Sentencia 2001-90499 de julio 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 250002324000200190499 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Demandante: Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves.

Demandado: Distrito Capital de Bogotá.

Bogotá, D.C., veintinueve de julio de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 5 de abril de 2005 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El acto acusado.

Copia auténtica del acto acusado obra a folios 122 a 128 del cuaderno principal y su texto es el siguiente:

Secretaría de Tránsito y Transporte

Alcaldía Mayor de Bogotá

Resolución 1443

29 de diciembre de 2000

“Por la cual se reorganizan unas rutas del servicio de transporte público colectivo de pasajeros, autorizadas a la empresa Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, con el fin de permitir la entrada en funcionamiento y operación del sistema Transmilenio”.

El Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D. C.,

en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 365 de la Constitución Política, por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y Decreto 1558 de 1998, y

Primero. Que de conformidad con los artículos 1º, 2º, y 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, debiendo asegurarse por parte de las autoridades públicas su prestación eficiente a los habitantes de la comunidad.

Segundo. Que de conformidad con los principios y normas rectoras de la actividad administrativa, establecidos en la Constitución Política y en el Código Contencioso Administrativo, la actuación administrativa debe estar encaminada al cumplimiento de los cometidos estatales, a la adecuada prestación de los servicios públicos y a la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.

Tercero. Que de conformidad con el artículo 5º de la Ley 336 de 1996, el carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios.

Cuarto. Que de conformidad con las leyes 336 de 1996 y 105 de 1993, las autoridades competentes deberán diseñar y ejecutar políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte como servicio público esencial, racionalizando los equipos de transporte de acuerdo con la demanda, y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios.

Quinto. Que en aras de garantizar la entrada en operación y la eficiente prestación del sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros en la ciudad de Bogotá —sistema Transmilenio—, que tiene prelación sobre los otros modos o subsistemas de transporte, se requiere por parte de la secretaría de reorganizar algunas rutas de transporte colectivo autorizadas a empresas de transporte y con influencia en los corredores troncales que de manera exclusiva utilizará el sistema Transmilenio.

Sexto. Que la Honorable Corte Constitucional en reiterados fallos, entre ellos, las Sentencia C-043 de 1998, ha establecido que ante la presencia de ciertas situaciones que tienden a garantizar el interés público y a preservar la eficiente prestación del servicio público esencial de transporte, la autoridad competente puede reestructurar o reorganizar el servicio, para lo cual se podrán revocar, modificar o adicionar los actos administrativos por medio de los cuales se autorizó a una empresa operar rutas de transporte público colectivo, cuando quiera que cambien las condiciones que dieron lugar a su expedición.

Séptimo. Que el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998 establece que la autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios así lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico.

Octavo. Que para efectos de llevar a cabo el proceso de reorganización del transporte público colectivo de pasajeros que permita la entrada en funcionamiento del sistema Transmilenio, se celebró, con fundamento en la Ley 489 de 1998, Acuerdo 4 de 1999 y Decreto Distrital 542 de 1999, entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y Transmilenio S.A., un convenio de cooperación, coordinación y de delegación de funciones, en virtud del cual Transmilenio S.A. bajo la coordinación de la secretaría adelantaría los estudios técnicos sobre las rutas a reorganizar.

Noveno. Que en aras de garantizar la entrada en funcionamiento y operación del sistema Transmilenio, se hace imperiosa la necesidad de modificar o complementar aquellos actos administrativos por medio de los cuales la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá autorizó a la empresa Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, a operar rutas de transporte colectivo con influencia sobre las troncales de uso exclusivo del sistema Transmilenio, así como los terminales correspondientes.

Décimo. Que dentro del proceso de reorganización que se viene adelantando, se sostuvieron reuniones, sesiones de trabajo y intercambio de información y estudios técnicos con Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, relacionadas con aquellas rutas que debidamente autorizadas por la autoridad competente, deben ser reestructuradas para permitir la entrada en funcionamiento del sistema Transmilenio.

Décimo primero. Que una vez realizados los estudios técnicos y de conveniencia, los cuales forman parte como anexo de la presente resolución, y en aras de garantizar la prevalencia del interés público y la entrada en funcionamiento del sistema de transporte público masivo de pasajeros en el distrito capital —sistema Transmilenio— se considera oportuno modificar las rutas y terminales de la empresa Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de Suba Ltda. ,Coceves, en los términos que se indican a continuación:

Décimo segundo. Que una vez practicada visita de campo a los lotes con que cuenta la empresa Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, y que utiliza como parqueaderos de sus rutas, lo cual se aprecia en el anexo B del estudio técnico, se considera oportuno y conveniente su autorización.

