Sentencia 2001-26500 de abril 16 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad. 2001-26500

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

EXTRACTOS: «Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia, que desate la controversia dentro del presente proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró ante esta corporación Eusebio Orlando Marín Álvarez en representación de Sintranoel contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

La demanda

a) Pretensiones.

Solicita Sintranoel a través de su representante legal, la nulidad de la Resolución 285 del 16 de marzo de 2001 proferida por el director territorial de trabajo de Cundinamarca, en virtud de la cual “se resuelve una revocatoria directa”.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Nación - Ministerio de Trabajo estarse a lo dispuesto en la Resolución 2408 del 12 de octubre de 1999, proferida por el subdirector técnico de relaciones colectivas que al desatar un recurso de apelación resolvió revocar la Resolución 1541 del 2 de julio de 1999(1); el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, y, la condena en costas y agencias en derecho.

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Consideraciones de la Sala

a) Naturaleza jurídica del conflicto.

Precisa la Sala que el asunto que se debate a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se origina en un conflicto jurídico entre trabajadores en torno al tipo de organización sindical que existe al interior de un grupo de empresas de la industria alimenticia.

En efecto, al interior de una empresa privada existe un sindicato de base —hoy denominado de empresa conforme al art. 356 del CST, modificado por el art. 40 de la L. 50/90—, es decir, un sindicato conformado por “individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa”. Dicha organización sindical, que es la demandante en este proceso, posee una larga tradición institucional, como se desprende del hecho de que su personería jurídica fue reconocida en el año 1935.

Por conflictos surgidos entre los trabajadores del grupo empresarial al que pertenece la empresa, hacia el año 1999 un grupo de trabajadores de otra de las empresas pretendió cambiar la naturaleza jurídica del mencionado sindicato, para transformarlo en un sindicato de industria o actividad económica, esto es, conforme a la misma norma citada antes, un sindicato formado “por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica”. La organización sindical de empresa se opuso a dicha modificación.

Como se observa, y de conformidad con la clásica clasificación de los conflictos de naturaleza laboral atribuida a la OIT, se trata de un conflicto jurídico, esto es, el que versa sobre la interpretación y aplicación de normas jurídicas, y no un conflicto económico o de intereses, que son aquellos que versan sobre reivindicaciones que modifican los derechos existentes o pretenden crear derechos nuevos, y que se denominan también en forma genérica conflictos colectivos de trabajo, dado que su relevancia jurídica se traduce en la negociación colectiva de condiciones de trabajo.

Los conflictos jurídicos por lo general son conflictos individuales, es decir, que plantean la discusión en torno a la aplicación de normas jurídicas respecto de los derechos que corresponden a personas individualizadas. Como es bien sabido, en Colombia el conocimiento judicial de los conflictos jurídicos de naturaleza individual corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social cuando el vínculo jurídico del trabajador proviene de un contrato de trabajo; y su conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa cuando el vínculo jurídico no proviene de un contrato de trabajo sino de una relación de naturaleza constitucional, legal o reglamentaria.

Cuando el conflicto jurídico laboral versa sobre la legislación aplicable a las organizaciones sindicales como colectivos de trabajadores, se considera que se trata de un conflicto jurídico colectivo. En efecto, se trata de conflictos que involucran los derechos de la pluralidad de trabajadores en relación con su propia forma asociativa que es el derecho de asociación sindical, que en la Constitución y en la ley tiene caracteres y contornos propios y diferentes del derecho de asociación general de los ciudadanos. Tales conflictos pueden darse indistintamente entre organizaciones sindicales, o entre trabajadores de una misma organización sindical o, como en el caso de autos, entre una organización sindical y terceros.

El marco legal de los conflictos jurídicos colectivos corresponde al derecho sindical, cuyo marco normativo se ubica en el título I, denominado “sindicatos”, de la segunda parte del Código Sustantivo del Trabajo titulada precisamente “derecho colectivo del trabajo”.

La regulación de los sindicatos contenida en el Código Sustantivo del Trabajo es común a todas las modalidades de vínculo laboral, como lo destaca el artículo 3º de dicha codificación al precisar que allí se regulan “las relaciones de derecho individual de carácter particular y las de derecho colectivo, oficiales y particulares”. El artículo 414 del código, que es original de la codificación establecida en 1950, señala la generalidad de esa regulación, al precisar el alcance del derecho de asociación sindical, el cual “se extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial”, con excepción de las fuerzas armadas, aunque señala con criterio restrictivo las funciones que pueden desarrollar los sindicatos de empleados públicos. En ese mismo contexto, el artículo 416 precisa la prohibición a los sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas.

