Sentencia 2001-20456 de marzo 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Radicación 5001-23-31-000-2001-20456-02

Expediente 408-2008

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Dora Isabel Rojas Gutiérrez

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la demandante tiene derecho a ser reintegrada al cargo de asistente judicial, ajustado a técnico 401 en la Personería Municipal de Villavicencio, porque a su juicio, el oficio acusado fue expedido con desviación de poder ó si por el contrario, se incurrió en ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción.

Acto acusado

Inaplicación del Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio, por medio del cual se modifica la planta de personal de la Personería Municipal (fls. 46-50).

Oficio de 4 de julio de 2001, expedido por la Personera Municipal de Villavicencio, mediante el cual le informó a la actora que el cargo de asistente judicial, ajustado al de técnico 401, que venía desempeñando fue suprimido mediante Acuerdo 34 de 2001 (fls. 3).

Hechos probados

Vinculación de la actora e inscripción en carrera

Conforme a la certificación expedida por la secretaría general de la Personería Municipal de Villavicencio, quedó demostrado que la demandante prestó sus servicios a la entidad desde el 7 de enero de 1992 hasta el 4 de julio de 2001, desempeñando el cargo de asistente judicial, nivelado al cargo de técnico, código 401, grado 02 (fl. 109).

A folio 282 la jefe de la oficina asesora jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública, hace constar que la demandante fue inscrita en el registro público de empleados de carrera administrativa, en el cargo de sustanciador II, efectuada mediante Resolución 38 de 10 de diciembre de 1993.

La supresión de cargos en la Personería de Villavicencio

En junio de 2001, se efectúo el estudio técnico, base para la supresión de cargos de la planta de personal de la Personería del Municipio de Villavicencio (fls. 176 a 268).

El 8 de junio de 2001, el director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante oficio 5876, emitió concepto técnico favorable a la propuesta de modificación de la planta de personal de la Personería Municipal de Villavicencio, en el siguiente sentido:

“Me permito informarle que una vez analizado el estudio técnico de modificación de la planta de personal de la personería de Villavicencio, esta dirección considera que se encuentra ajustado a los lineamientos generales presentados en la guía de reestructuración de entes territoriales suministrada por éste departamento administrativo y a lo ordenado en los decretos 1572 y 2504 de 1998 (...)” (fls. 278).

Mediante el Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001 —acto cuya inaplicación se solicita—, el Concejo Municipal de Villavicencio, decretó la supresión de unos cargos de la planta de personal de la personería municipal, dentro de los cuales se encontraban cinco (5) de asistente judicial, ajustado a técnico 401, desempeñado por la actora (fls. 46-50).

Por oficio de 4 de julio de 2001 (fl. 3), la Personera Municipal de Villavicencio, informó a la actora que el cargo de asistente judicial, ajustado al de técnico 401, el cual venía desempeñando había sido suprimido y que como estaba escalafonada en carrera administrativa, podía optar entre ser incorporada o recibir la indemnización por supresión del cargo.

A folio 279 el Secretario de Hacienda Municipal de Villavicencio, hace constar que revisado el libro de presupuesto de gastos de la entidad, existe disponibilidad para el pago de indemnizaciones y pasivos laborales por la suma de $ 115.000.000.

Análisis de la Sala

La fundamentación del recurso de apelación hace énfasis en el fondo de la controversia, sin atacar las consideraciones del a quo en la sentencia impugnada que resolvió declarar probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción, no obstante la Sala en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal abordará la controversia de la siguiente manera.

Caducidad de la acción

De los hechos relacionados y de las pruebas aportadas al proceso, quedó acreditado que la decisión de supresión del cargo de asistente judicial, ajustado a técnico 401 que ocupaba la accionante se encuentra contenida en el Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001, por medio del cual el Concejo Municipal de Villavicencio, procedió a modificar la planta de personal de la Personería Municipal, del que se derivó el retiro de su cargo (fls. 46-50).