En mérito de lo expuesto el despacho,

RESUELVE:

ART. 1º—La ruta 795 denominada Rubí-Lucero, quedará con la siguiente denominación, terminales, recorridos y características:

1.1. Denominación.

Ruta 795 Rubí-San Joaquín del Vaticano.

1.2. Recorrido.

1.2.1. Sentido noroccidente-sur:

Terminal (Cra. 96 A No. 124-14) - Cra 96 A - Cll. 124 - Transv. 91 - Cll. 140- Av. Suba - Cll. 100 - Av. Cra. 68 - Av. Espectador - Av. General Santander - Cra. 51 - Diag. 50 Sur – Cll. 51 Sur - Transv. 33 - Transv. 36 - Cll. 56 Sur Av. Boyacá - Transv 36 - Av. Ciudad de Villavicencio - Cll. 62 Sur - Cra. 44 - Cll. 54 Sur - Cra. 22 A - Cll. 61 B Sur - Cll. 61 Sur - Av. Boyacá - Diag. 64 bis Sur - Cra. 17 C -Cll. 67 sur - Cra. 17 G - Diag. 69 Sur - Av. El Mochuelo Terminal (Cra. 17 A No. 80 A - 20 Sur)

1.2.2. Sentido sur-noroccidente.

Terminal (Cra. 17A No. 80 A-20 Sur) - Av. El Mochuelo - Cra. 17 G - Cll. 69 Sur - Cra. 17 G - Cll. 62 - Av. Boyacá - Transv. 30 - Cll. 52 Sur - Av. 68 - Av. El Espectador - Av. Cra. 68 - Transv. 44 - Av. Suba - Cll. 140 -Transv. 91 - Cll. 127 - Transv. 91 - Cll. 124 - Terminal (Cra. 96 A No. 124-14).

1.3. Características técnicas de la ruta 795.

1.3.1. Nivel de servicio ejecutivo - corriente.

1.3.2. Clase de vehículo: Bus.

1.3.3. Modalidad pasajeros.

1.3.4. Radio de acción: Bogotá.

1.3.5. Horario de servicio:

De las 0:00 horas a las 24:00 horas dependiendo de las necesidades de demanda ajustadas a los requerimientos de la comunidad, evaluadas por la empresa.

1.3.6. Frecuencia de despacho: La frecuencia de despacho en los períodos pico y valle será adecuada por la empresa dentro de los siguientes intervalos de frecuencia en período pico y período valle.

Un vehículo mínimo cada cinco (5) minutos en los siguientes períodos pico:

De las 5:00 a las 8:00 horas.

De las 11:30 a las 13:30 horas.

De las 17:20 a las 19:00 horas.

Un vehículo mínimo cada quince (15) minutos en los restantes períodos y que son considerados como períodos valle.

1.4. Flota requerida.

De acuerdo al cálculo establecido en el estudio técnico, que como anexo forma parte de la presente resolución, la empresa Coceves cubrirá la ruta 795 con una flota mínima de 51 vehículos.

ART. 2º—La ruta 796 denominada Rubí-San Joaquín del Vaticano, quedará con la siguiente denominación, terminal, recorrido y características:

2.1. Denominación.

Ruta 796 Rubí - San Joaquín Del Vaticano.

2.2. Recorrido.

2.2.1. Sentido sur - noroccidente.

Terminal (Cra. 17 A No. 80 A - 20 SUR) - Av. El Mochuelo - Diag. 69 bis -Cra 17 G - Cll. 67 Sur - Lucero - Cll. 62 – Tunal - Av. 44 Sur - Cementerio del Sur - Cra. 30 - Campín - Cra. 24 - 7 de agosto - Cll. 80 - Av. Suba - Cll. 140 - Cll. 139 - Cra. 100 - Cll. 136 - Cra. 102 A - Cll. 124 - Cra. 96 A - Terminal (Cra. 96 A No. 124 - 14).

2.2.2. Sentido noroccidente-sur.

Terminal (Cra. 95 A No. 122 - 40) - Cra. 96 A - Cll. 126 - Cra. 102 A - Cll. 136 Cra. 100 - Cll. 139 - Av. SUBA - Cll. 76 - Cra. 24 - 7 de agosto Cll. 63 - Cra. 30 - Cementerio del Sur - Av. 44 Sur –Tunal - Cll. 55 - Lucero - Cll. 62 Cra. 44 - Diag. 64 - Cra. 17 G - Diag. 69 bis - Av. El Mochuelo - Terminal (Cll. 83 A Sur - Cra. 17 carretera Mochuelo).