No obstante, estas regulaciones han recibido el importante influjo del derecho internacional del trabajo, en desarrollo de los convenios de la OIT relativos a la libertad sindical. En desarrollo de tales criterios, importantes normas posteriores han ido ampliando los derechos de los sindicatos de empleados públicos(2).

Con las particularidades indicadas, se reitera, la regulación del derecho sindical es común a todas las modalidades de vínculo laboral existentes en el país.

Dentro de esa generalidad de las regulaciones del derecho sindical, y a diferencia de los conflictos jurídicos individuales, la legislación colombiana no atribuye expresamente a una de las jurisdicciones el conocimiento de los conflictos jurídicos colectivos. Lo anterior, sin embargo, no significa que tales conflictos carezcan de mecanismos para su solución. En efecto, el derecho sindical, conforme a la regulación constitucional (art. 39) se enmarca dentro de los siguientes criterios para la solución de los conflictos que allí surjan:

1. En primer término, la constitución de sindicatos constituye un derecho constitucional autónomo que opera “sin intervención del Estado”. Se trata del principio de autonomía sindical, de profundo arraigo democrático, cuyo desarrollo legal se contempla en el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones que le introdujeron las leyes 50 de 1990 y 584 de 2000, en los siguientes términos:

“Derecho de asociación

1. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.

2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del gobierno, en cuanto concierne al orden público.

Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

En desarrollo de tales criterios, el Código Sustantivo del Trabajo (art. 354) se remite al Código Penal respecto de las personas que atenten contra el derecho de asociación sindical, sin perjuicio también de las competencias administrativas del Ministerio de la Protección Social para imponer multas a quienes atenten contra el mencionado derecho.

2. En segundo lugar, la cancelación o suspensión de personerías jurídicas sindicales, de conformidad con la norma constitucional citada (art. 39) “solo procede por vía judicial”. En consecuencia, y conforme a la regulación legal correspondiente, los conflictos jurídicos relacionados con este aspecto, son de competencia de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, pues ante ella se ventilan los conflictos relativos a “la suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical” (CPTS, art. 2º, modificado por la L. 712/2001, art. 2º).

3. En tercer término, el fuero sindical, en cuanto goza igualmente de rango constitucional (art. 39), pues la Carta “reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión”, tiene también reglas específicas de competencia. El artículo 409 original del Código Sustantivo del Trabajo excluía del derecho al fuero sindical a los trabajadores que fueran empleados públicos. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-539 de 1993, declaró inexequible dicha norma, de modo que con posterioridad a dicha sentencia surgieron dudas jurídicas relacionadas con la competencia para conocer de las demandas relativas al levantamiento del fuero sindical y los procesos de reintegro de empleados públicos retirados estando amparados por el fuero sindical. Aunque el proceso de fuero sindical solo estaba regulado en el Código Procesal del Trabajo, por el hecho de tratarse de un conflicto jurídico con particularidades individuales y también colectivas, pues atiende al interés del trabajador y de la organización sindical, la competencia para conocer del mismo, en el caso de los empleados públicos correspondería en estricto sentido a la jurisdicción contencioso administrativa y en el caso de los trabajadores oficiales y particulares a la jurisdicción ordinaria. El asunto vino a resolverse en forma definitiva con la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al disponer que forman parte de la competencia de esa jurisdicción, “las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral”. En consecuencia, tanto si se trata de empleados públicos o de trabajadores oficiales o particulares, los asuntos de fuero sindical se discuten ante la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social.

4. Los demás conflictos jurídicos colectivos, que involucren la aplicación de las normas del derecho sindical diferentes a las anteriores, en la medida en que suponen, conforme a la norma constitucional (art. 39), debates sobre “la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos”, son conflictos de naturaleza administrativa, cuyo control corresponde a las autoridades laborales, esto es, al Ministerio de la Protección Social. Los actos administrativos que profieran tales autoridades dentro de sus competencias pueden ser debatidos, tanto en acciones de simple nulidad como en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Tal es lo que ocurre en el caso de autos, donde el conflicto entre un grupo de trabajadores y una organización sindical gira alrededor de la legalidad de los actos administrativos dictados por el citado ministerio en torno a la modificación de la naturaleza jurídica de una organización sindical.

b) Problema jurídico.

El problema jurídico específico que debe resolver la Sala consiste en establecer la legalidad del acto administrativo demandado por la organización sindical —Res. 285, mar. 16/2001— que resolvió mediante revocatoria directa retirar del ordenamiento la Resolución 2408 de 1999 que a su vez había negado la solicitud de un grupo de trabajadores de cambiar la modalidad de organización sindical de empresa a industria o rama de actividad económica.

c) Competencia del Consejo de Estado.