La Personera Municipal de Villavicencio mediante oficio de recibido por la actora el 4 de julio de 2001, le comunicó que el cargo de asistente judicial (ajustado a técnico 401) había sido suprimido y en consecuencia quedaba retirada del servicio.

El a quo declaró probada la excepción de caducidad, por considerar que el Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001 y la comunicación de 4 de junio del mismo año constituyen un acto administrativo complejo y que la adición a la demanda se efectuó el 1º de abril de 2002, superando el tiempo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Con el fin de dilucidar el problema planteado, la Sala hará el siguiente análisis:

El acto administrativo es simple, cuando se concreta en la declaración de voluntad de una sola entidad, individual o colegiada; mientras que el acto administrativo complejo(1) es el resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad y es necesario que haya unidad de contenido y unidad de fin de las diversas voluntades para conformar un acto administrativo complejo único.

El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, sobre el particular, preceptúa:

“Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión.

Si se alega silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (se resalta).

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 9 de noviembre de 1998, Expediente S-680, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, indicó

“(...) Aparece claramente expresado por la Sala Plena, que es inexistente el acto administrativo, cuando siendo complejo, carece de la actuación de uno cualquiera de los órganos llamados a intervenir en su producción; y que un acto de tal tipo sólo puede ser acusado o juzgado en su integridad, en tanto las distintas manifestaciones de voluntad que acuden a su formación devienen en un acto único, sin que ellas tengan existencia jurídica separada e independiente. Contrario sensu, no es admisible acusar y juzgar sólo una de las actuaciones de los órganos que participan en su creación. En consecuencia, emerge de forma indiscutible la consiguiente imposibilidad de atender la demanda de nulidad de una actuación administrativa en la que apenas se ha manifestado una de las dos voluntades que debían intervenir, por cuanto carece de objeto al estar referida a un acto administrativo que aún no existe. Lo que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en tal caso es la inhibición, por simple sustracción de materia. (...)”.

En el presente caso, la decisión de la administración está conformada únicamente por el Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio, mediante el cual modificó la planta de personal de la personería municipal y notificado a la demandante el 4 de julio de 2001, es decir, que la manifestación de la voluntad de la accionada de suprimir el cargo de asistente judicial que desempeñaba la demandante está contenida en el acuerdo y no en la comunicación, la cual tiene como objetivo darle a conocer a la accionante la decisión adoptada por la accionada.

Caducidad

En cuanto a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la impugnación de actos administrativos el numeral 2º del artículo 136 Código Contencioso Administrativo, en lo pertinente dispuso:

“La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso (...)”.

La doctrina(2) y la jurisprudencia(3), han dicho que la caducidad es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, de tal manera que su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que lo señala y determina el momento de su iniciación.

La Corte Constitucional en Sentencia C-781, del 13 octubre de 1999. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, al referirse al término de caducidad, dijo:

“(...) Resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte:

“La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Bajo estos parámetros, es forzoso concluir que la caducidad de la acción no puede dejarse de lado para en su lugar emitir un pronunciamiento de fondo, pues no obstante, encontrarse dentro del procedimiento contencioso administrativo se constituye en un elemento esencial del mismo que de presentarse impide el fallo sobre el fondo de la controversia.

Con relación a la forma de dar a conocer los actos de retiro y el momento a partir del cual debe contarse el término de caducidad previsto en artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena de esta corporación, en auto de 3 de septiembre de 1996, Expediente S-636, M.P. Carlos Betancurt Jaramillo, precisó:

“(...) No todos los actos administrativos, susceptibles de la acción de nulidad y restablecimiento se harán conocer de la misma forma, o sea indistintamente a través de la publicación, notificación y ejecución, porque estos fenómenos no sólo no son sinónimos, sino porque existen actos que sólo se publican, otros que se notifican y algunos que simplemente se ejecutan.