2.3. Características técnicas de la ruta 796.

2.3.1. Nivel de servicio ejecutivo - corriente.

2.3.2. Clase de vehículo: Bus.

2.3.3. Modalidad pasajeros.

2.3.4. Radio de acción: Bogotá.

2.3.5. Horario de servicio: De las 0:00 horas a las 24:00 horas dependiendo de las necesidades de demanda ajustadas a los requerimientos de la comunidad, evaluadas por la empresa.

2.3.6. Frecuencia de despacho:

La frecuencia de despacho en los períodos pico y valle será adecuada por la empresa dentro de los siguientes intervalos de frecuencia en período pico y período valle.

Un vehículo mínimo cada cinco (5) minutos en los siguientes períodos pico:

De las 5:00 a las 8:00 horas.

De las 11:30 a las 13:30 horas.

De las 17:20 a las 19:00 horas.

Un vehículo mínimo cada quince (15) minutos en los restantes períodos y que son considerados como períodos valle.

2.4. Flota requerida.

De acuerdo al cálculo establecido en el estudio técnico, que como anexo forma parte de la presente resolución, la empresa Coceves cubrirá la ruta 796 con una flota mínima de 48 vehículos.

ART. 3º—La ruta 797 denominada Rubí-Lucero, quedará con la siguiente denominación, terminal, recorrido y característica:

3.1. Denominación.

Ruta 797 Rubí - San Joaquín del Vaticano.

3.2. Recorrido.

3.2.1. Sentido sur-noroccidente:

Terminal (Cra. 17 A No. 80 A - 20 Sur) - Av. El Mochuelo - Diag. 69 Sur - Cra. 17G - Cra. 17C – Lucero - Cll. 62 - Av. Boyacá - Cll. 68 - Av. Ciudad de Cali Transv. 91 - Cll. 124-Cra. 96 A - Terminal (Cra. 96 A No. 124-14).

3.2.2. Sentido noroccidente-sur:

Terminal (Cra. 95 A No. 122-40) - Cra. 96 A - Cll. 124 - Transv. 91 - Av. Ciudad de Cali - Cll. 68-Av. Boyacá - Av. Villavicencio - Lucero - Cll. 62 Sur - Cra. 44-Diag. 64 - Cra. 17 G Diag. 69 bis - Av. El Mochuelo Terminal (Cll. 83 A Sur -Cra. 17 carretera Mochuelo).

3.3. Características técnicas de la ruta 797.

3.3.1. Nivel de servicio: Ejecutivo-corriente

3.3.2. Clase de vehículo: Bus.

3.3.3. Modalidad pasajeros.

3.3.4. Radio de acción: Bogotá.

3.3.5. Horario de servicio: De las 0:00 horas a las 24:00 horas dependiendo de las necesidades de demanda ajustadas a los requerimientos de la comunidad, evaluadas por la empresa.

3.3.6. Frecuencia de despacho: La frecuencia de despacho en los períodos pico y valle será adecuada por la empresa dentro de los siguientes intervalos de frecuencia en período pico y período valle:

Mínimo un vehículo cada cinco (5) minutos en los siguientes períodos pico:

De las 5:00 a las 8:00 horas.

De las 11:30 a las 13:30 horas.

De las 17:20 a las 19:00 horas.

Mínimo un vehículo cada quince (15) minutos en los demás períodos del día. 3.4. Flota requerida.

De acuerdo al cálculo establecido en el estudio técnico, que como anexo forma parte de la presente resolución, la empresa Coceves cubrirá la ruta 797 con una flota mínima de 49 vehículos.

ART.4º—Capacidad transportadora mínima de la empresa. De acuerdo al estudio técnico realizado para cada una de las rutas de la empresa Coceves, la flota mínima requerida para prestar un buen servicio a los usuarios en las rutas a que se refiere la presente resolución, es de 148 vehículos distribuidos de la manera establecida para cada una de las rutas.

ART. 5º—Capacidad transportadora máxima de la empresa. De acuerdo al estudio técnico realizado para cada una de las rutas de la empresa Coceves, la flota máxima autorizada es de 178 vehículos.

PAR.—La flota de reserva podrá ser distribuida en las diferentes rutas autorizadas, dependiendo de las necesidades de movilización de pasajeros, de forma tal que se satisfagan los deseos de viaje de los usuarios y se optimice la utilización de la flota vehicular de la empresa.

ART. 6º—La capacidad transportadora anteriormente definida a la empresa Coceves, solamente podrá completarse mediante los procedimientos de cambio por reposición y cambio de empresa; y por ningún motivo mediante el procedimiento de incremento, conforme a las disposiciones legales vigentes.

ART. 7º—La empresa Coceves, será la responsable ante las autoridades de policía de lo establecido en la presente resolución, y su incumplimiento conllevará a la imposición de las sanciones establecidas en la legislación vigente que regula la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros.

