarenta y siete mil pesos ($ 47.000) por metro cuadrado, reajustada anualmente conforme a lo establecido por el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 8 de la Ley 44 de 1990, a su vez fue modificado por el artículo 6º de la Ley 242 de 1995.

2. CONFÍRMANSE los demás numerales de la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 2009».

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