La competencia entendida como la facultad legal otorgada a un juez para conocer de un determinado asunto, está asignada en este preciso evento a esta corporación al tenor de lo dispuesto en el artículo 128.2 de la codificación contenciosa administrativa, dado que el conflicto surge entre el administrado —Sindicato de Trabajadores de Noel S.A. “Sintranoel”— y la administración —Ministerio de Protección Social— en torno a la expedición de la Resolución 00285 de 2001 con desconocimiento del ordenamiento jurídico, acto expedido por una autoridad nacional, que carece de cuantía y cuya naturaleza no corresponde a una relación de orden laboral legal y reglamentaria.

d) Marco normativo y jurisprudencial de la revocatoria directa.

La revocatoria de los actos administrativos es una prerrogativa que la ley le otorga a la administración, en virtud de la cual se le faculta, si se dan los presupuestos, para dejar sin efecto una decisión de carácter general o particular, constituyéndose de esta manera no solo en una modalidad de extinción de los actos administrativos, sino en un recurso gubernativo extraordinario que procede aún contra decisiones en firme siempre y cuando ocurran una cualquiera de las causales señaladas en el artículo 69 de la codificación contenciosa administrativa. Causales que se basan en razones de legalidad cuando constituye un juicio estrictamente lógico jurídico, esto es, cuando se hace una confrontación normativa, porque infringe el orden preestablecido, caso en el cual sus efectos en el tiempo son retroactivos; y de mérito cuando el acto es extinguido por razones de oportunidad, conveniencia pública, o cuando una persona determinada recibe un agravio injustificado, caso en el cual sus efectos son hacía el futuro(3).

Pero además de las causales de procedencia de la revocatoria de los actos administrativos, el legislador consagró en el artículo 71, modificado por el artículo 1º de la Ley 809 de 2003, el presupuesto de oportunidad, que guarda relación con el tiempo dentro del cual debe intentarse la supresión del acto por parte de la administración o dentro del cual debe el interesado elevar la correspondiente solicitud de revocatoria. Al respecto la norma en cita señala:

“... La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda...”.

Nótese que la norma pone un límite al ejercicio de esta facultad: que en caso de haberse acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa, el auto admisorio de la demanda aún no se haya proferido, es decir que, cuando se trate de actos que estén siendo conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, a menos que la revocación se solicite o decrete antes de que el órgano judicial haya dictado auto admisorio de la demanda, cesa la facultad legal concedida a la administración, quien en todo caso debe sujetarse a los términos perentorios de que habla el artículo 71 en su inciso segundo.

Esta limitante tiene su razón de ser en la necesidad de otorgar seguridad jurídica a los administrados frente a las decisiones de la administración y a la posibilidad de acudir a la jurisdicción en procura de la satisfacción de sus intereses. Además con ello se evitan decisiones contradictorias sobre un mismo asunto.

En punto a este presupuesto de oportunidad para la revocatoria del acto administrativo, ya sea de oficio o a petición del interesado afectado, el Consejo de Estado, se ha pronunciado en los siguientes términos:

“... el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, que trata, no ya de la decisión de los recursos, sino de la revocación directa del acto, dispuso que la administración podrá hacerla mientras “no se haya dictado” auto admisorio de la demanda (...) Bien es verdad que la administración debe decidir el recurso de la vía gubernativa aun después de haber ocurrido el silencio negativo; pero solo podrá hacerlo “mientras no se haya acudido ante la jurisdicción”, según lo dispone el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo. Y si legare a decidir el recurso luego de presentada la demanda, aduciendo no habérsele notificado aún el auto admisorio, tal decisión extemporánea no produce efectos contra el interesado, ni puede coexistir con el acto ficto con el cual ya se entendió resuelto el recurso, y deviene en acto carente de todo fundamento, expedido sin competencia y desligado de la actuación en que ya se había agotada la vía gubernativa (...) ...”(4).

e) Análisis de los cargos.

Falta de competencia del funcionario que profirió el acto de revocatoria

Sustenta el actor este cargo en el hecho de que para el momento en que la resolución aquí demandada se profirió, el Consejo de Estado había admitido la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho instauró contra ese mismo acto el señor Dubán Antonio Vélez Mejía.

Este hecho, el de la radicación de la demanda y el de haberse proferido auto admisorio por la autoridad competente, aparece demostrado con la copia de dicho proveído anexo al expediente a los folios 129 a 135, fechado el 25 de febrero de 2000, suscrito por el honorable consejero Alberto Arango Mantilla y de cuyo contenido se infiere que la demandada pretendía la nulidad, entre otros, del siguiente acto: “La Resolución 2408 del 12 de octubre de 1999 que revocó la Resolución 1541 del 2 de julio de 1999...”.