ART. 8º—El cuerpo de control de la Policía Metropolitana de Tránsito será la encargada de vigilar y verificar el cumplimiento en la parte operativa del servicio que se autoriza por la presente resolución; y la unidad de transporte público de la Secretaría de Tránsito y Transporte, ejercerá el control y vigilancia en la parte administrativa.

ART. 9º—La presente resolución para todos los efectos legales y administrativos, constituye el único título por medio del cual la empresa Coceves se encuentra autorizada para prestar el servicio de transporte público colectivo de pasajeros a través de las rutas a que se refiere la presente resolución.

En consecuencia quedan derogadas todas aquellas resoluciones anteriores por medio de las cuales se habían autorizado a la empresa Coceves la prestación del servicio de transporte colectivo a través de las rutas modificadas por la presente resolución.

PAR.—En el anexo A que forma parte integrante de la presente resolución, se presenta un cuadro resumen de la totalidad de las rutas de transporte público colectivo de pasajeros autorizadas a la empresa Coceves.

ART.10.—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella procede el recurso de reposición interpuesto personalmente y por escrito ante el mismo funcionario que lo expidió, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, debidamente sustentado y con observancia de lo preceptuado en los artículos 51 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Notifíquese y cúmplase

Claudia Franco Vélez, Secretaria de Tránsito y Transporte.

2. Estudio y decisión del recurso de apelación.

2.1. Manifiesta el apelante que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., profirió sin su consentimiento la resolución demandada, mediante la cual excluyó de las rutas que tenía asignadas mediante actos administrativos previos el recorrido de la Avenida Caracas y la Calle 80 con el propósito declarado de permitir la entrada en funcionamiento y operación del sistema Transmilenio.

En consecuencia, revocó los actos administrativos señalados sin contar con su consentimiento, razón por la cual violó el artículo 37 del Código Contencioso Administrativo, que exige obtener el consentimiento previo y escrito del titular de los derechos derivados de un acto administrativo particular, como condición para su revocatoria directa, así como el principio del debido proceso instituido en el artículo 29 constitucional y los derechos a servir las rutas y horarios señalados en los actos revocados, reconocidos por el artículo 11 del Decreto 170 de 1998.

El a quo negó prosperidad fundado en la Sentencia C-043 de 25 de febrero de 1998, en la cual la Corte Constitucional estableció que no existen derechos adquiridos en cabeza de los empresarios del transporte a quienes las autoridades distritales o municipales irán concedido permisos o Iicencias para operar rutas, razón ,por la cual éstas pueden revocarlas, modificarlas o complementarlas en vista de que dichos actos constituyen el ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquellos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. El permiso que otorga el Estado a los particulares para que presten el servicio público de transporte de pasajeros no genera derechos patrimoniales, subjetivos e inmodificables para ellos y como dicho servicio afecta intereses de la sociedad, está sometido a la vigilancia y control. Ello implica que ante la autorización expedida por la autoridad, exista siempre el deber de modificarla cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, sin que ello signifique desconocimiento del principio consagrado en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

El apelante considera que el a quo, incurrió en un error porque en la demanda no se reclamó el respeto de derechos adquiridos sino de los derechos administrativos consagrados en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 170 de 1998 (no existe un decreto tal que regule temas relacionados con el transporte) y el artículo 11 del Decreto 1558 de 4 de agosto de 1998 del Gobierno Nacional “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital o municipal de pasajeros”, cuyo texto es el siguiente:

”ART. 11.—La solicitud de habilitación para el funcionamiento de empresas de transporte terrestre automotor del radio de acción metropolitano, distrital o municipal debe reunir las condiciones que más adelante se señalan y la misma se tramitará de acuerdo con las necesidades de servicio que identifique la autoridad competente.

Las empresas en funcionamiento mantendrán sus derechos administrativos en los que se refiere a rutas, horarios y frecuencias previamente otorgadas, siempre que se encuentren cumpliendo con las condiciones de prestación de servicio exigidas y autorizadas.

La habilitación de empresas nuevas dependerá de los servicios disponibles que previamente se le adjudiquen y reserven por parte de la autoridad competente. Para tal efecto el interesado deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la habilitación y prestación del servicio, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la provisión de la disponibilidad de las rutas y frecuencias.

La empresa solicitante no podrá prestar el servicio hasta tanto la autoridad otorgue la habilitación correspondiente. En caso de que las autoridades de control constaten la prestación del servicio sin autorización, esta se le negará de plano.

PAR.—Entiéndese por empresas nuevas aquéllas cuya solicitud de habilitación para entrar a prestar el servicio por primera vez, se presenta con posterioridad a la promulgación del Decreto 19 de 1998” (se resalta el texto en que se apoya el apelante).