Así la Ley 57 de 1985 señala cuáles actos administrativos deberán publicarse (art. 2º). El código administrativo, a su turno, indica que deberán notificarse las decisiones que pongan término a una actuación administrativa (art. 44 en armonía con los arts. 27 y ss.). Y existen normas legales que prevén que, dadas ciertas situaciones excepcionales, la decisión administrativa deberá tomarse de inmediato o bien por razones de orden público o en ejercicio de la potestad discrecional; en el primer evento podrán citarse ciertas medidas de policía para el mantenimiento del orden, la seguridad y la salubridad públicas y en el segundo, las decisiones que tienen que ver con el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción de servidores públicos (...).

Aplicando las ideas precedentes al caso sub judice, resulta:

a) El acto que declaró insubsistente al señor (...) es acto administrativo de aquellos que se dan a conocer por la vía de la ejecución, la cual se cumplió (...). De tal manera que para efectos de la caducidad tenía que tomarse esta fecha, (...)”.

Observa la Sala que en el caso laboral administrativo hay que distinguir, por lo menos, tres clases de nombramientos teniendo en cuenta la situación de vinculación del personal afectado, a saber: a) libre nombramiento y remoción; b) carrera; c) y de periodo. Por lo general, el acto de Insubsistencia de nombramiento se “comunica”, aunque simplemente se “ejecuta” en el caso de la insubsistencia tácita, pero cabe aclarar que cuando afecta realmente a personal de carrera o de periodo, debe notificarse y señalarse los recursos procedentes para la defensa de sus derechos.

De todas maneras, cada caso debe ser analizado particularmente para determinar sus efectos.

Así las cosas, aplicando lo anterior al presente asunto, aparece acreditado que por Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001 (fls. 46-50), modificó la planta de personal de la Personería Municipal de Villavicencio, se suprimió el cargo de asistente judicial que ocupaba la demandante y tuvo conocimiento el 4 de julio del mismo año como aparece probado a folio 3, entonces el término de los cuatro (4) meses de que trata el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para presentar oportunamente la demanda vencía el 4 de noviembre de 2001, y como la demanda se presentó(4) el 1º de noviembre de 2001 (fl. 19 Vto.), no cabe duda que para esta fecha la acción no se encontraba caducada.

El hecho de que el 1º de abril de 2002 la parte actora hubiera corregido la demanda, no implica que se corra la fecha de presentación de la demanda, como erradamente lo interpretó el a quo.

En síntesis, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda (nulidad del oficio de 4 de julio de 2001), la accionante acudió oportunamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento contenida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

Inaplicación del Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001

La demandante solicitó la inaplicación por Inconstitucional e Ilegal del Acuerdo 34 de 28 de junio de 2001, proferido por el Concejo Municipal de Villavicencio, por el cual resolvió modificar la planta de personal de la personería municipal, y en su artículo 1º suprimió cinco (5) plazas del cargo de asistente judicial (ajustado al de técnico 401), cargo que desempeñaba la demandante.

En el sub examine para poder ordenar restablecer el derecho que se reclama en el líbelo introductorio, es indispensable que se demande la actuación administrativa que le causó la lesión a la demandante, y en el presente caso, estaba constituida por el acuerdo, cuya inaplicación se solicita.

En el sub lite, la demandante pretendió revivir términos al demandar únicamente la comunicación de supresión del cargo, sin tener en cuenta que la caducidad ya había operado respecto del acto administrativo que verdaderamente la retiró del servicio.

En esas condiciones la Sala no accederá a la petición de inaplicación del Acuerdo 34 de junio de 2001.

Nulidad del oficio de 4 de julio de 2001

El oficio de 4 de julio de 2001 fue expedido por la Personera del Municipio de Villavicencio, con la finalidad de comunicarle a la actora que su cargo había sido suprimido de la planta global, con el siguiente tenor literal:

“Me permito manifestarle que mediante Acuerdo 34 del 28 de junio de 2001, emanado del Concejo Municipal de Villavicencio, por medio del cual se modifica la planta de personal de la Personería Municipal de Villavicencio el cargo de asistente judicial, ajustado al de técnico 401, por virtud del Acuerdo 18 del 2000, que dio cumplimiento al Decreto-Ley 1569 de 1998, fue suprimido, en consecuencia queda retirada del servicio, a partir del 5 de julio del año en curso.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y los decretos 1568 y 1572 de 1998, tiene derecho a optar dentro de los cinco (5) días calendario siguiente al recibo de la presente comunicación, por la indemnización correspondiente o la incorporación a un empleo equivalente dentro de los seis meses siguientes, conforme a las normas precitadas (...)” (fls. 3).