A su vez, el objeto de la solicitud de revocatoria directa impetrada por el señor Dubán Vélez Mejía, lo constituyó la Resolución 2408 del 12 de octubre de 1999. Esta solicitud fue radicada el 6 de diciembre de 2000 ante el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 82 a 90), en los siguientes términos: “... por intermedio del presente escrito procedo a interponer recurso extraordinario de revocatoria directa contra la Resolución 2408 de octubre 12 de 1999”.

De lo hasta aquí consignado se infiere que, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la solicitud de revocatoria directa, apuntaban a la anulación de un mismo acto, la Resolución 02408 del 12 de octubre de 1999.

Ahora, y con miras a desatar el presente cargo, debe precisar la Sala, si para el momento en que se decidió la solicitud de revocatoria directa, la demanda de anulación del acto había sido o no admitida. Al respecto se tiene que:

— El auto admisorio de la demanda fue proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A” el 25 de febrero de 2000, así se infiere de la copia informal que del mismo fue aportada al expediente y que no fue tachada por las partes intervinientes en el proceso (fl. 129). Además al descorrer el traslado y al alegar de conclusión, el ministerio demandado acepta que el acto de revocatoria fue proferido con posterioridad a la admisión de la demanda por parte de la autoridad competente, pero que tal actuación no fue producto de un actuar irresponsable, sino de la falta de conocimiento de la existencia de la demanda de nulidad con restablecimiento del derecho.

— La solicitud de revocatoria directa fue resuelta por el director territorial de trabajo de Cundinamarca a través de la Resolución 285 del 16 de marzo de 2001, tal como se desprende de la copia autenticada por el director del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, anexa a los folios 71-75 del expediente, documento que al no ser infirmado por ninguna de las partes la Sala le otorga pleno valor probatorio al tenor de lo dispuesto en el artículo 254.1 del Código de Procedimiento Civil. Este acto textualmente decide: “REVOCAR la Resolución 2408 del 12 de octubre de 1999 proferida por el entonces subdirector técnico de relaciones colectivas...”.

Consecuente con lo anterior, existe certeza acerca del hecho de haberse proferido el acto de revocatoria por la autoridad administrativa, cuando se carecía de competencia, circunstancia que lo hace anulable al tenor de lo dispuesto en el artículo 84.2 del Código Contencioso Administrativo. Se insiste, este acto de revocatoria fue expedido cuando la jurisdicción contenciosa administrativa había dictado auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que el mismo solicitante de la revocatoria directa, procuraba la anulación del mismo acto sobre el cual deprecaba la revocatoria.

En virtud de la prosperidad de este cargo de falta de competencia, que a su vez constituye vulneración del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, y por economía procesal, la Sala considera innecesario pronunciamiento alguno sobre los restantes cargos que el demandante le atribuye a la Resolución 285 del 16 de marzo de 2001.

Finalmente no sobra advertir que revisado el sistema justicia siglo XXI, constata la Sala que la controversia originada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 2408, fue decidida en sentencia definitiva del 9 de diciembre de 2004, en forma desfavorable a las pretensiones del actor.

Respecto a la condena en costas considera la Sala que es improcedente al no advertirse temeridad o mala fe en la actuación de la administración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR la nulidad de la Resolución 285 del 16 de marzo de 2001, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.

2. A título de restablecimiento del derecho, estarse a lo resuelto en la Resolución 2408 del 12 de octubre de 1999.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Mediante la cual decidió inscribir las reformas estatutarias del Sindicato de Trabajadores de Noel S.A. “Sintranoel” (fl. 80).

(2) Así, la Ley 50 de 1990 (art. 58) adicionó el artículo 416 del código al permitir a los empleados oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos. Las leyes 411 de 1997 y 524 de 1999 incorporaron a la legislación interna los convenios 151 y 154 de la OIT sobre la protección del derecho de asociación y condiciones de empleo en la administración pública y sobre el fomento de la negociación colectiva, respectivamente. La Ley 584 de 2000 (art. 13) adicionó igualmente el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, al consagrar el derecho de las organizaciones sindicales de servidores públicos a que las entidades públicas les concedan permisos sindicales. Recientemente el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 535 de 2009 reglamentó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo señalando las instancias dentro de las cuales debe adelantarse la concertación entre las organizaciones sindicales de empleados públicos y las entidades del sector público.

(3) Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A”. C.P. Alberto Arango Mantilla. Sentencia del 20 de mayo de 2004. Radicación 1998-3963-01. Actor: Javier Alexander Serna Álvarez contra el Hospital San Rafael de Girardot.

(4) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, sentencia del 29 de mayo de 2008. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Expedientes acumulados 1997-9040-01 y 1998-0746-01.