Afirmó que los derechos adquiridos a que aludió el tribunal son de orden civil o patrimonial y los derechos administrativos son los otorgados por actos administrativos, como los que autorizan servir una ruta de transporte, cuya revocatoria sólo procede cuando se fundamenta en la apertura de una investigación dentro de la cual la autoridad competente debe probar el abandono de la ruta, su vacancia, o el servicio irregular en perjuicio de la comunidad, como lo señala el artículo 83 del Decreto 170 de 1998. Como no se adelantó ese procedimiento se violó el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Nacional, en consonancia con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 11 del Decreto 1558 de 1998.

Para la Sala es claro que la distinción que pretende establecer el actor es absolutamente irrelevante por las siguientes razones:

En la Sentencia C-043 de 25 de febrero de 1998, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del la parte subrayada del parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, “Por la cual se adopta el estatuto nacional del transporte”, que establecía que “El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella”.

Si bien la norma examinada en la sentencia comentada no establecía la revocatoria de las licencias vigentes, sí sentó los criterios que permiten decidir esta demanda.

En efecto, el demandante de la acción constitucional comentada consideró inexequible la disposición comentada porque desconocía los derechos derivados de la licencia o permiso de operación que las empresas de transporte que operan en Colombia habían adquirido conforme a las exigencias de los decretos que regulaban la actividad del transporte, las cuales tenían un término de duración preestablecido y su revocatoria procedía frente a causales previamente definidas. De allí que la obligación de tramitar una nueva licencia implicaba de hecho una revocatoria abusiva de la licencia anterior.

Al decidir la demanda, la Corte Constitucional expuso, entre otros, los siguientes argumentos:

“…a Ley 336 de 1996, “por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, en armonía con la Ley 105 de 1993, le otorga “El carácter de servicio público esencial...” y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos. El mismo ordenamiento destaca en su artículo 2º que la seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, “constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2º, 11, 24, 365 y 366, que le imponen al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.

El citado estatuto dispone en el capítulo tercero, que el servicio será prestado únicamente por empresas de transporte públicas o privadas, formadas por personas naturales o jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin. Para efectos de la ejecución del servicio, la ley tiene previsto en su artículo 11, ahora parcialmente acusado, la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que será conferida al solicitante previo cumplimiento de ciertos requisitos relacionados con la organización, capacidad técnica y económica, accesibilidad, comodidad y seguridad, necesarios para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente y continua e ininterrumpida prestación del servicio de transporte público.

La misma norma, en el parágrafo acusado, faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte y dispone que los actuales operadores del servicio tendrán 18 meses, a partir de la nueva reglamentación, para acogerse a ella. Esto, a juicio del demandante, implica la revocatoria de las licencias que se encuentran vigentes y, por ende, el desconocimiento de los derechos adquiridos de operación otorgados por normas anteriores al actual estatuto de transporte.

Sobre el particular, debe la Corte hacer algunas precisiones, referidas a los efectos jurídicos de las licencias administrativas de operación; esto con el fin de establecer si, frente a determinadas situaciones que comprometan el interés público, el Estado se encuentra facultado o no para revocarlas, o para modificar o complementar las condiciones que dieron lugar a su expedición.

Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquellos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima.

La última ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle. De ahí que la administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.

Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (art. 16 del reglamento de servicios de las corporaciones locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala: “El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable(3)”.

La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; 3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho. a exigir del operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.

En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena .de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general. Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo”(4) señala que la autorización o permiso “importa una concesión de alcance restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un derecho, tolera un uso...”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene que éste se funda “...en que el permiso sólo constituye una tolerancia de la administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo logre estabilidad”.

Así entonces, tratándose del servicio público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los organismos estatales de control no puede ser inmodificable. En este caso, sin perjuicio del poder de revocación que le asiste (L. 336/96,art. 18), el Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun cuando con ello se afecten los derechos que mediante el otorgamiento de licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo. Tal actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el particular, de consagración igualmente constitucional (C.P., arts. 1º, 2º, entre otros).

... Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales —lo ha dicho la Corte— aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”(5). Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (C.P., arts. 1º, 2º y 366).

... No obstante, si en gracia de discusión se aceptara que el otorgamiento de licencias genera derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de las mismas, es claro que, en tratándose de actividades que comprometan el interés colectivo, como ocurre con los servicios públicos y, en particular con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder ante tal interés. Así lo reconoce el artículo 58 de la Constitución Política...”.