Esta Sala en repetidas ocasiones ha afirmado que la comunicación por medio de la cual se informa la decisión asumida por una determinada autoridad pública no tiene el carácter de acto administrativo; el despacho que en esta oportunidad presenta la ponencia(5) en sentencia de 15 de marzo de 2007, Expediente 3020-04, actora Sara Rodríguez Ospina, precisó lo siguiente:

“Como bien se observa la comunicación de supresión del cargo se limitó a informarle a la actora que fue desvinculada del servicio a partir del 3 de abril de 2000 como consecuencia de la supresión del cargo de jefe de programas dispuesta por el Decreto 411 de 2000, oficio que no crea, extingue o modifica una situación jurídica”(6).

En esas condiciones, la citada comunicación no es enjuiciable debido a que esta jurisdicción está facultada para juzgar actos administrativos; y si en gracia de discusión pudiera anularse, ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos y la incorporación de funcionarios. En esas condiciones, dada la incongruencia de la impugnante, no procede emitir pronunciamiento de mérito en relación con la comunicación.

La Sala concluye que en el sub examine la decisión del tribunal que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción, amerita ser revocada para en su lugar inhibirse de emitir pronunciamiento respecto del oficio de 4 de julio de 2001, por el cual se le comunicó el retiro a la demandante, porque se trata de una mera comunicación y no de un acto administrativo susceptible de demandarse ante ésta jurisdicción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 19 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción incoada por Dora Isabel Rojas Gutiérrez contra el Municipio de Villavicencio y la Personería Municipal y en su lugar se dispone:

DECLÁRASE inhibida la Sala para conocer de la nulidad del oficio de 4 de julio de 2001 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al ribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) La Sección Segunda de esta corporación en sentencia de 15 de febrero de 2007, M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, manifestó: “(...) El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Para que se conforme es indispensable que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente (...)”.

(2) Hernán Fabio López Blanco, Procedimiento Civil, Parte General, tomo I, 10ª edición, Editorial Dupre, 2009, con relación a la caducidad en el derecho colombiano, precisó que: “(...) En efecto, el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil faculta al juez para rechazar de plano la demanda en los procesos en que exista término de caducidad para instaurarla, si de aquella o sus anexos aparece que el término está vencido’ y el art. 97 habla de la posibilidad de presentar, para que se tramiten como previas, las excepciones perentorias ‘de cosa juzgada, transacción y caducidad de la acción’, mientras que el art. 306 exige alegar la excepción de prescripción, nada dice acerca de la de caducidad, que puede el juez reconocer de oficio, con lo que se plasma inequívocamente el querer del legislador de distinguir entre los dos conceptos (...)”.

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de 17 de abril de 2008, Expediente 1216-04, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, dijo: “(...) Por ello el término de caducidad no se interrumpe ni se prorroga y sólo la ley puede señalarle excepciones. El haberse presentado una demanda conjuntamente por varios demandantes y el haberse ordenado subsanar la situación para que se presentaran las demandas en forma individual, no está previsto como excepción capaz de alterar o interrumpir el término de caducidad de las nuevas demandas.

(4) Artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.

(5) Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(6) Consejo de Estado, en sentencia de 10 de septiembre de 1995, Expediente 9980, M.P. Dra. Clara Forero de Castro, expresó: “Si el actor pretendía su reintegro al cargo, cualquier ataque contra la decisión de retiro debió dirigirlo contra los actos que realmente lo afectaron y no contra la comunicación de los mismos como lo fue el oficio acusado. No porque entre ellos se conformara un acto complejo, como lo afirmó el tribunal, sino porque la resolución de incorporación se expidió en virtud de la facultad que le fue otorgada al gerente, la que a su vez se ajustó al Acuerdo 05 de 1993”.