Como se advierte con la lectura de los apartes resaltados de la sentencia transcrita, la Corte Constitucional reconoce que de las autorizaciones o permisos proferidos por las autoridades competentes para que las empresas de transporte presten el servicio en determinadas rutas y horarios surgen derechos, necesarios para la ejecución de dichas autorizaciones o permisos. Esos derechos que el actor invoca y califica como derechos administrativos están reconocidos por el artículo 11 del Decreto 1558 de 4 de agosto de 1998 del Gobierno Nacional que reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo distrital de pasajeros.

No obstante, señala la Corte que esos derechos, contrario a lo afirmado por el actor, son precarios y temporales y por ello la administración puede revocar, modificar o complementar los permisos en que se fundan, cuando cambian las condiciones que dieron lugar a su expedición, para optimizar el servicio o para dar cumplimiento a normas posteriores de carácter legal o reglamentarias dictadas en vista del interés general.

La revocatoria total o parcial de tales autorizaciones no está, en tales casos, sujetas al consentimiento expreso y escrito del titular, como si se tratara de los derechos plenos derivados de otro tipo de actos administrativos.

Por las razones expuestas, la administración sí podía modificar los actos administrativos que habían adjudicado rutas a la empresa demandante, como en efecto lo hizo en el acto acusado.

No sobra anotar que en nuestro ordenamiento la facultad para reestructurar de oficio el servicio de transporte ha estado condicionada a que se efectúen estudios técnicos que la justifiquen.

Así, el Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990 del Gobierno Nacional “Por el cual se dicta el estatuto nacional de transporte público colectivo municipal de pasajeros y mixto”(1), estableció en el artículo 53 que “La autoridad competente podrá en cualquier tiempo reestructurar el servicio en las zonas que determine, cuando las necesidades y requerimientos técnicos, económicos y sociales así lo exijan”.

El Decreto 1558 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal de pasajeros”(2), establece en el artículo 36 que “La autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios así lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda”.

El Decreto 170 de. 5 de febrero de 2001(3), “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”, estableció en el artículo 34: “La autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda”.

La entidad demandada efectuó ese estudio técnico y se fundó en él para proferir el acto acusado, tal como consta en el numeral undécimo de las consideraciones.

En consecuencia se cumplió el requisito legal necesario para proceder a la reestructuración de las rutas del distrito con miras a implementar el servicio de transporte masivo de pasajeros a través de Transmilenio S.A.(4).

2.2. En un segundo acápite del recurso el apelante reiteró las críticas examinadas previamente y sostuvo que la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital no podía desconocer mediante un acto de carácter particular los derechos a operar rutas que incluían la Calle 80 y la Avenida Caracas concedidos mediante resoluciones anteriores porque esos derechos estaban contenidos en un decreto del orden nacional (D. 1558/98, art. 11) que estaba obligado a acatar. Además, no existía ninguna norma superior que desconociera o derogara los derechos administrativos concedidos a las empresas de transporte.

Este cuestionamiento no es de recibo porque, tal como se precisó en el numeral anterior, los derechos de las empresas de transporte derivados de las autorizaciones para operar rutas a que se refiere el artículo 11 del Decreto 1558 de 1998 del Gobierno Nacional tienen un carácter precario y temporal y son susceptibles de ser revocados unilateralmente cuando sea necesario para proteger los derechos de los usuarios, para optimizar el servicio o para dar cumplimiento a normas legales posteriores.

Además, al reestructurar el servicio de transporte de la ciudad mediante la modificación de las rutas para efectos de permitir la prestación del servicio masivo de pasajeros a cargo de Transmilenio, la administración no violó el artículo 11 del Decreto 1558 de 1998 sino que le dio cumplimiento al artículo 36 ibídem, transcrito previamente, que facultaba a la administración a efectuar, de oficio, dicha reestructuración.

2.3. El apelante insistió en la acusación de violación del principio de igualdad por el hecho de que la cecretaría que expidió el acto acusado fuera parte de la junta directiva de Transmilenio S. A., y que fue discriminada porque se modificaron rutas para beneficiar esta entidad, pese a que comparten la característica esencial de ser empresas prestadoras del servicio público de transporte.

Para desvirtuar esta acusación basta con señalar, como lo hizo el tribunal en el fallo de primera instancia, que la prosperidad de este cargo impone al demandante la carga de demostrar que existe otra situación de hecho idéntica tratada de manera distinta por la autoridad pública y que esta le otorga un tratamiento distinto y, por tanto, discriminatorio.

Ello no ocurre en el presente caso porque mientras la empresa demandante prestaba el servicio de transporte público colectivo de pasajeros, como lo reconoce ella misma en la demanda y consta en el acto administrativo acusado, Transmilenio S. A., se constituyó para operar el sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros(5).

Esa distinta situación de hecho desvirtúa de manera contundente la pretensión del actor de que se le sometiera al mismo tratamiento jurídico que recibió Transmilenio S. A., en la asignación de rutas.

No sobra agregar que la Ley 79 de 1998, “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”, establece en su artículo 75 que “Las cooperativas en las diferentes modalidades de transporte, tendrán prelación en la asignación de rutas, horarios, y capacidad transportadora, siempre y cuando estén en igualdad de condiciones con los demás interesados en la prestación del servicio”.

No obstante, el actor no demostró que pudiera prestar el servicio de transporte masivo a cargo de Transmilenio S. A., ni que estuviera en igualdad de condiciones con dicha empresa, única circunstancia en que hubiera podido exigir la prelación en la asignación de rutas de que trata la norma transcrita.

Finalmente, tampoco demostró el apelante que alguna norma jurídica le impidiera a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital ejercer sus competencias legales en materia de transporte al proferir el acto acusado, en atención a su relación con Transmilenio S. A.

2.4. En el recurso de apelación se insistió igualmente en que el acto acusado violó el debido proceso por que no cumplió con la exigencia prevista en el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998, de acuerdo con el cual la reestructuración de rutas debe ser solicitada por los usuarios y que tanto en el concepto técnico 44 que sirvió de base a la resolución acusada como en el artículo undécimo de ésta se invoca la facultad oficiosa de reestructuración de las rutas.

Esta acusación no prosperará porque se funda en una interpretación equivocada del aparte del artículo 36 del Decreto 1558 de 1998, cuyo texto es el siguiente: “...La autoridad competente podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios así lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda”.

Es evidente que la condición para reestructurar de oficio el servicio de transporte es que lo impongan o determinen las necesidades de los usuarios.

En efecto, procede la reestructuración del servicio en atención a las necesidades de los usuarios demostrada en el estudio pertinente, aunque aquéllos no lo soliciten. Pero no si los usuarios exigen la reestructuración sin que su necesidad se justifique mediante un estudio técnico.

Consideraciones puramente lógicas permiten concluir que si fuera necesaria una solicitud de los ciudadanos para reestructurar el servicio de transporte entonces dicha reestructuración no sería de oficio, pues tal expresión supone que el impulso de la actuación la tiene la administración.

2.5. Insistió el apelante en el cargo según el cual la modificación de las rutas de transporte colectivo de pasajeros es de iniciativa de las empresas que las tienen adjudicadas por mandato del artículo 35 del Decreto 1558 de 1998 y que el acto acusado modificó las rutas que la demandante operaba sobre la Avenida Caracas y la Calle 80 sin que esta la hubiera solicitado.

El artículo 35 citado es del siguiente tenor literal:

ART. 35.—Las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta podrán solicitar la modificación de la misma pero en ningún caso la longitud y recorrido de la ruta modificada podrá tener alteración de más del 10% sobre la ruta original, ya sea por exceso o por defecto y no podrá desplazarse más de un terminal. La autoridad metropolitana, distrital o municipal juzgará la conveniencia de autorizarlo.

Cuando la modificación exceda necesariamente el porcentaje previsto, la autoridad municipal deberá sustentar su decisión en el plan de desarrollo territorial correspondiente.

La acusación descrita no prospera porque no hay duda de que la norma transcrita no resulta aplicable al caso en estudio porque ella regula la reestructuración de rutas a iniciativa de la empresa que la tiene adjudicada y, tal como lo reconoció el apelante en el recurso mismo y consta en el artículo séptimo de sus consideraciones, la administración reestructuró el servicio de oficio con fundamento en el artículo 36 ibídem que la faculta hacerlo de manera oficiosa.

2.6. Afirmó el apelante que no existía norma legal alguna vigente en la época de los hechos que autorizara a Transmilenio S. A., para ocupar las rutas de las empresas de transporte colectivo, razón por la cual dicha autorización violó el debido proceso, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, y demás normas citadas previamente.

Esta acusación no prospera porque el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998 varias veces comentado faculta a la administración para reestructurar de oficio el servicio de transporte y esa reestructuración no sería posible si no se pudieran modificar rutas.

2.7. Reiteró el apelante el cargo de falsa motivación fundado en que no es cierta la afirmación según la cual Coceves consintió en las modificaciones hechas, para darle viabilidad al sistema Transmilenio en la troncal de la calle 80 y Avenida Caracas, contenida en el concepto técnico 44, numeral 2.2.3., incorporado en el artículo undécimo de la Resolución 1443 de 2003 que reza: “Teniendo en cuenta lo observado en el análisis técnico de la solicitud y en cumplimiento de la normatividad vigente en el momento inicial de la misma, se conceptúa favorablemente la aprobación de las modificaciones hechas”.

Advierte la Sala que el texto transcrito no menciona la existencia de una solicitud de reestructuración de rutas por parte de Coceves Ltda., pues el nombre de esta cooperativa no figura en él.

Luego, el acto acusado no está motivado en los términos que le imputa la parte demandante; está motivado en forma distinta pues, como consta en el numeral séptimo de las consideraciones, la administración procedió de oficio a la reestructuración de rutas contenida en la parte resolutiva.

La circunstancia anotada constituye motivo suficiente para desestimar la acusación.

2.8. El apelante consideró que la afirmación contenida en fallo apelado según la cual la regulación de las actividades del transporte hace parte de las funciones típicas de policía es errada porque, a su juicio, las actividades reguladas en ejercicio de las funciones de policía son solo las relacionadas con el tránsito. Para demostrarlo distinguió conceptualmente una y otra actividad e hizo una extensa explicación acerca de las normas legales que tratan sobre uno y otro tema.

Para la Sala el análisis efectuado por el actor, aún en el evento de que estuviera en lo cierto, no incide en absoluto en el sentido de la decisión pues la afirmación a que se refiere y que en efecto figura en la sentencia apelada, se expuso para apoyar la tesis de que la administración distrital tiene facultades para reestructurar de oficio las rutas adjudicadas a las empresas de transporte, la cual tiene apoyo normativo en el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998 del Gobierno Nacional y no fue desvirtuada por el recurso examinado.

2.9. Finalmente, en el recurso de apelación se insistió en que el acto acusado es nulo porque designó a la demandada por el nombre Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, que tuvo originalmente y que luego cambió por el de Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, registrado en Cámara de Comercio marzo de 2000, como consta en certificado de Cámara de Comercio aportado con la demanda.

Destaca la Sala que el error en la designación de las personas tiene gran relevancia en los procedimientos administrativos y judiciales y puede conducir a que eventualmente se desconozcan los derechos y garantías procesales de las partes cuando, como afirma el actor, no se notifica a quien corresponde, se impide que concurran al proceso las personas legitimadas para el efecto o se pretende atribuir consecuencias jurídicas a una persona distinta de aquella a quien está dirigido el acto proferido por una autoridad.

No obstante, en el presente caso no ocurre ninguna de estas situaciones porque la demandante no desconoce que la Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, y la Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., Coceves, a que se refiere el acto acusado son la misma persona, aunque haya cambiado su nombre.

Además, no niega la demandante haber sido notificada del acto acusado ni afirma que el error de la administración hubiera impedido el ejercicio de sus derechos o que hubiera tomado una decisión referida a una persona distinta cuyas consecuencias deba asumir injustamente. Y no podría alegarlo porque reconoce que el acto acusado se refirió a ella y produjo efectos en su contra.

Reconoce igualmente la demandante que era la titular de las autorizaciones para operar rutas que fueron modificadas por el acto acusado y que este afectó sus intereses, tanto es así que invoca su legitimada para ejercer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Luego, el error de la administración no condujo a confusión alguna y a pesar de él no se violaron los derechos de la entidad demandante ni las de terceros y se logró la reestructuración del servicio de transporte con fundamento en las normas legales que regulaban la materia.

Se concluye de lo anterior que la irregularidad que efectivamente se configuró con la designación errada de parte del nombre de la entidad demandada en el acto acusado tiene un carácter puramente formal, más no sustancial, y sólo este último tipo de irregularidades vician de nulidad los actos administrativos.

Por lo expuesto, no prospera el cargo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Diario Oficial 39.496, de 6 de agosto de 1990.

(2) Diario Oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998.

(3) Diario Oficial 44.318, de 5 de febrero de 2001.

(4) Con criterios semejantes a los expuestos en esta providencia esta sección se ha pronunciado en varias oportunidades acerca de la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales las autoridades distritales reestructuraron las rutas de las empresas de transporte público colectivo distrital de pasajeros que las venían sirviendo, a efectos de permitir el funcionamiento del transporte urbano masivo de pasajeros a cargo de Transmilenio en rutas exclusivas. Entre ellas se cita la de 26 de noviembre de 2008, Expediente 25000-23-24-000-2002-00480-01 que decidió la demanda de nulidad del acto que reorganizó rutas del transporte público colectivo de pasajeros que estaban autorizadas a la empresa Sidauto S. A., con el fin de permitir la entrada de Transmilenio y la sentencia de 8 de abril de 2010, Expediente 25000-23-24-000-2003-00494-0 que negó las pretensiones de nulidad contra el Decreto 115 de 16 de abril de 2003, “Por medio del cual se establecen criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital”, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C., entre otras.

(5) Regulado en la época por la Ley 86 de 1989, con las modificaciones que le introdujo la Ley 310 de 1996.